法案公布征求意見(jiàn)的法治邏輯及實(shí)效提升

摘要：法案公布征求意見(jiàn)是指列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，在法定期限內(nèi)征求意見(jiàn)，并將征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。法案公布征求意見(jiàn)實(shí)際效果不夠理想，主要表現(xiàn)為：議題不彰，“遭遇冷場(chǎng)”；沒(méi)有重點(diǎn)，“大水漫灌”；次數(shù)過(guò)多，“應(yīng)接不暇”；過(guò)程失控，“放任自流”；時(shí)限僵硬，“強(qiáng)求一律”，等等。法案公布征求意見(jiàn)制度的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，又可細(xì)化為吸納民意、匯聚民智、尊重民權(quán)、保障民利。法案公布征求意見(jiàn)是一項(xiàng)很好的立法制度，它的落地生根、發(fā)揮實(shí)效，就需要進(jìn)一步健全完善公眾有序參與立法的制度機(jī)制。

關(guān)鍵詞：法案公布征求意見(jiàn)；人民民主；民主立法；良法

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的二十大精神國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)式反腐敗國(guó)家立法研究”（23ZDA134）

中圖分類號(hào)：D929文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X（2023）11-0136-09

習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議?！保?） 法案公布征求意見(jiàn)是人民當(dāng)家作主制度體系的重要組成部分，是全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，有助于人民群眾充分反映自己的意見(jiàn)和愿望，集思廣益，凝聚共識(shí)，提高立法質(zhì)量。因而，對(duì)法案公布征求意見(jiàn)制度進(jìn)行深入研究，并提出建設(shè)性方案，具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

一、立足中國(guó)國(guó)情的制度設(shè)計(jì)

中華人民共和國(guó)成立后，法案公布征求意見(jiàn)工作大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：一是實(shí)踐探索階段。從1949年到十屆全國(guó)人大常委會(huì)任期結(jié)束，法案公布征求意見(jiàn)工作雖然有多次實(shí)踐并收到很好的效果，但還沒(méi)有形成完善的制度，只是一項(xiàng)立法慣例。首個(gè)向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的法案是1954年憲法（草案）。1954年6月，中央人民政府委員會(huì)第30次會(huì)議通過(guò)關(guān)于公布憲法草案的決議，并于次日公布，進(jìn)行全民討論，歷時(shí)兩個(gè)多月，共有1.5億人參加，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家立法向廣大人民群眾公布法案征求意見(jiàn)的先河，并積累了有益的立法經(jīng)驗(yàn)。二是制度定型階段。2000年《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第35條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見(jiàn)。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見(jiàn)送常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)?！?008年4月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議第二次會(huì)議決定，為進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，今后全國(guó)人大常委會(huì)審議的法案，一般都予以公開(kāi)，向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。全國(guó)人大機(jī)關(guān)先后通過(guò)了《全國(guó)人大機(jī)關(guān)向社會(huì)公布法律草案工作程序》和《關(guān)于做好法律草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)法案網(wǎng)上公布征求意見(jiàn)的程序作了詳細(xì)規(guī)定。十二屆全國(guó)人大以來(lái)，對(duì)二審后的法案也公開(kāi)征求意見(jiàn)，二審征求意見(jiàn)的時(shí)間一般為20日。三是發(fā)展完善階段。2015年3月，《立法法（修正案）》認(rèn)真總結(jié)多年來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方人大及其常委會(huì)在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將一些好的做法通過(guò)修改立法法提煉、固定下來(lái)。該法第37條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定不公布的除外。向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于三十日。征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。”通過(guò)完善法案公布征求意見(jiàn)的制度和程序，使制定和修改的法律能夠更準(zhǔn)確地體現(xiàn)黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一，有效地解決實(shí)際問(wèn)題。2023年 《立法法》第二次修改，對(duì)該條文內(nèi)容沒(méi)做變動(dòng)，而條文的序號(hào)調(diào)整為第40條。

根據(jù)《立法法》文本的規(guī)定，并結(jié)合立法實(shí)踐，可揭示出法案公布征求意見(jiàn)制度的基本含義。

第一，決定主體：委員長(zhǎng)會(huì)議。關(guān)于法案公布征求意見(jiàn)的主體，這是在長(zhǎng)期立法實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)而逐步明確的?！敖M織全民討論憲法修改草案的工作，要由各級(jí)人大常委會(huì)主管。請(qǐng)你們回去向省、市、自治區(qū)黨委匯報(bào)，請(qǐng)黨委抓緊領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)楣ぁ⑥r(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨都要討論，沒(méi)有黨委的抓緊領(lǐng)導(dǎo)，這件事是辦不好的?，F(xiàn)在黨委要管的事那么多，工作很緊張，讓黨委組織討論、搜集意見(jiàn)是忙不過(guò)來(lái)的。因此，要有個(gè)主管單位，這就是各級(jí)人大常委會(huì)?！保?） 1998年4月27日，李鵬在全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議上討論土地管理法修訂草案時(shí)指出，這是一部比較重要的法律，涉及面比較廣，與人民群眾，特別是廣大農(nóng)民的切身利益緊密相關(guān)，因此建議本次會(huì)議初步審議后，將法案全文公布，廣泛征求意見(jiàn)。該意見(jiàn)得到與會(huì)人員的同意?！暗@個(gè)法律草案是由常委會(huì)還是委員長(zhǎng)會(huì)議決定公布？有兩個(gè)問(wèn)題請(qǐng)大家考慮：第一，委員長(zhǎng)會(huì)議是否認(rèn)為這個(gè)法律修訂草案應(yīng)該公布。第二，這個(gè)草案的公布是不是就在常委會(huì)會(huì)議上報(bào)告一下，不單列一項(xiàng)議程，不再由常委會(huì)來(lái)做出正式的決定?！保?） 自此以后，形成立法慣例，某一法案是否向社會(huì)公布征求意見(jiàn)由委員長(zhǎng)會(huì)議決定，《立法法》對(duì)此予以確認(rèn)，上升為規(guī)范性要求。

第二，法案范圍：所有的法案。2000年《立法法》將征求意見(jiàn)的范圍限定于“重要的”法案。這樣規(guī)定的理由是，將所有的法案公布征求意見(jiàn)，會(huì)延長(zhǎng)法律審議時(shí)間，可能使法律出臺(tái)時(shí)間延后；公布征求意見(jiàn)需要投入人力、物力，有些法律通過(guò)現(xiàn)有的專門(mén)委員會(huì)審議，經(jīng)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式和征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家的意見(jiàn)已廣泛征求了各方面意見(jiàn)，可以不公布法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)。（4） 2000年3月通過(guò)的《立法法》規(guī)定，“經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見(jiàn)”，這是一種可以“酌情”的選擇性安排。2000年11月1日，李鵬在全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)的立法工作會(huì)議上指出：“對(duì)一些關(guān)系到廣大人民群眾切身利益的重要法律草案，要公布于眾，廣泛征集意見(jiàn)。”（5） 2015年《立法法》修改規(guī)定，“經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定不公布的除外”，其他都應(yīng)當(dāng)公布征求意見(jiàn)。法案公布征求意見(jiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的機(jī)制，反映出這項(xiàng)工作影響的范圍不斷擴(kuò)大，制度化水平持續(xù)提升。

第三，公布內(nèi)容：“法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等”。征求意見(jiàn)的內(nèi)容除法案的全部條文外，同時(shí)還公布立法背景、立法論證報(bào)告、修改的情況等相關(guān)材料。全國(guó)人大常委會(huì)可能在立法過(guò)程的許多環(huán)節(jié)都需要向社會(huì)征求意見(jiàn)，但法案公布征求意見(jiàn)的內(nèi)容是有著特定要求的，只限于“法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等”，不包括其他方面、其他內(nèi)容的征求意見(jiàn)。現(xiàn)在，立法機(jī)關(guān)向社會(huì)公布的材料，除法案外，還包括起草、要解決的主要問(wèn)題、起草時(shí)的考慮等的“文件包”，幫助公眾更快地了解法案，提出高質(zhì)量的意見(jiàn)。

第四，對(duì)象范圍：“向社會(huì)公布”。全國(guó)人大常委會(huì)可以通過(guò)調(diào)研、座談、論證、評(píng)估等方式，多層次、全方位、多渠道調(diào)查了解實(shí)際情況，廣泛聽(tīng)取各有關(guān)方面的意見(jiàn)建議。立法實(shí)踐中，征求意見(jiàn)的范圍各不相同，一種是小范圍，即向特定地區(qū)和相關(guān)單位與個(gè)人征求意見(jiàn)?！读⒎ǚā返?6條第4款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)人民代表大會(huì)代表、地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及有關(guān)部門(mén)、組織和專家征求意見(jiàn)?！边@是一種向中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、人大代表、專家學(xué)者等特定單位、個(gè)人征求意見(jiàn)的做法。相對(duì)地，法案“向社會(huì)公布”征求意見(jiàn)，不設(shè)定“圍墻”“門(mén)檻”，向不特定多數(shù)的社會(huì)成員公開(kāi)征求意見(jiàn)，其民主化程度更高。

第五，時(shí)間管理：確定時(shí)間節(jié)點(diǎn)與時(shí)間界限。一部法案從立項(xiàng)到最終通過(guò)公布法律，要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的立法過(guò)程，在立法過(guò)程的哪個(gè)環(huán)節(jié)征求意見(jiàn)效果最好呢？2014年8月29日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議分組審議立法法修正草案時(shí)，吳曉靈委員提出，針對(duì)草案“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)將法案文本及其說(shuō)明等通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會(huì)公布”的表述提出意見(jiàn)。按照草案的文字表述，只要是列入議程就要公布，那就是一審之前公布，這與現(xiàn)在一審之后公布的做法不相符，建議把時(shí)間規(guī)定得清楚明確?！读⒎ǚā沸薷暮螅鞔_法案公布征求意見(jiàn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后”。

此外，現(xiàn)行《立法法》還明確了征求意見(jiàn)的時(shí)間界限。2000年《立法法》關(guān)于法案公布征求意見(jiàn)的規(guī)定，沒(méi)有具體的時(shí)間要求。2015年3月12日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)第二次會(huì)議通過(guò)的《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》提到：有些代表建議在立法法中增加立法公開(kāi)的原則。有些代表提出，向社會(huì)公布法案，是充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的重要形式，建議將法案征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不得少于二十日的規(guī)定作適當(dāng)延長(zhǎng)。法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，為增強(qiáng)立法的公開(kāi)性，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)法案征求意見(jiàn)的時(shí)間，建議對(duì)修正案草案作以下補(bǔ)充和修改：一是在立法法第五條中增加“堅(jiān)持立法公開(kāi)”的內(nèi)容。二是將法案公布征求意見(jiàn)的時(shí)間由“二十日”修改為“三十日”。隨后，正式通過(guò)的立法法修正案將法案公布征求意見(jiàn)的時(shí)間規(guī)定為“一般不少于三十日”。

第六，意見(jiàn)反饋：雙向的觀點(diǎn)互動(dòng)。2015年《立法法（修正案）》草案向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)時(shí)，有人提出社會(huì)公眾的意見(jiàn)、意見(jiàn)的采納情況也應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)，對(duì)于通過(guò)的法案最終沒(méi)有采納社會(huì)主流意見(jiàn)的理由，也應(yīng)當(dāng)在表決前說(shuō)明，并向社會(huì)通報(bào)。為此，2015年《立法法（修正案）》改變了原先單向的自上而下征求意見(jiàn)的做法，增加了“征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)”的反饋機(jī)制。

綜上，所謂法案公布征求意見(jiàn)是指列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，在法定期限內(nèi)征求意見(jiàn)，并將征求意見(jiàn)的情況向社會(huì)通報(bào)。

再者，關(guān)于《立法法》第40條規(guī)定的制度名稱，有“法律草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn)”“立法公開(kāi)征求意見(jiàn)”“法案公開(kāi)征求意見(jiàn)”“法案公布征求意見(jiàn)”等多種叫法，也需要仔細(xì)推敲。經(jīng)過(guò)比較，我們選用“法案公布征求意見(jiàn)”，其理由是：一是“法案公布征求意見(jiàn)”是“法律草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn)”的簡(jiǎn)稱。這里的“法案”即法律草案的縮略語(yǔ)，并非法律案。法律案是指具有提案權(quán)的機(jī)關(guān)和個(gè)人，向立法機(jī)關(guān)提出關(guān)于制定、修改或廢止某項(xiàng)法律的建議，它是否能被“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程”尚未可知，無(wú)需征求意見(jiàn)。二是法案公布征求意見(jiàn)與“立法公開(kāi)征求意見(jiàn)”明顯不同。立法是包括立項(xiàng)、起草、審議、論證、評(píng)估、表決、通過(guò)、公布、監(jiān)督、修改、廢止等一系列活動(dòng)的完整過(guò)程，其中每個(gè)具體環(huán)節(jié)，都可能向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，都屬于立法公開(kāi)征求意見(jiàn)的范疇。而法案公布征求意見(jiàn)僅限于“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后”向社會(huì)公布征求意見(jiàn)，它只是“立法公開(kāi)征求意見(jiàn)”的一個(gè)部分。三是“公布”與“公開(kāi)”詞義接近，但不能劃等號(hào)。公開(kāi)，即不隱蔽的狀態(tài)，通過(guò)“披露事實(shí)”，創(chuàng)造一種容許社會(huì)公眾了解事實(shí)的環(huán)境。公布的重心是希望社會(huì)公眾能夠知曉法案的內(nèi)容，并參與到立法進(jìn)程之中。

二、直面立法實(shí)踐的效果檢視

立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法調(diào)研、公開(kāi)、座談、論證、聽(tīng)證、咨詢、評(píng)估等多種形式，多層次、全方位、多渠道聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，將人民群眾的愿望要求吸納到立法中，既是匯集民意、凝聚共識(shí)的過(guò)程，也是普及弘揚(yáng)法治、夯實(shí)施行基礎(chǔ)的過(guò)程，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐探索，我國(guó)公眾參與立法的形式、途徑和機(jī)制持續(xù)完善，形成了吸納匯集民意民智的有機(jī)體系。同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息技術(shù)是法案公布征求意見(jiàn)的有效手段。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第51次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2022年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.67億，較2020年12月增長(zhǎng)3549萬(wàn)，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)75.6%。中國(guó)人大網(wǎng)是中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)的政務(wù)門(mén)戶網(wǎng)站。自2004年2月上線試運(yùn)行，不斷發(fā)展完善，影響力穩(wěn)步提升。目前法案在初次審議和再次審議后，原則上都要通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)向全社會(huì)公布，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。一些事關(guān)人民群眾切身利益的重要法案，如刑法修正案（十一）、個(gè)人所得稅法、未成年人保護(hù)法、退役軍人保障法、著作權(quán)法、婦女權(quán)益保障法等草案，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，收到數(shù)以萬(wàn)計(jì)的意見(jiàn)建議，充分體現(xiàn)了社會(huì)公眾有序參與立法的重要價(jià)值和作用。但是，也有些法案社會(huì)關(guān)注度不高，參與人數(shù)少，征求意見(jiàn)的效果不盡如人意。

我們利用Python對(duì)2008年8月29日到2022年11月29日期間的277次法案公布征求意見(jiàn)的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行抓取與計(jì)算總結(jié)出相關(guān)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果中的標(biāo)準(zhǔn)差數(shù)值較大，說(shuō)明數(shù)據(jù)樣本離散程度較大，數(shù)據(jù)跨度較大。參與人數(shù)和意見(jiàn)條數(shù)的最大值分別出現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿）征求意見(jiàn)》（參與人數(shù)213634，意見(jiàn)條數(shù)276948）和《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法（草案）征求意見(jiàn)》（參與人數(shù)132845，意見(jiàn)條數(shù)820689），最小值分別出現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法修正案（草案）》（參與人數(shù)15，意見(jiàn)條數(shù)25）和《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法（修訂草案）征求意見(jiàn)》（參與人數(shù)18，意見(jiàn)條數(shù)22）。應(yīng)當(dāng)注意的是，參與人數(shù)與意見(jiàn)條數(shù)的中位數(shù)分別為327和969，均小于1000，說(shuō)明樣本中的數(shù)據(jù)主要分布在數(shù)值較小的位置。

毋庸諱言，法案公布征求意見(jiàn)的實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)還有一定的距離，需要找準(zhǔn)原因，以便改進(jìn)完善。從民眾的角度看，可歸結(jié)為人們政治參與的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)，主人翁意識(shí)薄弱，普遍存有“搭便車”心理。從立法機(jī)關(guān)的角度看，法案公布征求意見(jiàn)實(shí)際效果不夠理想的直接原因主要有：

第一，議題不彰，“遭遇冷場(chǎng)”。注意力機(jī)制來(lái)源于人類復(fù)雜的認(rèn)知功能，主要模仿人視覺(jué)的注意力形式。由于人腦處理整個(gè)視野信息的能力有限，人通常不會(huì)處理接收到的外界所有信息，而是將注意力集中在特定區(qū)域，關(guān)注重要信息，過(guò)濾干擾信息，以提高信息處理效率。在信息爆炸時(shí)代，各種信息源之間存在著緊張的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在各種信息的競(jìng)爭(zhēng)中，法案公布征求意見(jiàn)并沒(méi)有引起公眾的足夠重視。盡管各法案之間差距較大，但總體而言公眾參與度不高。2012年8月5日截止的《勞動(dòng)合同法修正案（草案）》征求意見(jiàn)參與人數(shù)131912，意見(jiàn)條數(shù)557243；2019年11月29日截止的《民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿）》參與人數(shù)213634，意見(jiàn)條數(shù)276948。另一方面，2017年10月5日截止的《煙葉稅法（草案）》征求意見(jiàn)參與人數(shù)18，意見(jiàn)條數(shù)56；2021年1月29日截止的《軍事設(shè)施保護(hù)法（修訂草案）》參與人數(shù)18，意見(jiàn)條數(shù)22。由此可見(jiàn)，社會(huì)公眾的立法參與具有一定的規(guī)律性，人們關(guān)注的是住房改革、就業(yè)、社保、食品安全等與自身利益直接相關(guān)的立法，而對(duì)其他的立法則少有注意。例如，《立法法（修正草案）》征求意見(jiàn)時(shí)間是2022年10月31日到2022年11月29日，參與人數(shù)466人，意見(jiàn)條數(shù)978條。立法法是一部重要的法律，本應(yīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，它的修改遭遇冷場(chǎng)，可能與法制宣傳不到位，普通民眾對(duì)其內(nèi)容、意義缺乏了解有關(guān)。

第二，沒(méi)有重點(diǎn)，“大水漫灌”。法案公布征求意見(jiàn)沒(méi)有針對(duì)重點(diǎn)人群，有針對(duì)性地征求意見(jiàn)?！叭绻谡髑笠庖?jiàn)過(guò)程中，每個(gè)被征求意見(jiàn)人收到的信件一模一樣，只是格式化的語(yǔ)言，我們發(fā)現(xiàn)被征求意見(jiàn)人反饋的意見(jiàn)極其簡(jiǎn)短，通常征求意見(jiàn)過(guò)程淪為浪費(fèi)納稅人錢的過(guò)程”。（6） 英國(guó)立法中出現(xiàn)的征求意見(jiàn)形式化、無(wú)效化問(wèn)題，也應(yīng)引起我們的警覺(jué)。在我國(guó)，有的法案公布征求意見(jiàn)“一公了之”，公眾參與的實(shí)際效果不理想。對(duì)于某些涉及特定領(lǐng)域的立法項(xiàng)目，“大水漫灌”，很難準(zhǔn)確了解利益相關(guān)者的真實(shí)想法。（7）

第三，次數(shù)過(guò)多，“應(yīng)接不暇”。法案公布征求意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)珍惜民力，征求意見(jiàn)的次數(shù)不是越多越好。2013年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)立法在初次審議稿公開(kāi)征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，又將二次審議稿向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃提出，繼續(xù)推動(dòng)法案二次、三次審議稿網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)工作常態(tài)化。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議于2020年5月28日通過(guò)《民法典》，先后十幾次向社會(huì)征求意見(jiàn)。（1）《民法總則（草案）》，2016年7月5日到2016年8月4日；（2）《民法總則（草案二次審議稿）》，2016年11月18日到2016年12月17日；（3）《民法總則（草案三次審議稿）》，2016年12月27日到2017年1月26日；（4）《民法典各分編（草案）》，2018年9月5日到2018年11月3日；（5）民法典合同編（草案二次審議稿），2019年1月4日到2019年2月3日；（6）民法典侵權(quán)責(zé)任編（草案二次審議稿），2019年1月4日到2019年2月3日；（7）民法典物權(quán)編（草案二次審議稿），2019年4月26日到2019年5月25日；（8）民法典人格權(quán)編（草案二次審議稿），2019年4月26日到2019年5月25日；（9）民法典婚姻家庭編（草案）（二次審議稿），2019年7月5日到2019年9月2日；（10）民法典繼承編（草案二次審議稿），2019年7月5日到2019年9月2日；（11）民法典侵權(quán)責(zé)任編（草案三次審議稿），2019年8月28日到2019年9月26日；（12）民法典人格權(quán)編（草案三次審議稿），2019年8月28日到2019年9月26日；（13）民法典婚姻家庭編（草案三次審議稿），2019年10月31日到2019年11月29日；（14）民法典（草案），2019年12月28日到2020年1月26日。有的法案，事先在國(guó)務(wù)院或其部委的層面上還要征求意見(jiàn)，再加上后續(xù)的全國(guó)人大及其常委會(huì)的征求意見(jiàn)，次數(shù)更多。對(duì)普通公民而言，不僅這些法案文本之間的關(guān)系難以辨別，更重要的是，征求意見(jiàn)數(shù)量過(guò)多，在繁忙的工作生活之余，無(wú)暇認(rèn)真對(duì)待、細(xì)致研讀。

第四，過(guò)程失控，“放任自流”。法案公布征求意見(jiàn)過(guò)程中，應(yīng)注意的是“水軍”問(wèn)題。由于征求意見(jiàn)過(guò)程的失控，征求來(lái)的意見(jiàn)貌似“民意”，實(shí)是“私念”。有的利益群體或者意見(jiàn)領(lǐng)袖為達(dá)到自己的目的，往往有意識(shí)地放大自己的聲音，形成輿情泡沫，容易出現(xiàn)民意偏差甚至引發(fā)輿論的“滔天巨浪”，誤導(dǎo)民意，干擾、左右立法活動(dòng)。（8） 如果人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用沒(méi)有充分發(fā)揮，被某些勢(shì)力所左右，便很難獲得真正的民意。

第五，時(shí)限僵硬，“強(qiáng)求一律”。法案公布征求意見(jiàn)通常為30日，特別是近年來(lái)逐漸固定化?！读⒎ǚā芬?guī)定的征求意見(jiàn)時(shí)間是“一般不少于三十日”，這意味著通常的情形是30日，特殊情況可以靈活處理。但是，在實(shí)際的立法過(guò)程中，有關(guān)機(jī)關(guān)僵硬地理解為一律都是30日。例如，對(duì)于學(xué)者們的研究性意見(jiàn)的提出，需要確定主題、收集資料、凝練觀點(diǎn)、撰寫(xiě)表述等復(fù)雜工作，過(guò)程相對(duì)較長(zhǎng)，“一刀切”式的時(shí)限規(guī)定與做法缺乏靈活性。

任何制度的形成都不是一蹴而就的易事，必須經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索試錯(cuò)、積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善的演進(jìn)過(guò)程?！爸匾臇|西從來(lái)不是免費(fèi)贈(zèng)送給人類的，人需要自己去創(chuàng)造，去建設(shè)。才能得到它們。”（9） 新中國(guó)的法案公布征求意見(jiàn)工作也經(jīng)歷了從無(wú)到有、從粗陋到完善的發(fā)展過(guò)程。法案公布征求意見(jiàn)制度克服了各種艱難曲折，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，今天的成就得之不易，需要倍加珍惜；同時(shí)，通過(guò)對(duì)法案公布征求意見(jiàn)制度發(fā)展歷程的描述，揭示出社會(huì)主義政治民主發(fā)展的基本規(guī)律，使我們對(duì)未來(lái)發(fā)展充滿信心，愿意積極投身于這一制度的鞏固與發(fā)展之中。法案公布征求意見(jiàn)是體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、保障人民當(dāng)家作主的好制度，但它的運(yùn)行也存在著不可忽視的重要問(wèn)題，使其實(shí)際功效受到減損。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們一直認(rèn)為，我們的民主法治建設(shè)同擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，社會(huì)主義民主政治的體制、機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮人民創(chuàng)造精神方面也還存在一些不足，必須繼續(xù)加以完善?！保?0） 在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，法案公布征求意見(jiàn)制度的完善需要遵循崇高的基本原則，選擇切實(shí)可行的具體措施，傾聽(tīng)人民呼聲、回應(yīng)人民期盼，充分發(fā)揮制度功效。

三、實(shí)現(xiàn)人民民主的目標(biāo)定位

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，因而，法案公布征求意見(jiàn)制度最重要的價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

第一，吸納民意。從民主論的角度看，法律不是外在異己的力量強(qiáng)加的，而是人民意志的表達(dá)?！爸挥姓紊献灾鞯牧⒎?，才有可能使法的承受者也具有對(duì)整個(gè)法律秩序的正確理解。因?yàn)榕c合法之法相一致的，只能是一種不毀壞遵守法律之合理動(dòng)機(jī)的法律強(qiáng)制模式?！保?1） 社會(huì)成員自覺(jué)遵守法律的內(nèi)在根據(jù)是，他們能夠參與立法的形成過(guò)程，將自己的意志表述為法律規(guī)范，服從法律也就是服從自己的意志?！傲⒎ㄖ杂袡?quán)威，是因?yàn)樗墙?jīng)過(guò)協(xié)商產(chǎn)生出來(lái)的，而不是因?yàn)樗玫搅水?dāng)事人頒發(fā)的證書(shū)。”（12） 在民主社會(huì)，法律的權(quán)威不是源于上帝的旨意、君主的命令，而是來(lái)自于社會(huì)成員相互對(duì)話交流，不斷調(diào)整自己的立場(chǎng)觀點(diǎn)而形成的共識(shí)、合意。法案公布征求意見(jiàn)是開(kāi)門(mén)立法、民主立法的有效途徑，是集中民意、凝聚民智、問(wèn)計(jì)于民的重要民主立法制度。1981年5月27日彭真在民法座談會(huì)上的講話指出：“進(jìn)行調(diào)查研究要聽(tīng)取干部、工人、農(nóng)民、專家、知識(shí)分子等方面的意見(jiàn)。要征求意見(jiàn)，就會(huì)議論紛紛，有些意見(jiàn)是不同的，甚至是針?shù)h相對(duì)的，現(xiàn)在與過(guò)去的看法不同，城鄉(xiāng)、工農(nóng)間的看法不同。事物是在矛盾中發(fā)展的。要?dú)g迎不同意見(jiàn)，對(duì)不同意見(jiàn)要很好地聽(tīng)取，認(rèn)真地考慮。不同意見(jiàn)越多越好，有不同意見(jiàn)就可以比較，可以鑒別，民法就可以搞得更好些。不要自以為是，要實(shí)事求是，切不要以為自己的意見(jiàn)不管對(duì)錯(cuò)，都不能改變，這不是馬克思主義的態(tài)度。不要思想僵化，就是要按實(shí)際情況辦事，堅(jiān)持真理，隨時(shí)修正錯(cuò)誤，使認(rèn)識(shí)能比較符合實(shí)際。要打破思想僵化，必須集思廣益。法律是要十億人遵守的，制定法律時(shí)只有把各方面的矛盾、問(wèn)題、意見(jiàn)擺出來(lái)，很好研究，吸收正確的，拋棄錯(cuò)誤的，把正確的意見(jiàn)集中起來(lái)，才有可能使法律比較符合實(shí)際，能夠行得通?！保?3） 習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家各項(xiàng)工作都要貫徹黨的群眾路線，密切同人民群眾的聯(lián)系，傾聽(tīng)人民呼聲，回應(yīng)人民期待，不斷解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，凝聚起最廣大人民智慧和力量?！保?4） 人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。《立法法》第6條第2款規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志。發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！崩?，《民法典》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳將草案印發(fā)十三屆全國(guó)人大代表、部署組織全國(guó)人大代表研讀討論民法典草案工作，征求代表意見(jiàn)。同時(shí)，法制工作委員會(huì)還將草案印發(fā)地方人大、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、中央有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)，并在中國(guó)人大網(wǎng)公布征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)還在北京召開(kāi)多個(gè)座談會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)、專家的意見(jiàn)?！睹穹ǖ洹肥俏覈?guó)編纂的第一部法典，其有益的立法經(jīng)驗(yàn)就包括了廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的做法。

第二，匯聚民智。從知識(shí)論的角度看，立法者并非全知全能的超人，與其他個(gè)人、團(tuán)體一樣，都有各自的視野局限和認(rèn)知短板?！傲⒎C(jī)關(guān)在某些問(wèn)題上也顯得相當(dāng)無(wú)知”。（15） 立法者坦率地承認(rèn)自己有所不知、有所不能的謙遜心理，是法案公布征求意見(jiàn)制度設(shè)置的必要前提。“每個(gè)人都能向另外一個(gè)人傳遞經(jīng)驗(yàn)和洞見(jiàn)，彌補(bǔ)或者限制他人已經(jīng)持有的經(jīng)驗(yàn)和洞見(jiàn)；并且當(dāng)這出現(xiàn)在整個(gè)共同體的密集互動(dòng)中，它能夠使集體作為一個(gè)整體去獲得某種程度的才智和實(shí)踐知識(shí)，甚至超越最優(yōu)秀那個(gè)人的才智和知識(shí)?！保?6） 常言道：“三人行必有我?guī)煛?、“三個(gè)臭皮匠賽過(guò)諸葛亮”、“眾人拾柴火焰高”。這些民間諺語(yǔ)都反映出，普通人具有豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和高超的生活智慧，而且各種意見(jiàn)的交流會(huì)碰撞迸發(fā)出更優(yōu)質(zhì)的解題方案。

在改革開(kāi)放之初，彭真就指出：“群眾路線是我們一切工作的根本路線。全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)會(huì)，請(qǐng)各省、自治區(qū)、直轄市的同志來(lái)，共謀國(guó)家大事，這是個(gè)好辦法。少數(shù)人謀，是片面的。廣泛征求意見(jiàn)，各有各的看法，這很自然，因?yàn)楦饔懈鞯慕?jīng)驗(yàn)，看問(wèn)題有不同角度，經(jīng)過(guò)討論才能比較一致。制定新憲法，有這個(gè)經(jīng)驗(yàn)。怕有不同意見(jiàn)，是心虛的表現(xiàn)。真理總是越辯越明的嘛。所以，還是走群眾路線好。多謀不是少數(shù)人謀，而是大家謀。善斷也不是少數(shù)人謀，而是大家謀?！保?7） 只有集思廣益、匯聚民智，才能提高立法質(zhì)量，推進(jìn)良法善治。習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議。”（18） 法案公布征求意見(jiàn)制度采取有效的途徑和方式，征求廣大人民群眾的意見(jiàn)和建議，是落實(shí)科學(xué)立法原則的重要舉措，有助于科學(xué)合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)。

第三，尊重民權(quán)。從權(quán)利論的角度看，準(zhǔn)確地理解法案公布征求意見(jiàn)制度，必須破除“精英決定論”?！熬Q定論”認(rèn)為，立法作為一種專業(yè)性活動(dòng)，完全依賴政治與社會(huì)精英，法律制度的結(jié)構(gòu)主義實(shí)際是對(duì)精英的智慧和專業(yè)知識(shí)的仰仗。立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律是由政府部門(mén)或者立法機(jī)關(guān)的立法工作人員起草的，沒(méi)有公眾參與的空間。（19） “無(wú)論哪個(gè)人，當(dāng)別人不征詢他的意見(jiàn)，擅自掌握限制他的命運(yùn)的無(wú)限權(quán)力的時(shí)候，他的地位就降低了，不管他知道不知道。”（20） 中國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，在社會(huì)生活各領(lǐng)域?qū)ζ降仍瓌t有著更高的定位?！捌降仁巧鐣?huì)主義法律的基本屬性，是社會(huì)主義法治的基本要求。堅(jiān)持法律面前人人平等，必須體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)方面?！保?1） 在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，法律面前人人平等原則占據(jù)重要的地位。法律面前人人平等原則是一項(xiàng)滲透于立法、執(zhí)法、司法、守法等法治運(yùn)行全過(guò)程的貫穿性原則，它不僅要求中華人民共和國(guó)公民在執(zhí)法、司法、守法方面的平等，也要求在立法方面也要人人平等。在法案公布征求意見(jiàn)過(guò)程中，每個(gè)公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有平等地表達(dá)觀點(diǎn)、受到尊重、參與立法的權(quán)利。法案公布征求意見(jiàn)制度，廣泛而無(wú)差別地向所有社會(huì)成員征求對(duì)法案的完善建議，所有社會(huì)成員的意見(jiàn)建議都同等地被聽(tīng)取，并被寫(xiě)入法律文本之中。

第四，保障民利。從利益論的角度看，立法必須保護(hù)廣大人民的根本利益，防止出現(xiàn)立法地方保護(hù)主義、立法部門(mén)保護(hù)主義，特別是要杜絕立法腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生?！拔覀冇嘘P(guān)法律干預(yù)的典型化模型假定立法者會(huì)仁慈地行動(dòng)，而沒(méi)有考慮到政治失敗的影響以及立法者、法院和法律主體的自私行為?！保?2） 美國(guó)法學(xué)家針對(duì)西方社會(huì)的上述批判，對(duì)我國(guó)也有重要的警示意義。在《中華人民共和國(guó)食品安全法》的起草過(guò)程中，就涉及到是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定“電子監(jiān)管碼”條款的問(wèn)題。電子監(jiān)管碼制度由國(guó)家質(zhì)檢總局于2005年4月開(kāi)始推行的，要求在所有產(chǎn)品包裝上粘貼或打印一個(gè)由條碼和數(shù)字編碼組成的電子監(jiān)管碼。該制度有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的動(dòng)態(tài)跟蹤，驗(yàn)證真?zhèn)?。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，食品種類成千上萬(wàn)，數(shù)量龐大。如果法律要求在每個(gè)產(chǎn)品上粘貼電子監(jiān)管碼，不僅費(fèi)用高昂，會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)不必要的成本負(fù)擔(dān)，而且缺乏可操作性，最終通過(guò)的《中華人民共和國(guó)食品安全法》刪除了電子監(jiān)管碼條款。（23） 中國(guó)的許多法案都是由部門(mén)起草提交人大審議，這雖有利用專業(yè)知識(shí)之益，但其弊端也非常明顯：助長(zhǎng)政府部門(mén)不當(dāng)擴(kuò)權(quán)，形成部門(mén)利益的法律化，輕視公民權(quán)利的保障，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，損害社會(huì)主義法制統(tǒng)一，等等。“政府濫用法律的危害之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上立法者的腐化”。（24） 立法是維護(hù)社會(huì)正義的第一道防線，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須從開(kāi)端上正本清源，保證立法的公平正義，切實(shí)保護(hù)廣大人民群眾的利益。立法保障民利，就要擺脫部門(mén)利益化傾向，強(qiáng)化人大立法的主導(dǎo)權(quán)，超越部門(mén)利益的狹隘界限。法案公布征求意見(jiàn)，有利于社會(huì)成員參與立法活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)和剔除法案中各種不公正因素，使法律更充分地體現(xiàn)廣大人民群眾的利益。新時(shí)代，社會(huì)的主要矛盾體現(xiàn)為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要充分利用法案公布征求意見(jiàn)制度，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益，破解民生領(lǐng)域難題，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感。

黨的二十大報(bào)告指出：“我們要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。”在我國(guó)，法案公布征求意見(jiàn)制度的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，在這個(gè)核心追求之下，又具體細(xì)化為吸納民意、匯聚民智、尊重民權(quán)、保障民利。

四、提高立法質(zhì)量的方案改進(jìn)

在一切權(quán)力屬于人民的社會(huì)主義中國(guó)，法律就是人民意志的體現(xiàn)。判斷立法質(zhì)量高下的最重要標(biāo)準(zhǔn)，就是法律是否完整準(zhǔn)確地反映廣大人民的意志，能否有效地保護(hù)廣大人民的根本利益。以此為標(biāo)準(zhǔn)，就可以識(shí)別出哪些法律是惡法、劣法，哪些法律就是良法、優(yōu)法。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！保?5）法案公布征求意見(jiàn)是一項(xiàng)很好的立法制度機(jī)制，它的落地生根、發(fā)揮實(shí)效，就需要進(jìn)一步健全完善公眾有序參與立法的制度機(jī)制。

第一，合理設(shè)置立法議題。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法議題設(shè)定，激發(fā)民眾參與立法的積極性?！皬拿裰骼碚摻嵌葋?lái)看，公共領(lǐng)域還必須把問(wèn)題壓力放大，也就是說(shuō)不僅僅覺(jué)察和辨認(rèn)出問(wèn)題，而且令人信服地、富有影響地使問(wèn)題成為討論議題，提供解決問(wèn)題的建議，并且造成一定聲勢(shì)，使得議會(huì)組織接過(guò)這些問(wèn)題并加以處理?！保?6） 立法機(jī)關(guān)對(duì)法案的背景和重點(diǎn)問(wèn)題作適當(dāng)說(shuō)明，積極引導(dǎo)人民群眾對(duì)立法涉及的重大問(wèn)題的理解、關(guān)切、參與，對(duì)各項(xiàng)立法積極建言獻(xiàn)策。在關(guān)系群眾切身利益的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社保、收入分配、食品安全、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，要激發(fā)廣大人民群眾的參與熱情，積極地對(duì)法案提出意見(jiàn)，使法律充分滿足人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

充分發(fā)揮法案公布征求意見(jiàn)的功效，就必須理解并契合公眾的思維方式?！斑m應(yīng)，從本質(zhì)上講，就是理解受眾思維方式以及受眾對(duì)信息如何反應(yīng)（換言之，其參照系），然后調(diào)整信息的傳遞方式來(lái)貼合受眾的參照系。”（27）人們對(duì)自己不感興趣的事物，是不會(huì)關(guān)心的。只有知曉人民群眾的重要關(guān)切和思維特征，才能有效引導(dǎo)他們把注意力放到重要事物?！耙粋€(gè)人并不對(duì)所有不同的事物感興趣；有些是他想要的，有些則是他要躲避的。他也常常無(wú)動(dòng)于衷，盡管行為指向的對(duì)象已存在；他常常從眼前的數(shù)個(gè)事物中挑選一個(gè)，而舍棄其他的”。（28） 法案公布征求意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明特定法案與公眾利益的密切相關(guān)性，采用公眾熟悉的、喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，進(jìn)行制度安排與具體實(shí)施。立法機(jī)關(guān)應(yīng)說(shuō)清楚某一項(xiàng)立法的社會(huì)背景、欲達(dá)成的目的、主要內(nèi)容，設(shè)計(jì)出符合公眾認(rèn)知能力、認(rèn)知興趣、認(rèn)知習(xí)慣的具體方案。立法機(jī)關(guān)應(yīng)完善民意表達(dá)平臺(tái)和載體，通過(guò)調(diào)研、座談、論證、咨詢、聽(tīng)證、公開(kāi)征求意見(jiàn)、立法聯(lián)系點(diǎn)和基層聯(lián)系點(diǎn)等方式，最大限度地吸納民意、匯集民智、凝聚民力，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。同時(shí)，法案公布征求意見(jiàn)并非越多越頻越好，要防止社會(huì)公眾陷入“疲勞”“麻木”狀態(tài)。（29） 在注意力稀缺時(shí)代，法案公布征求意見(jiàn)制度的完善，應(yīng)拓寬公民有序參與立法途徑，健全法案公布征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。

第二，征求意見(jiàn)函的個(gè)性化設(shè)計(jì)。在民主法治國(guó)家，法案公布征求意見(jiàn)工作不是立法機(jī)關(guān)高高在上、頤指氣使地強(qiáng)征各種意見(jiàn)。它必須建立在對(duì)公眾充分尊重的基礎(chǔ)上，展開(kāi)真誠(chéng)的對(duì)話交流，以謙卑的心態(tài)求教于民。“一發(fā)了之”的無(wú)差別征求意見(jiàn)方式，會(huì)讓許多人感受不到被尊重?？梢钥紤]在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，再增加有針對(duì)性地向特定人員專門(mén)征求意見(jiàn)的做法?！白尡徽髑笠庖?jiàn)人感覺(jué)是專門(mén)刻意向其征求意見(jiàn)可以較泛泛地向很多人寄送附有意在征求意見(jiàn)的通用格式化語(yǔ)言的工作文件可以取得更好的效果”。（30）在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)立法就針對(duì)某些特殊的社會(huì)主體，采取有針對(duì)性的征求意見(jiàn)方式，許多好的經(jīng)驗(yàn)可以推廣。例如，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第62條規(guī)定：“制定與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)。除依法需要保密外，制定與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并建立健全意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制。向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的期限一般不少于30日。”在此處，就特別規(guī)定“充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)”，不至于將其淹沒(méi)于泛泛的公眾之中。這種好的做法可以廣泛復(fù)制推廣，成為普遍適用的一般法律制度。

第三，完善反饋機(jī)制。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真梳理分析社會(huì)公眾提出的意見(jiàn)建議，吸收合理意見(jiàn)完善法案，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。要加大反饋力度，通過(guò)發(fā)言人發(fā)布會(huì)、專題采訪、書(shū)面通報(bào)等各種形式，向社會(huì)通報(bào)征求意見(jiàn)及吸收采納情況。2022年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人在對(duì)外通報(bào)社會(huì)公眾對(duì)法案的意見(jiàn)時(shí)，首次以“具名”的方式對(duì)吸收采納意見(jiàn)的情況作出反饋，包括誰(shuí)提了意見(jiàn)、提了什么意見(jiàn)、如何研究的、吸收采納情況如何，將尊重民意貫穿到通報(bào)的全過(guò)程。例如，發(fā)言人提到，在本次野生動(dòng)物保護(hù)法修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，來(lái)自廣東的毛紅波、內(nèi)蒙古的王春紅、浙江的王世杰等社會(huì)公眾通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)公布征求意見(jiàn)系統(tǒng)建議加強(qiáng)對(duì)利用野生動(dòng)物進(jìn)行公眾展示展演活動(dòng)的規(guī)范管理；基層立法聯(lián)系點(diǎn)廣東省江門(mén)市江海區(qū)人大常委會(huì)和一些社會(huì)公眾建議增加野生動(dòng)物保護(hù)管理信息公開(kāi)、鼓勵(lì)社會(huì)參與的內(nèi)容；基層立法聯(lián)系點(diǎn)上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道辦事處和一些社會(huì)公眾建議進(jìn)一步規(guī)范野生動(dòng)物放生活動(dòng)。經(jīng)綜合研究，這些意見(jiàn)建議在野生動(dòng)物保護(hù)法修訂草案三次審議稿中都得到了吸收采納。更加重視與公眾的互動(dòng)交流，更加及時(shí)反饋吸收采納情況，體現(xiàn)了立法對(duì)民意的重視，對(duì)全過(guò)程人民民主的積極踐行。（31）這些好的做法，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行總結(jié)、推廣。在立法實(shí)踐中，應(yīng)不斷提高反饋的時(shí)效、擴(kuò)大反饋的范圍、豐富反饋的方式，并及時(shí)予以制度化、法律化，

為了動(dòng)員、激發(fā)公眾參與法案公布征求意見(jiàn)，建議嘗試政府購(gòu)買服務(wù)或有償獎(jiǎng)勵(lì)辦法?！俺陝谶@一方法會(huì)激發(fā)人尋求回報(bào)的欲望和動(dòng)機(jī)，即需求機(jī)制。一旦我們需要什么東西，我們就會(huì)把注意力放在上面，直到獲得我們所渴望的酬勞為止，這就進(jìn)入了喜愛(ài)機(jī)制?！保?2）處理征求意見(jiàn)的過(guò)程是費(fèi)時(shí)的，是有各種成本的，因而建立相應(yīng)的酬勞機(jī)制，可以提高公眾的參與積極性。可以考慮建立政府購(gòu)買公共服務(wù)或者有償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以適當(dāng)?shù)姆绞綐?biāo)準(zhǔn)對(duì)提出意見(jiàn)特別是提出高質(zhì)量意見(jiàn)的單位或個(gè)人，給予一定的物質(zhì)回報(bào)。

第四，完善時(shí)間管理。在漫長(zhǎng)的立法過(guò)程中，法案公布征求意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)選擇合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。中國(guó)人在理解事業(yè)成功的要素時(shí)，將“天時(shí)”與“地利”“人和”并稱，因而某個(gè)行為相對(duì)于預(yù)期結(jié)果而言，因?yàn)闀r(shí)間點(diǎn)的選擇不同，可能是“切合時(shí)宜”的，也可能是“不合時(shí)宜”的。在一個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)，該干什么、不該干什么，是有其時(shí)間要求的。同樣一個(gè)事實(shí)、行為，發(fā)生在不同的時(shí)間點(diǎn)，其社會(huì)效果、法律意義差別很大。盡管《立法法》規(guī)定了法案公布征求意見(jiàn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后”，但這個(gè)規(guī)定仍然比較寬泛、籠統(tǒng)，需要選擇一個(gè)更合理的時(shí)間段，以提高征求意見(jiàn)的實(shí)效。

法案公布征求意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法案的內(nèi)容、不同人群的關(guān)注點(diǎn)及行為特征等因素，有針對(duì)性地設(shè)定征求意見(jiàn)的時(shí)間。學(xué)者的研究性建議，須經(jīng)過(guò)“深度思考”，往往要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間，才能形成高質(zhì)量的意見(jiàn)建議?？煽紤]設(shè)置幾類不同的征求意見(jiàn)通道，適當(dāng)延長(zhǎng)研究性建議的最后時(shí)限，甚至在法案正式通過(guò)前都應(yīng)當(dāng)開(kāi)放這個(gè)通道。

第五，豐富征求意見(jiàn)形式。法案公布征求意見(jiàn)應(yīng)不斷健全制度、豐富形式、拓寬渠道，更好滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的民主需要。設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)是克服征求意見(jiàn)“大水漫灌”問(wèn)題的有效對(duì)策?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是一種全新的民主立法實(shí)踐，是基層人民群眾參與國(guó)家立法的“直通車”。國(guó)家立法機(jī)關(guān)與人民群眾互動(dòng)溝通越來(lái)越便捷，人民群眾依法有序參與立法工作的積極性主動(dòng)性日益提高，推動(dòng)立法更加充分反映民意、質(zhì)量不斷提高。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度”。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委首批遴選東、中、西部4個(gè)省市的單位設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，由此拉開(kāi)全國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的序幕。2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記到上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作給予充分肯定，并深刻指出，人民民主是一種全過(guò)程的民主，極大地推動(dòng)了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)。目前，全國(guó)人大層面建立了法案公布征求意見(jiàn)平臺(tái)、備案審查工作建議平臺(tái)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、基層聯(lián)系點(diǎn)、人大信訪工作平臺(tái)等，把人大工作建立在堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)之上。32個(gè)全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)覆蓋全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市），輻射帶動(dòng)全國(guó)各地設(shè)立509個(gè)省級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和近5000個(gè)設(shè)區(qū)的市級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。2023年3月，《立法法》修改增加規(guī)定：常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，廣泛征求基層群眾和各方面人士對(duì)有關(guān)法案的意見(jiàn)。有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)采取得力措施，貫徹實(shí)施新《立法法》，切實(shí)發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為民意、民情、民智表達(dá)載體的作用，發(fā)展全過(guò)程人民民主、提升國(guó)家治理效能。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，應(yīng)當(dāng)充分利用信息技術(shù)動(dòng)員廣大網(wǎng)民，積極參與法案公布征求意見(jiàn)活動(dòng)，加強(qiáng)網(wǎng)站的鏈接功能，為公眾廣泛參與法案公布征求意見(jiàn)創(chuàng)造更加便利的條件。

五、結(jié)語(yǔ)

法案公布征求意見(jiàn)是全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，是人民群眾將自己的意見(jiàn)和愿望載入法律的重要途徑。習(xí)近平總書(shū)記指出：“設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、形式與內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，既要把握長(zhǎng)期形成的歷史傳承，又要把握走過(guò)的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗(yàn)、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實(shí)要求、著眼解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來(lái)一座政治制度上的‘飛來(lái)峰?！保?3）法案公布征求意見(jiàn)是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的立法制度，我們自己的實(shí)踐探索、歷史經(jīng)驗(yàn)具有不可替代的重要價(jià)值，彌足珍貴。對(duì)法案公布征求意見(jiàn)制度存在的各種問(wèn)題，不諱醫(yī)忌醫(yī)，正視問(wèn)題的存在及產(chǎn)生原因，找準(zhǔn)未來(lái)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)，并設(shè)計(jì)切實(shí)可行的具體方案。法案公布征求意見(jiàn)制度涉及的問(wèn)題層次較深，牽連的理論較多，覆蓋的領(lǐng)域較寬，將來(lái)學(xué)術(shù)研究的空間很大，需要法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等諸多學(xué)科相互合作、取長(zhǎng)補(bǔ)短，以增強(qiáng)理論服務(wù)實(shí)踐的能力。

注釋：

（1）（18）（25） 習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第95、95、50頁(yè)。

（2）（13）（17） 彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第119、97—98、249頁(yè)。

（3） 李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（上），新華出版社、中國(guó)民主法制出版社2006年版，第107頁(yè)。

（4） 參見(jiàn)曹康泰主編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，中國(guó)法制出版社2000年版，第77—78頁(yè)。

（5） 李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（下），新華出版社2006年版，第331頁(yè)。

（6） ［英］邁克爾·贊德：《英國(guó)法》，江暉譯，中國(guó)法制出版社2014年版，第795頁(yè)。

（7）（8） 參見(jiàn)張曉、岳盈盈：《打通立法與民意之間最后一公里》，《中國(guó)行政管理》2017年第2期。

（9） ［西］何塞·奧爾特加·伊·加塞特：《大眾的反叛》，李偉劼譯，商務(wù)印書(shū)館2021年版，第248頁(yè)。

（10）（14）（21）（33） 習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第84、75、113、80頁(yè)。

（11）（26） ［德］哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2014年版，第147、444頁(yè)。

（12） ［美］杰里米·沃爾德倫：《立法的尊嚴(yán)》，徐向東譯，華東師范大學(xué)出版社2019年版，第164—165頁(yè)。

（15） ［美］杰克·戴維斯：《立法法律與程序》，姜廷惠譯，商務(wù)印書(shū)館2022年版，第208頁(yè)。

（16） ［美］杰里米·沃爾德倫：《法律與分歧》，王柱國(guó)譯，法律出版社2009年版，第176頁(yè)。

（19） 參見(jiàn)陳端洪：《立法的民主合法性與立法至上》，《中外法學(xué)》1998年第6期。

（20） ［英］J. S. 密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第128頁(yè)。

（22） ［美］弗朗西斯科·帕雷西、［美］文?！ゑT主編：《立法的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，趙一單譯，商務(wù)印書(shū)館2022年版，第37頁(yè)。

（23） 參見(jiàn)王利明：《人民的福祉是最高的法律》，北京大學(xué)出版社2013年版，第195頁(yè)。

（24） ［法］盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第88頁(yè)。

（27）（32） ［美］本·帕爾：《搶占注意力：獲取用戶的七大行為設(shè)計(jì)策略》，周昕譯，中信出版社2018年版，第76、123頁(yè)。

（28） ［德］賽繆爾·普芬道夫：《人和公民的自然法義務(wù)》，鞠成偉譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第61頁(yè)。

（29） 參見(jiàn)汪全勝：《行政立法公開(kāi)征求意見(jiàn)程序適用的范圍探討》，《東方法學(xué)》2014年第4期。

（30） ［英］邁克爾·贊德：《英國(guó)法》，江暉譯，中國(guó)法制出版社2014年版，第794頁(yè)。

（31） 參見(jiàn)朱寧寧：《全國(guó)人大常委會(huì)法工委首次“指名道姓”感謝參與立法公民》，《法治日?qǐng)?bào)》2023年1月17日。

作者簡(jiǎn)介：劉風(fēng)景，華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海，201600。

（責(zé)任編輯 李 濤）