駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理：內(nèi)涵特征、現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇

［摘 要］ 駐村第一書記制度作為中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持走群眾路線的頂層制度設(shè)計(jì)，以其獨(dú)特的治理優(yōu)勢為鄉(xiāng)村治理拓展了新的道路。以嵌入式治理、雙重角色身份和任期化為主要特征的駐村第一書記受到鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)雜性的影響，使得僅憑剛性的制度嵌入無法產(chǎn)生良好的治理效果，駐村第一書記需將國家治理與基層治理交互的通道打開。合理的任期與階段性目標(biāo)劃定能夠在一定程度上緩解壓力型體制帶給駐村第一書記的工作負(fù)擔(dān)，充足且持續(xù)性的外部資源補(bǔ)充是駐村第一書記制度推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的重要保障。駐村第一書記不僅要推動(dòng)村莊的基礎(chǔ)建設(shè)，還應(yīng)培養(yǎng)村莊治理的內(nèi)生力量，從而形成善治的治理格局。

［關(guān)鍵詞］ 鄉(xiāng)村治理 駐村第一書記 嵌入式治理 基層政府

［中圖分類號(hào)］ D63 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1008—3642（2024）03—0088—07

一、問題的提出

2015年，中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》；2021年，中央印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)選派鄉(xiāng)村振興駐村第一書記和駐村干部的通知》。兩次通知的印發(fā)旨在向黨組織渙散村、貧困村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村選派駐村第一書記，加強(qiáng)黨對(duì)推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)；而通知的先后印發(fā)也印證了駐村第一書記制度作為我國在新時(shí)代推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的新形式所發(fā)揮的重要作用。2022年，我國完成了全面脫貧的重要攻堅(jiān)任務(wù)，鄉(xiāng)村治理又邁進(jìn)了一個(gè)新的歷史時(shí)期，守護(hù)好脫貧攻堅(jiān)成果，繼續(xù)加快鄉(xiāng)村振興建設(shè)，已然成為目前我國基層治理所要重點(diǎn)展開的工作。

駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理過程中扮演著四重角色，即監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者和協(xié)助者[1]，這就意味著駐村第一書記不具有完全的主導(dǎo)性地位，只是在必要的時(shí)候發(fā)揮其影響力。雙軌治理框架[2]、雙軌雙層貧困治理機(jī)制[3]為駐村第一書記與村級(jí)干部的合作治理模式提供了新的思路?；鶎诱c鄉(xiāng)村治理運(yùn)行機(jī)制不應(yīng)被刻意分離，基層政府與鄉(xiāng)村進(jìn)行有效互動(dòng)才能真正解決鄉(xiāng)村存在的問題，駐村第一書記代表基層政府向鄉(xiāng)村傳遞政策精神，代表鄉(xiāng)村向基層政府表達(dá)訴求期望，成為基層政府與鄉(xiāng)村互動(dòng)的重要橋梁。

目前，學(xué)界關(guān)于駐村第一書記的研究結(jié)論多從扶貧實(shí)踐中探索得出，而駐村第一書記制度的推行不僅僅是要完成扶貧任務(wù)，更要多維度、全方位地推動(dòng)鄉(xiāng)村治理，因而不能僅從駐村第一書記這一具體個(gè)體中找出問題，更要從駐村第一書記制度層面發(fā)現(xiàn)問題。本文意在通過對(duì)駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵和特征的解析，抓住現(xiàn)階段影響駐村第一書記制度全面推動(dòng)鄉(xiāng)村治理中的主要問題，總結(jié)出駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑。

二、駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵及特征

（一）基本內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理要對(duì)村莊布局、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等資源進(jìn)行合理配置，目的是提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水平。鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容包括環(huán)境治理、人文治理、基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)配套和基層干部培訓(xùn)等，需通過各方面的綜合整治使鄉(xiāng)村變得更加美麗宜居、產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展、村民生活更加幸福，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。對(duì)鄉(xiāng)村的治理不能僅限于簡單的招商引資、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或是單純地解決生態(tài)問題，而要強(qiáng)化鄉(xiāng)村的全方位建設(shè)，及時(shí)填補(bǔ)鄉(xiāng)村所存在的短板，縮短城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村的整體生活水平。

駐村第一書記制度是中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持走群眾路線、到基層干實(shí)事的重要治理機(jī)制，與我國早期的農(nóng)村工作隊(duì)具有很高的相似性；而就干部下鄉(xiāng)而言，駐村第一書記制度與我國1986年開始的黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧制度十分相像，以下派干部或者農(nóng)村工作隊(duì)的形式推動(dòng)鄉(xiāng)村治理工作幾乎貫穿于我國社會(huì)主義改革建設(shè)時(shí)期。駐村第一書記制度可以說是以農(nóng)村工作隊(duì)與干部下鄉(xiāng)制度的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)演化而來的；但不同于以往工作隊(duì)等形式的下鄉(xiāng)，駐村第一書記制度并非“大包大攬”的鄉(xiāng)村治理干預(yù)者，也不是下鄉(xiāng)只指揮、不干活的領(lǐng)導(dǎo)，而是作為一個(gè)“幫扶者”的角色進(jìn)入到鄉(xiāng)村社會(huì)中，在保證鄉(xiāng)村自治權(quán)的同時(shí)發(fā)揮其資源、知識(shí)等優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村治理輸入新鮮血液[4]。

2001年，安徽省將第一書記以制度的形式派駐進(jìn)鄉(xiāng)村，加強(qiáng)農(nóng)村的基層組織建設(shè)。在取得成效后，各地也紛紛效仿，開始向“薄弱村”派駐第一書記。直至2015年中央發(fā)布文件，駐村第一書記制度被納入國家頂層制度設(shè)計(jì)。根據(jù)職責(zé)任務(wù)的劃定，駐村第一書記的首要任務(wù)是解決村黨組織的渙散問題，幫助村兩委成為能夠有效推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)力量，真正做到想作為、能作為、敢作為；再者是緊扣鄉(xiāng)村振興提出的任務(wù)，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、精神文明和生態(tài)文明等建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展，提升整個(gè)鄉(xiāng)村治理水平，凝聚各類組織的力量，形成推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村的自治、法治和德治；同時(shí)，還要促進(jìn)干群關(guān)系，使黨員干部真正走進(jìn)群眾生活中，幫助解決群眾的“急難愁盼”問題，不能只治標(biāo)而不治本。

駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理是基層政府、駐村第一書記、村干部和村民多方良好互動(dòng)的結(jié)果。剛性制度嵌入以及固化的政策推行無法取得良好效果，駐村第一書記的嵌入打通了基層政府與鄉(xiāng)村的溝通渠道，使得鄉(xiāng)村能夠順暢地向上反映存在的問題，基層政府能夠及時(shí)地了解鄉(xiāng)村的需求并合理地向下分配資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村階段性問題的解決。目前，駐村第一書記制度推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的核心問題是明晰各參與治理的主體以何種角色參與到治理過程中，各方遵從怎樣的行動(dòng)邏輯，有哪些因素影響著各主體的行動(dòng)，所取得的成效如何延續(xù)。上述問題是許多駐村第一書記在進(jìn)入鄉(xiāng)村之后所面臨的、亟須解決的問題，也是影響駐村第一書記制度推行效果的重要難題。

（二）主要特征

一是駐村第一書記的嵌入式治理特征。駐村第一書記不同于代表鄉(xiāng)村自治力量的村兩委，并非由村民選舉產(chǎn)生，而是由機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位指定派駐。作為一名“空降”的官員，駐村第一書記不僅要以政治嵌入的方式打造基層黨組織的良好形象，提升基層黨組織的治理能力，還要以情感融入的方式促進(jìn)與村民的溝通交流，宣傳民主科學(xué)的先進(jìn)文化思想，摒棄鄉(xiāng)村根深蒂固的落后習(xí)俗和觀念[5]。

二是駐村第一書記的雙重代理身份。駐村第一書記不僅要向下進(jìn)行治理工作，也要代表基層民眾的利益向上反映訴求，這也是區(qū)別于以往農(nóng)村工作隊(duì)等下鄉(xiāng)形式的主要特點(diǎn)，在推行政策的同時(shí)反映民意也成為駐村第一書記的工作要求。身份的復(fù)雜性決定了駐村第一書記必須同時(shí)處理好對(duì)上和對(duì)下的雙重關(guān)系，發(fā)揮好自身的橋梁作用。

三是駐村第一書記的任期化特征。不同于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的駐村聯(lián)系人，多數(shù)駐村第一書記的任職時(shí)間為兩年左右，這也意味著駐村第一書記制度屬于短期的嵌入式治理制度，要求駐村第一書記在較短的時(shí)間內(nèi)做出成績，這無形間為其工作帶來了壓力。但也正因?yàn)槿温殨r(shí)間較短，且能夠?qū)σ院蟮臅x升提供幫助，駐村第一書記也成為一些官員晉升的“跳板”，通過曾任職駐村第一書記身份為自身政績加分。

四是鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性。不同于官僚體制內(nèi)的剛性處理方式，鄉(xiāng)村社會(huì)的非正式因素影響頗重。鄉(xiāng)村社會(huì)在事件或事務(wù)的處理過程中受到人情關(guān)系、宗族觀念等柔性因素的影響要多于城市社會(huì)，在習(xí)慣了鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”的特征之后，駐村第一書記與村民的理性與感性的交鋒可能成為鄉(xiāng)村治理工作推進(jìn)中面臨的主要困難與挑戰(zhàn)。

（三）構(gòu)成要素及分析框架

“雙軌政治”這一概念解釋了中國傳統(tǒng)社會(huì)中的兩條運(yùn)行軌道，國家治理與基層自治是一種雙軌的結(jié)構(gòu)，一條是自上而下的科層體制內(nèi)部運(yùn)行軌道，另一條則是自下而上的地方自治團(tuán)體反映民意的運(yùn)行軌道[6]。盡管“雙軌政治”以維系專制制度為背景，但其內(nèi)涵仍對(duì)我國當(dāng)下的基層治理有很大的參考價(jià)值。在“雙軌政治”的基礎(chǔ)上又衍生出了“雙軌治理”這一概念，“雙軌治理”與“雙軌政治”的不同之處在于兩點(diǎn)：一是“雙軌治理”不僅分析了國家治理與基層治理各自的邏輯，還看到了國家治理與基層治理的“嵌入式”關(guān)系；二是“雙軌治理”認(rèn)為“雙軌政治”中可能隱含著對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力的削弱，難以取得良好的成效①。作為代表基層治理力量的駐村第一書記的嵌入并與作為內(nèi)生力量的村兩委開展合作式的治理，能夠有效增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的效果。本文基于上述研究包含的概念及所得出的結(jié)論，將構(gòu)成要素包含了上行軌道與下行軌道兩條運(yùn)行軌道，而駐村第一書記制度則成為聯(lián)結(jié)兩條軌道、保證兩條軌道有效互動(dòng)的重要橋梁，并形成如圖1所示的駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的分析框架。

1.治理過程中的上行軌道

一是行政機(jī)關(guān)。在治理過程中，行政機(jī)關(guān)既要保證治理決策的可行性和科學(xué)性，又要做到治理工作監(jiān)督考核的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。合理的決策能夠有效降低治理工作開展的門檻，確保治理工作能夠持續(xù)推行；規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督與考核能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)治理工作中出現(xiàn)的問題，填補(bǔ)治理工作中的缺陷，對(duì)考核結(jié)果良好的人員給予激勵(lì)也能夠進(jìn)一步激發(fā)其動(dòng)力。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)積極地在職責(zé)范圍內(nèi)為鄉(xiāng)村治理提供幫助，為鄉(xiāng)村治理保駕護(hù)航。

二是駐村第一書記的派駐機(jī)構(gòu)。駐村第一書記多是從省或市縣級(jí)機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位等進(jìn)入到鄉(xiāng)村中開展工作，無論是哪一級(jí)機(jī)關(guān)還是哪一類組織，都要嚴(yán)把用人關(guān)，在向鄉(xiāng)村選派駐村第一書記時(shí)要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己伺c評(píng)判，確保駐村第一書記在鄉(xiāng)村治理的過程中有能力開展工作，有建設(shè)好鄉(xiāng)村的責(zé)任心。派駐機(jī)構(gòu)作為駐村第一書記的“靠山”，也要給予駐村第一書記足夠的支持，能夠提供的資源要向駐村第一書記傾斜，給予充分的保障。

2.治理過程中的橋梁

駐村第一書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，依靠村黨組織，帶領(lǐng)村兩委開展治理工作。其主要職責(zé)包括：幫助加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)，增強(qiáng)基層黨組織的政治功能，提升其組織力；幫助加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)精準(zhǔn)幫扶，加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)、精神和生態(tài)文明建設(shè)，深化農(nóng)村改革，促進(jìn)農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展；幫助推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，提高鄉(xiāng)村治理水平，完善村民自治、民主協(xié)商、民主監(jiān)督等機(jī)制，實(shí)行精細(xì)化服務(wù)；幫助保障和改善民生，密切聯(lián)系群眾，了解群眾需求，付諸有針對(duì)性的行動(dòng)。駐村第一書記作為“幫扶者”嵌入鄉(xiāng)村治理中，要利用自身優(yōu)勢充分發(fā)揮支持和幫助作用，抓住村莊的階段性主要矛盾，明確目標(biāo)，整合資源，逐步推動(dòng)鄉(xiāng)村治理工作穩(wěn)步進(jìn)行。同時(shí)，駐村第一書記也應(yīng)明確自身的職責(zé)定位，幫助村兩委推進(jìn)工作而非代替其位置，做好自身的“代理人”角色，充分調(diào)動(dòng)村兩委的工作積極性和主動(dòng)性，改善村兩委的工作作風(fēng)，堅(jiān)決履行監(jiān)督檢查職責(zé)，將其打造成有能力、能辦事的“當(dāng)家人”。

3.治理過程中的下行軌道

一是村兩委。村黨支部委員會(huì)是農(nóng)村組織和工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，其職責(zé)有：組織制訂本村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)本村存在的問題和亟須解決的事項(xiàng)做出決策和建議，領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)和其他村級(jí)組織開展工作的同時(shí)履行監(jiān)督和檢查職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正工作中出現(xiàn)的問題和缺陷。村兩委作為由村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，代表的是村民的利益，因而有責(zé)任和義務(wù)向村黨支部和駐村第一書記及時(shí)、充分地反饋村民的訴求，運(yùn)用村中文化價(jià)值、關(guān)系紐帶、非正式權(quán)威等非正式資源幫助完善治理政策的制定，強(qiáng)化村民參與治理的意識(shí)。在履行職責(zé)過程中，村兩委與駐村第一書記要做好配合，遇到困難共同協(xié)商解決，運(yùn)用集體智慧進(jìn)行決策，始終帶頭走在治理工作的第一線。

二是村民。村民是鄉(xiāng)村的主人，鄉(xiāng)村的善治無法離開村民的參與。村民是鄉(xiāng)村治理中數(shù)量最多的主體，是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理最根本的利益相關(guān)者、執(zhí)行者和最終受益者，因而，村民要積極參與到鄉(xiāng)村治理的決策和監(jiān)督過程中，通過村民大會(huì)等議事制度行使自己的合法權(quán)利，從而保證決策的科學(xué)性和公平性，提高治理工作的質(zhì)量。村民不應(yīng)將駐村第一書記看作“從上面下來指導(dǎo)工作的領(lǐng)導(dǎo)”，而應(yīng)把其看作是自己的“話筒”，當(dāng)作為自己謀求合法利益的“話事人”，積極配合駐村第一書記和村兩委的工作，全身心投入到鄉(xiāng)村振興建設(shè)中。

以駐村第一書記制度為表現(xiàn)形式的嵌入式治理將政黨和國家治理與基層治理聯(lián)結(jié)起來，政府以政策和制度的形式調(diào)解矛盾[7]，形成良性的治理互動(dòng)結(jié)構(gòu)，作為代理人的駐村第一書記呈現(xiàn)出一端向下執(zhí)行黨和國家治理任務(wù)，另一端向上表達(dá)村民需求的治理樣態(tài)。作為外部力量的國家行政機(jī)關(guān)及駐村第一書記派駐機(jī)構(gòu)若不能給予駐村第一書記充足的支持，或是對(duì)駐村第一書記施以額外壓力，則可能出現(xiàn)推進(jìn)治理的難題，生成治理的困境，這也使得駐村第一書記很難有能力幫助村莊強(qiáng)化自身的內(nèi)部力量。要注意的是，分析框架沒有將駐村第一書記這一個(gè)體歸為外部力量中。駐村第一書記的資源分為兩類：一是“顯性資源”，即國家直接用于扶貧的資源；二是“隱性資源”，即駐村第一書記的派駐單位擁有的資源。村莊所得到的外部資源幫扶歸根結(jié)底來源于國家和駐村第一書記派駐單位，駐村第一書記作為“代理人”直接使用這些資源推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，因而，分析框架沒有將駐村第一書記歸類于外部力量中。

三、駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境及成因分析

我國將駐村第一書記制度作為頂層設(shè)計(jì)正式推進(jìn)已有近十年的時(shí)間，伴隨著制度的推行，鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)諸多問題，這也是駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理主要特征的外化。本文對(duì)駐村第一書記制度推進(jìn)鄉(xiāng)村治理存在的現(xiàn)實(shí)困境研究是基于2023年9月對(duì)S省駐村第一書記的問卷調(diào)查以及對(duì)S省B市三個(gè)村的調(diào)研訪談開展的。本次問卷調(diào)查共收集有效問卷239份，調(diào)查對(duì)象包含省派、市派及縣派駐村第一書記，有近90%的駐村第一書記原單位為黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，如表1所示。調(diào)查內(nèi)容主要包括S省駐村第一書記的年齡分布、選派機(jī)構(gòu)級(jí)別及性質(zhì)、駐村工作開展的相關(guān)情況和駐村第一書記個(gè)人的想法及建議等。通過對(duì)調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在三方面。

（一）角色沖突和政績壓力導(dǎo)致目標(biāo)偏離

駐村第一書記的職責(zé)賦予了其雙重角色身份。駐村第一書記是帶有推進(jìn)鄉(xiāng)村治理使命的國家權(quán)力代理人，同時(shí)也是村民向上反映問題和訴求的代理人，這是駐村第一書記的雙重角色屬性，也是嵌入式治理形式在鄉(xiāng)村治理中的體現(xiàn)。駐村第一書記雙重角色良序轉(zhuǎn)換能夠?qū)崿F(xiàn)國家政策執(zhí)行與鄉(xiāng)村自治的有效聯(lián)動(dòng)；但是，在現(xiàn)實(shí)工作中，雙重角色很有可能會(huì)產(chǎn)生身份自身的沖突。黨和國家出臺(tái)的政策，會(huì)因適配性問題難以得到所有村民的支持，政府與村民很可能會(huì)產(chǎn)生矛盾。此時(shí)，作為國家權(quán)力代理人，駐村第一書記應(yīng)去說服村民接受、認(rèn)可政策；作為村民利益代理人，應(yīng)替村民向上反映訴求。在多數(shù)情況下，駐村第一書記受制于上級(jí)權(quán)力壓力、晉升期望等原因，會(huì)傾向于國家權(quán)力代理人角色，即代表政府強(qiáng)行向下宣傳、落實(shí)政策，這便會(huì)影響駐村第一書記在村民中的地位和形象，結(jié)果可能降低村民對(duì)駐村第一書記的信任度，對(duì)后續(xù)工作的開展產(chǎn)生阻礙。

調(diào)查問卷結(jié)果顯示，有51.05%的駐村第一書記表示有較大壓力來自工作開展評(píng)定方面，這表明現(xiàn)階段仍有很多駐村第一書記頂著很大的政績?cè)u(píng)定壓力在開展工作。

目標(biāo)責(zé)任制也存在于駐村第一書記的工作體系中。工作目標(biāo)能否完成與駐村第一書記的晉升存在著關(guān)聯(lián)，在這種“壓力型體制”的管理制度下便會(huì)產(chǎn)生政績壓力，如何在有限時(shí)間內(nèi)做出政績就成為駐村第一書記考慮如何開展工作的重點(diǎn)；加之駐村第一書記制度具有的任期化特征，使其往往會(huì)選擇實(shí)施那些可被量化的和短期的“政績工程”，對(duì)于難以被量化或者需要長期發(fā)展才能帶來的政績則會(huì)選擇忽視[8]，這與推行駐村第一書記制度的目標(biāo)產(chǎn)生了偏離（圖2）。推行這一制度的目的是建立鄉(xiāng)村治理長效機(jī)制，而非實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的個(gè)人政績。

（二）財(cái)政資源供給不足使得動(dòng)能缺失

戰(zhàn)場上作戰(zhàn)的士兵需要武器作為勝利的支撐，在鄉(xiāng)村的“治理戰(zhàn)場”上，政府和派駐單位能夠提供的資源便成為駐村第一書記打贏“治理戰(zhàn)爭”的“武器”。駐村第一書記在推進(jìn)治理工作時(shí)面臨的最大挑戰(zhàn)在于資金的匱乏，且這一困境隨著派駐級(jí)別的降低而更加明顯（表2）。

嵌入式治理與鄉(xiāng)村治理的適配性在于嵌入式治理能夠在資源以及理念等方面給予鄉(xiāng)村一定程度的改善和補(bǔ)充。駐村第一書記進(jìn)駐鄉(xiāng)村作為典型的嵌入式治理形式，不僅需要駐村第一書記將科學(xué)的治理理念引入村莊內(nèi)，還需要自上而下的資源嵌入對(duì)治理工作的推進(jìn)提供保障?！肮び破涫?，必先利其器。”資金作為駐村第一書記開展工作的“基礎(chǔ)工具”難以得到保障，治理的成效就很難得到提升。盡管省派駐村第一書記在資金上能夠得到相較于其他兩個(gè)層級(jí)更多的支持，但資金仍然是駐村第一書記工作中的最大障礙。

駐村第一書記得到的支持多為地方政府和派駐機(jī)構(gòu)提供的政策性資金供給。駐村第一書記從任一渠道獲得財(cái)政資源供給，便可以采取行動(dòng)，將財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為治理行動(dòng)，完成從動(dòng)能到勢能的能量轉(zhuǎn)換；但是，現(xiàn)實(shí)反映的情況是，資金的支持往往得不到充分的保障，資金支持的層級(jí)差異也十分明顯。省派駐村第一書記往往能在資金上得到省級(jí)層面更加優(yōu)厚的支持，而到了市派和縣派層面，就很難得到上級(jí)的大力支持。這種差異化對(duì)待不僅使得治理成效得不到全面的改善，也會(huì)消磨部分駐村第一書記的工作積極性。能量不會(huì)憑空產(chǎn)生。駐村第一書記一旦接收不到來自財(cái)政資源的“動(dòng)能”，就無法轉(zhuǎn)換為治理行動(dòng)的“勢能”，在這種情況下可能會(huì)出現(xiàn)“借用”其他資金來彌補(bǔ)空缺的現(xiàn)象，若資金支持始終不能到位，將形成“拆了東墻補(bǔ)西墻”的惡性循環(huán)。

（三）短暫任職期限與資源難以接續(xù)，無法實(shí)現(xiàn)長效治理

駐村第一書記的任期化特征決定了其具有“幫扶者”的角色屬性，而非“空降下來的領(lǐng)導(dǎo)”；但通過訪談發(fā)現(xiàn)，短暫的任期使得駐村第一書記的時(shí)間變得緊張。駐村第一書記在進(jìn)入一個(gè)陌生的環(huán)境后，需要迅速了解村莊的治理情況，發(fā)現(xiàn)治理短板，利用有限的時(shí)間使村莊治理得到有效改變，最后還要接受工作考核，這就使得駐村第一書記能做出的改善工作無形間被壓縮。這不僅是村莊的損失，也會(huì)讓真正想為村莊做實(shí)事的駐村第一書記留下遺憾。

“來到村里之后，第一年肯定要熟悉一下村里的情況，要融入村里，走訪調(diào)研一下發(fā)現(xiàn)問題，然后就要開始做事了。例如，給村里修路，要向縣里上報(bào)需求，工程招標(biāo)，做好建設(shè)工作的前期鋪墊，過程中監(jiān)督一下確保工程的質(zhì)量。能做實(shí)事的時(shí)間實(shí)際上只有一年，到最后要整理材料來接受上面的考核?！保?0231107-M村駐村第一書記訪談資料）

駐村第一書記帶著來自國家政策或是派駐機(jī)構(gòu)的資源進(jìn)入村莊，能夠彌補(bǔ)一部分村莊的資源短板。他們所擁有的資源不同，能帶來的改善也不同。駐村第一書記能夠?qū)ε神v單位的注意力配置產(chǎn)生影響，相對(duì)應(yīng)的治理工作能得到優(yōu)先對(duì)待。

“駐村第一書記的派駐單位不一樣，能做的事肯定也會(huì)有差異，有一個(gè)村的駐村第一書記是交通廳派下來的，他想要為村里修路，他的派駐單位能提供的支持肯定是要更大的，這樣也能節(jié)省很多的精力和時(shí)間?！保?0231107-M村駐村第一書記訪談資料）

鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)尤其強(qiáng)調(diào)自下而上的政治軌道，地方自治能夠避免政府決策的失誤。民意反映需要一定的時(shí)間，政府決策可能會(huì)出現(xiàn)“治標(biāo)不治本”的情況，政府的干預(yù)治理與鄉(xiāng)村自治相比具有一定的滯后性，因而，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理需要鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力的支持。資源的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性使得村莊在其對(duì)應(yīng)的治理上很難得到長效保障，村莊仍然需要依靠外界“輸血”提供治理力量，無法形成足夠的內(nèi)生動(dòng)力來促進(jìn)鄉(xiāng)村自治。駐村第一書記在任期內(nèi)固然可以為村莊帶來資源補(bǔ)充，但在到達(dá)任期后必然要退出治理場域，其所攜帶的資源也很難轉(zhuǎn)換為村莊所擁有的固定資源。在訪談過程中，M村村主任也表示希望該村目前的駐村第一書記能多駐村幫扶一段時(shí)間，繼續(xù)為村莊提供資源保障。

四、駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑

（一）提高駐村第一書記的派駐質(zhì)量

在選派駐村第一書記時(shí)，除了要審核政治覺悟和道德品行外，還要重點(diǎn)考察派駐人選的政治素質(zhì)與工作能力。第一，提高駐村第一書記的政治素質(zhì)。派駐人員之間的工作能力存在著短時(shí)間內(nèi)無法彌補(bǔ)的差異，但是都要具備敢做事、做實(shí)事的決心。駐村第一書記制度是我國現(xiàn)階段為鞏固脫貧成果、做好脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要制度設(shè)計(jì)，而并非官員快速獲得提拔的“跳板”。駐村第一書記要對(duì)自身角色有清晰認(rèn)知，扮演好自己的“幫扶者”角色，杜絕官僚主義思想。在選派前要充分地考察駐村第一書記人選的政治思想和政治覺悟，派駐之后也要周期性地進(jìn)行政治思想教育，開展駐村第一書記培訓(xùn)活動(dòng)，確保選派的駐村第一書記思想上不出現(xiàn)問題，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。第二，提高駐村第一書記的工作能力。對(duì)于駐村第一書記個(gè)體而言，彼此之間存在著能力上的差異，因而會(huì)產(chǎn)生不同的工作效果，所以，在派駐時(shí)要因人而異。例如，組織建設(shè)能力強(qiáng)的駐村第一書記應(yīng)派駐到村黨組織建設(shè)薄弱的鄉(xiāng)村，產(chǎn)業(yè)建設(shè)能力強(qiáng)的駐村第一書記應(yīng)派駐到經(jīng)濟(jì)建設(shè)薄弱的鄉(xiāng)村。同時(shí)，要打通駐村第一書記之間的交流渠道，使其互相借鑒治理經(jīng)驗(yàn)，提高治理工作的成效。

（二）合理規(guī)劃駐村第一書記任期與階段性目標(biāo)

合理規(guī)劃駐村第一書記的任職期限與目標(biāo)，能夠最大程度地發(fā)揮駐村第一書記制度對(duì)鄉(xiāng)村治理的改善作用。對(duì)于治理工作開展情況優(yōu)良的駐村第一書記，可在雙方達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上適當(dāng)延長其派駐期限，使其能夠?yàn)榇迩f治理作出更多的貢獻(xiàn)。由于駐村第一書記的任期化特征，使得許多周期較長的治理工作難以有效推行。短期的目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)，長效的治理更要實(shí)現(xiàn)。因此，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)與地方政府進(jìn)行有效溝通，共同制訂出科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃。對(duì)于周期較長的治理工作，將其分解成多個(gè)容易實(shí)現(xiàn)的階段性目標(biāo)，由多任駐村第一書記先后開展，做好治理成效的銜接，提高治理工作效率，避免駐村第一書記疲于應(yīng)付上級(jí)檢查而遺留下“豆腐渣工程”。

（三）提升鄉(xiāng)村精英的治理能力和村民參與治理的意識(shí)

村民是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的最終受益者，也應(yīng)是鄉(xiāng)村治理的積極參與者。鄉(xiāng)村建設(shè)若要取得成效，不能僅依靠駐村第一書記單打獨(dú)斗，需要駐村第一書記、村干部和村民等多方主體的共同努力，改“輸血式治理”為“造血式治理”，提高鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。第一，以村干部和新鄉(xiāng)賢為代表的鄉(xiāng)村精英是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部主引擎。鄉(xiāng)村精英相較于普通村民擁有更多的資源、學(xué)識(shí)及能力[9]，對(duì)村莊內(nèi)的問題也有更為全面的認(rèn)知，在鄉(xiāng)村社會(huì)中具有一定地位。提升鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理的意識(shí)，引導(dǎo)更多鄉(xiāng)村精英進(jìn)入鄉(xiāng)村治理過程中，不僅能夠減輕對(duì)駐村第一書記的資源依賴和能力依賴，還能通過發(fā)揮其動(dòng)員作用吸引更多村民參與其中。因此，要加強(qiáng)駐村第一書記與鄉(xiāng)村精英之間的交流，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村自治上的能力。第二，村民是鄉(xiāng)村治理中數(shù)量最龐大的主體，是村莊的主人。提升村民參與治理的意識(shí)，尤其是使其掌握如何按照科學(xué)的方法參與到治理過程中，能夠使治理工作更有效地推行。例如，通過宣講解讀等方式讓村民更具體、更清楚地了解政府制定的政策，明確政策能夠給他們帶來的好處，村民自然就更愿意參與并幫助政策的推行，同時(shí)也能提高政府在村民心中的公信力。

（四）完善駐村第一書記的保障機(jī)制和考核激勵(lì)機(jī)制

良好的保障機(jī)制是駐村第一書記沖在治理前線時(shí)的堅(jiān)實(shí)后盾，合理的激勵(lì)考核機(jī)制是駐村第一書記維持工作動(dòng)力的重要來源。第一，駐村第一書記的派駐機(jī)構(gòu)及駐地所屬政府要保障好他們的薪資福利待遇，落實(shí)好專項(xiàng)資金等資源的調(diào)配使用，夯實(shí)駐村第一書記的“作戰(zhàn)工具”，通過對(duì)村莊實(shí)際需求所做的針對(duì)性考量，對(duì)資金進(jìn)行科學(xué)、高效的調(diào)配而非機(jī)械性的逐層分配，作好駐村第一書記的堅(jiān)實(shí)后盾，使其能夠大膽做事。第二，考核工作不能僅由某一方進(jìn)行，應(yīng)采取多主體的考核方式。例如，參考派駐單位、地方政府和村民三方意見，對(duì)駐村第一書記階段性的工作成效進(jìn)行考評(píng)，盡可能地保證考核結(jié)果正確反映工作成效，避免因考核不全面使得駐村第一書記取得的良好工作成效未能呈現(xiàn)，或因考核不認(rèn)真使得駐村第一書記為應(yīng)付檢查所做的“面子工程”蒙混過關(guān)。同時(shí)，也要健全考核后的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)駐村第一書記在任期內(nèi)取得的良好工作成效給予精神激勵(lì)以及適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)激勵(lì)，對(duì)優(yōu)秀的駐村第一書記在卸任后構(gòu)建明確的晉升指標(biāo)加成，并將其列為基層治理人員的學(xué)習(xí)榜樣，以提高駐村第一書記的工作熱情。

結(jié)語

駐村第一書記制度是我國在新的治理形勢下，根據(jù)我國具體國情而設(shè)計(jì)出的制度。經(jīng)過精準(zhǔn)扶貧階段的檢驗(yàn)，證明駐村第一書記制度是能夠有效推動(dòng)我國鄉(xiāng)村治理的重要制度，是我國現(xiàn)階段必須堅(jiān)持和發(fā)展的優(yōu)良制度設(shè)計(jì)。本文梳理了駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵和構(gòu)成要素，揭示了現(xiàn)階段駐村第一書記制度在推行過程中表現(xiàn)出的主要特征，分析了駐村第一書記制度在推行時(shí)面臨的困境及其成因，最后有針對(duì)性地提出了其路徑選擇。駐村第一書記制度推動(dòng)鄉(xiāng)村治理不僅對(duì)駐村第一書記的個(gè)體提出了要求，針對(duì)駐村第一書記制度的配套“硬件”和“軟件”也要加強(qiáng)和完善。鄉(xiāng)村治理不能依靠某方的單打獨(dú)斗，需要多方主體共同參與、協(xié)調(diào)合作，形成善治的良好治理格局。

備注：

① “雙軌治理”對(duì)“雙軌政治”的政權(quán)穩(wěn)固作用提出了質(zhì)疑，認(rèn)為雙軌的合作能夠帶來良好的扶貧效果，但其中存在的競爭也可能會(huì)直接弱化扶貧效果。

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責(zé)任編輯：賀曉麗

*本文系山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（服務(wù)決策咨詢專項(xiàng)）“‘鄉(xiāng)村振興’戰(zhàn)略下山東省農(nóng)村公共環(huán)境治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BJCJ29）階段性研究成果。

收稿日期：2024-01-12

作者簡介：呂建華，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授，博士；王瑜，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院碩士研究生。