大城市工業(yè)用地布局演變中的城市問(wèn)題研究

摘要 改革開(kāi)放以來(lái)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中大城市工業(yè)用地的規(guī)模和布局發(fā)生了巨大變化，并影響城市的空間形態(tài)。以西安市為例，基于多源數(shù)據(jù)，采用定量與定性相結(jié)合方法，研究發(fā)現(xiàn)1974—2019年西安市工業(yè)用地面積呈先持續(xù)增長(zhǎng)后快速減少變化趨勢(shì)，空間布局在園區(qū)化集聚的過(guò)程中具有顯著的工業(yè)用地郊區(qū)化與城市中心用地去工業(yè)化特征，布局模式則經(jīng)歷了由改革開(kāi)放初期“組團(tuán)布局+扇形擴(kuò)展”向增量規(guī)劃時(shí)期“圈層擴(kuò)展+跳躍擴(kuò)張+軸向集聚”至存量規(guī)劃時(shí)期“外圍園區(qū)化集聚”轉(zhuǎn)變。幫助企業(yè)紓困、城市增長(zhǎng)、生活居住條件改善與土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值是推動(dòng)工業(yè)用地布局演變的主要驅(qū)動(dòng)力。工業(yè)用地郊區(qū)化與城市中心去工業(yè)化加劇了職住分離、交通擁堵等城市問(wèn)題，不利于城市健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 工業(yè)用地;布局演變;動(dòng)力機(jī)制;城市問(wèn)題;西安市

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984 DOI：10.16152/j.cnki.xdxbzr.2024-04-003

The urban problems in the evolution of industrialland in large cities： A case study of Xi’an City

ZHAO Dan1，2， GENG Leqi1，2， LIU Kewei1，2， LI Jianwei1，2， HONG Wei1，2

Abstract The scale and layout of industrial land in large cities have changed dramatically in the process of Chinese economic transformation since the Reform and Opening up， which has profoundly influenced the spatial pattern of cities. Taking Xi’an as an example， this study adopts a combination of quantitative and qualitative methods based on multi－source data and it is found that the area of industrial land in Xi’an showed a trend of continuous growth followed by rapid decrease from 1974 to 2019， and the spatial layout changes have significant characteristics of suburbanization and de－industrialization in urban centers in the process of park－oriented spatial aggregation. The layout pattern has changed from \"group layout+fan－shaped expansion\" in the early stage of Reform and Opening up to \"circle expansion+axial expansion+jumping agglomeration\" in the increment planning period to \"park－oriented spatial aggregation in the suburbs\" in the inventory planning period. The main driving forces for the evolution of industrial land layout are helping enterprises to relieve their difficulties， urban growth， improvement of living and" housing conditions， and economic value of land. The suburbanization and the de－industrialization in urban centers have caused many urban problems such as separation of jobs and housing， traffic congestion， which are not conducive to the healthy and sustainable development of cities.

Keywords industrial land; layout evolution; dynamic mechanism; urban problems; Xi’an City

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大城市憑借自身資源優(yōu)勢(shì)和規(guī)模效應(yīng)在快速工業(yè)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了超先發(fā)展和快速擴(kuò)張，成為了工業(yè)用地?cái)U(kuò)張的主戰(zhàn)場(chǎng)。據(jù)中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，2002—2019年北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州和西安等9個(gè)國(guó)家中心城市的工業(yè)用地面積由1 139．01 km2快速增長(zhǎng)至2 007．86 km2，增加了1．76倍。2019年，九個(gè)國(guó)家中心城市的工業(yè)用地面積占全國(guó)679 個(gè)城市工業(yè)用地總面積的比重達(dá)14．49 ％。同時(shí)，大城市工業(yè)用地的布局和規(guī)模也隨著城市擴(kuò)張不斷發(fā)生變化，并影響著城市空間格局。特別是自20世紀(jì)90年代土地有償制度建立后，市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中的作用日益強(qiáng)烈，加上“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”“退二進(jìn)三”等產(chǎn)業(yè)和用地調(diào)整政策的實(shí)施，改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市工業(yè)用地格局，導(dǎo)致大城市用地?cái)U(kuò)張過(guò)程中嚴(yán)重的產(chǎn)城分離與職住不平衡問(wèn)題［1－2］。為此，近年來(lái)深圳、廣州、東莞、溫州等一些東南沿海城市陸續(xù)頒布了“工業(yè)區(qū)塊線”“產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引”等政策，從用地管理、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面對(duì)工業(yè)用地的面積、布局等進(jìn)行管控和引導(dǎo)。

大城市工業(yè)用地規(guī)模與布局變化也引發(fā)了學(xué)者對(duì)工業(yè)用地的配置政策［3－4］、利用效率［5－6］、出讓價(jià)格［7－8］與更新學(xué)理［9－10］等方面的廣泛探討，相較而言，工業(yè)用地布局演變則較少受到關(guān)注［11］。近年來(lái)，一些學(xué)者對(duì)長(zhǎng)江中游城市群［12］、長(zhǎng)株潭城市群［13］及上海［14］、杭州［11， 15］、武漢［16］、寧波［17］等城市工業(yè)用地布局的演變特征或影響因素開(kāi)展了詳細(xì)分析，但聚焦城市工業(yè)用地演變之原因及其所引發(fā)問(wèn)題的深入探索，特別是對(duì)工業(yè)用地布局演變與城市格局優(yōu)化的思考則稍顯不足［18－19］。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)1974—2019年西安市工業(yè)用地布局變化及其影響因素和內(nèi)在機(jī)制的研究，以期對(duì)城市用地布局及空間格局優(yōu)化提供參考。

1 研究區(qū)界定與數(shù)據(jù)來(lái)源

1．1 研究區(qū)界定

西安是中華人民共和國(guó)成立后國(guó)家投資建設(shè)的8個(gè)重點(diǎn)工業(yè)城市之一。第一個(gè)五年計(jì)劃（1953—1957年）期間，156個(gè)國(guó)家大型工業(yè)項(xiàng)目中有17個(gè)位于西安，且主要沿隴海鐵路布置在老城的東、西兩側(cè)，形成了東郊為軍工和紡織工業(yè)區(qū)、西郊為電力機(jī)械工業(yè)區(qū)的基本格局?！叭€”建設(shè)時(shí)期，西安作為戰(zhàn)略后方重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)之一，一批國(guó)防裝備企業(yè)在城市中展開(kāi)建設(shè)布局，促進(jìn)了東、西郊工業(yè)區(qū)擴(kuò)張，形成了西郊工業(yè)區(qū)、韓森寨工業(yè)區(qū)、灞橋工業(yè)區(qū)、胡家廟工業(yè)區(qū)、東北郊工業(yè)區(qū)等一批工業(yè)集聚區(qū)，奠定了工業(yè)用地分布的基本格局。改革開(kāi)放后，新增工業(yè)用地在開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）和城市邊緣地區(qū)得到了快速擴(kuò)張，并推動(dòng)了西安市工業(yè)快速發(fā)展。1978—2019年間全市工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)了140多倍，是國(guó)家重要的科研、教育和工業(yè)基地。

鑒于此，本文以西安市中心城區(qū)為研究對(duì)象。研究區(qū)范圍包括未央?yún)^(qū)、新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、灞橋區(qū)、雁塔區(qū)、長(zhǎng)安區(qū)、鄠邑區(qū)及高陵區(qū)等9 個(gè)市轄區(qū)（見(jiàn)圖1），面積2 073．69 km2，區(qū)域內(nèi)有西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和西安郭杜工業(yè)園區(qū)、陜西高陵涇河工業(yè)園區(qū)等省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，是改革開(kāi)放以來(lái)工業(yè)用地布局演變最為激烈的區(qū)域。時(shí)間尺度上，結(jié)合資料可獲取性，本文選取1974、1994、2003、2007、2013及2019等6個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，既能反映改革開(kāi)放前西安市工業(yè)用地之基本格局，也能反映出改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)工業(yè)用地配置制度環(huán)境變遷中西安市工業(yè)用地布局的演變。最后，定義西安市環(huán)城路為“一環(huán)”、二環(huán)路為“二環(huán)”、繞城高速為“三環(huán)”，從而將研究區(qū)劃分為4個(gè)區(qū)域。

1．2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文中西安市工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于谷歌、快鳥(niǎo)及鎖眼衛(wèi)星等遙感影像，西安市城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)、西安城市總體規(guī)劃及開(kāi)發(fā)區(qū)總體規(guī)劃資料等。數(shù)據(jù)處理過(guò)程如下。①對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)行空間校正、配準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)坐標(biāo)格式，使其在空間上完全重疊。②開(kāi)展目視解譯工作，并在目視解譯過(guò)程中配合使用西安市地圖集、百度POI及街景等資料確保解譯數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。③采用現(xiàn)場(chǎng)勘察和訪談方式對(duì)解譯的工業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)一步進(jìn)行校核，最終確定6個(gè)年份時(shí)間節(jié)點(diǎn)的工業(yè)用地空間分布如圖2所示。

2 工業(yè)用地布局演變主要特征

2．1 總體規(guī)模變化特征

1974—2019年，西安市工業(yè)用地規(guī)模變化呈先持續(xù)增長(zhǎng)后快速減少變化趨勢(shì)（見(jiàn)圖3）。其中，1974—2013年工業(yè)用地面積由3 538．85 hm2持續(xù)增長(zhǎng)至12 662．68 hm2，年均增長(zhǎng)233．94 hm2。 至2019年， 工業(yè)用地面積則快速減少至10 660．60 hm2，2013—2019年間工業(yè)用地面積累計(jì)減少2 002．08 hm2，年均減少333．68 hm2。

2．2 空間布局變化特征

首先，工業(yè)用地園區(qū)化集聚特征明顯。自1991 年西安市第一個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)——西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)區(qū)發(fā)建立之后，西安市開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展迅速，截至目前全市共有8個(gè)國(guó)家級(jí)和7個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)， 其中研究區(qū)范圍內(nèi)包括了6個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和4個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)， 是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)最為集中的區(qū)域。 在開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資優(yōu)惠政策的吸引下， 西安市工業(yè)用地園區(qū)化集聚特征明顯， 以國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為例， 開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地面積由1994年572．79 hm2快速增長(zhǎng)至2019年6 521．16 hm2，2019 年國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)用地面積占比高達(dá)61．17％（見(jiàn)圖4）。

其次，工業(yè)用地郊區(qū)化與城市中心用地去工業(yè)化特征顯著（見(jiàn)表1）。一方面，城市郊區(qū)（區(qū)域4）的工業(yè)用地面積在1974—2019年間持續(xù)增長(zhǎng)，由383．24 hm2快速增長(zhǎng)至7 986．20 hm2，占比則由10．38 ％增長(zhǎng)至74．91 ％。另一方面，城市中心（區(qū)域1～3）工業(yè)用地占比則由1974年的89．17％快速減少至2019年的25．09 ％。其中，區(qū)域1、2工業(yè)用地占比由1974年的24．29 ％減少至2019年的1．26 ％，2019年區(qū)域1的工業(yè)用地面積已經(jīng)為0。區(qū)域3的工業(yè)用地面積由1974年的2 295．96 hm2持續(xù)增長(zhǎng)至2007年的6 410．59 hm2，但在2007—2019年則快速減少了3 869．98 hm2。此外，進(jìn)一步對(duì)工業(yè)用地用途變更的空間分析表明，以鐘樓為中心，工業(yè)用地主要演變成為居住用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（見(jiàn)圖5）。

2．3 布局模式變化特征

總體來(lái)看，工業(yè)用地布局模式經(jīng)歷了由“組團(tuán)布局+扇形擴(kuò)展”向“圈層擴(kuò)展+跳躍擴(kuò)張+軸向集聚”至“外圍園區(qū)化集聚”的轉(zhuǎn)變（見(jiàn)圖6）。改革開(kāi)放初期，受制于對(duì)外交通運(yùn)輸條件和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，工業(yè)用地主要在城市東西郊沿隴海鐵路線擴(kuò)展，其中， 1974、" 1994年城市正西、 正東方向工業(yè)用地占比合計(jì)分別達(dá)54．98 ％和46．77 ％，且主要集聚在韓森寨工業(yè)區(qū)、 灞橋工業(yè)區(qū)、 西郊工業(yè)區(qū)、 三橋工業(yè)點(diǎn)等區(qū)域， 形成了典型的“組團(tuán)布局+扇形擴(kuò)展”分布特征。 增量規(guī)劃時(shí)期（1994—2012年），隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工業(yè)用地格局發(fā)生了重大改變。一方面，城市擴(kuò)張過(guò)程中胡家廟、紡織城等老工業(yè)區(qū)內(nèi)的一些工業(yè)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中遇到困難，部分工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為居住和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，使城市中心工業(yè)用地大量減少。另一方面，隨著西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的啟動(dòng)建設(shè)，在開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)稅優(yōu)惠政策的驅(qū)動(dòng)下，新增工業(yè)用地開(kāi)始了園區(qū)化聚集。之后，城市東北郊陜西高陵涇河工業(yè)園和東南郊陜西航天經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的新建，以及西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)與西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的功能拓展與用地?cái)U(kuò)張，加之城市邊緣村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展，工業(yè)用地向城市郊區(qū)擴(kuò)展并呈環(huán)狀包圍城市的態(tài)勢(shì)更加明顯，并在國(guó)道310等對(duì)外交通沿線呈現(xiàn)明顯的軸向擴(kuò)張，形成了典型的“圈層式擴(kuò)展+跳躍式擴(kuò)張+軸向集聚”分布特征。2013年以來(lái)，在“管住總量、嚴(yán)控增量”發(fā)展理念管控下，為了滿(mǎn)足城市擴(kuò)展與開(kāi)發(fā)區(qū)土地?cái)U(kuò)張需求，結(jié)合西安市工業(yè)治污減霾政策，城市郊區(qū)村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)內(nèi)大量工業(yè)企業(yè)搬遷或轉(zhuǎn)型發(fā)展，使得工業(yè)用地布局呈現(xiàn)出顯著的“外圍園區(qū)化集聚”分布特征。

3 工業(yè)用地布局演變動(dòng)力機(jī)制

在政府調(diào)控與市場(chǎng)因素共同推動(dòng)下，導(dǎo)致西安市工業(yè)用地布局變化的原因包括：①經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中為企業(yè)紓困而實(shí)施的工業(yè)用地調(diào)整；②因城市快速發(fā)展和用地?cái)U(kuò)張而實(shí)施的用地調(diào)整；③因居民收入水平提高對(duì)生活服務(wù)設(shè)施需求增加而導(dǎo)致的居住用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地等的增加；④土地使用制度改革后工業(yè)用地與商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地和居住用地價(jià)格差距不斷擴(kuò)大而形成的土地經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。

3．1 企業(yè)紓困迫使的工業(yè)用地變更

自1990年代起，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，各種形式外資企業(yè)大量進(jìn)入，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。西安作為國(guó)家“一五”、“二五”和“三線”建設(shè)時(shí)期重點(diǎn)建設(shè)的工業(yè)基地，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展環(huán)境變化，西郊工業(yè)區(qū)、魚(yú)化工業(yè)區(qū)、胡家廟工業(yè)區(qū)、紡織城工業(yè)區(qū)等老工業(yè)區(qū)內(nèi)的一些國(guó)有企業(yè)，如紡織、化學(xué)及其他傳統(tǒng)制造類(lèi)企業(yè)，因各種原因面臨嚴(yán)重經(jīng)營(yíng)困難而逐步衰落甚至破產(chǎn)，從而出現(xiàn)用地閑置現(xiàn)象，一部分工業(yè)用地被轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼『蜕虡I(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，使西安市二環(huán)內(nèi)及沿線外圍工業(yè)用地大量減少。另一些企業(yè)，如電子及通訊設(shè)備制造、電氣機(jī)械及器材制造、交通運(yùn)輸設(shè)備制造類(lèi)企業(yè)，又因在改革中獲得活力和動(dòng)力而面臨生產(chǎn)場(chǎng)地不足的困難，需要就地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)場(chǎng)地或在城市建成區(qū)外圍新設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)新廠區(qū)。1990年以來(lái)西安市工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)變化也從另一個(gè)側(cè)面反映了這種情況（見(jiàn)圖7）。針對(duì)這一情況，政府在實(shí)施企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)體制改革中，采取了“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的措施，為適應(yīng)居民對(duì)商服設(shè)施和居住條件改善的需求，采取了“退二進(jìn)三”策略，政策性的對(duì)低效工業(yè)企業(yè)用地進(jìn)行了變更調(diào)整，將建成區(qū)此類(lèi)工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地和居住用地進(jìn)行出讓?zhuān)曰饣驕p輕企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)并妥善安置職工（這時(shí)期西安主城區(qū)的家世界、愛(ài)家、好又多等一批大型商業(yè)設(shè)施就是在這種條件下形成的），而將“停、退”出來(lái)的工業(yè)企業(yè)遷移建到建成區(qū)外圍開(kāi)發(fā)區(qū)。

3．2 城市增長(zhǎng)導(dǎo)致的用地布局調(diào)整

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，西安城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，建成區(qū)面積從1990年的121 km2擴(kuò)大到2000年187 km2、2010年395 km2以及2019年729 km2。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，原本位于城市邊緣的工業(yè)區(qū)逐漸被圍裹在建成區(qū)內(nèi)部，由此產(chǎn)生了與其他功能用地之間的相互干擾。為此，西安市先后啟動(dòng)了韓森寨工業(yè)區(qū)（幸福林帶地區(qū)，2012年啟動(dòng)）和土門(mén)工業(yè)區(qū)的整體改造（2013年啟動(dòng)）以及丈八北路沿線化學(xué)工業(yè)企業(yè)外遷。同時(shí)，在建成區(qū)邊緣地帶建設(shè)新工業(yè)區(qū)并實(shí)施“退城入園”等相關(guān)政策，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向城市外圍轉(zhuǎn)移。以韓森寨工業(yè)區(qū)為例，該區(qū)以幸福路林帶為軸線，分布有昆侖機(jī)械廠、黃河機(jī)器制造廠、華山機(jī)械廠、秦川機(jī)械廠、東方機(jī)械廠和西北光電儀器廠等大型軍工企業(yè)和陜汽、楊森等60多家工業(yè)企業(yè)，曾是位于市區(qū)邊緣的工業(yè)區(qū)，然而在城市快速擴(kuò)張過(guò)程中，工業(yè)區(qū)逐漸被包裹在主城區(qū)內(nèi)，工業(yè)生產(chǎn)與周邊用地功能矛盾日益突出。因此，2012年《幸福路地區(qū)綜合改造總體規(guī)劃》將片區(qū)改造為“集總部經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)服務(wù)、軍品研發(fā)、綠色觀光、都市休閑、文化創(chuàng)意為一體的生態(tài)怡人之地、智能低碳之所、活力幸福之城”。明確不再保留工業(yè)用地，并將工業(yè)企業(yè)全部搬遷至城市郊區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)。

3．3 改善生活居住條件的迫切需要

居民對(duì)改善生活居住條件的迫切需求，在一定程度上促進(jìn)了城市中心工業(yè)用地向居住用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的轉(zhuǎn)變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市規(guī)劃和建設(shè)以落實(shí)國(guó)家政策、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)目標(biāo)為核心，工業(yè)建設(shè)優(yōu)先于生活居住條件的完善，加之20世紀(jì)60至70年代建設(shè)管理混亂，致使城市住房、商業(yè)等生活服務(wù)設(shè)施欠賬突出。隨著改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和居民收入水平的提高，城市居民積壓已久的對(duì)住房、商業(yè)、文化娛樂(lè)等設(shè)施的需求迅速爆發(fā)出來(lái)。自1990年代后期以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立，特別是土地有償使用制度、現(xiàn)代企業(yè)制度改革和住房貨幣化改革的實(shí)施，為將閑置低效的工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣蓤D的居住、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地提供了制度和政策依據(jù)，一些瀕臨倒閉或存在“鄰避”問(wèn)題而不得不搬遷的工業(yè)企業(yè)便通過(guò)聯(lián)建、置換等形式將原工廠用地改造開(kāi)發(fā)為住宅、商場(chǎng)或其他生活服務(wù)設(shè)施，城市用地“退二進(jìn)三”的策略也正是在這種形勢(shì)下出臺(tái)和實(shí)施的，這些因素從另一個(gè)側(cè)面推動(dòng)了工業(yè)用地的演變。如西安紡織城工業(yè)區(qū)，是“一五”期間建成的國(guó)家大型紡織工業(yè)基地，核心區(qū)占地5．3 km2，其中工業(yè)用地面積3．3 km2。1980年代灞橋區(qū)政府入駐紡織城，這里便成為灞橋區(qū)中心。2000年后，為適應(yīng)紡織工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢(shì)，同時(shí)滿(mǎn)足老工業(yè)區(qū)及其周邊居民對(duì)改善生活居住條件的迫切需要，2008年西安市頒布了《西安紡織城地區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃》，將園區(qū)內(nèi)工業(yè)用地變更為居住和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，而將尚在生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的紡織廠及產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)外遷到外圍新園區(qū)。

3．4 土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的利益驅(qū)動(dòng)

土地有償使用制度的實(shí)施使得地價(jià)在城市用地布局演變中發(fā)揮了重要作用。按照土地出讓轉(zhuǎn)讓及其價(jià)格評(píng)估規(guī)定，不僅不同使用性質(zhì)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用年限和使用價(jià)格存在差異，且相同等級(jí)（區(qū)位）但使用性質(zhì)不同的土地價(jià)格也不相同，但各類(lèi)用地中以工業(yè)用地價(jià)格最低。由于城市在招商引資方面的競(jìng)爭(zhēng)激烈，一些地方政府甚至以零地價(jià)出讓工業(yè)用地，而針對(duì)“低成本工業(yè)用地過(guò)度快速擴(kuò)張”的問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了相應(yīng)的政策引導(dǎo)和調(diào)控措施參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）、國(guó)土資源部關(guān)于發(fā)布實(shí)施《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的通知（國(guó)土資發(fā)〔2006〕307號(hào)）和自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》的通知（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）。，但工業(yè)用地出讓價(jià)格仍然最低且與商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地和居住用地的價(jià)格差距越來(lái)越大。因此，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地或居住用地就可以獲取更多的土地出讓金。繼20世紀(jì)90年代的老城區(qū)建設(shè)用地“退二進(jìn)三”后，2000—2010年間由于商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地價(jià)格上升最快且與工業(yè)用地價(jià)格差異最大，使1990年代和2000年代初形成的工業(yè)用地有了轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的巨大利益誘惑，導(dǎo)致西安市西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)早期形成的工業(yè)用地大量轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地［20］。2010年以來(lái)隨著居住用地價(jià)格的快速上漲并超過(guò)商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地價(jià)格，又使工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫鼐哂懈蟮睦嬲T惑，由此導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)一批工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫亍?/p>

4 工業(yè)用地布局演變影響與思考

西安市工業(yè)用地布局變化的影響主要表現(xiàn)在職住不平衡引致的交通擁堵和城市功能重構(gòu)造成的城市功能紊亂兩個(gè)方面，但卻反映出了城市用地布局與市場(chǎng)規(guī)律、城市交通擁堵治理與產(chǎn)業(yè)用地布局、城市功能結(jié)構(gòu)與空間形態(tài)等問(wèn)題。

4．1 用地布局與市場(chǎng)規(guī)律

現(xiàn)行土地使用制度下，土地用途變更導(dǎo)致的土地升值是影響城市用地調(diào)整的重要因素，在城市工業(yè)用地布局調(diào)整中其作用更為明顯。從導(dǎo)致西安市工業(yè)用地演變的原因看，20世紀(jì)90年代為企業(yè)紓困不得不進(jìn)行的工業(yè)用地用途變更是權(quán)宜之計(jì)，后來(lái)因城市增長(zhǎng)導(dǎo)致的用地布局調(diào)整和適應(yīng)居民生活居住條件改善的迫切需求而開(kāi)展的“退二進(jìn)三”，從城市規(guī)劃角度看具有一定的合理性，而工業(yè)用地用途變更產(chǎn)生的土地經(jīng)濟(jì)效益則是用途變更成為可行的重要因素?？梢?jiàn)，西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)早期規(guī)劃并實(shí)施形成的工業(yè)用地大多變更為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地和居住用地的情況，主要是為獲取土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值而實(shí)施的工業(yè)用地用途變更，純粹是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使［21］。事實(shí)上，這種用途變更主導(dǎo)了西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)早期建成區(qū)域的用地調(diào)整。誠(chéng)然，如生產(chǎn)配套條件滿(mǎn)足，工業(yè)企業(yè)選址布局在城市邊緣更有利于節(jié)省土地成本和相關(guān)運(yùn)行成本。基于市場(chǎng)規(guī)律作用下的經(jīng)濟(jì)效益考慮，在城市發(fā)展中將工業(yè)企業(yè)外遷至城市郊區(qū)的做法是否會(huì)成為城市用地布局調(diào)整的常態(tài)？在此情景下，工業(yè)用地的增長(zhǎng)及其占比是否會(huì)隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而逐漸降低？城市規(guī)劃和管理又如何在堅(jiān)持規(guī)劃的核心價(jià)值與遵循市場(chǎng)規(guī)律之間進(jìn)行權(quán)衡，以保障和引導(dǎo)城市健康可持續(xù)發(fā)展？從2005—2019年西安市工業(yè)用地占城市建設(shè)用地的比例來(lái)看，城市建設(shè)用地面積由230．71 km2增長(zhǎng)至700．69 km2，面積增加了3．04倍，而工業(yè)用地占比則由21．30 ％減少至15．66 ％，其中2015年占比僅為12．14 ％。北京、深圳等其他城市似乎也有此趨勢(shì)（見(jiàn)圖8）。

4．2 交通擁堵與產(chǎn)業(yè)布局

建成區(qū)工業(yè)企業(yè)向城市郊區(qū)新建的開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）遷移聚集，原工業(yè)用地變更為居住用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，勢(shì)必打破區(qū)域原職住平衡，利用混合度指數(shù)（mixed degrees index， MDI）［22］對(duì)1974—2019年西安市工業(yè)用地與居住用地的混合度計(jì)算發(fā)現(xiàn)，其混合度指數(shù)整體處于下降水平（見(jiàn)圖9），特別是2003年以來(lái)隨著“退二進(jìn)三”政策的實(shí)施導(dǎo)致三環(huán)以?xún)?nèi)高混合網(wǎng)格數(shù)量在持續(xù)快速減少（見(jiàn)圖10），說(shuō)明在此期間西安市的職住關(guān)系處于加劇分離過(guò)程。職住分離的加劇使得工業(yè)用地與居住用地之間的平均距離也在持續(xù)增大（見(jiàn)圖11），這意味著城市居民通勤距離的增加和通勤流量的增長(zhǎng)。此外，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)原因，城市郊區(qū)新建的開(kāi)發(fā)區(qū)生活設(shè)施建設(shè)、公服設(shè)施配套及其服務(wù)品質(zhì)與中心城區(qū)的明顯差距在短期內(nèi)也難以消弭，不可避免會(huì)產(chǎn)生城區(qū)中心與外圍間的通勤交通需求。

上述通勤交通的大量增加必然導(dǎo)致交通擁堵。近十多年來(lái)，西安市通勤交通流量明顯增大，盡管政府全力實(shí)施緩堵保暢工程，但交通擁堵問(wèn)題卻不見(jiàn)緩解，且呈加劇趨勢(shì)依據(jù)百度地圖城市交通報(bào)告，2018年西安市過(guò)剩通勤指數(shù)（職住不平衡）在9個(gè)國(guó)家中心城市中排名第2，中心城區(qū)單程平均通勤距離達(dá)8．8 km。2018—2020年第2季度城市通勤高峰擁堵指數(shù)分別為1．487、1．805和2．348，城市交通擁堵排名則由2018年的全國(guó)第31位上升至2020年第2位。，中心城區(qū)上下班高峰期交通擁堵范圍不斷向外擴(kuò)大，逐漸由沿古城墻的環(huán)城路擴(kuò)展到二環(huán)路、三環(huán)路與繞城高速，在城南甚至擴(kuò)展到西部大道和南橫線。交通最擁堵的路段則主要是由城區(qū)中心通向外圍各開(kāi)發(fā)區(qū)的城市主干路，特別是通向城區(qū)西南部的西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、城區(qū)北部的西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)涇渭新城、城區(qū)西部的西咸新區(qū)灃東新城等3個(gè)方向的城市主干路，且潮汐交通現(xiàn)象明顯。以曲江新區(qū)和西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，城市居民在兩個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)之間的工作通勤造成西安繞城高速在工作日內(nèi)每天早晚嚴(yán)重的交通擁堵?？梢?jiàn)，工業(yè)用地郊區(qū)化引致的職住分離是加劇城市交通擁堵的主要原因［23－24］。在城市快速發(fā)展和用地不斷擴(kuò)張中，如果前述企業(yè)外遷和工業(yè)用地變更的情況繼續(xù)下去，通勤交通流量會(huì)不斷增加，緩解城市交通擁堵問(wèn)題的努力能否見(jiàn)到成效？抑或面對(duì)這種情景，城市規(guī)劃和管理能夠采取什么措施去應(yīng)對(duì)并化解交通擁堵問(wèn)題。

4．3 功能結(jié)構(gòu)與空間形態(tài)

建成區(qū)工業(yè)用地變更為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地和居住用地必然改變?cè)瑓^(qū)業(yè)已形成的職住關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、用地功能和設(shè)施配置，這些問(wèn)題處理不好將導(dǎo)致城市功能紊亂，影響建成區(qū)工業(yè)用地變更和老工業(yè)區(qū)改造的效果，甚至降低城市發(fā)展的韌性。西安是典型的集中式布局城市，以往城市中心去工業(yè)化與“攤大餅”式的工業(yè)用地郊區(qū)化蔓延雖然一定程度上推動(dòng)了城市功能的轉(zhuǎn)型升級(jí)，然而，也不可避免的產(chǎn)生了新擴(kuò)用地與既有用地之間的矛盾，形成“工業(yè)與居住齊飛，遺址與新區(qū)一色”的城市功能布局混雜［25］，以及開(kāi)發(fā)區(qū)“板塊效應(yīng)”引發(fā)的園區(qū)圍城、交通和公服設(shè)施配置失衡［26］，導(dǎo)致城市功能結(jié)構(gòu)重組和相應(yīng)的用地調(diào)整，而這種重組和調(diào)整的關(guān)鍵是各種生產(chǎn)生活及其配套功能的適配，既受規(guī)劃理念的影響，也受經(jīng)濟(jì)條件和政策環(huán)境制約。那么，這種集中式布局的城市向外圍蔓延擴(kuò)張的合理性及其規(guī)模邊界如何判斷？

針對(duì)當(dāng)前職住分離及其引發(fā)的交通擁堵問(wèn)題，反思以往用地調(diào)整，除過(guò)企業(yè)紓困的權(quán)宜之計(jì)和土地經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的趨利操作外，因城市用地?cái)U(kuò)張而產(chǎn)生的工業(yè)用地與其他功能用地的沖突與干擾，可否通過(guò)工業(yè)用地“騰籠換鳥(niǎo)”而非用地性質(zhì)變更來(lái)解決？為改善老舊住區(qū)居民對(duì)生活服務(wù)設(shè)施的需求而實(shí)施的“退二進(jìn)三”，可否通過(guò)老舊社區(qū)改造而非通過(guò)工業(yè)用地用途變更來(lái)實(shí)現(xiàn)？事實(shí)上，建成區(qū)零散工業(yè)用地調(diào)整容易實(shí)施，但將老工業(yè)區(qū)整體改造成非工業(yè)功能用地的大面積城市用地調(diào)整僅在實(shí)施層面就面臨不少的現(xiàn)實(shí)困難，且尚難論實(shí)施后的效果及其影響。從西安紡織城改造的啟動(dòng)-停止-再啟動(dòng)的艱難歷程就可見(jiàn)一斑。當(dāng)然，城市用地?cái)U(kuò)張和布局調(diào)整方式的決策受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件和政策環(huán)境制約，涉及因素復(fù)雜，但放開(kāi)視野做些研究比較也是非常必要的。

5 結(jié)論與建議

當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化依然面臨著“三個(gè)1億人“三個(gè)1億人”即1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)，1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村完成改造及1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化?！钡默F(xiàn)實(shí)，工業(yè)化對(duì)保障城鎮(zhèn)就業(yè)具有重要意義。與此同時(shí)，工業(yè)用地與城市生活、生態(tài)空間關(guān)系密切，是城市功能布局的重要組成部分。因此，保障工業(yè)用地合理布局與高效利用是城市健康可持續(xù)發(fā)展的重要前提。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是土地市場(chǎng)化制度改革后，西安市工業(yè)用地在園區(qū)化集聚過(guò)程中具有顯著的工業(yè)用地郊區(qū)化與城市中心用地去工業(yè)化特征。其中，改革開(kāi)放初期，幫助老舊工業(yè)區(qū)企業(yè)紓困，緩解城市增長(zhǎng)引發(fā)的工業(yè)鄰避沖突與改善中心城區(qū)居民生活條件成為了推動(dòng)工業(yè)用地布局變化的主要原因，之后，土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值則成為了引致開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地用途變更的主要原因。持續(xù)的工業(yè)用地郊區(qū)化與城市中心用地去工業(yè)化在一定程度上改善了城市生活環(huán)境，但也加劇了職住分離、交通擁堵等一系列城市問(wèn)題，不利于城市的健康可持續(xù)發(fā)展。

為了保障工業(yè)用地發(fā)展空間，避免價(jià)值規(guī)律下工業(yè)用地持續(xù)減少與不合理布局對(duì)城市健康可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響，結(jié)合本文的幾點(diǎn)思考，筆者從制度層面與城市規(guī)劃?rùn)?quán)威性?xún)蓚€(gè)方面提出了以下建議。在制度層面，①建議調(diào)整工業(yè)用地用途變更的利益分配機(jī)制，同時(shí)改進(jìn)地方政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，減少地方政府推動(dòng)工業(yè)用地郊區(qū)化和城市中心用地去工業(yè)化的內(nèi)生動(dòng)力。②建議在國(guó)家層面上研究制定工業(yè)用地管理辦法，并將工業(yè)用地布局調(diào)整納入國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容之中，增加地方政府推動(dòng)工業(yè)用地郊區(qū)化和城市中心用地去工業(yè)化的外在阻力。在城市規(guī)劃布局管理方面，①建議在國(guó)土空間規(guī)劃中要?jiǎng)澏üI(yè)用地區(qū)塊線。②建議城市及開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)張時(shí)盡量避免大規(guī)模集中式布局，采取組團(tuán)式布局，從而實(shí)現(xiàn)組團(tuán)內(nèi)部、組團(tuán)之間的職住關(guān)系平衡。

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（編 輯 邵 煜）

收稿日期：2024-01-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金（42071211）;西北大學(xué)“產(chǎn)城融合研究專(zhuān)項(xiàng)”。

第一作者：趙丹，男，博士，工程師，從事城市與區(qū)域規(guī)劃研究，zhaodan@nwu.edu.cn。

通信作者：李建偉，男，博士，教授，從事城鄉(xiāng)建成環(huán)境評(píng)價(jià)與優(yōu)化研究，jwli@nwu.edu.cn。