鎖定脆弱國家：撒哈拉以南非洲的安全供給與能力建設(shè)困境

【內(nèi)容摘要】??由于國家安全機(jī)制的缺位或無效，撒哈拉以南非洲地區(qū)的安全供給出現(xiàn)地方化、社會(huì)化、商業(yè)化和外部化趨勢。該地區(qū)國家內(nèi)部的非國家行為體和來自外部的跨國行為體在不同的條件下組合，形成了碎片化、多種安全主體互補(bǔ)又競爭的“多元混雜”的安全供給格局，這與單一中心、自上而下的安全供給格局明顯不同。在這種供給格局中，很難明確區(qū)分“國家和非國家”“正式和非正式”“現(xiàn)代和傳統(tǒng)”，它們重疊交織在一起。安全供給的地方化、社會(huì)化、商業(yè)化和外部化使這一地區(qū)國家的安全能力被限制，整個(gè)國家的安全建設(shè)陷入困境，從而導(dǎo)致其“脆弱國家”的地位被“鎖定”。由于國家化的動(dòng)力不足，該地區(qū)安全供給的“多元混雜”格局短期內(nèi)很難改變。作為全球“安全洼地”，中國與這一地區(qū)的安全合作空間巨大，因此可以從理念創(chuàng)新和實(shí)際操作兩方面推動(dòng)全球安全倡議的實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】??非洲地區(qū)安全??安全供給??多元混雜??能力建設(shè)??全球安全倡議

【作者簡介】??李因才，上海社會(huì)科學(xué)院國際問題研究所副研究員（上海，200020）

【中圖分類號】?D815.5????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2024）01-0115-21

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202401007

安全問題一直是撒哈拉以南非洲地區(qū)的短板，其中西非薩赫勒、東非之角和大湖地區(qū)尤其是剛果民主共和國（以下簡稱“剛果（金）”）東部這三個(gè)區(qū)域的安全問題非常突出。與疫情前相比，這三個(gè)區(qū)域的安全問題持續(xù)惡化。2021年以來，由于安全局勢持續(xù)動(dòng)蕩，馬里、幾內(nèi)亞、布基納法索、尼日爾等西非薩赫勒國家先后發(fā)生軍事政變，政變引發(fā)區(qū)域陣營對立，導(dǎo)致這一地區(qū)的安全形勢更加嚴(yán)峻。在中非地區(qū)，盤踞在剛果（金）東部的一百多支非法武裝非?；钴S，特別是2021年10月以來重新回流的“M23運(yùn)動(dòng)”組織，在剛果（金）東部和周邊鄰國引發(fā)一系列安全問題。在東非之角，隨著非盟駐索馬里過渡特派團(tuán)的撤離，索馬里的恐怖組織“青年黨”再次活躍。埃塞俄比亞的國內(nèi)沖突從提格雷蔓延到了阿姆哈拉地區(qū)，蘇丹政府軍與準(zhǔn)軍事武裝之間則爆發(fā)大規(guī)模沖突。與此同時(shí)，日益激烈的地緣政治緊張局勢進(jìn)一步加劇了這些地區(qū)的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此西非薩赫勒、東非之角和大湖地區(qū)這三個(gè)區(qū)域?qū)Π踩伯a(chǎn)品的需求特別大，安全態(tài)勢的特點(diǎn)也具有典型性，本文主要分析這三個(gè)區(qū)域的安全供給問題。

長期以來，對撒哈拉以南非洲地區(qū)安全的研究未能關(guān)注這一地區(qū)的特殊性，將西方的國家概念簡單套在該地區(qū)，認(rèn)為國家在這一地區(qū)的安全治理中同樣處于主導(dǎo)地位，無視非國家和跨國家安全行為體的特殊角色，這種慣性思維框架不僅無益于理解非洲地區(qū)紛繁復(fù)雜的安全問題，而且可能在政策上造成嚴(yán)重后果。對撒哈拉以南非洲地區(qū)安全問題的研究需要回歸本土和現(xiàn)實(shí)?；诖耍疚脑噲D消除認(rèn)識誤區(qū)，深入剖析非洲安全供給的多元性和復(fù)雜性，以及這一復(fù)雜體系長期運(yùn)作的邏輯。

一、撒哈拉以南非洲地區(qū)安全供給中國家的缺位

在韋伯的經(jīng)典“國家”概念中，“國家是一定區(qū)域的人類共同體，這個(gè)共同體在本區(qū)域之內(nèi)要求（有效地）壟斷合法的有形暴力……國家被視為應(yīng)用暴力‘權(quán)利’的唯一源泉。”?“壟斷合法的有形暴力”成為界定現(xiàn)代國家的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是現(xiàn)代國家必備的典型特征。根據(jù)這一定義，國家機(jī)構(gòu)被視為公共安全的天然提供者，是公共秩序的必然守護(hù)者，非國家行為體介入安全領(lǐng)域則是不穩(wěn)定、混亂和不安全的根源。不過，這一定義在適用撒哈拉以南非洲地區(qū)時(shí)卻面臨很多問題，因?yàn)槎鄶?shù)國家不但無法壟斷暴力，而且安全職能也多由非國家行為體承擔(dān)。當(dāng)國家和正式的安全機(jī)制不能為民眾提供有效的保護(hù)時(shí)，當(dāng)?shù)孛癖娋蜁?huì)轉(zhuǎn)而向內(nèi)求助于國家之外的安全提供者，向外求助于其他國家或國際行為體。不少研究發(fā)現(xiàn)，在許多沖突后國家，其安全和司法部門中的非國家行為體的比例高達(dá)80%。?在尼日利亞，一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，基層社區(qū)自發(fā)建立了多達(dá)16種不同類型的治安機(jī)制以應(yīng)對犯罪問題。

這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要源于國家安全機(jī)制的缺位或無效。撒哈拉以南非洲地區(qū)的國家并非是從其自身的社會(huì)基礎(chǔ)上自然成長起來的，而是由殖民者強(qiáng)加的。這種外部強(qiáng)加的“國家”與非洲傳統(tǒng)治理模式的斷裂式組合，導(dǎo)致國家與社會(huì)關(guān)系的疏離，阻礙了國家的正常發(fā)展。即便在國家獨(dú)立之后，這種模式依然困擾并阻礙著國家的成長。不少國家經(jīng)歷了長期的動(dòng)蕩與沖突，處于艱難的國家建構(gòu)階段。后殖民時(shí)代的權(quán)力結(jié)構(gòu)從一開始就是片面、支離破碎和不穩(wěn)定的，導(dǎo)致國家的滲透和控制能力非常薄弱。領(lǐng)土廣袤和人口稀少也阻礙了國家權(quán)力向城市之外地區(qū)的擴(kuò)展。?在索馬里，國家機(jī)構(gòu)長期缺位；馬里北部各大區(qū)和莫普提大區(qū)，僅有33%的國家官員到任；?在剛果（金）東部，一百多支非法武裝長期盤踞在這里，政府根本無力維持對這一地區(qū)的控制，執(zhí)政當(dāng)局只能頻繁借助鄰國和區(qū)域集團(tuán)武裝協(xié)助維穩(wěn)、平叛、反恐；即便在尼日利亞這樣的地區(qū)強(qiáng)國，北部多個(gè)州也長期受到恐怖組織“博科圣地”和之后出現(xiàn)的“伊斯蘭國”武裝分子的侵?jǐn)_甚至控制。由于撒哈拉以南非洲不少國家僅在城鎮(zhèn)駐軍，到邊遠(yuǎn)村莊巡邏不多，警察力量也極為薄弱或不受信任，因而來自政府的安全壓力非常小，這就為非法武裝團(tuán)伙的滋生、蔓延提供了巨大的空間。

布魯斯·貝克（Bruce?Baker）對沖突后非洲國家的比較研究發(fā)現(xiàn)，這些國家的警察部隊(duì)不僅數(shù)量有限、訓(xùn)練不足，而且腐化墮落，傾向于維護(hù)政權(quán)安全與秩序而非民眾利益，導(dǎo)致正規(guī)的警察力量很難發(fā)展，當(dāng)?shù)刂伟餐傻胤矫駡F(tuán)、糾察隊(duì)、村社聯(lián)保、義警等非國家行為體來承擔(dān)。

持久的國內(nèi)沖突造成的經(jīng)濟(jì)萎縮、資源破壞和社會(huì)分裂使國家獲取資源非常困難。由于國家財(cái)政能力有限，政府在公共安全方面的投入嚴(yán)重不足。從全球軍費(fèi)支出比例看，撒哈拉以南地區(qū)非常低。1988—2003年，這一地區(qū)的軍費(fèi)總額為1?734億美元，占同期世界軍費(fèi)總額的1.02%；2004—2017年的軍費(fèi)總額為2?772億美元，占同期世界軍費(fèi)總額的1.25%。?資源投入普遍低于其他地區(qū)，撒哈拉以南非洲地區(qū)國家在軍事和內(nèi)部安全的人均支出方面，與歐洲、亞太、中東地區(qū)相比存在很大差距。?近年來，北非四個(gè)國家（阿爾及利亞、利比亞、摩洛哥和突尼斯）的軍費(fèi)開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于撒哈拉以南地區(qū)的49個(gè)國家。不僅如此，撒哈拉以南地區(qū)國家的軍費(fèi)開支又主要集中在南非、安哥拉、蘇丹、尼日利亞、肯尼亞和埃塞俄比亞少數(shù)幾個(gè)國家，其他國家的軍費(fèi)開支微乎其微。

在不少國家，出于政治目的，權(quán)力精英也會(huì)采取各種方式為非國家行為體和外部的安全供給提供便利。例如，軍隊(duì)征召和晉升的對象往往傾向于特定部族、地方或族裔群體，建立平行的安全結(jié)構(gòu)，包括總統(tǒng)衛(wèi)隊(duì)、準(zhǔn)軍事武裝和民兵。軍人特意保持他們的部族和族裔身份，從而形成特殊的“軍事—社會(huì)”聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。這些安全安排有利于維持私人化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但不同群體的競爭也引發(fā)了政變、革命和長期的不穩(wěn)定，并導(dǎo)致不同安全機(jī)制之間的邊界日益模糊。

在全球化的沖擊下，政治權(quán)威和安全供給分散在更廣泛的全球、國家和地方層面的權(quán)力和安全網(wǎng)絡(luò)中。域外大國、國際和地區(qū)組織等對撒哈拉以南非洲地區(qū)的頻繁干預(yù)，域內(nèi)精英群體、公民社會(huì)團(tuán)體對不同形式跨國行為的借力，進(jìn)一步強(qiáng)化了這種盤根錯(cuò)節(jié)的碎片化結(jié)構(gòu)。而這一地區(qū)長期面臨的錯(cuò)綜復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)，包括恐怖主義、族群沖突和治理不善等問題，決定了非主權(quán)國家的安全供給始終扮演著重要角色。

二、撒哈拉以南非洲地區(qū)安全供給的“多元混雜”格局

撒哈拉以南非洲地區(qū)國家在公共安全供給能力方面的弱化，導(dǎo)致安全供給出現(xiàn)地方化、社會(huì)化、商業(yè)化和外部化現(xiàn)象。在這種情況下，安全供給不是單一中心、自上而下的，而是碎片化、多種安全主體互補(bǔ)又競爭的“多元混雜”格局。安全供給圍繞政治中心，形成一種“差序格局”，越到邊緣，國家控制能力也就越弱，公共安全供給的能力也越差，供給主體也越多元、越分散。在一國的首都，國家還有可能壟斷武力，但越往外擴(kuò)散，國家就不得不與其他供給主體競爭或合作。各國的邊境地區(qū)則幾乎成為“安全真空”地帶，成為極端暴恐分子、走私犯罪網(wǎng)絡(luò)、武裝團(tuán)伙的“天堂”。

（一）安全供給的地方化

地方化指的是安全供給的主體下沉，地方行政機(jī)構(gòu)或地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)不適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展而形成的較為強(qiáng)大的軍事、警察、司法、沖突調(diào)解等能力，并具備或大或小、能脫離中央政府控制的自主能力，形成一種分散的安全供給態(tài)勢。這種地方化源于一種特殊的政治安排，如埃塞俄比亞憲法第39條確立了以族群為基礎(chǔ)的松散聯(lián)邦制，第52條第六款規(guī)定各州“組織并領(lǐng)導(dǎo)本州的警察部隊(duì)，在本州保證法律效力和秩序”。在這種憲法結(jié)構(gòu)下，所有9個(gè)以民族為基礎(chǔ)的地區(qū)都擁有自己獨(dú)立的地區(qū)武裝和民兵，其總數(shù)大大超過聯(lián)邦軍隊(duì)。?這種特殊的安排導(dǎo)致各民族州具備較為獨(dú)立的安全自主能力。

安全供給的地方化更多是一種長期存在的當(dāng)?shù)胤钦綑?quán)力網(wǎng)絡(luò)自發(fā)演化的結(jié)果。非洲傳統(tǒng)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)很少是集權(quán)制的，尤其在地方層面，部族社會(huì)的結(jié)構(gòu)使社會(huì)治理高度依賴以部族酋長為代表的地方精英，同時(shí)權(quán)力從中央向地方的傾斜和分流雖然并非制度化，但極為普遍。這種地方治理網(wǎng)絡(luò)“傾向于持久存在或只是被不完全‘淹沒’，它們與正式的結(jié)構(gòu)在一種脆弱的平衡中共存，一旦認(rèn)為不安全便準(zhǔn)備‘重新浮出水面’”。

在某些情況下，地方安全供給機(jī)制的發(fā)展也與當(dāng)?shù)靥厥獾臎_突態(tài)勢有關(guān)。在尼日利亞、馬里、中非、蘇丹、肯尼亞等國家，圍繞礦產(chǎn)、土地、牲畜、水等資源的爭奪在地方層面引發(fā)廣泛的農(nóng)牧民沖突、族群沖突和社區(qū)沖突。國家正式機(jī)制在解決暴力沖突方面往往陷入困境。塞維林·奧特瑟拉（Séverine?Autesserre）對剛果（金）的案例研究充分揭示了持續(xù)沖突的原因是地方性的，因而解決也只能依靠地方的沖突調(diào)解和管理能力。

（二）安全供給的社會(huì)化

社會(huì)化的供給主體大致分為三類。一是傳統(tǒng)的社會(huì)力量。在政府無法發(fā)揮功能或無法滲透的地區(qū)，諸如習(xí)慣法、傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)（大家庭、氏族、部落、宗教兄弟會(huì)、村莊社區(qū)等）和傳統(tǒng)權(quán)威（如村莊長老、族長、氏族首領(lǐng)、宗教領(lǐng)袖等）便會(huì)重新組織，成為維持當(dāng)?shù)匕踩?、秩序、司法和沖突調(diào)解的權(quán)威機(jī)制。?在索馬里，宗族身份和習(xí)慣法（xeer）授權(quán)部族長老調(diào)解糾紛，協(xié)助解決邦特蘭和索馬里蘭的安全問題。

二是基于部落、族群、宗教、語言、文化等群體身份及身份認(rèn)同，安全供給出現(xiàn)在擁有共享價(jià)值、共同的信仰和身份認(rèn)同的群體網(wǎng)絡(luò)中。?這些行為體五花八門：有活躍于布基納法索西部、馬里南部和科特迪瓦北部的傳統(tǒng)獵人“多佐”（dozo）；有出于宗教、政治、獨(dú)立運(yùn)動(dòng)等各種目的設(shè)立的準(zhǔn)軍事組織、民兵等，如旨在保護(hù)和促進(jìn)尼日利亞約魯巴人利益的烏杜瓦人民代表大會(huì)（OPC）。

三是公民社會(huì)組織和以聚居地形成的社區(qū)村落等。20世紀(jì)90年代，在肯尼亞東北部的瓦吉爾地區(qū)，針對到處流竄的匪徒，當(dāng)?shù)氐牟柯溟L老、非政府組織、商人、神職人員等設(shè)法建立了一個(gè)“和平委員會(huì)”，以應(yīng)對各類沖突事件。?這種安排很快成為現(xiàn)在肯尼亞北部公民聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)。更為常見的是以聚居地為中心的各類安全自助組織，專門負(fù)責(zé)保護(hù)所在社區(qū)。在布基納法索，為應(yīng)對極端組織叛亂和打擊犯罪，一個(gè)名為“科高威格”（Koglweogo）（當(dāng)?shù)啬髡Z，意為“叢林守護(hù)者”）的自衛(wèi)民兵組織應(yīng)運(yùn)而生。自2014年以來，這種民兵組織在該國大部分地區(qū)出現(xiàn)，據(jù)估計(jì)，到2018年布基納法索全國約有4?500個(gè)類似團(tuán)體，會(huì)員總數(shù)約為4.5萬人。?此外，在不少地區(qū)，還經(jīng)?？梢钥吹截?fù)責(zé)巡邏、警衛(wèi)、解決日常糾紛等職能的義警、社區(qū)警察。

（三）安全供給的商業(yè)化

安全供給的商業(yè)化指通過市場交易的方式為特定群體提供安全。在21世紀(jì)初，私營軍事和安保公司在武裝沖突中的角色引發(fā)關(guān)注，通過直接私有化、外包和公私伙伴關(guān)系，安全供給從國家轉(zhuǎn)移到市場。?由于缺乏對暴力的有效壟斷，撒哈拉以南非洲地區(qū)出現(xiàn)大量私營軍事和安保公司。南非擁有最大規(guī)模的安保隊(duì)伍，私營軍事和安保公司的數(shù)量接近5?000家，從業(yè)者超過30萬人。在動(dòng)蕩的西非地區(qū)，幾乎每個(gè)國家都有大批的私營軍事和安保公司，根據(jù)2021年的數(shù)據(jù)，科特迪瓦有600—900家，加納有400家，利比里亞有127家，馬里有263家，塞內(nèi)加爾有240家，西非大國尼日利亞則有1?850家，有82萬從業(yè)人員。?數(shù)量如此龐大的軍事和安保公司的存在，說明安全和安保的市場需求非常大。這些公司提供的軍事服務(wù)包括配合作戰(zhàn)、軍事或安全訓(xùn)練、警衛(wèi)以及向武裝部隊(duì)提供物資和技術(shù)支持，技術(shù)支持包括戰(zhàn)略規(guī)劃、情報(bào)、調(diào)查、衛(wèi)星監(jiān)視或其他有關(guān)活動(dòng)。安?；顒?dòng)則包括守衛(wèi)和保護(hù)人員、物品以及提供各種類型的培訓(xùn)、咨詢活動(dòng)等。私營軍事和安保公司的運(yùn)作成為改善公共安全的一個(gè)來源：通過市場化吸納了部分武裝分子、復(fù)員軍人和民兵，有效維護(hù)了特定區(qū)域的安全和秩序。

但是，私營軍事公司應(yīng)在活動(dòng)范圍和使用武力方面受到嚴(yán)格限制，不應(yīng)卷入反叛或直接參與武裝沖突，這是人們達(dá)成的普遍共識。國際法律框架特別禁止雇傭軍的兩種活動(dòng)：武裝沖突和“旨在推翻政府或以其他方式破壞國家憲法秩序的協(xié)同暴力行為，或破壞一國的領(lǐng)土完整。”?2014年《非洲司法和人權(quán)法院規(guī)約議定書修正議定書》還引入第28H條，擴(kuò)大了雇傭軍罪行的范圍，包括“協(xié)助政府維持權(quán)力”和“協(xié)助一群人獲取權(quán)力”。?但由于撒哈拉以南非洲地區(qū)的武裝沖突非常復(fù)雜，特別是非國家武裝的擴(kuò)散和第三國的干涉，使雇傭軍非常容易卷進(jìn)來。利比亞問題專家小組2021年3月發(fā)布的報(bào)告指出，俄羅斯瓦格納集團(tuán)、阿聯(lián)酋三家公司和土耳其薩達(dá)特國際防務(wù)咨詢公司參與了利比亞的沖突。?在馬里、蘇丹、中非等國，俄羅斯的瓦格納集團(tuán)參與了所在國的反恐平叛行動(dòng)。

（四）安全供給的外部化

非洲地區(qū)的自主發(fā)展被西方打破之后，開始以殖民地的不平等身份嵌入到歐美主導(dǎo)的世界體系，與外部世界逐步形成一種結(jié)構(gòu)性的依賴關(guān)系。?外部的跨國行為體在非洲尤其是在撒哈拉以南非洲地區(qū)安全事務(wù)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從歷史上看，外部勢力通過觀念輸出、軍事征服、武力干涉、簽署防務(wù)協(xié)定、組建軍事聯(lián)盟、軍火供應(yīng)等方式塑造了非洲地區(qū)的安全。盡管非洲國家已經(jīng)獨(dú)立了半個(gè)世紀(jì)，但這一地區(qū)的安全政策和活動(dòng)仍然受到包括其他國家、國際組織、非政府組織和私營公司在內(nèi)的一系列跨國行動(dòng)體的影響。

第一，安全治理觀念的外部化。西方的安全治理觀念、安全架構(gòu)深刻影響了撒哈拉以南非洲地區(qū)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，在西方自由主義思潮的影響下，安全治理觀念從以國家為中心轉(zhuǎn)向以人為中心，從軍事安全為主轉(zhuǎn)向多層面安全并舉。受自由主義影響，作為公共安全供給最重要的安全部門也被引入民主治理的框架。一方面，安全部門的概念泛化，司法和執(zhí)法部門、非法定安全部門和參與監(jiān)督的公民社會(huì)都被納入安全部門。另一方面，安全部門的責(zé)任和監(jiān)督受到重點(diǎn)關(guān)注，民主監(jiān)督、民主運(yùn)作、民主化發(fā)展成為內(nèi)部改革和外部援助的方向。?這要求遵從自由主義的理論范式，并從指導(dǎo)原則、組織架構(gòu)、運(yùn)行程序、法律框架等各方面對安全部門進(jìn)行改革或重塑。

第二，安全治理主體的外部化。撒哈拉以南非洲國家的安全治理仍深度依賴周邊國家和國際社會(huì)的參與。由于沖突頻發(fā)，而自身能力不足，難以管控危機(jī)和沖突，導(dǎo)致這一地區(qū)的國家頻繁借助外力。為平息剛果（金）東部的武裝叛亂，齊塞克迪政府先是引入烏干達(dá)和布隆迪的武裝力量，此后又分別邀請東非經(jīng)濟(jì)共同體和南非經(jīng)濟(jì)共同體，尋求兩個(gè)次區(qū)域組織派兵協(xié)助打擊反叛武裝。2012年馬里北部圖阿雷格人叛亂并誘發(fā)政變后，法國迅速于2013年1月啟動(dòng)“藪貓行動(dòng)”（一年后被規(guī)模更大的“新月形沙丘行動(dòng)”取代），聯(lián)合國設(shè)立了超過1.2萬人的馬里穩(wěn)定團(tuán)，歐盟特派團(tuán)則設(shè)立馬里培訓(xùn)團(tuán)和薩赫勒能力建設(shè)團(tuán)。與此同時(shí)，美國、非盟、西非經(jīng)濟(jì)共同體、薩赫勒五國集團(tuán)等也紛紛參與，共同協(xié)助維持馬里及周邊地區(qū)的安全。

第三，安全資源的外部化。這主要包括武器裝備、技能技術(shù)、資金、情報(bào)、后勤等。非洲國家維和力量的裝備和人員訓(xùn)練嚴(yán)重不足，多數(shù)國家缺乏現(xiàn)代化的軍事裝備，能夠執(zhí)行軍事投放和軍事打擊的直升機(jī)、戰(zhàn)斗機(jī)、運(yùn)輸機(jī)、無人機(jī)等飛行器和海面艦艇尤其短缺。安全領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)支出依賴國際社會(huì)的捐助。非洲國家每年在和平行動(dòng)方面的開支約為12億美元，其中95%依賴國際社會(huì)的援助。?例如，非盟開展的最主要維和行動(dòng)——索馬里特派團(tuán)，其部署和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要來自歐盟、聯(lián)合國和個(gè)別國家的捐助。歐盟承擔(dān)維和軍人的津貼，聯(lián)合國提供后勤支助。?薩赫勒G5聯(lián)合部隊(duì)組建后，歐盟、沙特、阿聯(lián)酋、美國、聯(lián)合國管理的信托基金等為其提供經(jīng)費(fèi)，?聯(lián)合國馬里穩(wěn)定團(tuán)向其提供行動(dòng)和后勤支助。

撒哈拉以南非洲的安全供給模式反映出以國家為單一中心的分析框架的局限性，國家內(nèi)部的非國家行為體和來自外部的跨國行為體在不同的條件下發(fā)揮各自的作用，形成這種“多元混雜”的安全供給格局。稱其為“多元混雜”格局，原因在于：其一，盡管國家依然處于安全供給的中心位置，但多種供給主體也在其中發(fā)揮作用，而非國家壟斷，在任何條件下，安全供給都是多種主體以不同的方式組合在一起，其中某種供給可能發(fā)揮主導(dǎo)作用；其二，這種組合并沒有任何規(guī)則，而是臨時(shí)拼湊而成，混雜在一起；其三，這種“多元混雜”格局并非固定不變，其中的供給主體和供給模式都處于動(dòng)態(tài)變化中。概言之，“多元混雜”安全供給格局呈現(xiàn)出多種供給主體、多種供給模式的并存。在這種供給格局中，很難明確區(qū)分“國家和非國家”“正式和非正式”“現(xiàn)代和傳統(tǒng)”，它們重疊交織在一起。

三、“多元混雜”格局下撒哈拉以南非洲國家

安全能力建設(shè)的困境

安全供給的地方化、社會(huì)化、商業(yè)化和外部化，反映了撒哈拉以南非洲地區(qū)國家安全供給能力的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致安全供給的縱向下沉或向外部的橫向擴(kuò)散。其中地方化、社會(huì)化、商業(yè)化是安全供給主體的縱向下沉，是一國內(nèi)部的多中心擴(kuò)散發(fā)展。外部化則將這種“脆弱國家”的地位更牢固地鎖定在全球化的安全治理結(jié)構(gòu)中。從長遠(yuǎn)來看，安全供給的內(nèi)外兩方面發(fā)展都對撒哈拉以南非洲地區(qū)國家安全能力的建設(shè)產(chǎn)生制約。地方化、社會(huì)化、商業(yè)化越強(qiáng)，國家的供給能力可能越弱，對外部安全供給的需求越大。反之，外部跨國行為體在一國內(nèi)部的安全角色越突出，越會(huì)削弱國家的合法性和權(quán)威性，從而更趨向地方化、社會(huì)化、商業(yè)化的發(fā)展。這就形成一個(gè)難以打破的怪圈，國家的安全供給能力被牢牢限制，安全供給的地方化、社會(huì)化、商業(yè)化難以避免，整個(gè)國家的安全建設(shè)陷入困境，無法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，也無法突破自身轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男螒B(tài)，只能使內(nèi)部更加復(fù)雜化，以至于“脆弱國家”的地位被“鎖定”。

（一）內(nèi)部“多元混雜”的供給格局與國家能力建設(shè)的困境

國家能力本質(zhì)上是內(nèi)生性的，安全能力的建設(shè)主要依賴國家內(nèi)部的整合。安全供給的地方化、社會(huì)化、商業(yè)化是撒哈拉以南非洲地區(qū)國家權(quán)力多中心結(jié)構(gòu)的必然結(jié)果。一方面，它是因國家功能不足而產(chǎn)生的一種替代性結(jié)果；另一方面，非國家行為體安全供給的大量盛行又不斷侵蝕正式安全制度的生存空間，導(dǎo)致國家安全供給的無效與合法性的流失。

第一，國家供給與非國家供給形成補(bǔ)充、合作，以及競爭、沖突和替代的關(guān)系。由于認(rèn)識到自身能力的局限以及非正式機(jī)制的相對強(qiáng)大實(shí)力，撒哈拉以南非洲地區(qū)各國政府往往依靠后者來履行某些國家職能。?國家機(jī)構(gòu)（警察、軍方）經(jīng)常采取間接策略，與地方精英結(jié)成聯(lián)盟，或與農(nóng)村或城市社區(qū)組建的安全團(tuán)體包括民兵達(dá)成默契。一些非洲國家如尼日爾試圖通過正式的法律制度承認(rèn)非正式機(jī)制所發(fā)揮的作用，來應(yīng)對“非正式化”的安全態(tài)勢。布基納法索對“科高威格”，索馬里對“鄰里守望”機(jī)制等，也都予以認(rèn)可，但同時(shí)通過法律法規(guī)來約束其行為。肯·曼克浩斯（Ken?Menkhaus）將這種安排稱為“調(diào)解”國家，埃里克·謝耶（Eric?Scheye）則將其命名為“中間人統(tǒng)治”。在這種政治生態(tài)中，國家無法壟斷權(quán)力，必須與其他治理主體協(xié)商、協(xié)調(diào)，分享權(quán)威，認(rèn)可其他的安全機(jī)制。

不過，這種關(guān)系多數(shù)情況下并不融洽。非國家的供應(yīng)機(jī)制一旦發(fā)展壯大，很可能尾大不掉，挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序。特別是在國家試圖收編、改編或解除武裝的時(shí)候，不少民團(tuán)、地方或族群自衛(wèi)武裝發(fā)展成為反叛武裝。蘇丹的快速支援部隊(duì)原本是一支活躍于蘇丹和乍得的阿拉伯部落民兵武裝，在鎮(zhèn)壓達(dá)爾富爾地方叛亂中崛起，隨后被當(dāng)時(shí)的蘇丹總統(tǒng)巴希爾帶回首都，置于蘇丹國家情報(bào)與安全局控制之下，完全獨(dú)立于軍方，由此在蘇丹形成了國家武裝部隊(duì)與快速支援部隊(duì)的二元軍事體系。這為2023年以來兩大武裝派別之間持續(xù)的沖突埋下了重大隱患。

第二，安全供給不均衡、不完整，形成了碎片化的安全秩序，安全治理成本更高。這種供給不是面向所有人，而是限于特定群體，是特惠的而非普惠的，因而很難稱為公共安全供給。依賴傳統(tǒng)權(quán)威的安全供給固化了當(dāng)?shù)氐牟黄降群筒缓侠淼膫鹘y(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)。由市場驅(qū)動(dòng)的商業(yè)化供給，則偏向財(cái)富和權(quán)力階層。?更糟糕的是，這些行為體以維護(hù)特定群體的利益和安全為存在理由，在面臨群體糾紛時(shí)，它們可能具有巨大的破壞性和掠奪性。不同的非國家安全機(jī)制之間的沖突和競爭，意味著安全困境和非法武裝擴(kuò)散，這大幅增加了暴力沖突的概率，加劇了平民的脆弱性。?在馬里，由于國家無力提供保護(hù)，地方紛紛強(qiáng)化自衛(wèi)武裝。隨著中部地區(qū)富拉尼族與班巴拉族、多貢族之間矛盾的激化，這種自衛(wèi)武裝頻繁以“屠村”的恐怖形態(tài)相互對抗和報(bào)復(fù)。這無疑助長了暴力循環(huán)并導(dǎo)致沖突長期化。實(shí)際上，大量非國家安全供給的存在導(dǎo)致安全碎片化，整個(gè)社會(huì)在安全治理上投入的成本更高。正如前文所述，撒哈拉以南非洲地區(qū)國家正式安全部門的支出費(fèi)用不高，但大量人力、物力、財(cái)富浪費(fèi)在各自為政、重疊交錯(cuò)的“小圈子”安全的維護(hù)上。“小圈子”的相互割裂、對各自“小圈子”安全的追求必然導(dǎo)致普遍的安全困境，即整個(gè)社會(huì)的安全投入不斷增加，但“小圈子”間的沖突以及國家越來越弱的管控能力使公共安全和公共秩序面臨更大的危機(jī)。

第三，國家權(quán)威和合法性的流失，導(dǎo)致國家安全機(jī)制進(jìn)一步萎縮和邊緣化。倚重非國家供應(yīng)機(jī)制往往是一把雙刃劍，它在彌補(bǔ)國家功能不足、解決迫切安全需求的同時(shí)，也從根本上削弱了國家權(quán)威及安全供給的能力。在這種供給格局下，國家只是眾多行為體之一，而國家秩序只是提供安全、解決沖突的眾多秩序之一。不論哪種安全供給，只要能及時(shí)響應(yīng)并維持秩序和安全，就容易獲得合法性和權(quán)威。?非國家安全供給往往更廉價(jià)、更靈活，以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，且更能夠滿足當(dāng)?shù)氐男枨?。因而相比國家機(jī)構(gòu)和國家行為體，它們往往更易獲得地方的信任。由于大量的資源分配和安全供給在國家之外產(chǎn)生，導(dǎo)致民眾與國家正式機(jī)制的脫鉤非常普遍。

這種對資源和安全的私有化控制，大大增加了打造替代性非國家安全機(jī)制的可能性。?在撒哈拉以南的非洲地區(qū)，社會(huì)的多元化和沖突特征使國家很難將基礎(chǔ)建立在社會(huì)的堅(jiān)定支持及對社會(huì)的有效控制之上，資源的短缺又導(dǎo)致國家用于社會(huì)投資的資源越來越少，這些社會(huì)投資本可以通過供應(yīng)公共產(chǎn)品的方式軟化政治反對者并維持關(guān)鍵社會(huì)群體的忠誠。?在非國家安全供給逐步填補(bǔ)權(quán)力和治理真空的過程中，必然導(dǎo)致國家的安全供給進(jìn)一步萎縮和邊緣化。

（二）外部安全供給與國家安全能力建設(shè)的困境

特殊的殖民歷史、動(dòng)蕩沖突的環(huán)境以及不斷外溢的危機(jī)導(dǎo)致撒哈拉以南非洲的外部安全供給不成比例地高于其他地區(qū)。外部的參與雖然緩解了這一地區(qū)安全供給不足的問題，但從長期來看，其對國家安全能力的發(fā)展及安全機(jī)制建設(shè)的效用并不明顯，在不少情況下甚至適得其反。

國家安全能力的發(fā)展與安全機(jī)制建設(shè)效用不明顯的原因是多方面的。首先，能力發(fā)展和安全機(jī)制的建設(shè)本身是一種內(nèi)生過程。外部行為體可以提供資源、知識技能和廣泛支持，通過勸服或施壓來推動(dòng)受援國的能力和機(jī)制建設(shè)，但終究是邊緣性的，無法代替或繞過自身能力發(fā)展和安全機(jī)制建設(shè)這一內(nèi)生過程。其次，安全機(jī)制建設(shè)的周期非常長，需要外部安全供給持續(xù)、充分發(fā)揮作用。遺憾的是，外部供給通常是不穩(wěn)定的，往往集中在簽署和平協(xié)議后的短暫時(shí)期，此后外部供給的興趣和規(guī)模便大幅下降。塞拉利昂的安全部門建設(shè)之所以被視為成功范例，在于英國十多年持續(xù)不斷大規(guī)模投入。1999年6月英國就推出了一份安全部門改革方案，2001—2005年英國在這一方案上投入的資源占其指定用于非洲安全部門援助預(yù)算的60%（1.449億英鎊），此后一直延續(xù)到2010年左右。英國援助的范圍也較為廣泛，包括組建新的武裝部隊(duì)、訓(xùn)練警察以及安全和司法部門的體制能力建設(shè)等。

適得其反的例子也極其常見。原因在于，外部的安全供給方和需求國的需求通常并不一致，外部安全供給方通常具有自己的議程和優(yōu)先關(guān)注事項(xiàng)。有的關(guān)注能力提升，有的關(guān)注問責(zé)或治理，有的關(guān)注穩(wěn)定和秩序，更多的是關(guān)注與自身利益相關(guān)的政策領(lǐng)域。?近年來，聯(lián)合國在撒哈拉以南非洲地區(qū)的維和行動(dòng)接連受挫，駐馬里、中非、蘇丹達(dá)爾富爾、南蘇丹、剛果（金）的維和特派團(tuán)紛紛被迫撤出或縮編。主要原因是聯(lián)合國日益將維和重心放在保護(hù)平民上，由于維和原則的先天限制，對這些國家內(nèi)部肆虐的恐怖主義、地方族群沖突等新形態(tài)沖突完全失去應(yīng)對能力，也未能在東道國政府期待的“協(xié)助恢復(fù)秩序”和“穩(wěn)定”方面發(fā)揮太大作用，導(dǎo)致雙方的政策和行動(dòng)運(yùn)行在不同的軌道上。而特派團(tuán)對當(dāng)?shù)厝藱?quán)問題的不斷介入和批評，對政治安全事務(wù)的持續(xù)干涉，對維和任務(wù)區(qū)及周邊安全治理的不斷滲入，實(shí)際上損害了東道國的主權(quán)和合法性。

由于對當(dāng)?shù)厍闆r不了解，外部安全供給容易導(dǎo)致那些不符合霸權(quán)國價(jià)值觀的國家和不為外部（西方）所熟悉的“制度”失去合法性。而本土精英為了獲得更多的外部支持，他們往往繞過正常發(fā)展的國家安全機(jī)制，針對外部行為體尤其是援助方的偏好，采取同構(gòu)模仿的方式改革體制，結(jié)果形成了“國家能力陷阱”，削弱而不是增強(qiáng)了國家安全能力。2003年利比里亞內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束以后，國際社會(huì)一直參與重建，然而，越來越多的研究表明，利比里亞的安全能力建設(shè)成為外部推進(jìn)的改革進(jìn)程的附屬品。?維倫（Nina?Wilén）對尼日爾的案例研究同樣表明，美歐在反恐、邊界管治驅(qū)動(dòng)下提供的安全部隊(duì)援助，引發(fā)軍方不同部隊(duì)、憲兵隊(duì)和警察、國防部和內(nèi)政部等不同安全部門之間的廣泛競爭與混亂，這導(dǎo)致尼日爾的安全供給進(jìn)一步碎片化。?這種外源性的國家援助試圖重建一個(gè)韋伯式的現(xiàn)代國家，卻完全不考慮當(dāng)?shù)匕踩┙o的“多元混雜”格局，其失敗是必然的。

（三）改變“多元混雜”格局？

從公共安全的角度看，單一中心的安全供給模式更能維護(hù)公共秩序和不同群體的權(quán)益。撒哈拉以南非洲地區(qū)的國家能超越“多元混雜”格局，實(shí)現(xiàn)單一的國家安全供給嗎？

現(xiàn)代國家產(chǎn)生和發(fā)展的歷史表明，國家建設(shè)或國家形成的過程本質(zhì)上是充滿暴力的“淘汰競賽”模式。查爾斯·蒂利（Charles?Tilly）提出了“戰(zhàn)爭締造國家，國家發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭”的經(jīng)典國家形成模型，他認(rèn)為，正是頻繁的戰(zhàn)爭迫使近代歐洲各國不斷革新國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和軍事制度，實(shí)現(xiàn)對武力和財(cái)政體系的集中控制，進(jìn)而帶動(dòng)國家機(jī)器的全面擴(kuò)張。?戰(zhàn)爭會(huì)遵循同樣的邏輯驅(qū)動(dòng)撒哈拉以南非洲國家的建設(shè)嗎？與近代歐洲的國家間沖突模式不同，當(dāng)前很多戰(zhàn)爭出現(xiàn)在國家內(nèi)部，撒哈拉以南非洲地區(qū)尤其如此。國內(nèi)沖突能否成為國家建設(shè)的動(dòng)力？寇亨（Youssef?Cohen）等人給出了肯定的回答，他們認(rèn)為新獨(dú)立國家內(nèi)部出現(xiàn)的暴力沖突并不是政治衰敗的癥候，而是國家權(quán)力原始積累進(jìn)程的具體表現(xiàn)。?但不少研究并不認(rèn)可這一觀點(diǎn)，赫伯斯特（Jeffrey?Herbst）部分認(rèn)可國內(nèi)安全威脅“可能會(huì)迫使國家增加稅收”，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“國內(nèi)沖突也造成民眾的分裂和相互的敵意。”

一個(gè)國家內(nèi)部的沖突蔓延，演變成了內(nèi)部人之間的仇殺，戰(zhàn)爭的邏輯機(jī)制因而發(fā)生變化。其一，由宗教、民族、種族、資源爭奪、地方分離等各種因素引發(fā)的內(nèi)部沖突，導(dǎo)致社會(huì)的碎片化以及不同群體之間的對立。這樣的戰(zhàn)爭非但不能推動(dòng)民族國家整合，促進(jìn)共同體認(rèn)同，反而會(huì)成為破壞因素。其二，持久的國內(nèi)沖突所造成的經(jīng)濟(jì)萎縮、資源破壞和社會(huì)分裂使國家對資源的汲取變得越來越困難。由于資源短缺，導(dǎo)致國家規(guī)模難以擴(kuò)大，或者成為僅僅維護(hù)小部分社會(huì)群體或統(tǒng)治者權(quán)益的“掠奪性國家”。其三，戰(zhàn)爭增加了中央政府對地方和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的依賴，強(qiáng)化了結(jié)構(gòu)的碎片化以及中央控制地方的難度。?這種國家與社會(huì)關(guān)系的二元分裂，嚴(yán)重弱化了國家能力。其結(jié)果正如摩爾（Mick?Moore）所指出的，在撒哈拉以南地區(qū)的多數(shù)國家，武裝團(tuán)體之間的競爭很大程度上是為了獲取資源，他們將沖突視為生計(jì)的源泉，更有興趣保護(hù)和擴(kuò)展他們的掠奪能力，而非解決他們的分歧。因此，恰恰相反，國內(nèi)沖突不是強(qiáng)化而是破壞和摧毀了國家制度。

實(shí)際上，由于內(nèi)部沖突有可能破壞整個(gè)區(qū)域的穩(wěn)定，特別是面對沖突的災(zāi)難性后果，如人道主義災(zāi)難、大規(guī)模難民涌出、有組織犯罪和恐怖主義擴(kuò)散等，國際社會(huì)很難置身事外。在沖突爆發(fā)后，國際社會(huì)的政治和軍事行動(dòng)會(huì)接踵而至。目前在埃塞俄比亞和蘇丹的兩場國內(nèi)沖突，都受到了外部干預(yù)，鄰國、地區(qū)國家、域外國家和其他國際行為體都不同程度地采取了干預(yù)措施。

作為國家最重要的軍事機(jī)器，撒哈拉以南非洲國家的軍隊(duì)頻繁介入政治甚至發(fā)動(dòng)軍事政變，而各方政治勢力也竭力拉攏軍隊(duì)，或者組建自己的軍事武裝，導(dǎo)致國家軍隊(duì)的高度政治化。?這就使得軍隊(duì)難以成為推動(dòng)國家建設(shè)的可靠力量。由于缺乏國家化的充足動(dòng)力，目前的“多元混雜”安全供給格局很難改變，很可能會(huì)長期化。

四、全球安全倡議與中國在撒哈拉以南非洲的安全參與

十年來，隨著中非關(guān)系的迅速發(fā)展，長期滯后、受到限制的安全領(lǐng)域的合作快速發(fā)展，非盟和多數(shù)非洲國家也希望中國加大投入。在2012年中非合作論壇部長級會(huì)議上，中國發(fā)起“中非和平安全合作伙伴倡議”，正式將安全合作列為雙邊合作的重點(diǎn)。2014年時(shí)任總理李克強(qiáng)訪非時(shí)，將這一倡議具體化為“和平安全合作工程”，并列為中非重點(diǎn)推進(jìn)的“六大工程”之一。2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)確定的中非“十大合作計(jì)劃”中，有“中非和平與安全合作計(jì)劃”。2018年的中非合作論壇北京峰會(huì)將“和平安全”列為重點(diǎn)實(shí)施的“八大行動(dòng)”之一。2021年中非合作論壇第八屆部長級會(huì)議批準(zhǔn)的“九項(xiàng)工程”中有“和平安全工程”?？傮w來看，中國對非洲安全事務(wù)的參與變得更積極。

2022年，習(xí)近平主席提出了全球安全倡議，隨后逐漸推廣，并在2023年發(fā)布了《全球安全倡議概念文件》。全球安全倡議反映了中國在和平安全領(lǐng)域的智慧和觀念，也為熱點(diǎn)問題的解決提供了中國方案。從現(xiàn)實(shí)情況看，中國與撒哈拉以南非洲地區(qū)國家的安全合作空間巨大，因而全球安全倡議在該地區(qū)也具有較大的發(fā)展空間。?但是，全球安全倡議如何落地，還需要在理念創(chuàng)新和實(shí)際操作層面做好文章。

在理念上，從短期來看，撒哈拉以南非洲地區(qū)的國家只能被視為安全供給的監(jiān)管者，而非壟斷者。但從長遠(yuǎn)來看，國家安全制度和能力建設(shè)是構(gòu)建撒哈拉以南非洲地區(qū)安全的基石，而安全供給能力不足和制度缺乏恰是其短板，因此必須加大在國家層面的安全投入?；诖耍虬踩h可以更多強(qiáng)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)定，反對強(qiáng)制。

首先，關(guān)于發(fā)展。發(fā)展是最具中國特色也最有說服力的概念。發(fā)展在安全領(lǐng)域的邏輯在于，沖突的根源是發(fā)展不足，因而解決問題的手段不是軍事化而是轉(zhuǎn)向發(fā)展，發(fā)展既是問題的根源，又是最終的解決手段。

其次，關(guān)于穩(wěn)定?！鞍l(fā)展—安全”聯(lián)結(jié)事實(shí)上也可以轉(zhuǎn)化為“發(fā)展—穩(wěn)定”聯(lián)結(jié)。因?yàn)檫@一概念更符合中國話語，中國一直強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，將其與改革、發(fā)展并列。實(shí)際上，2001年阿富汗戰(zhàn)爭后，美、英、法等國也頻繁使用“穩(wěn)定”一詞，成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并將這一概念推廣到安理會(huì)。聯(lián)合國2004年在海地，2010年以來又接連在馬里、中非、剛果（金）三國設(shè)立以“穩(wěn)定”命名的維和特派團(tuán)。當(dāng)然，與中國話語不同，它們主要針對沖突管理，其內(nèi)涵是外部行為體通過支持所在國的安全部隊(duì)來擴(kuò)展國家權(quán)力，協(xié)助安全部門建設(shè)，以幫助該國結(jié)束戰(zhàn)亂，恢復(fù)秩序和穩(wěn)定。?與“發(fā)展—安全”相比，“發(fā)展—穩(wěn)定”有其優(yōu)勢。一是穩(wěn)定意味著回歸國家中心，也意味著對主權(quán)的尊重和對執(zhí)政當(dāng)局的尊重；而安全包含的內(nèi)容過于寬泛，其關(guān)注的重心也不是國家，而是個(gè)體的人，即處于首要地位的不是國家安全，而是人的安全。二是穩(wěn)定意味著沖突的凍結(jié)，即維持一種總體不沖突的狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上慢慢消除沖突的根源。必須強(qiáng)調(diào)的是，西方強(qiáng)調(diào)的穩(wěn)定更多依托軍事化手段來實(shí)現(xiàn)，中國強(qiáng)調(diào)的穩(wěn)定則更看重政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等綜合路徑，這種路徑包含著一種和解、包容的哲學(xué)思維，即不以迫使對手屈服為評判標(biāo)準(zhǔn)。這種思維與撒哈拉以南非洲國家的傳統(tǒng)智慧有共通之處，因而更有借鑒意義。

再次，關(guān)于反對強(qiáng)制。強(qiáng)制包括隨意的軍事干預(yù)和濫用制裁。域外國家和國際組織、地區(qū)組織對撒哈拉以南非洲地區(qū)國家的軍事干預(yù)非常頻繁，盡管目前干預(yù)的次數(shù)在減少，但仍不時(shí)出現(xiàn)。法國在薩赫勒地帶尤其是在馬里的軍事行動(dòng)于2023年才被迫終止就是最直接的例證。對于軍事干預(yù)，還需要平衡的是地區(qū)內(nèi)部包括非盟、非洲次區(qū)域組織、非洲國家及國家集團(tuán)的軍事干預(yù)。20世紀(jì)90年代以來，這類干預(yù)比較突出，特別是針對政權(quán)的“非憲制更迭”。強(qiáng)制制裁也分兩類，一類是美歐國家針對這一地區(qū)國家的單邊制裁，另一類是聯(lián)合國的多邊制裁。兩種類型的制裁數(shù)量都非常多，比如聯(lián)合國對馬里、剛果（金）、中非、蘇丹、南蘇丹、津巴布韋等多國采取了制裁措施。單邊制裁不得人心，多邊制裁也有諸多不合理之處。在這一領(lǐng)域，中國可以回應(yīng)地區(qū)國家的訴求，反對單邊制裁，適當(dāng)放松多邊制裁，主張要更慎重地使用多邊制裁工具，也要更有針對性。根據(jù)一些國家反恐的現(xiàn)實(shí)需要，要適當(dāng)放松或解除武器管制以及有礙人道主義的措施，這有助于這些國家的安全能力建設(shè)。

在實(shí)際操作層面，中國目前在非安全領(lǐng)域的主要舉措包括以下幾個(gè)方面。參加聯(lián)合國在非的維和行動(dòng)，參與涉非安全事務(wù)磋商、警務(wù)和軍事培訓(xùn)、警務(wù)和軍事援助以及安全部門的交流與合作，包括安保、輕小武器管控、反恐、情報(bào)信息交流、案件協(xié)查和行動(dòng)協(xié)調(diào)、打擊犯罪和走私、網(wǎng)絡(luò)安全、海上安全、社區(qū)警務(wù)等內(nèi)容。總體上看，中國參與的安全范圍不廣、層次不高，面臨一些具體挑戰(zhàn)。其一，與非國家層面的安全供給主體的接觸不多，中非、馬里、剛果（金）等國的案例顯示，中國在非利益、資產(chǎn)和人員安全面臨來自非國家層面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其二，過去中國參與非洲安全事務(wù)的主要方式是維和，隨著非洲大規(guī)模維和行動(dòng)的落幕，中國的維和能力需要轉(zhuǎn)型，參與形式需要拓展和升級。其三，撒哈拉以南非洲地區(qū)面臨的安全挑戰(zhàn)持續(xù)上升，與此同時(shí)，聯(lián)合國維和力量和歐洲的安全力量快速退出，而域內(nèi)國家的自主意識也在增強(qiáng)。在此背景下，中國應(yīng)該如何作為？

針對與非國家層面的安全供給主體接觸不多的問題，且鑒于撒哈拉以南非洲地區(qū)國家安全供給“多元混雜”的現(xiàn)實(shí)格局，中國的安全參與必須覆蓋其他安全供給機(jī)制，加強(qiáng)對非國家和跨國家安全供給主體的接觸和支持，密切關(guān)注非國家安全機(jī)制與安全態(tài)勢的動(dòng)態(tài)發(fā)展，建立有效、多層面的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。近些年，為有效應(yīng)對這類安全挑戰(zhàn)，中資機(jī)構(gòu)和人員在非洲有不少創(chuàng)新實(shí)踐，包括雇傭和組建安保公司、與當(dāng)?shù)鼐旖⒕窈献鳈C(jī)制以及與當(dāng)?shù)厝A僑華人、中資企業(yè)、在非人員共同組建聯(lián)合自保網(wǎng)絡(luò)等。當(dāng)然，這類實(shí)踐屬于消極的應(yīng)急舉措，為此還需要發(fā)展一些熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、在當(dāng)?shù)鬲?dú)立開展工作的社會(huì)組織。同時(shí)，中國也需要恪守邊界和限度，防止過度卷入該地區(qū)國家的安全問題。

針對維和功能轉(zhuǎn)型的問題，中國可以從派遣維和人員轉(zhuǎn)向技術(shù)援助和能力建設(shè)。在這方面，中國作為后來者，可以在培訓(xùn)、裝備、基礎(chǔ)設(shè)施三方面投入更多資源。在培訓(xùn)方面，中國可以擴(kuò)大與撒哈拉以南非洲國家的雙邊軍事交流，設(shè)立更多的軍事培訓(xùn)項(xiàng)目，擴(kuò)大在北京和廊坊的維和培訓(xùn)規(guī)模，可以與聯(lián)合國合作開展多邊聯(lián)合培訓(xùn)，還可以單獨(dú)或與聯(lián)合國共建巡回教官團(tuán)，在維和任務(wù)區(qū)開展培訓(xùn)和聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)。在裝備方面，中國可以在力所能及的范圍內(nèi)，為非洲國家提供必要協(xié)助。例如，在維和行動(dòng)結(jié)束后，將中國的一些裝備轉(zhuǎn)交非方，或?yàn)槠涮峁┲鄙龣C(jī)、運(yùn)輸機(jī)、無人機(jī)、掃雷設(shè)備、裝甲車、工程機(jī)械等，有效提升其自主維和能力。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，中國可以為撒哈拉以南非洲國家、非盟和次區(qū)域組織提供后勤、營地、指揮院所、指揮通信情報(bào)系統(tǒng)、戰(zhàn)地醫(yī)院等各類基礎(chǔ)設(shè)施的援建或建設(shè)。

撒哈拉以南非洲地區(qū)對中國的意義重大，其不僅是中國全球戰(zhàn)略布局的重要依托點(diǎn)，而且是重要的經(jīng)濟(jì)伙伴、出口市場和資源、能源來源地。中國對非洲的安全投入本身不多，在大國競爭加劇的背景下，安全參與規(guī)模難以縮減。一方面，西非薩赫勒、大湖地區(qū)和東非之角這三個(gè)地區(qū)的總體安全形勢在惡化；另一方面，由于短時(shí)間內(nèi)聯(lián)合國維和部隊(duì)大幅收縮、歐盟以及部分歐洲國家從薩赫勒國家撤軍，從而在該地區(qū)形成了更大的安全漏洞。非盟、非洲次區(qū)域組織和國家集團(tuán)等的力量很難及時(shí)填補(bǔ)，在西非薩赫勒地區(qū)，由于政變后形成的陣營對立，地區(qū)的自主安全安排甚至陷入癱瘓，無法運(yùn)作。因而三地實(shí)際上對外部的安全需求更大了。

中國與非洲國家的安全合作總體上要遵循這些原則：適度推進(jìn)、以非洲人為主導(dǎo)、重點(diǎn)領(lǐng)域突破、雙邊參與和多邊參與相結(jié)合、少介入、多培訓(xùn)?？紤]到資源、能力和經(jīng)驗(yàn)不足，同時(shí)慮及非洲安全問題錯(cuò)綜復(fù)雜，中國在安全參與上仍宜保持超脫姿態(tài)，盡量依托聯(lián)合國、非盟和各個(gè)次區(qū)域組織等多邊框架，與非盟和各個(gè)次區(qū)域組織如伊加特可保持更密切接觸。在一些具有戰(zhàn)略意義的支點(diǎn)國家，如埃塞俄比亞、津巴布韋、安哥拉、贊比亞等，可以尋求更緊密的雙邊安全合作。中國還應(yīng)吸取西方國家軍事介入非洲國家安全的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，多做安保能力培訓(xùn)和安全制度建設(shè)工作。中國與非洲國家安全合作的總體目標(biāo)是：更好地保護(hù)中國公民的權(quán)益和利益，穩(wěn)步拓展國家安全和戰(zhàn)略利益，同時(shí)關(guān)注非洲國家自身的需求。

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