環(huán)境治理體系中的多元規(guī)范及其協(xié)同機(jī)制

摘要：現(xiàn)代環(huán)境治理，首先表現(xiàn)為規(guī)范體系的治理。當(dāng)前，我國環(huán)境治理領(lǐng)域總體上存在著國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)范性文件、黨的規(guī)范性文件等多種規(guī)范類型，形成了“多元規(guī)范共存、多元秩序共治”的運(yùn)行模式?，F(xiàn)有學(xué)術(shù)研討的一個重要貢獻(xiàn)，是承認(rèn)并高度重視生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域所存在的多元規(guī)范現(xiàn)象，并嘗試將其納入已被提上立法議程的生態(tài)環(huán)境法典之中。但是，此種研究進(jìn)路較為宏觀抽象，難以深入觸及我國環(huán)境治理體系中所出現(xiàn)的環(huán)境行政執(zhí)法變革等前沿議題。從實(shí)踐情況看，我國環(huán)境治理中的多元規(guī)范體系與多元秩序結(jié)構(gòu)已然產(chǎn)生抵牾和齟齬，其在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域呈現(xiàn)較為明顯與突出。現(xiàn)階段，我國環(huán)境行政處罰制度探索的困局主要包括：生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予處罰”的混沌實(shí)踐、行政處罰異化為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的前置要件，以及垂直管理改革背景下環(huán)境執(zhí)法力量的錯位配置。從多元規(guī)范視角出發(fā)，運(yùn)用“發(fā)生學(xué)方法”分析發(fā)現(xiàn)，上述實(shí)踐難題均源于現(xiàn)代環(huán)境治理體系中非國家法律類規(guī)范之變動而產(chǎn)生的多元規(guī)范不協(xié)同問題，具體包括規(guī)范性文件（行政規(guī)范性文件、黨的規(guī)范性文件）相互間的沖突，以及黨的政策與國家法律相互間的差異。從法理上考量，當(dāng)前我國環(huán)境行政處罰制度探索暴露出的系列問題及內(nèi)在沖突，不能簡單根據(jù)“問題—對策”式思路來加以應(yīng)對，而需從“事理”上升為“法理”，揭示其中所蘊(yùn)含的一般規(guī)律和普遍矛盾（即環(huán)境治理體系中多元規(guī)范的相互關(guān)系問題）。鑒此，未來我國應(yīng)當(dāng)立基于多元規(guī)范協(xié)同互動的理論和方法，重點(diǎn)完善生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)規(guī)范性文件的備案審查機(jī)制，建立健全生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨的政策與國家法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，同時借助生態(tài)環(huán)境法典編纂之契機(jī)確認(rèn)多元規(guī)范的相互關(guān)系規(guī)則，以提升我國環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理體系；多元規(guī)范；規(guī)范協(xié)同；協(xié)同機(jī)制；環(huán)境行政處罰；生態(tài)環(huán)境法典

中圖分類號：D912.6""文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A""文章編號：1008-5831（2024）05-0193-14

一、問題的提出

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，當(dāng)前我國已然出現(xiàn)了多元規(guī)范現(xiàn)象，即不僅存在國家法律這一種規(guī)范類型，而且存在黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策等多種規(guī)范類型［1］。上述規(guī)范類型在各自場域發(fā)揮著相應(yīng)的指引與約束作用，共同型塑了一個功能互補(bǔ)、有機(jī)統(tǒng)一的“規(guī)范集群”［2］。這不僅體現(xiàn)了當(dāng)代中國治理體系和治理能力的規(guī)范化、法治化圖景，而且彰顯了獨(dú)具中國特色的法理意涵與規(guī)范屬性，為我們理解和分析各個領(lǐng)域國家治理問題提供了基礎(chǔ)理論框架。在當(dāng)前我國環(huán)境治理領(lǐng)域，同樣存在著多元規(guī)范現(xiàn)象，實(shí)踐中所涌現(xiàn)出的諸多環(huán)境規(guī)制問題亦可從多元規(guī)范視域加以理解和分析。從學(xué)界既有研討情況看，已有部分學(xué)者在生態(tài)環(huán)境法典編纂的時代背景下專門論及生態(tài)環(huán)境政黨法治議題，提出了將黨的政策、黨的規(guī)范性文件納入生態(tài)環(huán)境法典的總體方案與具體路徑［3］，力求實(shí)現(xiàn)從政策創(chuàng)新到法治規(guī)范的路徑轉(zhuǎn)變。

應(yīng)當(dāng)看到，既有學(xué)術(shù)研究的一個重要貢獻(xiàn)，是承認(rèn)并高度重視生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域所存在的多元規(guī)范現(xiàn)象，并嘗試將其納入已被提上立法議程的生態(tài)環(huán)境法典之中。但是，此種研究進(jìn)路較為宏觀、抽象，難以深入觸及我國環(huán)境治理體系中所出現(xiàn)的諸多環(huán)境行政執(zhí)法變革與環(huán)境司法專門化改革等前沿議題。在當(dāng)前我國生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中，相較于司法治理而言，行政規(guī)制實(shí)則發(fā)揮著更為重要的作用［4］。對此，我國2018年《憲法》修正案增設(shè)“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”之條款，從根本法上確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，以及行政規(guī)制手段在生態(tài)文明建設(shè)場域中的主導(dǎo)作用［5］。就其一般意義而言，環(huán)境行政規(guī)制手段至少包含環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政命令、環(huán)境行政強(qiáng)制、環(huán)境行政磋商等制度類型［6］。有論者基于實(shí)證分析指出，在我國環(huán)境治理的“工具箱”中，行政處罰制度是其中適用范圍最廣、使用頻次最高的環(huán)境規(guī)制手段［7］。據(jù)生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，僅2023年，“全國各級生態(tài)環(huán)境部門共下達(dá)環(huán)境行政處罰決定書7.96萬份，罰沒款金額62.7億元”［8］。從某種程度上說，環(huán)境行政處罰的制度探索及施行功效直接關(guān)乎我國生態(tài)文明體制改革之成敗。故此，從環(huán)境行政處罰制度探索的實(shí)踐情況切入，對我國環(huán)境治理體系中的多元規(guī)范及其協(xié)同機(jī)制議題予以分析，不失為一種有效研討進(jìn)路。鑒此，本文立足于“多元規(guī)范共存、多元秩序共治”的分析框架，從多元規(guī)范視域出發(fā)就我國環(huán)境行政處罰制度探索的實(shí)踐困局及法理根由予以檢視和剖析，在此基礎(chǔ)上，試圖提出實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境治理體系中多元規(guī)范協(xié)同互動的整體法治方略。

二、環(huán)境治理體系中多元規(guī)范的概念生成及典型領(lǐng)域

黨的十八屆四中全會明確提及“中國特色社會主義法治體系”的基本概念，并將其具化為“完備的法律規(guī)范體系”“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”等五個方面。從概念表述的形式邏輯上看，我國中央層面并未將黨內(nèi)法規(guī)、國家政策視為法律規(guī)范體系的必要組成部分。但是，從國家治理及生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐邏輯上看，包含黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策等在內(nèi)的多種規(guī)范類型，均對現(xiàn)代國家治理體系和生態(tài)文明體制改革產(chǎn)生了重要影響［9］。故此，需要引入一個能夠容納多種規(guī)范類型的基本概念與分析框架，本文即嘗試運(yùn)用“多元規(guī)范”這一概念，旨在借此對環(huán)境治理體系及環(huán)境行政處罰制度變革等問題予以更為精準(zhǔn)而深入的分析。

（一）環(huán)境治理體系中多元規(guī)范的概念生成

近年來，我國法學(xué)界呈現(xiàn)出一種新的研究趨向，一些論者主張將黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策等均視為法律體系的重要組成部分，試圖賦予上述規(guī)范類型以法律屬性，即認(rèn)為它們是與法律一樣具有同等效力的規(guī)范類型［1］。此種研究進(jìn)路背后的學(xué)理支撐乃是“法律多元主義”，其核心要旨即在于將不同性質(zhì)的規(guī)范類型均定性為法律，或使之具有法律屬性。

然而，真實(shí)世界的客觀存在卻是“規(guī)范多元”而非“法律多元”，尤其是像我國這樣的成文法國家，所謂“法律”或“法律體系”均應(yīng)有其法定化形式或特定所指。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，法律體系可劃分為七大法律部門

即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。；就其位階而言，可細(xì)分為憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自制條例和單行條例。很顯然，依此標(biāo)準(zhǔn)所界定之“法律”或“法律體系”，無法涵蓋黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策等多種業(yè)已在法治實(shí)踐中產(chǎn)生重要影響的規(guī)范類型。是故，有學(xué)者嘗試創(chuàng)設(shè)一個能夠有效囊括國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策等多種規(guī)范類型的全新概念，并將這一新型概念界定為“規(guī)范體系”［1］。根據(jù)劉作翔教授的解讀，“規(guī)范體系”是“法律體系”的拓展版與升級版；所謂“規(guī)范體系”，乃指由全部規(guī)范類型綜合而成的有機(jī)整體，可以涵涉任何一種能夠?qū)θ藗冃袨槠鸬街敢图s束作用的規(guī)范形態(tài)［1］。

此種從“法律體系”到“規(guī)范體系”的概念校正與邏輯轉(zhuǎn)向，為我們理解生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“多元規(guī)范”及“規(guī)范協(xié)同”問題提供了有效參照。鑒此，本文所稱之“多元規(guī)范”及“規(guī)范協(xié)同”乃指在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的過程中，發(fā)揮著約束和指引作用的法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策等多元化的規(guī)范類型，以及不同規(guī)范之間彼此影響、相互銜接、協(xié)作互動的法律現(xiàn)象。事實(shí)上，2020年3月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》就對上述運(yùn)行框架與法治現(xiàn)象進(jìn)行了確認(rèn)，明確提出到2025年我國要建立健全環(huán)境治理的法律法規(guī)政策體系，形成多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系［10］。在此背景下，從學(xué)理層面對我國環(huán)境治理體系中“多元規(guī)范”及“規(guī)范協(xié)同”問題展開研究，無疑具有重大的理論價值與現(xiàn)實(shí)意義。

（二）環(huán)境行政處罰領(lǐng)域集中體現(xiàn)了多元規(guī)范及其協(xié)同現(xiàn)象

近年來，面對日益頻發(fā)的環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件，強(qiáng)有力的政府規(guī)制舉措已然成為環(huán)境治理的主要手段，并承載著社會各界的強(qiáng)烈期待。依照日本學(xué)者黑川哲志的解讀，所謂“環(huán)境行政規(guī)制”乃指政府部門通過設(shè)置污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、自然資源開發(fā)許可等制度對環(huán)境危害行為進(jìn)行必要懲戒與威懾，以期實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公益、改善環(huán)境質(zhì)量之目標(biāo)［11］。在我國現(xiàn)行法律框架下，環(huán)境行政規(guī)制手段大致包括如下四類：（1）作為控制基礎(chǔ)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度；（2）作為準(zhǔn)入機(jī)制的環(huán)境行政許可制度；（3）作為過程控制的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察制度；（4）作為實(shí)施保障的環(huán)境行政處罰、環(huán)境行政命令及環(huán)境行政強(qiáng)制等制度［12］。從“過程論”視角觀之，大體可將上述行政規(guī)制手段概括為“訂立環(huán)境命令及標(biāo)準(zhǔn)—設(shè)置環(huán)境行政許可—監(jiān)察環(huán)保守法情況—追究環(huán)境法律責(zé)任”的“四階構(gòu)造”。

實(shí)證檢視表明，在我國環(huán)境行政規(guī)制的“工具箱”中，環(huán)境行政處罰（尤其是環(huán)境行政罰款）是適用比例最高、涉及種類最多的一種規(guī)制手段

參見：徐以祥、梁忠《論環(huán)境罰款數(shù)額的確定》（《法學(xué)評論》，2014年第6期152頁）。。依照《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第8條規(guī)定，環(huán)境行政處罰舉措不限于罰款，還包括警告、通報批評、沒收違法所得、責(zé)令限期拆除等諸多制度種類。因此，在當(dāng)前我國環(huán)境行政監(jiān)管活動中，行政相對人的主要擔(dān)責(zé)形式即為環(huán)境行政處罰?？傮w上看，近年來我國制定、修改和完善了一系列與環(huán)境行政處罰有關(guān)的法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)及政策文本，充分體現(xiàn)出我國中央層面推進(jìn)環(huán)境行政處罰制度探索及變革的迫切需求與堅定決心。

具體分為如下三類情況：（1）制定或修訂法律規(guī)范，即根據(jù)環(huán)境行政處罰工作的現(xiàn)實(shí)需要，由特定主體（通常是全國人大常委會、生態(tài)環(huán)境或自然資源等部委）制定新法或修訂原有立法，實(shí)踐中多以法律或部門規(guī)章之形式予以呈現(xiàn)。包括：2021年全國人大常委會修訂通過的《行政處罰法》，2023年生態(tài)環(huán)境部審議通過的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》，以及2024年自然資源部修訂通過的《自然資源行政處罰辦法》等。（2）制定行政規(guī)范性文件，即針對特定環(huán)境執(zhí)法問題，由相關(guān)政府部門通過制定專項行政規(guī)范性文本的方式予以細(xì)化落實(shí)。包括：生態(tài)環(huán)境部于2019年、2021年分別印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》等。（3）制定黨內(nèi)法規(guī)或黨的規(guī)范性文件，即針對環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域重大體制機(jī)制改革的現(xiàn)實(shí)需求，通過“黨政聯(lián)合發(fā)文”（通常由中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)相關(guān)文件）的方式予以實(shí)現(xiàn)。包括：中辦、國辦于2016年、2019年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》等。綜上可見，在我國環(huán)境行政處罰領(lǐng)域，集中存在著國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)范性文件、黨的規(guī)范性文件等多種規(guī)范類型，形成了“多元規(guī)范共存、多元秩序共治”的法治框架與運(yùn)行模式。在此模式下，多元規(guī)范體系與多元秩序結(jié)構(gòu)難免會產(chǎn)生抵牾和齟齬，因此有必要立基于多元規(guī)范視角對我國環(huán)境行政處罰制度探索的實(shí)踐困局、法理根由及協(xié)同之策予以探討和分析。

三、多元規(guī)范視域下環(huán)境行政處罰的制度探索及實(shí)踐困局

依照英國公法學(xué)專家馬丁·洛克林的解讀，環(huán)境行政處罰具有其規(guī)制功效，即有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管中的各項行政任務(wù)［13］。我國環(huán)境法學(xué)者竺效教授指出，在實(shí)施環(huán)境行政處罰時，須正確處理監(jiān)管目的與監(jiān)管手段之間的關(guān)系，既要貫徹落實(shí)教育與處罰相結(jié)合的原則，亦要實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政處罰權(quán)力配置及體制機(jī)制的創(chuàng)新［14］。據(jù)此，大致可將環(huán)境行政處罰的應(yīng)然功效概括為教育違法行為人、追究環(huán)境法律責(zé)任、實(shí)現(xiàn)權(quán)力優(yōu)化配置等三個方面。上述功能互為關(guān)聯(lián)，形成一個相對自洽的邏輯體系。需指出的是，由于我國環(huán)境行政處罰制度體系龐雜、種類繁多，故對其實(shí)踐運(yùn)行狀況進(jìn)行全面評估的難度較大。為解決該問題，下文著重從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予行政處罰”、行政處罰與生態(tài)環(huán)境損害賠償追責(zé)，以及環(huán)保垂改與綜合執(zhí)法改革銜接三個領(lǐng)域切入加以考察

如此設(shè)計之理由在于：上述領(lǐng)域制度變革的目標(biāo)乃是教育違法行為人、追究環(huán)境法律責(zé)任、實(shí)現(xiàn)權(quán)力優(yōu)化配置等三個方面，其完整呈現(xiàn)了我國環(huán)境行政處罰制度的應(yīng)然功效；而且，上述領(lǐng)域相關(guān)信息基本向社會公開，能夠進(jìn)行較為全面的實(shí)證考察與案例分析，可在一定程度上揭示我國環(huán)境行政處罰制度探索及變革的實(shí)踐效果。。

（一）生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予行政處罰”的混沌實(shí)踐

我國《行政處罰法》（2021年修訂）第33條第1款規(guī)定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。”該條款明確規(guī)定了“免予行政處罰”（又稱“不予行政處罰”）的兩種情形及規(guī)范構(gòu)造，理論界將其概括為“輕微不罰”與“首違不罰”［15］。從演進(jìn)路徑觀之，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予行政處罰”制度經(jīng)歷了一個“漸進(jìn)型”的發(fā)展過程，呈現(xiàn)出典型的“回應(yīng)性”立法之特征。

起初，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予行政處罰”制度乃是借助中央生態(tài)環(huán)境部門印發(fā)的行政規(guī)范性文件予以推動。經(jīng)由實(shí)踐檢驗證明行之有效后，2023年《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》在第42條第1款明確規(guī)定了“輕微不罰”“首違不罰”的規(guī)范構(gòu)造，以部委規(guī)章之形式明確賦予生態(tài)環(huán)境“免予處罰”制度以合法性。據(jù)有關(guān)論者統(tǒng)計，當(dāng)前我國絕大多數(shù)省份均制定了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“輕微違法行為免罰清單”“不予行政處罰事項清單”“行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)”等文件［16］，旨在以地方行政規(guī)范性文件的方式對本行政區(qū)域內(nèi)“免予行政處罰”的事項清單與制度規(guī)則予以細(xì)化和落實(shí)。

檢視各?。ㄊ校┥鷳B(tài)環(huán)境部門所制定的目錄、清單等行政規(guī)范性文件不難發(fā)現(xiàn)，各地存在將“輕微不罰”與“首違不罰”混淆適用之情形

參見：陳誠《生態(tài)環(huán)境“首違不罰”制度的現(xiàn)存問題與規(guī)范路徑》（《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2023年第2期78頁）。。同時應(yīng)看到，各地對于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“首違不罰”的法律意涵及規(guī)范構(gòu)造的理解存在較大偏差。檢視典型省份在水污染超標(biāo)事項中適用“首違不罰”的有關(guān)規(guī)定即可發(fā)現(xiàn)

參見《北京市生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不予行政處罰事項清單》《廣東省生態(tài)環(huán)境不予行政處罰的輕微違法行為目錄》《江西省生態(tài)環(huán)境輕微違法免罰事項清單》《吉林省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不予行政處罰事項清單》中針對“超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污”這一處罰事項的有關(guān)規(guī)定。，各地對于同一超標(biāo)排污行為的“違法臨界點(diǎn)”及“行為人主觀過錯”等規(guī)定存在顯著差異。例如，針對超標(biāo)排放廢水的行為，北京將其適用“首違不罰”的超標(biāo)幅度控制為不超過10%、pH值超標(biāo)幅度限制為±0.5以內(nèi)，并對行為人的主觀方面未作任何規(guī)定；對于同類事項，吉林則是將日污水排放量控制在不超過0.1噸、pH值幅度設(shè)置為5～6或9～10，并將行為人的主觀方面限定為“非主觀故意”。此種規(guī)范構(gòu)造上的顯著差異，在給各?。ㄊ校┉h(huán)境規(guī)制工作留存較大裁量空間之同時，亦帶來了過度裁量之風(fēng)險與“類案不同判”之亂象，有損于法律威嚴(yán)與執(zhí)法公正。對此混沌局面理應(yīng)引起足夠重視，并可采取統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地行政規(guī)范性文件的方式對其加以糾偏。

（二）環(huán)境行政處罰異化為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的前置要件

當(dāng)下中國，不斷頻發(fā)的各類環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件，不斷挑戰(zhàn)著人民群眾的心理底線并拷問著我國的環(huán)境法治建設(shè)［17］。從過往實(shí)踐情況看，我國環(huán)境法律機(jī)制的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行，主要聚焦于如何對經(jīng)由環(huán)境為媒介而導(dǎo)致的針對特定民事主體之損害予以填補(bǔ)，而一定程度上忽視了針對生態(tài)環(huán)境本身損害的救濟(jì)。法律規(guī)范層面的闕如，顯然不利于環(huán)境公益維護(hù)目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。是故，明確生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體并建立健全相關(guān)救濟(jì)機(jī)制，成為近年來我國生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)之一。基于此，我國自2015年起在七省（市）試點(diǎn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。經(jīng)過兩年試行探索，中辦、國辦于2017年印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，正式全面推行該項制度，并對其總體目標(biāo)、工作原則、適用范圍及具體救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，為我國環(huán)境公益維護(hù)提供了一種有別于傳統(tǒng)行政規(guī)制的新型路徑。

縱觀全球法治實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)、環(huán)境公共利益維護(hù)主要仰賴如下兩種路徑：一是由專門的生態(tài)環(huán)境部門通過“命令—控制”式的行政規(guī)制方式加以實(shí)現(xiàn)；二是由國家機(jī)關(guān)、環(huán)保組織乃至公民個人通過提起環(huán)境民事公益訴訟的方式加以實(shí)現(xiàn)［18］。在我國現(xiàn)行法律框架下，生態(tài)環(huán)境部門擁有集行政監(jiān)管權(quán)與民事索賠權(quán)于一身的角色定位。這意味著，當(dāng)環(huán)境危害行為造成嚴(yán)重生態(tài)損害后果時，生態(tài)環(huán)境部門既可采取行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)“命令—控制”式的行政規(guī)制手段對違法行為予以管控；亦可在窮盡行政規(guī)制手段仍無法充分救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害時，運(yùn)用賠償磋商與索賠訴訟等新型環(huán)境治理工具，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的“全覆蓋”［19］。事實(shí)上，后一種救濟(jì)路徑現(xiàn)已在我國環(huán)境法治實(shí)踐中得以全面推廣，其實(shí)質(zhì)在于通過賠償磋商、索賠訴訟的方式對傳統(tǒng)環(huán)境行政規(guī)制手段進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，力求借助行政權(quán)與司法權(quán)的協(xié)同配合，助力實(shí)現(xiàn)充分填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害、有效維護(hù)環(huán)境公共利益之目標(biāo)。

此處以生態(tài)環(huán)境部2023年公布的有關(guān)典型案例作為分析樣本

參見《生態(tài)環(huán)境部公布第三批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例》，載中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，https：//www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/sthjshpczd/202310/t20231013_1043094.shtml。，旨在全面、直觀地揭示生態(tài)環(huán)境損害賠償案件在先行程序中適用行政處罰制度的相關(guān)情況。檢視樣本案例不難發(fā)現(xiàn)，針對同一環(huán)境危害行為，行政機(jī)關(guān)不乏出現(xiàn)同時運(yùn)用生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商（訴訟）和行政處罰制度之情形。從理論上說，如此操作之目的即在于借助多種規(guī)制工具的整合與運(yùn)用，有力威懾環(huán)境危害行為人、充分維護(hù)環(huán)境公共利益。需指出的是，行政權(quán)具有主動性、高效性及專業(yè)性等優(yōu)勢，而司法權(quán)具有謙抑性、權(quán)威性及終局性等特征，故實(shí)踐中有關(guān)行政機(jī)關(guān)（通常是生態(tài)環(huán)境部門）在運(yùn)用生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商（訴訟）制度之前，往往針對同一違法行為先行適用了“剛性”的行政處罰制度。例如，在“江西省吉安市某企業(yè)違法排污生態(tài)環(huán)境損害賠償案”中，針對長期存在的違法排污行為，吉安市生態(tài)環(huán)境局于2021年4月對污染企業(yè)處以316.4萬元的行政罰款；2022年8月，吉安市生態(tài)環(huán)境局與污染企業(yè)進(jìn)行磋商并達(dá)成磋商協(xié)議，約定由案涉企業(yè)承擔(dān)3 861.77萬元的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用［20］。由此可見，在當(dāng)前實(shí)踐中，環(huán)境案件在進(jìn)入至生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商（訴訟）程序前，往往前置適用了行政處罰程序；也即是說，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的認(rèn)定與追究，一般以有關(guān)行政機(jī)關(guān)作出環(huán)境行政處罰等公法規(guī)制為前提。這意味著，環(huán)境行政處罰在事實(shí)層面已然成為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的前置要件，這無疑是對環(huán)境行政處罰制度的自身異化。就此意義而言，目前“行政處罰前置、民事磋商（訴訟）御后”的制度運(yùn)行邏輯，實(shí)則將環(huán)境行政監(jiān)管延伸至環(huán)境民事（司法）索賠領(lǐng)域，形成了兩套功能重疊、原理類似、主體相同的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制，由此導(dǎo)致我國環(huán)境公益維護(hù)實(shí)踐陷入“擊鼓傳花”的亂象之中。

（三）垂直管理改革背景下環(huán)境執(zhí)法力量的錯位配置

自1989年《環(huán)境保護(hù)法》確立“屬地管理與分級管理相結(jié)合”的原則以來，環(huán)境管理體制一直是阻礙我國環(huán)境法有效施行的重要原因，部分地方政府怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)已然成為推進(jìn)我國生態(tài)文明體制改革的嚴(yán)重阻礙［21］。為破解地方保護(hù)主義對環(huán)境法施行的負(fù)面影響，中辦、國辦于2016年印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《環(huán)保垂改意見》），主要涉及環(huán)境執(zhí)法權(quán)、監(jiān)察（測）權(quán)的“再配置”。根據(jù)《環(huán)保垂改意見》的相關(guān)要求，環(huán)境監(jiān)察作為環(huán)境執(zhí)法權(quán)的重要內(nèi)容，上收至省級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使；縣級生態(tài)環(huán)境部門不再作為同級政府組成部門，而是作為市級生態(tài)環(huán)境部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)（環(huán)保分局）［22］。就環(huán)境行政處罰制度而言，本次環(huán)保垂改之目標(biāo)在于破解由地域劃分管理職能范疇而帶來的困局［23］，將環(huán)境行政處罰權(quán)以委派或授權(quán)等方式下放到縣級生態(tài)環(huán)境部門。故此，《環(huán)保垂改意見》明文規(guī)定：“環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，強(qiáng)化屬地環(huán)境執(zhí)法”，“依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段?！?/p>

與此同時，2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提及要“深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊伍”。2019年中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《綜合執(zhí)法改革意見》），旨在建立一個職責(zé)明確、內(nèi)容完備的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法體制，以形成與我國環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀相契合的執(zhí)法體系。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄（2020年版）》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法實(shí)施主體的第一責(zé)任層級已壓實(shí)到設(shè)區(qū)的市［24］，各地政府也據(jù)此紛紛出臺了相關(guān)改革實(shí)施方案。

整體來看，我國環(huán)保垂改與綜合行政執(zhí)法改革的相繼推動，導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法權(quán)“上收”與環(huán)境執(zhí)法力量“下沉”之間的矛盾。一方面，依照2016年《環(huán)保垂改意見》的有關(guān)規(guī)定，縣級生態(tài)環(huán)境部門被調(diào)整為上級部門的派出機(jī)構(gòu)，其環(huán)境執(zhí)法權(quán)向上級部門集中“上收”［25］。另一方面，根據(jù)2019年《綜合執(zhí)法改革意見》的有關(guān)規(guī)定，我國在全面推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的同時，也在推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限及力量向基層“下沉”，力求強(qiáng)化基層政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。由此可見，執(zhí)法力量“下沉”的結(jié)構(gòu)需求和環(huán)保垂改在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域出現(xiàn)了一定沖突，其實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力重新分配上的矛盾。故此，有必要從多元規(guī)范視角出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好兩項制度改革之間的關(guān)系。唯此，方可從“頂層設(shè)計”層面實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法權(quán)及環(huán)境執(zhí)法力量的優(yōu)化配置。

四、多元規(guī)范視域下環(huán)境行政處罰實(shí)踐困局的法理分析

運(yùn)用“發(fā)生學(xué)方法”

所謂“發(fā)生學(xué)方法”乃指將制度探索及變革結(jié)果作為研究起點(diǎn)，逆向回溯其本質(zhì)要素，進(jìn)而明確研究對象的內(nèi)在規(guī)律與歷史形態(tài)之方法。參見：張乃和《發(fā)生學(xué)方法與歷史研究》（《史學(xué)集刊》，2007年第5期43頁）。不難窺見，環(huán)境行政處罰制度探索在上述三個領(lǐng)域的實(shí)踐困局，均可歸由為環(huán)境治理體系中非國家法律類規(guī)范之變動而形成的多元規(guī)范不協(xié)同問題，具體包括規(guī)范性文件相互間的沖突，以及黨的政策與國家法律相互間的差異。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在法治主導(dǎo)下的“多元規(guī)范共存”的社會結(jié)構(gòu)中，多元規(guī)范之間在不斷進(jìn)行自我調(diào)整與彼此型塑，從而呈現(xiàn)出自發(fā)與建構(gòu)的相互交融之態(tài)［26］。生態(tài)文明建設(shè)場域因其政治性、復(fù)雜性及多樣性，往往涉及多個行政主管部門、不同層級政府及黨政機(jī)關(guān)所發(fā)布的多項規(guī)范性文件。各類主體在制定規(guī)范性文件時具有不同的部門利益、任務(wù)目標(biāo)及權(quán)威基礎(chǔ)，可能在目標(biāo)、原則、程序、內(nèi)容、措施等方面存在不一致乃至相互沖突之處，與已有國家法律也可能存在一定差異，由此形成了多元規(guī)范之間的不協(xié)同現(xiàn)象。基于這一前提認(rèn)知，下文嘗試從多元規(guī)范視角出發(fā)對當(dāng)前我國環(huán)境行政處罰實(shí)踐困局中的法理問題予以闡釋和分析。

（一）各地行政規(guī)范性文件之間的沖突

近年來，在我國生態(tài)文明建設(shè)場域，黨政機(jī)關(guān)發(fā)布了大量的規(guī)范性文件（包括黨的規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件），其在實(shí)踐中已然成為政府部門作出行政行為的重要依據(jù)；與法律、法規(guī)及規(guī)章等正式立法相比，此類規(guī)范性文件種類繁多、數(shù)量較大且社會關(guān)系面更廣。前述生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予行政處罰”的實(shí)踐困局，實(shí)則緣于各地頒行的行政規(guī)范性文件針對“免予處罰”之規(guī)定存在較大沖突。

從制度演進(jìn)路徑上看，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予行政處罰”的實(shí)踐探索是在優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，中央層面率先出臺相關(guān)指導(dǎo)性意見

如生態(tài)環(huán)境部于2019年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，以及2021年頒行的《關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導(dǎo)意見》等。，再由各省（市）生態(tài)環(huán)境部門通過制定行政規(guī)范性文件的方式予以具體落實(shí)

包括各?。▍^(qū)、市）生態(tài)環(huán)境部門所出臺的“輕微違法行為免罰清單”“不予行政處罰事項清單”“行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)”等。。這一過程分為縱向治理和橫向治理兩個方面，可以類比府際關(guān)系加以理解。具體而言：（1）在縱向治理界面，上級參與主體通過層級權(quán)威“自上而下”地推動相關(guān)環(huán)境政策的細(xì)化實(shí)施；（2）在橫向治理界面，各參與主體以地緣關(guān)系為保障，在協(xié)同利益驅(qū)動下開展有關(guān)行政規(guī)范性文件的制定工作［27］。實(shí)踐中，由于各?。▍^(qū)、市）生態(tài)環(huán)境部門所發(fā)布的“免予行政處罰”要求及裁量基準(zhǔn)不一，各地行政規(guī)范性文件在具體規(guī)定和要求上存有不一致乃至相互沖突之處，由此形成了橫向府際間的不協(xié)同現(xiàn)象。

（二）黨的政策與國家法律之間的沖突

近年來，我國生態(tài)文明建設(shè)場域中的重大改革事項通常是借助“黨政聯(lián)合發(fā)文”的形式予以啟動，這是新時代黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)與實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的新路徑［28］。前文提及的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革即為此種路徑之典型，該項改革最初是借助中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的規(guī)范性文件（黨的政策）加以推進(jìn)

最初是借助中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》進(jìn)行試點(diǎn)并加以推廣。。誠如習(xí)近平總書記所指出：“‘改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪’，要堅持在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善發(fā)展法治?！保?9］

當(dāng)前，在環(huán)境行政處罰制度變革與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革并行的法治實(shí)踐中，已然產(chǎn)生了多元規(guī)范重疊適用與相互沖突之難題。環(huán)境行政處罰與生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境刑事罰金的重復(fù)責(zé)任問題，實(shí)則根由于黨的政策（《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》）與國家法律（《行政處罰法》《刑法》）在追究環(huán)境危害行為人法律責(zé)任之規(guī)定上存在重疊。

對此，需重點(diǎn)從以下兩方面加以解決和應(yīng)對：（1）妥善處理新發(fā)布黨的政策與原有國家法律之間的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在實(shí)踐運(yùn)行中，與既有行政處罰和刑事制裁所共同導(dǎo)致的重復(fù)責(zé)任，從本質(zhì)上來說是源于改革與法治之間的關(guān)系問題。由政策或規(guī)范性文件等多元規(guī)范引發(fā)的改革往往需要處理好法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動性之間的關(guān)系，做到“重大改革于法有據(jù)”。由此，在多元規(guī)范與法律適用的相互關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)注重改革措施的合法性和權(quán)威性問題［30］。（2）多元規(guī)范之間的適用和協(xié)調(diào)應(yīng)在合理范圍內(nèi)展開?？傮w而言，需要將政策彈性和法治剛性相統(tǒng)一［31］。法治秩序的重塑需要改革的不斷推進(jìn)，在此過程中難免需要打破既有規(guī)則和制度安排，形成“突破探索”和“于法有據(jù)”的內(nèi)在張力［32］。生態(tài)文明體制改革過程中多元規(guī)范的彈性可以為各部門提供一定的自主權(quán)和靈活性，以滿足特定領(lǐng)域和具體情況下的治理需要。然而，此種彈性如何在合理的法治框架下加以約束和規(guī)范，以確保整體環(huán)境法治構(gòu)建的一致性和協(xié)調(diào)性，是未來我國應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待的問題。

（三）不同黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的沖突

必須看到，大量以黨的決定、決議、通知等形式發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件（或者說黨的政策），不再單純具有“內(nèi)部性”，而是涵涉至黨外領(lǐng)域（涉及相應(yīng)的國家與社會事務(wù)）［33］。在生態(tài)文明建設(shè)場域，廣泛存在通過“黨政聯(lián)合發(fā)文”的方式推行某項改革措施，并對相關(guān)法律主體（包括自然人、法人、國家機(jī)關(guān)、其他組織等）的行為構(gòu)成約束和限制、產(chǎn)生相應(yīng)規(guī)范效力的現(xiàn)象［34］。黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)范性文件，都是具有政治性、權(quán)威性的規(guī)范［35］；黨的規(guī)范性文件將黨和國家意志及時轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明制度創(chuàng)新，并成為生態(tài)文明體制改革的規(guī)范指引，其影響力、適用范圍及執(zhí)行效果不斷擴(kuò)大［36］。

就前述環(huán)保垂改背景下環(huán)境執(zhí)法力量的錯配而言，實(shí)則緣于《環(huán)保垂改意見》《綜合執(zhí)法改革意見》這兩項黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)定之沖突。環(huán)保垂改和綜合行政執(zhí)法改革都是以中辦、國辦“聯(lián)合發(fā)文”的方式加以啟動，但在實(shí)際操作中卻是由不同國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并通過特定形式將其貫徹落實(shí)，本質(zhì)上存在部門之間的利益沖突。有觀點(diǎn)即指出，黨內(nèi)規(guī)范性文件在實(shí)際執(zhí)行中由不同國家機(jī)關(guān)通過特定形式對其加以轉(zhuǎn)化，由于不同的黨政機(jī)關(guān)所屬單位具有不同的利益訴求及管轄范圍，由此產(chǎn)生了黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的沖突問題。環(huán)保垂改通過“上收”環(huán)境執(zhí)法權(quán)來破除地方政府對環(huán)境事務(wù)的不當(dāng)影響，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境主管部門的權(quán)威性。而在全國范圍的綜合執(zhí)法改革推進(jìn)后，原屬于國土、海洋等部門的相關(guān)污染防治、環(huán)保執(zhí)法職責(zé)被統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部門，但相關(guān)配套技術(shù)和執(zhí)法力量卻未實(shí)現(xiàn)同步轉(zhuǎn)移［37］，形成了環(huán)境執(zhí)法權(quán)及執(zhí)法力量的錯配。因此，前述兩項黨內(nèi)規(guī)范性文件在實(shí)踐中產(chǎn)生了一定抵牾與齟齬，集中體現(xiàn)在縣級生態(tài)環(huán)境部門的行政處罰行為之中，亟待通過統(tǒng)一的法律框架和協(xié)調(diào)機(jī)制來平衡各部門之間的利益和權(quán)力，協(xié)調(diào)不同黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的適用關(guān)系。

五、環(huán)境治理體系中多元規(guī)范協(xié)同機(jī)制的法治構(gòu)建

筆者以為，當(dāng)前我國環(huán)境行政處罰制度探索暴露出的實(shí)踐困局及內(nèi)在沖突，不能簡單根據(jù)“問題—對策”式思路來加以應(yīng)對，而需從“事理”上升為“法理”，揭示其中所蘊(yùn)含的一般規(guī)律和普遍矛盾。從法理上分析，這一內(nèi)在規(guī)律和普遍矛盾即是環(huán)境治理體系中多元規(guī)范的相互關(guān)系問題。據(jù)此，得以進(jìn)一步提出我國環(huán)境行政處罰制度協(xié)同的整體法治方略。需特別說明的是，下文所提出的法治構(gòu)建方略立足于一般層面問題的解決，而非僅僅針對環(huán)境行政處罰制度完善提出所謂的“對策建議”，更不是與前述分析的三大實(shí)踐困局作簡單的“一一回應(yīng)”，力圖在分析深度和學(xué)術(shù)價值上有所突破，對我國生態(tài)文明體制改革的整體推進(jìn)也更具指導(dǎo)意義。

（一）建立健全規(guī)范性文件的備案審查機(jī)制

針對各類規(guī)范性文件的備案審查，是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，也是重要的法治監(jiān)督方式，其目標(biāo)在于保證黨中央令行禁止、維護(hù)國家法制統(tǒng)一［38］。針對環(huán)境行政處罰制度探索及變革中所出現(xiàn)的規(guī)范性文件（包括行政規(guī)范性文件、黨的規(guī)范性文件）相沖突之問題，首先應(yīng)當(dāng)有針對性地建立健全相應(yīng)的備案審查機(jī)制，通過法治方式實(shí)現(xiàn)有效的法律監(jiān)督，及時解決不同類別規(guī)范性文件相沖突的問題。

1.針對地方行政規(guī)范性文件的備案審查

前述分析表明，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予行政處罰”的混沌實(shí)踐，根由于不同省份所出臺的行政規(guī)范性文件（如生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“輕微違法行為免罰清單”“不予行政處罰事項清單”“行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)”等）對于“輕微不罰”“首違不罰”的規(guī)定存在較大差異。當(dāng)前，在我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“免予處罰”的實(shí)踐探索中，省級政府通常是將有關(guān)行政規(guī)范性文件的制定權(quán)下放給本級或下級生態(tài)環(huán)境部門。此時，在不同生態(tài)環(huán)境部門所出臺的同類行政規(guī)范性文件中，就容易出現(xiàn)針對同類內(nèi)容具體規(guī)定和要求不一致之情形，這必然會對國家維度上法的安定性造成一定沖擊。故此，宜建立以各省級人大常委會為主體的備案審查機(jī)制，對該地范圍內(nèi)頒行的同類生態(tài)環(huán)境行政規(guī)范性文件進(jìn)行檢查和監(jiān)督。

在對地方生態(tài)環(huán)境行政規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時，應(yīng)當(dāng)堅持“法律一致性”原則。地方人大常委會可采用我國《立法法》中“違反法制統(tǒng)一”的審查標(biāo)準(zhǔn)，對該地有關(guān)行政規(guī)范性文件進(jìn)行集中審查。相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)主要聚焦于行政規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容，將其與上位法的立法目的和原則進(jìn)行對比，確保其與上位法的整體立法框架相一致；判斷其是否與立法目的和原則相抵觸，進(jìn)而確定其合法性和適當(dāng)性［39］，確保各地方政府制定的行政規(guī)范性文件符合上位法之規(guī)定；同時，在審查中對不同地方政府所制定的同一位階的行政規(guī)范性文件之間的銜接和一致性問題給予關(guān)注［40］ 。

倘若不同地方政府所制定的生態(tài)環(huán)境行政規(guī)范性文件存在沖突或不一致之情形，備案審查機(jī)構(gòu)就可進(jìn)行比較和評估，提出協(xié)調(diào)意見或修訂要求。需要注意的是， 此處的“一致性”并不要求不同行政規(guī)范性文件之間完全契合，意即并非絕對地“表達(dá)不同即相抵觸”［41］。地方行政規(guī)范性文件的制定應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的具體情況及特殊需求，體現(xiàn)“因地制宜”的理念；在制定地方行政規(guī)范性文件時，還需保持與國家總體政策的協(xié)調(diào)一致，這是審查的重點(diǎn)所在。有鑒于此，在備案審查過程中，地方人大常委會應(yīng)當(dāng)注重地方行政規(guī)范性文件與中央決策部署的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，確保各地生態(tài)環(huán)境“免予處罰”制度在構(gòu)成要件、裁量基準(zhǔn)等問題上不出現(xiàn)明顯偏差。如此，即可保證地方行政規(guī)范性文件既符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，又與中央層面的決策部署相協(xié)調(diào)，從而促成“中央—地方”的兩個積極性的實(shí)現(xiàn)。

2.針對“黨政聯(lián)合發(fā)文”的備案審查

“黨政聯(lián)合發(fā)文”作為多元規(guī)范的一種重要形式，現(xiàn)已成為當(dāng)前我國環(huán)境問題常態(tài)化的治理模式和重要制度載體［42］。前文所提及的環(huán)保垂改和綜合行政執(zhí)法兩項改革，最初均是借由中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)規(guī)范性文件（《環(huán)保垂改意見》《綜合執(zhí)法改革意見》）之方式予以推行。在屬性上，“黨政聯(lián)合發(fā)文”兼具黨規(guī)國法雙重屬性，是一種新型法源，有研究將其稱為“混合式法規(guī)”［43］。是故，我們不能簡單依據(jù)發(fā)文字號就忽視其國法屬性，黨政聯(lián)合印發(fā)的規(guī)范性文件同樣是國家法治體系的一部分。從功能上辨析，“黨政聯(lián)合發(fā)文”在于推動國家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部之功能整合和工作協(xié)同，協(xié)調(diào)不同部門之間的利益和職責(zé)。據(jù)此分析，黨政聯(lián)合印發(fā)的規(guī)范性文件既具有黨委的決策性質(zhì)，也具有政府的行政規(guī)范性文件性質(zhì)，具有可審查性。

需要明確的是，“黨政聯(lián)合發(fā)文”往往規(guī)定著大量行政相關(guān)事項，不能因為其采用黨委文號而規(guī)避行政規(guī)范性文件的備案審查及法律監(jiān)督［44］。此時，備案審查并非是對黨委決策的直接監(jiān)督，而是對黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行審核的一種機(jī)制，其目標(biāo)是確保黨內(nèi)規(guī)范性文件的協(xié)同性與體系化，促進(jìn)黨的各項改革方案及大政方針的統(tǒng)籌推進(jìn)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019年修訂）第四—五條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域大部分“黨政聯(lián)合發(fā)文”在制定主體、內(nèi)容和形式等方面不屬于嚴(yán)格意義上的“黨內(nèi)法規(guī)”，而應(yīng)將其歸類為黨內(nèi)規(guī)范性文件，前述《環(huán)保垂改意見》《綜合執(zhí)法改革意見》均屬此列。

故此，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各項黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查工作，應(yīng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2019年修訂，以下簡稱《備案審查規(guī)定》）展開。具體來說：（1）就審查主體而言，備案審查應(yīng)以中共中央辦公廳法規(guī)局為主，以黨內(nèi)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的上級黨組織審查為輔，借此提升備案工作的質(zhì)量，提高經(jīng)備案后的黨內(nèi)規(guī)范性文件的執(zhí)行效力［45］。（2）就審查標(biāo)準(zhǔn)而言，包括兩個方面：一是實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，即考查“黨政聯(lián)合發(fā)文”是否已經(jīng)成為相關(guān)部門作出行政行為的直接依據(jù)［46］；二是一致性標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)《備案審查規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容，審查“是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突”。（3）就審查程序而言，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)黨組織審查和人大審查的聯(lián)動，在必要時可移送給全國人大常委會，就其中行政規(guī)范性內(nèi)容進(jìn)行審查并提出意見。

（二）建立健全黨的政策與國家法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

在現(xiàn)代社會，政策與法律具有內(nèi)在緊密聯(lián)系，不能將兩者予以割裂，更不能人為排斥政策在環(huán)境治理及生態(tài)文明體制改革中的重要作用。有論者認(rèn)為：“即使在西方國家，每一項法律規(guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景，否則便幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實(shí)踐中是如何適用的”［47］。在當(dāng)前我國環(huán)境法治建設(shè)與生態(tài)文明體制改革過程中，黨的政策與國家法律有著全方位的聯(lián)動關(guān)系，需要根據(jù)實(shí)踐情況不斷予以調(diào)適和完善。前文對于行政處罰與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)蓉?zé)任的重復(fù)適用問題之探討，已充分揭示了這一點(diǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也明確提出：“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動?！保?8］這為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域黨的政策與國家法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制提供了基本指引。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，黨的政策與國家法律統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制最為核心的內(nèi)容，是確立適格的協(xié)調(diào)主體。根據(jù)2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，我國成立了中央全面依法治國委員會，其屬性為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面依法治國各類事項的總體布局及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從內(nèi)在機(jī)構(gòu)看，該委員會下設(shè)立法、執(zhí)法、司法等4個協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)研究科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等方面的重大問題，協(xié)調(diào)推動相關(guān)法治措施的制定和實(shí)施［49］。中央全面依法治國委員會作為黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國工作的專門機(jī)構(gòu)和重要舉措，在協(xié)調(diào)環(huán)境治理中多元規(guī)范的相互關(guān)系（特別是黨的政策與國家法律關(guān)系）問題上具有天然的權(quán)威性、正當(dāng)性及合理性，符合其“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的基本定位。故此本文主張，應(yīng)以中央全面依法治國委員會為主體，建立健全黨的政策與國家法律的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，借此解決推進(jìn)生態(tài)文明體制改革過程中所出現(xiàn)黨的政策與國家法律不協(xié)調(diào)問題。就前述環(huán)境行政處罰及相關(guān)責(zé)任的重復(fù)適用困局而言，即可由中央全面依法治國委員會為主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)黨的政策與國家法律在追究行為人多種環(huán)境法律責(zé)任方面的重疊問題。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的具體運(yùn)作，還需充分發(fā)揮各地所成立的省級黨委全面依法治?。ㄊ校┪瘑T會的積極作用，實(shí)現(xiàn)“中央—地方”的兩個積極性。具體可由省級委員會承擔(dān)問題收集、資料整理、提交上報的相關(guān)工作，如此即可確保該機(jī)制能夠真正解決推進(jìn)生態(tài)文明體制改革中所出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一問題，進(jìn)而在法治軌道上提出相應(yīng)的解決方案。當(dāng)然也應(yīng)認(rèn)識到，通過以中央全面依法治國委員會為中心的統(tǒng)籌機(jī)制來解決黨的政策與國家法律的協(xié)調(diào)問題，并非為該問題之終點(diǎn)，而是以此為契機(jī)通過適當(dāng)方式轉(zhuǎn)化為正式立法，這體現(xiàn)了黨的政策與國家法律的辯證統(tǒng)一關(guān)系及內(nèi)在轉(zhuǎn)化過程。習(xí)近平總書記曾明確指出：“黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法、司法的重要指導(dǎo)。要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實(shí)施?！保?0］在具體措施上，可以通過形成中央全面依法治國委員會決議，進(jìn)而向全國人大、國務(wù)院提出建議等途徑加以實(shí)現(xiàn)。

（三）通過生態(tài)環(huán)境法典編纂確認(rèn)多元規(guī)范的相互關(guān)系規(guī)則

2021年全國人大常委會首次在其立法計劃中提出，啟動環(huán)境法典等條件成熟領(lǐng)域的法典編纂工作，并將生態(tài)環(huán)境法典納入第一類立法項目［51］，這給我國環(huán)境法治實(shí)踐提出了新的使命和要求。近日，全國人大常委會公布了2024年度立法工作計劃，強(qiáng)調(diào)“扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作”，“力爭年內(nèi)提請審議”［52］?？梢哉f，我國生態(tài)環(huán)境法典編纂的社會條件及立法技術(shù)已然成熟，此乃實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要途徑［53］。基于這百年難遇之良機(jī)，本文所分析的環(huán)境治理體系中多元規(guī)范的相互關(guān)系問題，也應(yīng)納入生態(tài)環(huán)境法典視野并在正式立法中加以體現(xiàn)，如此即可在法治軌道上指引包括環(huán)境行政處罰制度探索及變革在內(nèi)的多項生態(tài)文明體制改革措施的穩(wěn)步、有序推進(jìn)。

一般認(rèn)為，我國生態(tài)環(huán)境法典在體例上宜采用“總則—分則”模式，在總則編應(yīng)運(yùn)用“提取公因式”方法［54］，規(guī)定可以統(tǒng)領(lǐng)全局的基本原則及引領(lǐng)性制度等內(nèi)容［55］。顯然，多元規(guī)范相互關(guān)系的規(guī)則理應(yīng)隸屬于生態(tài)環(huán)境法典總則部分，即在生態(tài)環(huán)境法典“總則編”中加以專門規(guī)定，使其能夠?qū)Ρ姸嗌鷳B(tài)文明體制改革事項產(chǎn)生一般性的涵攝效力，解決包括環(huán)境行政處罰制度探索及變革在內(nèi)的同類型問題。

依照前文分析，環(huán)境行政處罰制度實(shí)踐作為當(dāng)前我國生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，其制度探索引發(fā)的實(shí)踐困局在總體上可概括為以下兩大類型：一是規(guī)范性文件（包括行政規(guī)范性文件、黨的規(guī)范性文件）相互間的沖突，二是黨的政策與國家法律相互間的差異。相應(yīng)地，為解決這兩個方面的問題，未來在生態(tài)環(huán)境法典總則中可以有針對性地確定

相關(guān)條款，確立多元規(guī)范之間有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)同互動的制度安排，具體條款可設(shè)計和表述為：（1）在生態(tài)環(huán)境法典總則“一般規(guī)定”部分中提及：“各級政府、有關(guān)職能部門發(fā)布的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)及時向所在省級人大常委會報備，并提供相關(guān)材料和說明；審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形，對報備規(guī)范性文件作出相應(yīng)處理決定；黨組織所制定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件的備案審查，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！保?）在生態(tài)環(huán)境法典總則“管理體制”部分中規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)與相關(guān)國家法律法規(guī)保持銜接一致；國家建立相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。”如此規(guī)定，就從頂層設(shè)計層面明確了處理環(huán)境治理體系中多元規(guī)范相互關(guān)系的基本思路，提供了解決環(huán)境行政處罰制度變革乃至生態(tài)文明建設(shè)場域其他實(shí)踐困局問題的整體性法治策略。

六、結(jié)語

現(xiàn)代國家治理，首先表現(xiàn)為規(guī)范體系的治理。規(guī)范體系的提出，乃是我國學(xué)界針對推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需求所給予的理論回應(yīng)。當(dāng)前，我國環(huán)境治理領(lǐng)域總體上存在著國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)范性文件、黨的規(guī)范性文件等多種規(guī)范類型，形成了“多元規(guī)范共存、多元秩序共治”的社會結(jié)構(gòu)。在生態(tài)文明體制改革法治實(shí)踐中，多元規(guī)范體系與多元秩序結(jié)構(gòu)業(yè)已產(chǎn)生抵牾與齟齬，因而有必要從多元規(guī)范視角出發(fā)對相關(guān)問題展開專項研究。本文即是遵循這一視角與思路，從當(dāng)前我國環(huán)境行政處罰制度探索實(shí)踐中的三大典型問題切入，旨在全面揭示我國在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系過程中所呈現(xiàn)出的多元規(guī)范及其規(guī)范協(xié)同問題。因而，本文所提出的法治策略也更多是立足于我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域一般性問題的解決，而非僅僅針對環(huán)境行政處罰實(shí)踐困局提出“一一對應(yīng)”的完善建議。希冀本文能夠起到拋磚引玉之功效，以期促進(jìn)我國學(xué)界對環(huán)境治理體系中多元規(guī)范及其協(xié)同機(jī)制議題予以進(jìn)一步關(guān)注和探討。

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Multidimensional norms and their collaborative mechanisms

in environmental governance system： Analysis of

the environmental administrative penalty system

PENG Zhongyao

（Law School， Hunan University， Changsha 410082， P. R. China）

Abstract：

Modern environmental governance first manifests as the governance of a standardized system. Currently， there are various types of norms in the field of environmental governance in China， including national laws， Party regulations， administrative normative documents， and Party normative documents， forming an operational model of “coexistence of multiple norms and governance of multiple orders”. An important contribution of existing academic discussions is to recognize and attach great importance to the diverse normative phenomena in the field of ecological environment， and attempt to incorporate them into the ecological environment code that has been put on the legislative agenda. However， this research approach is relatively macro， abstract， and difficult to delve into cutting-edge issues such as environmental administrative law enforcement reform that have emerged in China’s environmental governance system. From a practical perspective， there have been conflicts and contradictions among the diverse normative system and the diverse order structure in China’s environmental governance system， which are particularly evident and prominent in the field of environmental administrative penalties. At present， the difficulties in exploring the environmental administrative penalty system in China mainly include： the chaotic practice of “exemption from punishment” in the field of ecological environment， the alienation of administrative penalties as a prerequisite for holding ecological environment damage compensation responsibility， and the misallocation of environmental law enforcement forces under the background of vertical management reform. From the perspective of multiple norms， using the genetic method analysis， it is found that the above practical difficulties all stem from the problem of no coordination of multiple norms caused by changes in non-state legal norms in modern environmental governance system， including the conflict between normative documents （administrative normative documents， Party normative documents）， as well as the differences between Party policies and national laws. From a legal perspective， the series of problems and internal conflicts exposed in the current exploration of China’s environmental administrative penalty system cannot be simply addressed through a problem-countermeasure approach， but need to be elevated from reason-based to legal-based， revealing the general rules and universal contradictions contained therein （i.e. the interrelationships between multiple norms in the environmental governance system）. In view of this， in the future， China should establish a theory and method based on the collaborative interaction of multiple norms， focus on improving the filing and review mechanism of relevant normative documents in the field of ecological environment， establish a sound coordination mechanism between Party policies and national laws in the field of ecological environment， and take advantage of the opportunity of the compilation of the ecological environment code to confirm the interrelationship rules of multiple norms， to enhance the modernization of China’s environmental governance system and governance capacity.

Key words： "environmental governance system; multidimensional norms; norms collaboration; collaborative mechanism; environmental administrative penalty; ecological environment code

（責(zé)任編輯"劉"琦）