作為治理工具的評比表彰：緣起、運行與路徑

摘要：近年來，以“創(chuàng)城”為代表的評比表彰在城市間火熱興起。然而，作為一種重要的推進基層社會治理提升的治理工具卻未能得到學界應有的重視和回應。基于此，從社會治理視角切入，可將評比表彰視為改進社會治理的重要手段，從緣起、運行與路徑三個維度觀照評比表彰為何興起、何以運行、如何優(yōu)化等現(xiàn)實問題。首先，評比表彰緣起根植于特定社會治理情境。社會治理轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的治理需求與回應脫節(jié)、治理現(xiàn)代化的需求、政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務供給的理性選擇、城市治理疲軟問題的暴露，共同構(gòu)成評比表彰興起的宏觀、中觀與微觀“緣由”。其次，解析地方評比表彰的運行邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：地方高層部門的政治動員與共識凝聚邏輯是，通過成立領導小組高位推動，提升評比表彰共識；中層部門的資源保障與跨部門協(xié)同邏輯是，通過“上下左右”部門整合，提升體制內(nèi)資源合力；基層部門的技術(shù)執(zhí)行與社會動員邏輯是，通過尋求爭取外部協(xié)同，提升社會治理支持。高位推動下吸納體制內(nèi)外資源推進評比表彰整體治理是其主要運行特征。最后，評比表彰的路徑優(yōu)化方向在于推進以“人民為中心”的評比表彰實踐。

關(guān)鍵詞：評比表彰；治理工具；治理創(chuàng)新；政府治理

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1672-9684（2024）06-0038-012

“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”［1］45是黨的二十大做出的重大戰(zhàn)略安排，是新時代基層治理的重要面向。改革開放46年來，我國國家治理經(jīng)歷了從“總體性支配”向依托行政科層標準化運作并推動社會建設的“技術(shù)治理”形態(tài)的轉(zhuǎn)變［2］，由此驅(qū)動社會治理體系、治理過程和治理手段的演進［3］。觀照地方社會治理現(xiàn)實，離黨中央的戰(zhàn)略要求仍有不小差距。過去以“經(jīng)濟增長”為衡量標準的地方政府間競爭實則是“為增長而競爭”［4］，這種競爭方式給地方發(fā)展帶來了不可忽視的負面效應，從而使城市治理水平落后于城市發(fā)展水平，“城市病”諸如城市交通擁堵、城市犯罪現(xiàn)象、公共綠地危機等問題集中爆發(fā)［5］。評比表彰作為一種自上而下的治理工具①，通過由上級政府對下級政府的制度設計，引導地方參與到評比表彰中來，進而實現(xiàn)治理提升［6］。近年來，以“創(chuàng)城”為代表的評比表彰逐漸成為地方政府改善城市社會治理的重要工具。有學者梳理了1990年1月至2018年3月的全國地級示范城市評比項目的獲獎情況，發(fā)現(xiàn)共計3 917個城/次被授予相關(guān)城市示范稱號，全國各地級城市平均獲獎為1159個（次），且整體呈現(xiàn)出年度遞增的變化趨勢［7］。在此背景下，探究評比表彰為何興起，在地方如何運行以及實踐路徑優(yōu)化方向是對評比表彰實踐的積極回應。

一、文獻綜述與問題提出

與實踐中的火熱現(xiàn)象不同，評比表彰在學術(shù)界尚未得到深入和充分的研究。以“評比表彰”為主題詞檢索中國知網(wǎng)，發(fā)現(xiàn)北大核心、CSSCI學術(shù)論文共計40余篇。歸納起來，學界關(guān)于評比表彰的研究主要集中在三個方面：一是對評比表彰的設置主體、合法性以及功能的研究。有學者把評比視為一種自上而下的政策工具［6］或社會治理工具［8］，也有學者從評比表彰設置主體的屬性、特征論證不同設置主體的優(yōu)劣與區(qū)別［9］，還有學者提出評比表彰具有目標上突出績效訴求、價值上體現(xiàn)專業(yè)化導向以及推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進可持續(xù)城市化等功能特點［7，10］。二是對評比表彰的激勵邏輯、工具效應的研究。有學者提出“非經(jīng)濟錦標賽”［8］、“治理達標賽”［11］、“自上而下的標桿競爭”［12］機制來解釋評比表彰的激勵邏輯，也有學者從央地關(guān)系視角提出上級的“動員”“彌補信息不對稱”，下級的“借勢”“彌合權(quán)責對等”的工具邏輯，還有學者提出“速成機制”“激勵機制”“選擇機制”和“壓力機制”來解釋評比表彰的內(nèi)在激勵邏輯［13］。三是對評比表彰項目開展的績效研究。學界基于“全國文明城市”“國家衛(wèi)生城市”等開展評比表彰的治理績效研究。有學者以全國文明城市評比為例，發(fā)現(xiàn)文明城市評比具有顯著的影響效應和空間溢出效應，既降低了參評城市工業(yè)污水和SO2排放，又對毗鄰地區(qū)污染治理有促進作用［14］。還有學者使用匹配倍差法，得出城市文明程度提高顯著提升了所在地民營上市公司的利潤率與凈利潤率水平，其“凈處理效應”分別達到了645和550個百分點。同時，降低了制度交易成本，民營上市公司的管理費用、銷售費用、財務費用占比分別平均下降了026、063和0026個百分點，等等［15］。當然，也有不少學者認為評比表彰存在偏好替代、數(shù)量過多、執(zhí)行走樣、指標化、景觀化等問題［16］。

綜上，既有研究關(guān)注到了評比表彰的設置主體、功能、合法性等問題，從激勵邏輯和工具調(diào)節(jié)效應來探討評比表彰的特征問題，從治理績效維度研究評比表彰如何改善社會治理水平等。但也存在以下不足：一是現(xiàn)有研究呈現(xiàn)基礎性、靜態(tài)性和碎片化的問題，系統(tǒng)研究不足，鮮有從運行的社會過程視角來審視評比表彰。二是現(xiàn)有研究多注重評比表彰的政府科層治理運作邏輯，較少關(guān)注評比表彰為何會興起，興起后在地方如何得以推動，以及如何優(yōu)化評比表彰的路徑方向，等等。顯然，與評比表彰現(xiàn)象“熱”形成鮮明對比，評比表彰研究仍需要進一步回應和拓展。基于此，本文將評比表彰作為社會治理工具，從緣起、運行與路徑來分析評比表彰為何興起、如何在地方得以運行以及實踐路徑如何優(yōu)化等基礎性問題，對現(xiàn)有評比表彰研究進行必要補充和有益推進。

二、緣起：治理轉(zhuǎn)型與社會治理現(xiàn)代化的實踐樣態(tài)

評比表彰的緣起根植于一定的社會環(huán)境和治理情境之中，而情境是事物所處的社會環(huán)境中各種要素的集合。就評比表彰而言，政府作為推動評比表彰的重要主體之一，受社會環(huán)境、政府履職、城市問題等多方面因素的影響。那么，評比表彰是如何登上社會治理舞臺的？從宏觀視野看，評比表彰本質(zhì)上是在社會轉(zhuǎn)型背景下對治理結(jié)構(gòu)失衡引致的重經(jīng)濟指標而忽視社會治理，重“硬指標”忽視“軟服務”治理問題的回應。從中觀上看，評比表彰是政府職能轉(zhuǎn)型的強化和信息反饋、進一步強化社會治理輸出、改進社會治理公共服務供給的結(jié)果。從微觀上看，城市治理疲軟問題突出，城市治理亂象叢生，成為評比表彰政策問題感知的具體現(xiàn)象。

（一）宏觀層面：治理轉(zhuǎn)型和社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要

現(xiàn)代社會的快速發(fā)展催生了社會治理轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)為治理目標轉(zhuǎn)型、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型兩大特點。社會治理轉(zhuǎn)型背景下引致的治理格局調(diào)整需要新的政策工具來彌合“治理需求和治理供給”的錯位，以提供新的治理方式推動社會治理格局的變遷，以回應與治理需求的裂痕。此外，黨的十八大以來，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為基層治理的重要面向。

首先，從經(jīng)濟主導到經(jīng)濟社會并重治理目標轉(zhuǎn)型的需要。 改革開放推動經(jīng)濟的高速發(fā)展，連續(xù)多年（1978—2020年）實現(xiàn)了年均約9%的增長率，國內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3 679億元增長到2020年的1 013 567億元，占全球經(jīng)濟比重從18%到近19%②。而回顧經(jīng)濟的高速發(fā)展的同時，我們也看到經(jīng)濟增長的背后是以犧牲環(huán)境甚至健康等為代價的，如空氣污染嚴重，城市環(huán)境出現(xiàn)“臟、亂、差”亂象。這與群眾對社會治理的期盼存在明顯差距。顯然，在經(jīng)濟取得重要成就的同時，補齊社會治理短板已成為各級政府的治理轉(zhuǎn)型目標。進一步而言，實現(xiàn)以社會治理需求調(diào)動各級政府主體的注意力，單靠上級政府的“喊話式”動員，如中央政府多次、反復強調(diào)環(huán)境治理的重要性，是難以調(diào)動下級政府治理的積極性的。

因此，迫切需要一套適用于社會治理領域的治理工具，使社會事務治理“疲軟”的問題得以糾正。然而，如何設計這個治理工具，使其既能調(diào)動下級政府社會治理的積極性，又能平衡政績考核與社會治理的雙重關(guān)系就顯得尤為重要。評比表彰指涉多重社會治理領域，適用面廣，以評比的形式比較各地方政府間的社會治理水平的做法，改變了地方政府重政績考核而忽視社會治理的情形。此外，評比表彰根據(jù)社會治理需求設定表彰項目，通過“專項評比”的活動規(guī)則，公平調(diào)動各級政府參與，適應了各級政府治理轉(zhuǎn)型的需要。同時，顯性的評比指標設計，也可以調(diào)動地方政府治理主體明確任務目標、任務時限，這樣就會使得地方社會的治理效率得到極大提升。

其次，從政府主導到政社協(xié)同治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。 在政治體制改革、經(jīng)濟體制改革的雙重推動下，國家與社會的治理主體關(guān)系結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生改變［17］，逐漸由“強國家—弱社會”到“強國家—強社會”的轉(zhuǎn)變。尤其是在黨的十八大之后，中央政府提出要進一步滿足人民的美好生活需要，提高生活質(zhì)量。這種國家與社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變背后是政府與社會治理主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的改變。社會治理主體要謀求在國家治理中有更大的職能發(fā)揮，政府要吸納社會主體進入公共治理范疇，都需要新的治理政策工具。

在國家和社會的關(guān)系中，如何框定政府與社會在治理職能中的發(fā)揮？相比政治和經(jīng)濟領域的治理，社會治理領域的治理更加需要拓寬參與渠道和治理空間。評比表彰恰好打開了國家與社會治理互動的大門，與以往政府“關(guān)起門來搞建設”不同，評比表彰項目大都需要政府與社會的協(xié)同完成，如：全國文明城市評比、全國衛(wèi)生城市評比，等等。從政府視角審視，評比表彰是國家治理吸納社會的過程；從社會視角看，評比表彰為社會參與治理、承擔治理任務提供了空間。例如全國文明城市的社會評價，更加注重社會公眾的參與和滿意度評價，群眾滿意度最低標準由85%提升到95%，群眾參與率最低標準由95%提升到98%③。

其三，推進社會治理現(xiàn)代化的需要。 黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，在此背景下，推進社會治理現(xiàn)代化成為國家治理內(nèi)容的重要組成部分。尤其是黨的二十大報告進一步提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”［1］45，要求各級政府加快實現(xiàn)社會治理體系和社會治理能力的提升，提供更加優(yōu)質(zhì)的社會治理公共服務，回應人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務需求和美好生活需要，達到社會治理供給與社會治理需求的相對平衡。

評比表彰試圖以其較廣領域的適用性、較深維度的治理機制變革，吸納政府推進社會治理，回應社會治理問題。社會治理轉(zhuǎn)型這一宏大的社會治理背景和治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要構(gòu)成了評比表彰問題得以感知的“宏觀情境”，讓以評比為形式的社會治理方式可能進入國家與社會的視野，以回應社會轉(zhuǎn)型和治理現(xiàn)代化的需要。

（二）中觀層面：政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務供給的理性選擇

政府職能的轉(zhuǎn)變表明了政府對社會治理的態(tài)度，“加強”“強化”和“完善”等關(guān)鍵詞被多次用于描繪“城市發(fā)展理念和定位的轉(zhuǎn)變”“社會管理治理，提供公共服務”等語境，表明了政府持續(xù)推動社會治理的決心。1988年，我國在政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變中第一次提出以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?，其中就明確要加強“社會管理治理”；1992年，市場經(jīng)濟體制的確立，要求更加注重城市競爭力和城市治理水平；2002年，時任國務院總理朱镕基指出要切實把職能轉(zhuǎn)變到社會管理上來；2003年，在科學發(fā)展觀的大背景下，更加注重人與自然、人與社會和諧相處的科學發(fā)展，社會管理職能被賦予更重要的期望。而多項評比表彰活動的開展，如1990年的國家衛(wèi)生城市、1991年的綜合實力百強縣、全國先進文化縣、全國雙擁模范城；2002年國家節(jié)水城市、2003年全國文物先進工作縣、全國綠化模范城市、國家森林城市、社會綜合發(fā)展指數(shù)前100縣，等等，基本與這些時間窗口吻合④。

公共服務供給是地方政府的重要職能之一，伴隨著中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對公共服務的內(nèi)容和水平均表現(xiàn)出更高質(zhì)量的要求。地方政府除應當滿足人民群眾必須的基本公共服務需求外，還應該回應城市居民更高水平的公共服務期待，諸如城市精神文明、城市食品安全、城市生態(tài)環(huán)境，等等。而這些大量的公共服務在常規(guī)的科層任務治理中，往往表現(xiàn)出“軟”的特點，缺乏具體的工作抓手，以城市創(chuàng)建為內(nèi)容的評比表彰通過專項評比內(nèi)容設計，極大地調(diào)動了地方政府改善社會公共服務供給的能力。如全國文明城市、國家衛(wèi)生城市等均針對特定的城市公共服務范疇進行了評比內(nèi)容設定，調(diào)動地方政府要摘得榮譽表彰，必須實現(xiàn)對城市公共服務供給水平的改善。

可見，城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和政府社會職能轉(zhuǎn)型強化了評比表彰的問題感知，同時，推進政府更加重視社會治理職能，強化評比表彰對治理問題的反饋，這是問題界定逐漸清晰的過程。

（三）微觀層面：城市治理問題暴露亟待回應的治理樣態(tài)

社會治理轉(zhuǎn)型是評比表彰的宏觀背景，政府職能轉(zhuǎn)變是其中觀層面的強化，城市社會治理領域問題的“治理疲軟”現(xiàn)象則是為社會和政府所直接感知的微觀現(xiàn)象。結(jié)合評比表彰指向領域，可從人文、環(huán)境和社會三個領域來概括其治理樣態(tài)［18］。

人文領域：改革開放后尤其是進入新世紀，我國城市規(guī)模建設速度和城市規(guī)模擴張速度迎來“空前”時刻，城市規(guī)模不斷擴大。在城市盲目擴展的同時出現(xiàn)了忽視歷史文化遺跡的保護，致使部分城市格局和歷史風貌受到損害的現(xiàn)象日益突出［19］。在這種背景下，城市文物保護問題得以被感知，如“國家歷史文化名城”的評比表彰在城市間得以火熱開展，有力地推動了城市歷史文化遺產(chǎn)的保護，也成為地方保護歷史文化風貌治理的重要抓手。

環(huán)境領域：長期以來，“以經(jīng)濟建設為中心”是地方城市的主要工作衡量標準并深入人心，但是這導致城市治理受到不同程度的忽視，進而引致城市環(huán)境治理亂象叢生，如城市環(huán)境衛(wèi)生問題突出、城市綠化不足等。住建部負責人曾在新聞媒體平臺表示：“我國城市環(huán)衛(wèi)保潔工作雖然取得了積極進展，但整體落后的狀態(tài)并未根本改變，‘臟亂差’現(xiàn)象還普遍存在，環(huán)衛(wèi)水平離群眾需求還有很大差距，也達不到‘美麗中國’的要求?！雹莩鞘芯G化大幅減少，不少綠化面積讓位于城市快速發(fā)展的“停車位”“運動場”等，從而使城市綠地保護問題日益突出，國家園林城市、國家森林城市等評比表彰成為回應城市環(huán)境治理問題的工具選擇。

社會領域：城市精神文明建設跟不上城市經(jīng)濟發(fā)展步伐。雖然我國一直以來堅持“物質(zhì)文明”與“精神文明”兩手抓，但是往往呈現(xiàn)出精神文明抓手“軟”的問題，表現(xiàn)為城市不文明現(xiàn)象大量存在，如垃圾隨便扔、不誠信、不遵守交通規(guī)則等現(xiàn)象時而涌現(xiàn)。再則，城市公共服務供給不足，而地方政府往往又不重視城市公共服務供給，公共服務設施和服務項目成為眾多中心城市的短板。這導致食品安全事件頻發(fā)、多發(fā)，也是城市治理中的突出問題。

城市社會治理亂象叢生，影響城市“形象”。面對如此種種城市治理問題和治理頑疾，如何調(diào)動地方政府社會治理注意力，以解決“重城市建設而輕文化保護”⑥、“重經(jīng)濟發(fā)展而輕環(huán)境保護”⑦、“重物質(zhì)文明建設而輕精神文明建設”等人文、環(huán)境和社會問題比以往任何時候都更為強烈。這些具體的問題表征，成為評比表彰的直接情境，地方城市需要以評比表彰為治理工具推進解決城市治理問題中的突出矛盾。

三、運行：地方高位推動下的體制內(nèi)外治理資源整合

作為驅(qū)動地方社會治理的評比表彰，其內(nèi)容涉及面十分廣泛，如何才能有效調(diào)動地方治理資源以保障評比表彰有效運行呢？立足結(jié)構(gòu)—功能主義分析視角，一定的治理功能依賴于特定的治理結(jié)構(gòu)，但面對社會治理任務的日趨復雜化，地方治理面臨結(jié)構(gòu)科層化與功能非科層化相分離的趨勢［20］。換言之，治理功能的發(fā)揮依賴于治理結(jié)構(gòu)，但相較于治理結(jié)構(gòu)而言，治理功能表現(xiàn)出更加靈活的特點。地方評比表彰的運行過程包括地方高層部門（市級）的政治動員與共識構(gòu)建、中層部門（縣級）的資源保障與跨部門協(xié)同行動和基層部門技術(shù)執(zhí)行與社會動員行動。

（一）高層部門政治動員與共識構(gòu)建

“領導小組”在政府治理工作中較為常見，在行政學和政治學研究中，業(yè)已成為統(tǒng)合跨部門治理的重要工具。領導小組的本質(zhì)是采用例外的領導和權(quán)威配置，以高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)推動工作任務的政治勢能提升。在地方評比表彰運行實踐過程中，成立領導小組往往表明了地方高層的政治態(tài)度和推進評比表彰的決心，因此，領導小組的組長一般由地方黨委書記或地方主要領導擔任，這也彰顯了地方高規(guī)格推進評比表彰工作開展的政治勢能。

1.強化政治動員，構(gòu)建地方治理內(nèi)部共識

基于權(quán)力向上高度集中的政治體制，評比表彰在地方城市能否得以開展和為地方政府所采用，很大程度上依賴于高位領導的意志，尤其是地方黨委一把手的意志［21］。因此，在評比表彰運行實踐中，地方通常以高規(guī)格的領導小組來推動工作開展，在實踐中通常表現(xiàn)為成立“X城同創(chuàng)（如四城同創(chuàng)、五城同創(chuàng)）”領導小組，由地方黨政部門主要領導擔任組長。近年來，河北省邢臺市為爭創(chuàng)全國文明城市、國家環(huán)保模范城、國家衛(wèi)生城市、國家歷史文化名城、國家水生態(tài)文明城市（已達成）、國家園林城市（已達成），成立了“六（四）城同創(chuàng)”行動領導小組，由市政協(xié)主席任組長，市委常委（宣傳部長）、分管副市長及市政協(xié)秘書長分別任副組長。湖北省孝感市為爭創(chuàng)國家園林城市、環(huán)保模范城市、國家衛(wèi)生城市、全國文明城市，成立了“四城同創(chuàng)”領導小組，由市長任組長，市委常委、人大副主任、副市長、政協(xié)副主席任副組長。四川省達州市為爭創(chuàng)全國文明城市、國家園林城市、國家衛(wèi)生城市、國家森林城市，成立了“四城同創(chuàng)”領導小組，由市委書記和市長任雙組長。

進一步來看，成立領導小組除體現(xiàn)高層政治動員邏輯外，還表達了積極構(gòu)建地方治理內(nèi)部共識邏輯。大量研究證實，共識對于組織執(zhí)行意義重大，缺乏治理共識，可能導致組織政策執(zhí)行失?。?2］。以“全國文明城市”為代表的評比表彰的工作涉及面廣，需要多部門協(xié)同、協(xié)作，需要激活多方力量參與才能提高治理的有效性，因此共識的作用就顯得尤為重要［23］。由此可見，高位推動下的領導小組成立，通過以政治動員為策略的共識構(gòu)建在一定程度上加快了政府內(nèi)部達成治理共識，為評比表彰的開展奠定了執(zhí)行基礎。

2.強化目標與問責，凸顯任務達成屬性

從組織行為學來看，任務目標是組織得以存續(xù)的關(guān)鍵。地方政府在評比表彰中將所涉及的各部門均納入領導小組的成員機構(gòu)，構(gòu)成推動“評比表彰”的矩陣式結(jié)構(gòu)或特殊矩陣型結(jié)構(gòu)，并設定階段性目標和周期目標。目標的達成更需要激勵與問責機制的保障，地方面對評比表彰，往往通過高位政治動員，將治理過程與結(jié)果納入地方高層領導的注意力范圍，不斷強化激勵與問責的交互影響，即形成“強激勵—嚴問責”的組合特點［24］，這凸顯了地方以摘得評比表彰榮譽為目標的任務達成屬性。

從實踐看，評比表彰領導小組不僅體現(xiàn)領導意志，實現(xiàn)政治動員和共識構(gòu)建，還負責對評比表彰工作開展節(jié)奏的整體把關(guān)。一方面，通過對評比表彰的目標任務、周期節(jié)點、部門分工、考核問責等進行總體設計、層層分解，可以細化不同層級部門和政府的職責范圍，強化治理任務分配，充分調(diào)動下級主體治理積極性；另一方面通過對執(zhí)行變通和執(zhí)行不力的行為進行嚴厲問責，也確保了治理的力度不減弱，目標不走樣。

（二）中層部門的資源保障與跨部門協(xié)同

復雜任務下的地方治理依賴條條與塊塊的有效整合，避免部門本位主義和各自為政［25］。在地方高層政治動員和共識構(gòu)建的推動下，中層部門被充分調(diào)動到評比表彰的整體性工作中，并通過任務目標的牽頭與責任分工，實現(xiàn)“上下左右”的內(nèi)部整合，形成高效響應評比表彰任務的特點。

1.強化治理資源保障，實現(xiàn)“上下”高效聯(lián)動

在我國政治生活中，層級制具有獨特而重要的價值，它既構(gòu)建起復雜有序的政府治理結(jié)構(gòu)，又賦予了不同層級相應的管理權(quán)限與職能，從而實現(xiàn)自上而下的層級領導體制［26］。體現(xiàn)在具體治理情境中，層級制表征為高層部門往往掌握著更多的資源和管理權(quán)限，而低層級部門往往具備較少的治理資源和權(quán)限。因此，這樣的層級分工，要求在處理復雜治理任務時，需要突破常規(guī)任務治理和資源分配特點，發(fā)揮中層部門的資源保障職能，向上鏈接資源，向下傾斜資源，實現(xiàn)“上下”高效聯(lián)動，以保障高層政策指令的有效貫徹執(zhí)行。

從各地評比表彰運行特點看，市級部門一般注重目標的管控和資源的總體掌握，但實際上推進評比表彰工作開展，發(fā)揮關(guān)鍵作用的還是縣、區(qū)級部門。作為中層部門，他們扮演著承上啟下的重要職能，尤其體現(xiàn)在對評比表彰治理資源的保障方面。一方面中層部門積極向高層部門爭取人、財、物等各種治理資源；另一方面中層部門還要用好治理資源調(diào)動基層治理主體的積極性。某種意義上，評比表彰運行的結(jié)果好壞取決于中層部門的資源保障功能，即是否實現(xiàn)上下資源的有效鏈接和任務響應。

2.強化跨部門協(xié)同，實現(xiàn)“左右”分工協(xié)作

與“上下”層級聯(lián)動強調(diào)的治理資源分配和權(quán)限管理層級性、等級制不同，跨部門協(xié)同有助于打破因為條條分工帶來的治理分割，實現(xiàn)“左右”分工協(xié)作，解決的是職能分工帶來的治理乏力或協(xié)同治理提升復雜任務治理效能的問題。以各地競逐最為激烈的“全國文明城市”“國家衛(wèi)生城市”等評比表彰項目為例，這些項目的考評范圍往往涵蓋精神文明、社會文明、長效機制等多維度和多方面，如全國文明城市評比不限于精神文明的范疇，包括思想道德建設、社會文明、長效機制等9大板塊72項測評內(nèi)容140條指標內(nèi)容。這樣的任務特點，導致部門分工過細可能產(chǎn)生治理乏力，以及重復治理等問題，不僅無法按時完成治理目標，同時，又可能影響群眾滿意度。

基于以任務達成為目標的治理，在高層部門強力的政治動員驅(qū)動下，地方政府積極調(diào)動職能部門在最大程度上實現(xiàn)職能的分工與協(xié)作，主要體現(xiàn)為地方政府下屬單位和職能部門紛紛“上下對齊”“職能對口”，諸如成立相應的“四城同創(chuàng)”領導小組，以便對口和承接上級任務部署，由此形成了條條聯(lián)動的任務傳導體制。

（三）基層部門的技術(shù)執(zhí)行與社會動員

基層部門是實現(xiàn)評比表彰任務目標的最后一公里，高層部門政治動員和中層部門的任務響應要求基層部門加快執(zhí)行。作為治理的基層，基層部門往往面臨強激勵與嚴問責，強化治理執(zhí)行成為其理性選擇，即嚴格按照評比任務要求進行技術(shù)性執(zhí)行。此外，評比表彰的內(nèi)在任務需求指涉社會領域多方面，需要社會的積極回應和達成共識，基層部門通過社會動員橫向整合機制調(diào)動社會資源推動治理目標達成［27］。

1.規(guī)范治理標準，強化技術(shù)執(zhí)行

鑒于社會治理任務和對象的復雜性，基層治理往往依賴基層治理主體的“自由裁量權(quán)”，探索柔性治理策略［28］，表現(xiàn)出一定的治理靈活性，以更加契合實際的要求，達到治理的目標。城市精神文明、市容市貌、社會秩序等本屬地方常態(tài)化治理任務范疇，在以“創(chuàng)城”為內(nèi)容的評比表彰實踐中，原本常態(tài)化的社會治理事務在評比表彰中得到了制度強化和約束。換句話說，在評比表彰的背景下，基層官僚的“自由裁量權(quán)”被壓縮，嚴格以評比表彰活動的制度要求為地方社會治理的執(zhí)行標準，由此，原本“寬、軟”的城市社會治理亂象在很大程度上得以糾正，規(guī)范和標準成為執(zhí)行的新樣板。

四川省達州市在開展四城同創(chuàng)的評比表彰之前，社區(qū)衛(wèi)生死角、城市商販占道經(jīng)營等常態(tài)化治理現(xiàn)狀是“邊整治、邊復發(fā)”。但從開展四城同創(chuàng)之后，政府以“城市綜合管理年”為抓手，強化制度建設，出臺了《“五類八小”整治達標方案》《市容和城市環(huán)境管理條例》等，對城市進行分類整治，提出和規(guī)范了城市商戶經(jīng)營設點標準和環(huán)境整治標準，并積極聯(lián)合各轄區(qū)城管力量，強力整治市容市貌，強化標準的技術(shù)性執(zhí)行，不打折扣，不降低標準，使得市容市貌有了很大改觀。

2.強化社會動員，提升社會認同和治理支持

國家與社會關(guān)系所經(jīng)歷的“強國家—弱社會”到“強國家—強社會”的轉(zhuǎn)變，引致我們在注重政府功能發(fā)揮的同時，還必須要積極發(fā)揮社會功能。在我國，動員機制是一種被廣泛使用的社會資源調(diào)動方式，從革命戰(zhàn)爭到社會建設的各時期［29］，社會動員被認為是國家吸納社會的過程。注重社會動員的功能發(fā)揮，對國家發(fā)展具有極為重要的價值，能夠形成社會的一種推動力量，調(diào)動社會積極性以實現(xiàn)政治目標［30］。評比表彰在活動內(nèi)容和結(jié)果考評設計中均體現(xiàn)了對社會支持度和認可度的關(guān)注，要求體現(xiàn)社會支持率和滿意度，社會動員成為基層政府構(gòu)建社會認同的重要策略。

河北省邢臺市多次組織社區(qū)工作人員進“樓宇”、進“家庭”開展宣傳，對全國文明城市創(chuàng)建的應知應會內(nèi)容進行宣講，要求市民不亂堆亂放、不亂搭亂建、不違規(guī)張貼、線路不亂接、墻體不亂涂、車輛不隨意停放等。同時，自愿者、勸導員等紛紛活躍在城市環(huán)境保護、交通秩序等建設中，從而有效動員了市民的積極參與?；鶎硬块T通過社會動員極大地爭取到社會對評比表彰的支持，有效提升了評比表彰任務的達成率。同時，這些行為也將在評比表彰結(jié)果驗收時進一步進行測度。

四、路徑：推進以人民為中心的評比表彰實踐

評比表彰作為治理工具，為地方提升城市治理水平提供了形式和依托，并通過“創(chuàng)城”形式推動城市重點領域的治理提升。前文梳理了評比表彰的治理緣起，回應了評比表彰在地方的運行邏輯。那么如何優(yōu)化和提升評比表彰的路徑呢？在未來的實踐中，要推進以人民為中心的評比表彰，注重將評比表彰的治理效能轉(zhuǎn)化為人民群眾的幸福感和獲得感。

（一）聚焦評比表彰的問題回應，避免評比表彰淪為治理“負擔”

評比表彰的興起根植于社會治理轉(zhuǎn)型背景下的治理問題感知，是社會治理轉(zhuǎn)型背景下的治理格局調(diào)整，需要彌合“治理需求和治理供給”的錯位，以提供新的治理方式推動社會治理格局的變遷，積極回應治理需求。某種程度上，評比表彰是以新的治理工具來調(diào)整地方政府過于重視經(jīng)濟治理而忽略社會治理的失衡問題。即是說，對治理問題的回應是評比表彰的出發(fā)點。

在實踐中，中央層面的評比表彰大致可以追溯至1982年。經(jīng)過40多年的發(fā)展，評比表彰實現(xiàn)了數(shù)量從泛濫到精簡的演進、治理從粗放到高質(zhì)的演進、理念從單一到多元的演進的總體變化。尤其是2006—2009年間，全國清理了14萬余個評比表彰項目，保留4千個⑧，其中，中央單位占377個⑨，總撤銷率達97%。評比表彰的數(shù)量和質(zhì)量已經(jīng)取得明顯好轉(zhuǎn)，但由于評比表彰的基數(shù)過大，客觀上形成評比表彰活動不僅數(shù)量多，而且開展頻繁的局面，甚至覆蓋到地方政府工作的方方面面。這一現(xiàn)狀與高質(zhì)量的評比表彰目標尚有差距，部分評比表彰項目已成為下級（尤其是基層）的負擔。2018年12月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《評比達標表彰活動管理辦法》的通知，第一次以正式的文件形式來規(guī)范評比表彰。

在此背景下，我們要進一步聚焦和推動評比表彰的“問題回應”：一是要進一步清理評比表彰工作，對不適用評比表彰或適用評比表彰作用不大的項目、重復項目堅決取締，避免評比表彰淪為治理形式，嚴控評比表彰規(guī)模，清理無效存量，嚴控有效增量；二是進一步強調(diào)評比表彰的問題回應，在設置程序、設置領域、榮譽表彰等方面都要體現(xiàn)問題回應的價值。評比表彰要進一步指向社會治理的重點、難點和痛點領域，以樹立“典型”的形式來推動社會治理難題的解決，避免形成“徒有虛名”的空泛效應，讓評比表彰榮譽回歸治理問題本身。

（二）引導評比表彰的科學運行，避免評比表彰的扭曲

從評比表彰活動的設計看，評比表彰是上級之于下級的技術(shù)治理工具，目標是調(diào)動下級參與到評比表彰中來，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會治理的平衡［6］。也就是說，評比表彰本質(zhì)上是上級部門改善城市治理目標的反映。從評比表彰的運行看，評比表彰既是地方高層部門政治意志的推動，也是地方技術(shù)執(zhí)行的結(jié)果。從一定意義上看，評比表彰在地方運行的好壞既依賴于地方持續(xù)性的活動開展，還依賴于地方執(zhí)行的目的本身?；谶@樣的機制設計考量，評比表彰一方面需要從源頭上強化治理的長期性、常態(tài)化和評價機制，另一方面要引導地方本身基于治理改善的目標而推進評比表彰的開展。

要進一步優(yōu)化評比表彰的設計，首先就要解決治理的“短期效應”問題。地方評比表彰得以運行反映的是評比表彰執(zhí)行依賴地方行政長官的意志和價值偏好，并在一定程度上呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性，甚至產(chǎn)生“夭折”的風險。要通過加大政策價值宣傳和治理理念教育，引導地方樹立正確的城市治理理念；通過健全群眾監(jiān)督、動態(tài)管理機制，改進地方評比表彰可能產(chǎn)生的治理“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；通過更加注重社會評價機制，注重評比表彰對社會治理需求的充分回應，使評比表彰真正成為改進地方社會治理的工具。

在地方運行環(huán)節(jié)，要科學梳理地方治理任務與治理能力的相適應和相匹配的問題。當門類復雜和繁多的各類評比表彰活動盛行時，在激勵和調(diào)動地方政府積極性的同時，也不可避免地形成了治理壓力，造成地方執(zhí)行的負擔。而基層政府為完成評比表彰的目標任務，使其在評比表彰中取得優(yōu)異成績，往往會采用技術(shù)治理工具，甚至以機械式“回應”或“應付”的方式，完成上級設置的評比表彰任務。更有地方政府可能采取“選擇性執(zhí)行”策略，實行為“指標”而執(zhí)行的景觀化治理，這就使原本為調(diào)動地方改善社會治理績效的制度設計失去引導、約束和促進的積極意義。

（三）注重評比表彰的質(zhì)量評價建設，凸出“以人民為中心”的治理

對評比表彰的治理結(jié)果進行評價，既是評比表彰榮譽授予的重要依據(jù)，更是檢驗評比表彰質(zhì)量的重要手段，要更加健全評比表彰的質(zhì)量評價體系，凸顯“以人民為中心”的治理，改變過去一味突出量化指標的考核，注重引入軟的考核和滿意度評價。評比表彰一度被學者詬病為城市治理的“速成機制”［13］，其背后反映的是評比表彰的質(zhì)量評價更多體現(xiàn)為短、頻、快的量化指標考評，忽視了城市治理的長期性發(fā)展和持續(xù)性推動，這會導致驗收后的治理績效下滑，形成為評比表彰而治理。因此，要完善評比表彰的事中—事后一體化的制度設計，改變地方政府在評比表彰中形成“速成創(chuàng)城”觀念。要以強化監(jiān)督特征為抓手，重點完善評比表彰的“評比后”設計，把復評、復查、復審作為重要的政策完善方向，強化評比表彰常態(tài)調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。同時，要進一步強化評比表彰的后續(xù)公示、公開等環(huán)節(jié)的政策設計，引導地方政府正視治理差距和不足，強化競爭效應。

此外，要在評比表彰的質(zhì)量評價環(huán)節(jié)更加注重引入社會評價，增加群眾滿意度在評比表彰結(jié)果中的權(quán)重。對群眾不支持、群眾不認可、群眾不滿意的評比表彰進行改進或取消，凸顯評比表彰與社會價值的融合。這些評比表彰的“規(guī)范性”建設措施不斷優(yōu)化了評比表彰指標、治理評價和治理內(nèi)容，使其不斷適應社會發(fā)展和人民群眾的需求，實現(xiàn)通過評比表彰以提升社會治理能力和社會治理水平的目標。地方政府治理從評比表彰的“內(nèi)容層面”“目標層面”和“行動層面”達成共識，把評比表彰作為改善城市治理的重要形式，并通過共識和理念的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)地方治理的觀念提升。

（四）強化評比表彰之間的協(xié)同和銜接，避免重復低效開展

縱觀評比表彰，雖然經(jīng)過大幅壓縮和撤銷后，評比表彰項目數(shù)量整體上得到一定程度的削減，但客觀而言，評比表彰項目仍然名目繁多，且后續(xù)必然存在增設情形。為此，在既存和新增評比表彰項目的制度設計中，要增強評比表彰之間的協(xié)同和銜接，避免重復評比、項目活動低效開展，同時，在地方運行環(huán)節(jié)上，要強化評比表彰之間的協(xié)同。各地大量開展的“四城同創(chuàng)”“五城同創(chuàng)”等項目，既存在創(chuàng)建目標的差異，也具有創(chuàng)建內(nèi)容上的一致性，對于地方而言，要在合理評估城市基礎條件和發(fā)展水平的前提下，推動評比表彰的協(xié)同性開展和高質(zhì)量開展。

要提高評比表彰項目設置的統(tǒng)籌力度，站在更加宏觀的視野和更高層面來審視和統(tǒng)籌評比表彰工作，把評比表彰作為推動地方社會治理能力的重要舉措和重要形式。如在中央和地方層面，推動評比表彰設置的統(tǒng)一審批、統(tǒng)一管理，梳理評比表彰治理項目開展的必要性、側(cè)重點、協(xié)同性，把關(guān)增設項目的必要性、可行性，避免各自為戰(zhàn)，避免重復開展評比表彰而淪為地方治理負擔。

要提升評比表彰項目考評內(nèi)容的貫通和協(xié)同。評比表彰動輒有上百項的評比指標設置，其中，部分指標雖能反應評比表彰的真實水平，改進社會治理和公共服務能力的水平，但也存在部分指標注重形式建設的問題。如過于強調(diào)治理創(chuàng)新方式方法，這類指標往往在多個項目中均有涉及，而這難免讓地方疲于應對，造成地方人員增加、機構(gòu)臃腫等問題。此外，還存在評比項目之間雖然考核指標內(nèi)容一致，但檢查和要求形式卻不相同的情形，從而使地方為應付檢查而重復開展建設。

五、結(jié)語

本文討論了作為地方城市一種常見治理現(xiàn)象的評比表彰在地方興起、運行的內(nèi)在過程與機理，并提出了推進以人民為中心的完善路徑。全文整體性地解構(gòu)了評比表彰為何在地方得以盛行、地方城市如何運作評比表彰以及治理路徑如何優(yōu)化的問題，這有別于既有研究將評比表彰作為激勵工具、權(quán)責不對等“借勢”工具，或評比表彰項目的績效影響等研究視角。本文從評比表彰的治理過程維度，全過程解讀評比表彰的緣起情境、運作邏輯與完善路徑，較為系統(tǒng)地回答作為治理工具的評比表彰是如何在地方興起與實施開展的，是對現(xiàn)有研究的有益補充和重要推進。

誠然，關(guān)于評比表彰如何在地方得以運行的解讀，并不局限于本文提供的分析視角。并且區(qū)別于“經(jīng)濟治理”等剛性治理要求，評比表彰往往呈現(xiàn)出依賴高層部門政治動員與共識凝聚的特點。這種政治動員的力度既可能加快評比表彰的進程，也可能因主要領導變更而帶來評比表彰開展和運行的不穩(wěn)定性。因此，各地方在評比表彰活動開展過程中要科學評估城市的基礎條件、發(fā)展水平，改變?yōu)樵u比而評比的痛點，真正回到以人民為中心，并以改善社會治理水平和人民的滿意度作為推進評比表彰活動開展的出發(fā)點。

［責任編輯：張思軍］

注釋：

①評比表彰狹義上指“城市評比創(chuàng)建”活動，廣義上指各類以評比為手段、以榮譽表彰為特征的評價活動。本文中主要采用狹義層面的含義，指代各類中央層面舉行的城市榮譽稱號評比表彰活動，如全國文明城市評比活動。

②數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局公布。

③數(shù)據(jù)來源：2018年和2021年《全國文明城市測評體系》。

④說明：政府職能轉(zhuǎn)變有一個發(fā)酵期，評比表彰治理晚于政府職能轉(zhuǎn)變要求時間1～2年，也可視為城市治理與政府職能轉(zhuǎn)變過程一致。

⑤參見中工網(wǎng)，全國城市環(huán)衛(wèi)保潔工作現(xiàn)場會的住建部負責人發(fā)言。

⑥2016年，全國文物重點保護單位“紅安七里坪革命舊址”中的“國共合作談判舊址”遭違法拆除。2012年，河南清末商業(yè)民居建筑群在河南商城縣舊城改造中被拆除。

⑦據(jù)環(huán)保部資料顯示：2013年以來，環(huán)境問題持續(xù)暴露，全國環(huán)境信訪問題舉報從2013年的1 960件，上升到2019年的531 176件，峰值為2018年的710 117件。

⑧數(shù)據(jù)來源：清查評比表彰不能止于減少數(shù)量：https：//epaper.qlwb.com.cn/html/2011-09/28/Content_201734.htm？div=-1。

⑨數(shù)據(jù)來源：關(guān)于公布行政等系統(tǒng)中央單位評比達標表彰活動保留項目的通告：http：//www.moa.gov.cn/ztzl/cgpx/zcwj/201208/t20120827_2898640.htm。

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Evaluation and Commendation Used as a Tool of Governance："Origins， Operation and Path

CHEN Biao

（School of Politics and Law，Sichuan College of Arts and Sciences，Dazhou 635000，China）

Abstract：In recent years， evaluation and commendation represented by “creating cities” has emerged among cities. As an important governance tool to promote grassroots social governance， evaluation and commendation has not been given due attention and response by the academic community. Therefore， from the perspective of social governance， the author regards evaluation and commendation as an important means to improve social governance， and examines some practical problems of evaluation and commendation such as the reasons of emergence， how to run， and how to optimize from the three dimensions of origin， operation and path . Firstly， the origin of evaluation and commendation is rooted in the specific situation of social governance. The disconnection between governance demand and response resulted in social governance transformation， the need for governance modernization， the rational choice of government function transformation and public service supply， and the exposure of weak urban governance together constitute the macro， meso and micro “reasons” for the emergence of evaluation and commendation. Secondly， the author analyzes the running logic of local evaluation. The author finds through research that the political mobilization of local highlevel departments and consensus cohesion logic can be promoted by establishing a leading group， and the recognition consensus for evaluation and commendation can be enhanced. The resource guarantee and crossdepartment coordination logic of middlelevel departments is to enhance the resource synergy within the system through the integration of “up and down ， left and right” departments. The technical implementation and social mobilization logic of the grassroots sectors is to enhance social governance support by seeking external synergies . The main feature of its operation is to absorb the resources inside and outside the system to promote the overall governance of evaluation and commendation under the high level promotion. Finally， the path optimization direction of evaluation and commendation is to promote the practice of “peoplecentered” evaluation and commendation.

Key words：evaluation and commendation；governance tool；governance innovation；government governance

基金項目：四川省哲學社會科學重點研究基地四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心資助“革命老區(qū)城市推進社區(qū)治理共同體的經(jīng)驗與路徑研究”（SLQ2023SB-16）

作者簡介：陳彪，四川文理學院副教授，管理學博士。