中美良性國際制度競(jìng)爭(zhēng)對(duì)發(fā)展中國家獲取海外援助的影響

陳琪 陳云軒

【內(nèi)容提要】隨著中美結(jié)構(gòu)性矛盾的日益凸顯，中美國際制度競(jìng)爭(zhēng)也越發(fā)具有現(xiàn)實(shí)的學(xué)術(shù)分析和政策爭(zhēng)論意涵。本文運(yùn)用基于反事實(shí)原理的合成控制法分析美國對(duì)第三方發(fā)展中國家加入中國發(fā)起創(chuàng)設(shè)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的回應(yīng)，比較了“強(qiáng)權(quán)懲罰”和“治理績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)”兩條政策路徑的解釋力后發(fā)現(xiàn)，對(duì)于加入亞投行的發(fā)展中國家，美國加大了對(duì)其援助力度，以期通過經(jīng)濟(jì)效益引導(dǎo)來穩(wěn)定對(duì)象國和平衡對(duì)既有體系的外部挑戰(zhàn)。這表明在制度理念共識(shí)基礎(chǔ)上，中國通過提出對(duì)現(xiàn)有制度的有益補(bǔ)充機(jī)制，促使美國重新審視現(xiàn)有制度的不足并加以優(yōu)化調(diào)整，形成了一種相互促進(jìn)的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這種良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不僅有利于兩國的發(fā)展，更可造福世界。

【關(guān)鍵詞】中美關(guān)系；國際制度競(jìng)爭(zhēng)；亞投行；合成控制法

一、引言

隨著中美兩國間的結(jié)構(gòu)性矛盾不斷凸顯， 中美競(jìng)爭(zhēng)逐步從經(jīng)濟(jì)、軍事、外交延伸到國際制度領(lǐng)域。國家間國際制度競(jìng)爭(zhēng)指的是主權(quán)國家以跨國機(jī)制為平臺(tái)，圍繞機(jī)制設(shè)計(jì)主導(dǎo)權(quán)、資源分配、決策與運(yùn)營準(zhǔn)則，以及議程設(shè)置展開的博弈，目的是提升本國的國際地位和跨國影響力，在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中獲取優(yōu)勢(shì)。b 既有研究考察了國際制度競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)因、表現(xiàn)和結(jié)果，提出了注入現(xiàn)實(shí)制度主義、競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義、軟制衡的解釋理論。c 同時(shí)，學(xué)者們從權(quán)力、制度以及議題領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的視角分析了主權(quán)國家的制度競(jìng)爭(zhēng)策略選擇。d

在當(dāng)前和未來中美總體競(jìng)爭(zhēng)中，國際制度競(jìng)爭(zhēng)具有極其重要的意義。一方面，國際體系是美國全球霸權(quán)的重要組成部分；另一方面， 國際體系也是中國擴(kuò)大影響力，深入?yún)⑴c全球治理的核心平臺(tái)。當(dāng)前，中美制度競(jìng)爭(zhēng)既體現(xiàn)在既有國際體系下兩國圍繞聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織等傳統(tǒng)國際組織展開的斗爭(zhēng)，也表現(xiàn)為中國引領(lǐng)建立的新機(jī)制對(duì)美國主導(dǎo)的既有機(jī)制的增量補(bǔ)充，如“一帶一路”倡議與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡(jiǎn)稱亞投行）等。

其中，亞投行的設(shè)立是中國深入?yún)⑴c全球治理和推動(dòng)國際發(fā)展秩序革新的重要政策實(shí)踐和較為成功的案例。成立八年多來，亞投行成員規(guī)模不斷擴(kuò)大，合作效率與質(zhì)量不斷提高， 投資項(xiàng)目超過200 個(gè)，累計(jì)為成員國提供400 多億美元貸款，有效促進(jìn)了亞洲地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展。

作為當(dāng)今成員規(guī)模僅次于世界銀行的第二大多邊銀行，亞投行的成員來源廣泛。如果說以英國、法國、德國、加拿大為代表的傳統(tǒng)西方發(fā)達(dá)國家加入亞投行是為了確保亞投行建立規(guī)范制度，推進(jìn)本國的某種地緣政治目標(biāo)，e 那么發(fā)展中國家加入亞投行的行為則具有更強(qiáng)的制度競(jìng)爭(zhēng)和選擇特征，體現(xiàn)了第三世界與新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)國際機(jī)制改革的內(nèi)在訴求。一方面，客觀存在的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)資金缺口有助于發(fā)展中國家支持新多邊銀行的出現(xiàn)；f 另一方面，對(duì)既有開發(fā)性金融機(jī)制官僚主義、附加苛刻政治條件、低效審批流程的不滿在發(fā)展中國家群體中早有呼聲。g

在針對(duì)亞投行的研究中，學(xué)界普遍認(rèn)為亞投行挑戰(zhàn)了美國在開發(fā)性金融體系中的主導(dǎo)權(quán)。h 但由于中國在亞投行的制度設(shè)計(jì)中遵守了既有國際制度的理念與規(guī)范，將亞投行的設(shè)立轉(zhuǎn)化為一種“制度內(nèi)創(chuàng)新”，部分打消了西方國家的疑慮，美國對(duì)亞投行采取了消極認(rèn)同的態(tài)度。i 然而即使美國能在制度層面上認(rèn)可亞投行的合規(guī)性，這一新興機(jī)構(gòu)客觀上提高了中國在開發(fā)性金融體系中的聲望與影響力。從大國競(jìng)爭(zhēng)的角度來看，作為守成國的美國必然不會(huì)對(duì)這種變化無動(dòng)于衷，而是采取多種手段遏制這一機(jī)構(gòu)影響力的擴(kuò)張，其中最直接的方法便是限制亞投行的成員規(guī)模與參與度。特別是針對(duì)那些對(duì)既有開發(fā)性金融體系存在不滿的發(fā)展中國家，美國可采取不同對(duì)外政策工具引導(dǎo)這些國家放棄加入亞投行，或在加入后將重心轉(zhuǎn)移回既有體系，從而鞏固自身的國際權(quán)威。因此，本文選取了亞投行作為中國引領(lǐng)建立的新機(jī)制代表，通過研究美國對(duì)于加入亞投行的發(fā)展中國家的援助份額變化來揭示美國對(duì)中國制度創(chuàng)新的包容或?qū)沽?chǎng)。

二、研究回顧

對(duì)外援助作為反映美國潛在政策變化的載體，長(zhǎng)期以來一直是美國對(duì)外戰(zhàn)略的重要工具，也是美國政府對(duì)外支出的最大組成部分。無論是冷戰(zhàn)時(shí)期提振歐洲經(jīng)濟(jì)民生的“馬歇爾計(jì)劃”，為亞洲一系列反共政權(quán)提供的軍事和財(cái)政支持，還是2001 年“9·11”事件后對(duì)伊拉克、阿富汗等國提供的反恐援助， 均展現(xiàn)出美國對(duì)外援助在拓展盟友網(wǎng)絡(luò)、鞏固海外利益、爭(zhēng)取國際支持、遏制敵對(duì)勢(shì)力擴(kuò)張的支柱性作用。

美國對(duì)外援助的分配問題一直是學(xué)術(shù)界和政策界對(duì)外援助研究領(lǐng)域的兩大重點(diǎn)之一。j 對(duì)外援助作為提升貧困國家社會(huì)福利，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的國際合作手段，應(yīng)以被援助國家群體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)和發(fā)展需求為主要分配標(biāo)準(zhǔn)。但圍繞對(duì)外援助的本質(zhì)產(chǎn)生了截然不同的認(rèn)知。自由主義學(xué)者基歐漢（Robert Keohane）指出，對(duì)外援助是一種“廣義互惠”（Generalized Reciprocity） 行為， 能在一定程度上取代國際社會(huì)中的利己主義。k 現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者摩根索（Hans Morgenthau）則認(rèn)為，“援助的性質(zhì)是……賄賂。一國政府向另一國政府轉(zhuǎn)移的資金和服務(wù)，是為了獲得政治服務(wù)而付出的代價(jià)”。l 實(shí)際上，無論是社會(huì)科學(xué)學(xué)界還是美國政府都承認(rèn)，發(fā)展中國家的實(shí)際需求并非是美國對(duì)外援助戰(zhàn)略的主要考量，美對(duì)外援助一直具有很強(qiáng)的地緣政治目標(biāo)。

從受援國特征出發(fā)，既有研究指出，與美國政治立場(chǎng)的一致程度是影響美國對(duì)外援助去向的重要因素，在重大事務(wù)上與美國政府保持一致的國家往往能得到更多的美援。這種一致性既表現(xiàn)在意識(shí)形態(tài)、政體等國內(nèi)制度層面， 也體現(xiàn)在防務(wù)同盟、戰(zhàn)略合作和國際組織表決等國際決策層面。m 政治周期論學(xué)者進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，美國政府對(duì)盟國和友好國家的援助偏好具有時(shí)序波動(dòng)性，其峰值與國內(nèi)政治周期關(guān)系緊密。費(fèi)伊（Michael Faye）和尼豪斯（Paul Niehaus）對(duì)1975—2004 年美國對(duì)外援助的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后表明，美國在選舉年加大了對(duì)政治立場(chǎng)一致的盟國政府的援助，以期幫助盟國友好政黨勝選，鞏固美國盟友網(wǎng)絡(luò)。受援國的國際地位和權(quán)威也具有重要解釋力。n 庫澤姆克（Ilyana Kuziemko） 和沃克（Eric Werker）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)一國成為聯(lián)合國安理會(huì)非常任理事國，其獲得的美國援助上升了59%； 而隨著該國安理會(huì)任期結(jié)束，美國援助水平則迅速回落到正常。o

從美國戰(zhàn)略導(dǎo)向來看，戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移是美國對(duì)外援助分配調(diào)整的核心原因。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國的援助項(xiàng)目主要受國務(wù)院的短期外交決策影響，大量邊緣地帶的反社會(huì)主義獨(dú)裁政權(quán)獲得了美國的持續(xù)資助?！?·11”事件發(fā)生之后，喬治·布什及其后任政府的反恐戰(zhàn)略在美國對(duì)外援助分配中起到了關(guān)鍵作用。p 大量實(shí)證研究和政府文件都佐證了戰(zhàn)略利益考量在美國對(duì)外援助決策中的重要影響力。美國根據(jù)本國對(duì)外戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移和對(duì)受援國政治經(jīng)濟(jì)特征的評(píng)估來調(diào)整對(duì)外援助的去向與使用方式，以期實(shí)現(xiàn)拓展盟友網(wǎng)絡(luò)、爭(zhēng)取國際支持、遏制敵對(duì)陣營擴(kuò)張、鞏固全球霸權(quán)等戰(zhàn)略目標(biāo)。但現(xiàn)有美援分配研究大量集中于反恐戰(zhàn)爭(zhēng)、區(qū)域戰(zhàn)略等左右美國對(duì)外援助的因素上， 對(duì)中美競(jìng)爭(zhēng)的影響有所忽視。隨著中美之間結(jié)構(gòu)性矛盾的凸顯和美國對(duì)華大國競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的逐步成型，中國已成為美國對(duì)外政策的核心制衡目標(biāo)。因此，中美之間的大國競(jìng)合必將成為影響美國對(duì)外援助政策的主導(dǎo)因素之一。q

三、理論解釋

從上述文獻(xiàn)梳理中可知，地緣政治和大國競(jìng)爭(zhēng)是影響美國對(duì)外援助政策的重要因素，在涉及中美競(jìng)合的重要國際事件中，各國的表態(tài)和實(shí)際選擇必然導(dǎo)致美國對(duì)其援助份額的調(diào)整。對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平有待提高，社會(huì)治理存在資金缺口的發(fā)展中國家而言，外部援助是政府提高執(zhí)政績(jī)效和獲取民意支持的重要資金來源。美國政府對(duì)外援助能顯著影響受援國的政治和經(jīng)濟(jì)走向，成為可有效傳遞“懲罰”與“激勵(lì)”措施的工具。同時(shí)，美國對(duì)外援助與亞投行貸款之間存在著一定的“補(bǔ)充”與“競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系，使得美國政府在回應(yīng)發(fā)展中國家加入亞投行行為時(shí)，很大程度上體現(xiàn)了通過對(duì)外援助調(diào)整釋放政策信號(hào)的意圖。

在亞投行的設(shè)立過程中，中國主動(dòng)對(duì)標(biāo)既有制度理念與規(guī)范，與美國形成開發(fā)性金融領(lǐng)域內(nèi)的理念共識(shí)，這成為美國回應(yīng)其他發(fā)展中國家加入亞投行行為的一個(gè)基礎(chǔ)前提。在中國提出創(chuàng)建新多邊銀行之初，美國政府曾表達(dá)了強(qiáng)烈的抵制傾向。2013 年美國時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬與國務(wù)卿克里公開質(zhì)疑亞投行可能是中國追求地緣政治利益的工具。r 美方高級(jí)官員頻頻在國際媒體上表示，在亞洲地區(qū)建立新的發(fā)展銀行并無必要，不斷詰責(zé)中國政府的戰(zhàn)略意圖。面對(duì)西方國家和學(xué)界的種種質(zhì)疑，中國政府秉持公開、透明、包容的精神，協(xié)助亞投行籌備團(tuán)隊(duì)廣泛吸收各方建議，力求消除西方國家和機(jī)構(gòu)的政治憂慮。這表明亞投行的設(shè)立并不直接代表中國的地緣政治目標(biāo)，而是有利于服務(wù)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求。

2015 年3 月5—6 日， 亞投行臨時(shí)秘書處在北京舉行“亞投行制度建設(shè)研討會(huì)”，就外界廣泛關(guān)注的核心制度議題進(jìn)行研究。亞投行籌備團(tuán)隊(duì)重點(diǎn)聽取了來自世界銀行等傳統(tǒng)多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者的建議。前世行資深顧問利希滕斯坦（Natalie Lichtenstein）主持了“治理結(jié)構(gòu)的選擇和影響”會(huì)議，協(xié)助起草了《亞投行協(xié)定》； 林特納（Stephen Lintner） 和達(dá)爾澤爾（Matthew Dalzell）則參與了亞投行《環(huán)境與社會(huì)制度框架》的制定。s 這些外方專家過往在主要多邊銀行有豐富的研究、談判與項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，為亞投行建立與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的運(yùn)營和投資制度作出了建設(shè)性貢獻(xiàn)?？梢哉f，亞投行雖是中國引領(lǐng)建立的獨(dú)立于世界銀行框架外的新興機(jī)構(gòu)，但其核心制度規(guī)則從一開始就融入了既有國際發(fā)展秩序之中。

中國的政策努力大大提高了亞投行的國際合法性和與既有體系的兼容性，與美國形成了理念與規(guī)范共識(shí)。但正如前文所言，大國權(quán)力政治的邏輯依然會(huì)促使美國對(duì)亞投行的影響力拓展進(jìn)行潛在打壓，其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是對(duì)加入亞投行的發(fā)展中國家展開外交攻勢(shì)，迫使這些國家將注意力轉(zhuǎn)移回美國主導(dǎo)的開發(fā)性金融秩序。通過對(duì)既有研究和亞投行建立過程中美方立場(chǎng)的梳理可以看出，美國的回應(yīng)存在兩種政策路徑的解釋。

（一）強(qiáng)權(quán)懲罰路徑

第一種解釋認(rèn)為美國會(huì)減少對(duì)那些加入亞投行的發(fā)展中國家的雙邊援助，以對(duì)其削弱美國國際權(quán)威的行為進(jìn)行懲罰。凱爾曼（Miles Kellerman）的研究表示，亞投行實(shí)際上代表了亞洲國家對(duì)世界銀行等全球發(fā)展機(jī)構(gòu)及亞洲開發(fā)銀行為代表的區(qū)域發(fā)展合作機(jī)構(gòu)的不滿。t 這導(dǎo)致一個(gè)以區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的政策行為不免帶上了地緣政治和大國競(jìng)爭(zhēng)的想象，甚至成為崛起國與守成國之間戰(zhàn)略博弈的縮影。在這種情況下，發(fā)展中國家加入亞投行的行為便成為一種地緣政治層面的表態(tài)與站隊(duì)，會(huì)被美國視作對(duì)其權(quán)威的削弱。實(shí)際上，在亞投行籌備之初，美國就曾對(duì)盟友進(jìn)行強(qiáng)力施壓，試圖阻止它們加入亞投行。2014 年，《紐約時(shí)報(bào)》的一則報(bào)道透露，美國國家安全委員會(huì)要求動(dòng)用外交資源阻止目標(biāo)各國加入亞投行。u 同年6 月，韓國媒體報(bào)道稱，美國時(shí)任副國家安全顧問的阿特金森（Caroline Atkinson）和美駐韓使館官員向韓國樸槿惠政府施壓，表達(dá)對(duì)韓準(zhǔn)備加入亞投行行為的憂慮。v10 月，《澳大利亞金融評(píng)論》刊文顯示， 堪培拉政府同樣受到來自美國時(shí)任國務(wù)卿克里本人的直接壓力。w

這種路徑的解釋充分反映了國際制度的權(quán)力屬性?，F(xiàn)實(shí)制度主義認(rèn)為，國際制度雖然具有公共產(chǎn)品屬性，但同時(shí)也含有現(xiàn)實(shí)政治和權(quán)力之爭(zhēng)的一面。x 在國際制度中占優(yōu)勢(shì)地位的國家可利用制度來施展跨國權(quán)力，實(shí)現(xiàn)本國的國家利益。李巍對(duì)現(xiàn)實(shí)制度主義的總結(jié)表明，國際制度中的優(yōu)勢(shì)地位可給主權(quán)國家?guī)硪韵戮唧w增益：提高談判能力、幫助開展跨國強(qiáng)制行為、使用公共資源、提高國際聲譽(yù)和影響力。y 而在國際體系出現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)移趨勢(shì)時(shí)，國際制度的主導(dǎo)權(quán)成為崛起國與守成國戰(zhàn)略博弈的焦點(diǎn)，守成國采取各種措施打壓崛起國在國際制度領(lǐng)域的政策嘗試和創(chuàng)新。有學(xué)者進(jìn)一步指出，主權(quán)國家圍繞國際制度主導(dǎo)權(quán)展開的競(jìng)爭(zhēng)近乎零和博弈。在一個(gè)圈定的議題領(lǐng)域和覆蓋范疇內(nèi)，主權(quán)國家在國際制度上的話語權(quán)和影響力具有此消彼長(zhǎng)的特征，這與國際制度在運(yùn)行過程中提供的公共產(chǎn)品是截然不同的。z 因而在西方一些國家紛紛表達(dá)對(duì)加入亞投行的興趣時(shí)，歐亞集團(tuán)創(chuàng)始人布雷默（Ian Bremmer）發(fā)出警告，認(rèn)為亞投行將動(dòng)搖美國在國際發(fā)展領(lǐng)域的制度和理念主導(dǎo)權(quán)。ヒ

上述分析重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了亞投行的建立對(duì)美國在開發(fā)性金融領(lǐng)域制度主導(dǎo)權(quán)的挑戰(zhàn)，解釋了亞投行籌建之初美國的激進(jìn)抵制和廣泛游說。依據(jù)這種零和博弈的解釋路徑，美國更可能對(duì)加入亞投行國家實(shí)施外交壓力和經(jīng)濟(jì)懲罰。對(duì)于那些拒絕了美國游說的國家而言，美國政府將削減對(duì)其的援助。

（二）治理績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)路徑

第二種解釋路徑則更多地著眼于對(duì)外援助本身的發(fā)展性目的，認(rèn)為美國應(yīng)加大對(duì)于亞投行成員國中發(fā)展中國家的援助力度，以經(jīng)濟(jì)績(jī)效引導(dǎo)發(fā)展中國家回歸美國主導(dǎo)的秩序中。一些美國智庫研究指出，在亞投行制度設(shè)計(jì)合理的前提下，過度阻止其他國家加入其中可能會(huì)影響美國在地區(qū)的聲譽(yù)。フ而將雙邊援助作為一種經(jīng)濟(jì)懲罰的手段明顯也違背了援助的正當(dāng)性，可能會(huì)適得其反引起目標(biāo)國家對(duì)美國主導(dǎo)的國際發(fā)展秩序更強(qiáng)烈的不滿情緒。具體來說，約翰·霍普金斯大學(xué)高等國際研究院教授傅瑞珍（Carla P. Freeman）便呼吁美國應(yīng)該建設(shè)性參與亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)和合作。華盛頓戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）的報(bào)告也指出，美國應(yīng)更加重視亞太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與日本、韓國等盟國加強(qiáng)合作，幫助地區(qū)中的發(fā)展中國家制定規(guī)范公平的投資原則，尋求穩(wěn)定可持續(xù)的資本來源，最終確立美國在地區(qū)合作中的領(lǐng)導(dǎo)地位。ヘ

可以說，治理績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)路徑的目的依然是鞏固美國在開發(fā)性金融制度中的主導(dǎo)地位，但其政策措施卻與上述第一種路徑下的強(qiáng)硬打壓不同。這一分析思路強(qiáng)調(diào)美國應(yīng)在接納亞投行的基礎(chǔ)上加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和國家的基礎(chǔ)設(shè)施援助投入，實(shí)際上是在同一議題領(lǐng)域內(nèi)與亞投行進(jìn)行全球治理績(jī)效的競(jìng)賽比拼。畢竟美國可依托其在法律、科技、金融、環(huán)保、國際合作等領(lǐng)域的知識(shí)和資源優(yōu)勢(shì)，獲取發(fā)展中國家對(duì)美國引領(lǐng)的既有機(jī)制的認(rèn)可。最終，這種良性競(jìng)爭(zhēng)的手段也可幫助美國實(shí)現(xiàn)削弱亞投行的凝聚力，鞏固國際制度主導(dǎo)權(quán)的目的。

2019 年11 月4 日，在東盟印太商業(yè)論壇上，美國與日本、澳大利亞聯(lián)合提出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計(jì)劃，旨在通過整合政府、私營部門和社會(huì)組織的力量為地區(qū)提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助。ホ2021 年七國集團(tuán)會(huì)議期間，美國又領(lǐng)導(dǎo)提出“重建更好世界”計(jì)劃（B3W），宣稱在2035 年之前為中低收入國家提供40 萬億美元進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、氣候、健康、數(shù)字技術(shù)以及性別平等方面的發(fā)展。マ這些舉措在一定程度上反映了美國與中國進(jìn)行治理績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的意圖。

四、案例研究

上述兩種解釋路徑提出了截然不同的關(guān)于美國政策的預(yù)期。強(qiáng)權(quán)懲罰路徑認(rèn)為美國會(huì)減少對(duì)亞投行內(nèi)部發(fā)展中成員國的雙邊援助，而治理績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)路徑則認(rèn)為美國會(huì)加大對(duì)這些國家的援助力度。本文繼而采用基于反事實(shí)原理的合成控制法，選取亞投行中具有代表性的發(fā)展中成員國進(jìn)行案例研究，以驗(yàn)證此兩種理論解釋。

（一）基于反事實(shí)原理的合成控制法

蔣建忠、鐘楊指出，對(duì)于因果推論嚴(yán)密性的不斷追求意味著國際關(guān)系研究需要在方法上有所創(chuàng)新，而當(dāng)前國際關(guān)系研究方法創(chuàng)新的一個(gè)重要進(jìn)展即是基于反事實(shí)原理的因果推論。ミ 反事實(shí)原理由劉易斯（David Lewis）等人提出，是因果推論最主要的兩個(gè)流派之一。ム其中事實(shí)指的是某個(gè)事件在某個(gè)變量（X）影響下可以觀測(cè)到的結(jié)果（Y1），而反事實(shí)指的則是同一事件在變量（X）取相反值時(shí)（即不產(chǎn)生影響）觀測(cè)到的結(jié)果（Y2）。在控制時(shí)間、環(huán)境等因素的情況下，結(jié)果（Y1）與結(jié)果（Y2）之間的差值是由變量（X）獨(dú)立導(dǎo)致的。如果這一差異在統(tǒng)計(jì)意義上是顯著的，那么便可以認(rèn)為條件變量與結(jié)果變量之間存在因果關(guān)系。

反事實(shí)原理應(yīng)用的一大難點(diǎn)是在真實(shí)世界中Y1 與Y2 無法共存，也就是說無論條件變量（X）發(fā)生還是不發(fā)生，都只能觀測(cè)到Y(jié)1 或Y2 中的一個(gè)。近年來社會(huì)科學(xué)界往往采取隨機(jī)對(duì)照試驗(yàn)（Randomized Controlled Trial）來克服這一障礙，但國際關(guān)系研究的挑戰(zhàn)是往往無法順利開展社會(huì)實(shí)驗(yàn)，這是因?yàn)橐环矫鏆v史與重大國際事件往往是不可回溯、不可模擬的， 另一方面道德與倫理風(fēng)險(xiǎn)也使學(xué)者必須對(duì)任何社會(huì)干預(yù)保持警惕。

合成控制法（Synthetic Control Method） 提供了另一種思路。阿巴迪（Alberto Abadie） 最初提出這種方法，并使用其分析西班牙巴斯克地區(qū)的恐怖活動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)損失。メ隨后阿巴迪和戴蒙德（Alexis Diamond）等又借用這一工具評(píng)估加利福尼亞州禁煙政策的效果。モ合成控制法同樣通過比較實(shí)驗(yàn)組與控制組之間的差異來建立因果推論，但其控制組的形成不同于比較案例分析中的經(jīng)驗(yàn)判斷，也不同于實(shí)驗(yàn)法中的隨機(jī)控制，而是結(jié)合了定性和定量研究的特點(diǎn)。研究者首先確定一個(gè)條件變量（X） 取正值的樣本作為實(shí)驗(yàn)組（C1），再選擇N 個(gè)條件變量（X）取相反值的樣本作為構(gòu)建控制組的合成池（Donor Pool）。依照一系列的樣本特征指標(biāo)，研究者對(duì)合成池中的樣本進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，構(gòu)建出在條件變量（X）發(fā)生之前與實(shí)驗(yàn)組具有相同特征和發(fā)展趨勢(shì)的反事實(shí)控制組（C2）?？刂平M（C2）來源于現(xiàn)實(shí)樣本的加權(quán)組合，但其本身是虛構(gòu)的。如果將實(shí)驗(yàn)組（C1）的結(jié)果狀態(tài)記為（Y1），控制組（C2）的結(jié)果狀態(tài)記為（Y2），那么可以通過觀測(cè)真實(shí)世界與時(shí)序擬合同時(shí)觀測(cè)到這兩個(gè)結(jié)果。而Y1 與Y2 在條件變量（X）發(fā)生之后的差異便成為判斷條件變量與結(jié)果變量之間是否存在因果關(guān)系的充分依據(jù)。合成控制法在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中被廣泛應(yīng)用于對(duì)政策工具效用的評(píng)估。陶世貴等國際關(guān)系學(xué)者研究利用合成控制法考察了西方制裁對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，ヤ龐珣、陳沖則利用這一方法，將阿根廷作為案例研究了國際金融的赫希曼效應(yīng)。ユ總的來說，合成控制法結(jié)合了定性層面案例研究和定量層面擬合預(yù)測(cè)的特點(diǎn)，已成為國際關(guān)系研究領(lǐng)域中的重要研究方法。

（二）以蒙古為實(shí)驗(yàn)組的合成控制分析

為盡可能延長(zhǎng)條件變量（加入亞投行）發(fā)生后的觀測(cè)時(shí)長(zhǎng)，本文從最早宣布加入亞投行的國家中選擇一個(gè)作為實(shí)驗(yàn)組，將其他至數(shù)據(jù)截止之時(shí)尚未加入亞投行的國家作為控制組。綜合各類數(shù)據(jù)可得性，本研究選取蒙古作為實(shí)驗(yàn)組，將其他65 個(gè)發(fā)展中國家加入捐贈(zèng)池。研究截取的時(shí)段為2000—2017 年，其中2015 年為條件變量（加入亞投行）的發(fā)生年份。

自20 世紀(jì)90 年代初開始，美國際開發(fā)署開始向蒙古提供援助，幫助蒙古政府進(jìn)行民主改革，提高政治能力，建立市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)。ヨ1991 年，美國際開發(fā)署在蒙古投資了第一個(gè)能源開發(fā)項(xiàng)目。隨著蒙古經(jīng)濟(jì)改革的深入，國際開發(fā)署在蒙古的業(yè)務(wù)范疇逐步擴(kuò)展到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和司法改革、公共財(cái)政治理領(lǐng)域。1999 年美國發(fā)起戈壁區(qū)域發(fā)展倡議（Gobi Regional Growth Initiative），成為率先 關(guān)注蒙古偏遠(yuǎn)落后地區(qū)發(fā)展的外國援助方。2002 年美國際開發(fā)署又發(fā)起蒙古包倡議（Ger Initiative），以幫助蒙古政府推進(jìn)首都周邊大面積的蒙古包改造。近年來美國對(duì)蒙古的援助轉(zhuǎn)向更加長(zhǎng)期可持續(xù)的目標(biāo)，包括治理能力、政府信息公開、環(huán)境保護(hù)以及吸引外方投資等。2008 年次貸危機(jī)期間，美國還竭力幫助蒙古應(yīng)對(duì)金融海嘯的沖擊。

蒙古與亞投行也保持著緊密的合作關(guān)系。2016 年蒙古交通運(yùn)輸部指出，中國的“一帶一路”倡議可幫助建立橫穿蒙古的經(jīng)濟(jì)走廊， 蒙古將尋求亞投行對(duì)其鐵路規(guī)劃的融資。ラ2020 年6 月，亞投行向蒙古提供1 億美元貸款，支持蒙古應(yīng)對(duì)新冠疫情帶來的負(fù)面影響。リ 總的來說，蒙古與中美雙方都有著長(zhǎng)期的援助合作歷史，這使得它成為一個(gè)合適的合成控制法案例。

在其他變量方面，通過參考對(duì)外援助議題領(lǐng)域的大量文獻(xiàn)，本文從受援國特征、對(duì)外關(guān)系以及代替性援助三個(gè)領(lǐng)域選取一系列指標(biāo)。從受援國國內(nèi)角度上選取了人口、人均國民生產(chǎn)總值（GDP）、GDP 增長(zhǎng)率、政體四個(gè)指標(biāo)， 以衡量其經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征和實(shí)際援助需求。其中人口、人均GDP、GDP 增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)來自世界銀行數(shù)據(jù)庫。ル政體數(shù)據(jù)來自系統(tǒng)和平中心（Center for Systematic Peace）的政體IV 數(shù)據(jù)庫。レ這一數(shù)據(jù)庫測(cè)量了世界范圍內(nèi)的國家和地區(qū)1800—2018 年之間的政體狀況并進(jìn)行了評(píng)分。其中-10 分為世襲君主制，10 分為鞏固民主制度。在研究中本文截取了第五輪政體分?jǐn)?shù)（Polity Score） 中2000—2018 年的數(shù)據(jù)。

在國際視角上， 本文依據(jù)庫澤姆克（Ilyana Kuziemko）與沃克（Eric Werker）的研究設(shè)定了一個(gè)聯(lián)合國安理會(huì)席位變量，以考察受援國的國際權(quán)威。ロ在對(duì)外關(guān)系層面上，本文首先關(guān)注受援國與美國的關(guān)系。如何衡量?jī)蓢P(guān)系的動(dòng)態(tài)變化一直是國際關(guān)系領(lǐng)域的熱門話題。本研究采取了貝利（Michael A. Bailey）等人提出的理想點(diǎn)模型（Ideal Point Model）。ワ這一方法將聯(lián)合國大會(huì)出現(xiàn)的不同議題進(jìn)行分析，再通過對(duì)投票行為的賦值和加權(quán)計(jì)算獲取國家在一個(gè)單維向度上的外交立場(chǎng)分?jǐn)?shù)，最后將不同國家外交立場(chǎng)分?jǐn)?shù)的差異（絕對(duì)值）作為衡量國家間外交立場(chǎng)距離的標(biāo)準(zhǔn)。本文獲取了2000—2019 年之間各國與美國的外交立場(chǎng)距離。ヰ為了更加全面衡量某國與美國的關(guān)系，本研究還加入了防務(wù)聯(lián)盟和美國軍事基地兩個(gè)指標(biāo)。ヱ前者指某國在特定年份是否是美國的防務(wù)盟友，后者指某國在特定年份是否在境內(nèi)有美國軍事基地。此外，本文還考慮了替代性援助對(duì)美國援助的影響。一方面，美國對(duì)外援助政策中存在著并行效應(yīng)，在特定情況下會(huì)選擇通過國際組織援助來替代直接對(duì)外援助；另一方面，受援國對(duì)不同援助渠道的選擇也是外交立場(chǎng)的一種體現(xiàn)。為此本文在研究中加入了兩個(gè)指標(biāo)：一是世界銀行集團(tuán)的援助數(shù)據(jù)；二是受援國是否加入了“一帶一路”倡議。

表1 展示了實(shí)驗(yàn)組、控制組和捐贈(zèng)池國家的變量水平。從各國家合成權(quán)重來看，雖然有65 個(gè)國家參與了合成過程，但“合成蒙古” 的數(shù)據(jù)主要來自于4 個(gè)國家的整合，其他國家因?yàn)椴町愡^大而沒有被納入合成之中。這四個(gè)國家分別是摩爾多瓦（占比0.495）、毛里求斯（占比0.373）、加納（占比0.068）和尼加拉瓜（占比0.064）。圖1 展示了美國對(duì)實(shí)驗(yàn)組（蒙古）與控制組（合成蒙古）的雙邊援助規(guī)模變化。由圖1 可知，在2015 年蒙古成為亞投行成員之后，蒙古與“合成蒙古”在美國雙邊援助規(guī)模指標(biāo)上出現(xiàn)較大差異，美國對(duì)于蒙古的援助顯著多于其對(duì)“合成蒙古”的援助。這表明，加入亞投行后蒙古的確得到了額外的美國援助。

由于合成控制法是單案例研究，無法通過統(tǒng)計(jì)分布來進(jìn)行傳統(tǒng)檢驗(yàn)，因此研究中選擇安慰劑檢驗(yàn)（Placebo Test），從捐贈(zèng)池中選擇20 個(gè)國家（包括“合成蒙古”的四個(gè)主要來源國），假定它們?cè)?015 年加入亞投行，通過同樣的方法觀測(cè)他們的美國援助規(guī)模變化差異。結(jié)果如圖2 所示，蒙古加入亞投行所帶來的效應(yīng)程度在組別中偏高，處于邊緣水平，這表明本文通過合成法發(fā)現(xiàn)的效應(yīng)是顯著的。

通過觀測(cè)蒙古與“合成蒙古”之間的差異發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上在條件變量（X）正式發(fā)生的2015 年之前美國對(duì)蒙古的雙邊援助份額已出現(xiàn)了異常波動(dòng)。結(jié)合外交協(xié)商和博弈的前置性特征，可認(rèn)為在蒙古正式宣布加入亞投行之前，美國已與其進(jìn)行了多輪接觸，意圖通過施加外交壓力迫使其遵循自身的外交偏好，這中間自然會(huì)伴隨對(duì)外援助的短期波動(dòng)。

五、結(jié)論：基于理念共識(shí)的國際制度競(jìng)爭(zhēng)

上述案例研究的結(jié)果表明，在發(fā)展中國家加入亞投行之后，美國政府會(huì)相應(yīng)加大對(duì)其的雙邊援助力度，以經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)發(fā)展中國家選擇美國主導(dǎo)的傳統(tǒng)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，力圖削弱亞投行的共識(shí)和權(quán)威基礎(chǔ)，維護(hù)和鞏固美國在國際制度中的主導(dǎo)權(quán)。這顯示出美國政府應(yīng)對(duì)亞投行的決策中治理績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)路徑發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。這在一定程度上與2015 年之后中美關(guān)系的整體走勢(shì)不同。目前中美兩國在經(jīng)貿(mào)、科技、臺(tái)海、人權(quán)等領(lǐng)域沖突頻頻，雙邊關(guān)系墜入低谷。但在開發(fā)性金融這一國際制度細(xì)分領(lǐng)域，中美雙方維持了相對(duì)良性的治理績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。

從中美在亞投行創(chuàng)設(shè)和成員國動(dòng)員上相對(duì)溫和的競(jìng)爭(zhēng)模式中可以看出，首先，理念共識(shí)是良性競(jìng)爭(zhēng)得以出現(xiàn)的基礎(chǔ)前提。在崛起國與守成國的戰(zhàn)略博弈過程中，新機(jī)制的制度設(shè)計(jì)是影響國際制度競(jìng)爭(zhēng)行為與烈度的重要因素。如果崛起國為新機(jī)制涉及的制度框架在決策模式、資源分配、項(xiàng)目管理、環(huán)境和社會(huì)保障方面能與既有規(guī)則體系保持一致，守成國感知到的制度威脅將減小，雙方更容易達(dá)成具體議題領(lǐng)域的理念共識(shí)，限制對(duì)抗烈度，進(jìn)行以國際公共產(chǎn)品為載體的治理競(jìng)賽。顯然，這種競(jìng)爭(zhēng)模式更多彰顯了國際制度的正外部性。但如果崛起國為新機(jī)制設(shè)計(jì)了頗為不同的制度框架， 守成國必然會(huì)放大這一行為的戰(zhàn)略威脅意義。故而雙方的博弈將變成同一議題下兩種并行機(jī)制的對(duì)立，國際制度主導(dǎo)權(quán)的壟斷性與零和博弈特點(diǎn)展露無疑。守成國在威脅認(rèn)知驅(qū)動(dòng)下將動(dòng)員國家資源和強(qiáng)制對(duì)抗手段，意圖扼殺崛起國在國際制度領(lǐng)域的政策創(chuàng)新實(shí)踐。可以說， 制度設(shè)計(jì)理念共識(shí)在國際制度競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮著壓艙石的作用，正如核平衡在軍事競(jìng)爭(zhēng)中的作用一樣。

在籌建亞投行過程中，中國表現(xiàn)出了公開透明的合作態(tài)度，表明中國參與全球治理推動(dòng)國際多邊合作改革的政策實(shí)踐具有鮮明的優(yōu)化和補(bǔ)充導(dǎo)向，并不是顛覆性的推倒重來。在西方政界和學(xué)界一直存在著中國威脅論觀點(diǎn)，認(rèn)為中國在崛起過程中試圖通過制度創(chuàng)新謀求推翻二戰(zhàn)后建立的國際體系。這種無法證偽的偏見明顯與中國的政策實(shí)踐不符。一方面長(zhǎng)期以來中國高度重視以聯(lián)合國、世界銀行、世界貿(mào)易組織為代表的傳統(tǒng)國際合作體系，在主要國際組織內(nèi)部發(fā)起的改革倡議也是以促進(jìn)決策權(quán)的公平分配和賦能為導(dǎo)向，以更多地回應(yīng)第三世界和新興市場(chǎng)國家的發(fā)展訴求為目的。另一方面，在引領(lǐng)建立亞投行、“一帶一路”倡議等新機(jī)制的過程中，中國的政策創(chuàng)新目標(biāo)也在于補(bǔ)充既有開發(fā)性金融機(jī)制較少關(guān)注的地區(qū)與細(xì)分領(lǐng)域。而在重要制度原則的制定上，中國保持了對(duì)既有國際標(biāo)準(zhǔn)與理念的重視，既使得亞投行從成立伊始形成了高質(zhì)量的投資框架， 也消除了許多西方國家的政治疑慮。

自20 世紀(jì)70 年代末改革開放以來，中國不斷加深在世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體系中的參與程度，相應(yīng)實(shí)現(xiàn)了高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步。因此，深深嵌套于世界經(jīng)濟(jì)體系中的中國在崛起過程中對(duì)既有國際制度始終堅(jiān)持改良而非推翻的政策宣示，強(qiáng)調(diào)中國是世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者和國際秩序的維護(hù)者。ヲ這與冷戰(zhàn)期間的美蘇競(jìng)爭(zhēng)具有不同的國際制度背景。二戰(zhàn)后美國與蘇聯(lián)迅速瓜分并確立了各自的勢(shì)力范圍，建立了地理上相隔離、理念上相抵觸、功能上不協(xié)調(diào)的兩套國際秩序。這其中既包括防務(wù)同盟與情報(bào)溝通，也涵蓋經(jīng)濟(jì)合作與區(qū)域發(fā)展機(jī)制。理念與共識(shí)的缺乏使東西方陣營難以形成穩(wěn)定的互信，也無法在國際制度領(lǐng)域進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，影響了國際公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。在冷戰(zhàn)大背景下， 美蘇兩國的對(duì)外援助具有很強(qiáng)的政治和國家安全導(dǎo)向，雙方甚至在一些國家內(nèi)資助不同勢(shì)力爭(zhēng)奪控制權(quán)，違背了國際制度應(yīng)有的發(fā)展性理念。

在一定程度的理念共識(shí)基礎(chǔ)上，美國在國際發(fā)展領(lǐng)域選擇了相對(duì)溫和的回應(yīng)策略，通過經(jīng)濟(jì)效益拉攏已經(jīng)加入亞投行的發(fā)展中國家， 以期引導(dǎo)它們重新恢復(fù)對(duì)于美國主導(dǎo)的既有開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的信心。中美因此在亞投行創(chuàng)設(shè)上形成競(jìng)爭(zhēng)共存模式，管控相互分歧和矛盾， 避免了發(fā)展援助公共產(chǎn)品的安全化和意識(shí)形態(tài)化，給地區(qū)帶來更充足的公共產(chǎn)品供給的同時(shí)，也讓諸多中小國家擁有了更大的政策對(duì)沖空間。

更重要的是，亞投行的案例昭示了中美在功能性多邊機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)中形成良性發(fā)展趨勢(shì)的理論可能性。中國通過對(duì)現(xiàn)有全球治理制度提出補(bǔ)充完善方案，建立基于現(xiàn)有國際共識(shí)基礎(chǔ)上的補(bǔ)充機(jī)制，可以引導(dǎo)美國等西方國家更加深刻地審視現(xiàn)有全球治理機(jī)制中的不足之處并加以改進(jìn)。此種良性競(jìng)爭(zhēng)可以使雙方形成互促的關(guān)系，正如在體育競(jìng)技項(xiàng)目中，一方優(yōu)秀，另一方爭(zhēng)取更優(yōu)秀；一方變強(qiáng)，另一方爭(zhēng)取更強(qiáng)，最終實(shí)現(xiàn)雙贏。而惡性競(jìng)爭(zhēng)則是一種互損的關(guān)系，遲滯對(duì)方的發(fā)展，自身實(shí)力也得不到提升，久而久之只會(huì)造成雙輸?shù)慕Y(jié)果。ン大國之間的競(jìng)爭(zhēng)有時(shí)難以避免，但摒棄易導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)的冷戰(zhàn)思維，把以削弱和打壓對(duì)方的惡性競(jìng)爭(zhēng)變成提升自我的良性競(jìng)爭(zhēng)，不僅有利兩國人民，更可造福世界。

【注釋】

a 本文英文版已發(fā)表于《當(dāng)代中國與世界》（英文版）2023 年第1 期。

b 宋亦明：《制度競(jìng)爭(zhēng)與國際制度的等級(jí)制》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2021 年第4 期，第33—60 頁。

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j 另外一個(gè)研究方向的研究重點(diǎn)是對(duì)外援助的效果。自1996 年Boone 提出官方對(duì)外援助沒能給發(fā)展中國家?guī)砻黠@經(jīng)濟(jì)績(jī)效的觀點(diǎn)后，經(jīng)濟(jì)學(xué)界圍繞這一問題展開了大量理論討論和經(jīng)驗(yàn)研究。參見Peter Boone，“ Politics and the effectiveness of foreign aid”， European economic review， Vol.40， No.2， 1996， pp.289-329.

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（截稿：2024 年3 月 責(zé)編：季哲忱）

作者簡(jiǎn)介 陳琪，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院國際關(guān)系學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，中美關(guān)系研究中心主任

陳云軒，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院國際關(guān)系學(xué)系博士研究生