社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的功能定位及其實現(xiàn)路徑

喻少如 許柯

【摘要】在《社區(qū)矯正法》出臺后，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度與該法的銜接和嵌入成為必須思考的重要問題?；凇爸贫榷ㄎ弧Ь撤治觥獙Σ咄晟啤钡难芯糠妒?，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的功能定位于合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理，從而達(dá)致“穿透式”監(jiān)督。通過對當(dāng)前社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度在組織體系、監(jiān)督銜接、監(jiān)督形式、監(jiān)督手段等方面的反思，應(yīng)從理念轉(zhuǎn)變、制度重塑與技術(shù)賦能三個層面進行完善。在理念轉(zhuǎn)變方面，以治理思維為指引，將“法治統(tǒng)一”理念作為基本訴求、“理性謙抑”理念作為價值追求、“功能優(yōu)化”理念作為根本方法，踐行新時代法律監(jiān)督理念。在制度重塑方面，應(yīng)從立法規(guī)范、組織體系、監(jiān)督方式、銜接機制、跨區(qū)域協(xié)作、檢察建議等方面進行建構(gòu)。在技術(shù)賦能方面，應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善統(tǒng)一的社區(qū)矯正與檢察監(jiān)督一體化信息平臺。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)矯正；檢察監(jiān)督；功能定位；“穿透式”監(jiān)督

【中圖分類號】D916.1；D916.3??? 【文獻標(biāo)識碼】A??? 【文章編號】1672-4860（2023）05-0029-08

社區(qū)矯正制度遵循著“地方實踐先行，中央立法在后”的演進邏輯，經(jīng)過10余年的探索與嘗試，在不斷試錯糾偏、總結(jié)經(jīng)驗、建章立制的基礎(chǔ)上逐漸成熟與完善。2020年7月1日《中華人民共和國社區(qū)矯正法》（以下簡稱《社區(qū)矯正法》）的施行，標(biāo)志著社區(qū)矯正制度進入了法治化、制度化、本土化建設(shè)的新時期。檢察監(jiān)督長期以來作為社區(qū)矯正工作的“離合器”，發(fā)揮著糾偏與指引的重要作用。具體而言，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度是以檢察機關(guān)為主導(dǎo)，以憲定法律監(jiān)督職能為正當(dāng)性依據(jù)，以治理思維為導(dǎo)向，通過踐行新時代法律監(jiān)督理念，運用多維監(jiān)督手段與方式，發(fā)揮合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理功能，達(dá)致“穿透式”監(jiān)督，實現(xiàn)社區(qū)矯正工作預(yù)防、懲治、教育、幫扶等目的的有機結(jié)合，最終不斷提升社區(qū)矯正工作的法律效果和社會效果。

在規(guī)范層面，目前關(guān)于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的規(guī)定散見于《社區(qū)矯正法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（高檢發(fā)釋字〔2019〕4號）、《中華人民共和國社區(qū)矯正實施辦法》（司發(fā)通〔2020〕59號）（以下簡稱《社區(qū)矯正實施辦法》）等法律、司法解釋及規(guī)范性文件之中，縱覽《社區(qū)矯正法》《社區(qū)矯正實施辦法》有關(guān)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的規(guī)定，與2012年四部門聯(lián)合出臺的《社區(qū)矯正實施辦法》相比并無實質(zhì)性改進，諸如監(jiān)督程序缺失、事后監(jiān)督滯后、監(jiān)督手段乏力等一些長期想解決的問題依然存在。因此，深入理解《社區(qū)矯正法》的立法原意，再次審視當(dāng)前社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度的運行現(xiàn)狀，通過系統(tǒng)性反思以期重塑社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度，推進社區(qū)矯正立法的進一步完善。然而，關(guān)于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的功能定位，實踐圖景與理論研究呈現(xiàn)出較大的觀念鴻溝。在實踐層面，法律監(jiān)督職能的長期弱化致使監(jiān)督實效不佳，導(dǎo)致檢察機關(guān)在“參與者”與“監(jiān)督者”的角色定位之間來回?fù)u擺，往往呈現(xiàn)出“參與有余而監(jiān)督不足”的情形。在理論研究層面，多數(shù)研究認(rèn)為在社區(qū)矯正工作中，“檢察院機關(guān)既是參與者又是監(jiān)督者，使得檢察機關(guān)淪入自己監(jiān)督自己的尷尬境地”^[1]，弱化了監(jiān)督工作的客觀性與獨立性。

2006年以來，理論界與實務(wù)界圍繞社區(qū)矯正檢察監(jiān)督大致形成了三種研究路徑：第一，從宏觀上強調(diào)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度的重要性，并且指出該項制度實踐運行存在的問題，提出了相應(yīng)的完善對策。例如，有實務(wù)工作部門的同志從思想觀念、法律保障、矯正對象、監(jiān)督客體、監(jiān)督主體等方面指出了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督存在的問題，提出了較為系統(tǒng)的完善建議^[2]。第二，聚焦于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度的某一具體運行環(huán)節(jié)，有針對性的提出問題與解決方案。例如，以社區(qū)矯正獎懲機制為突破口，對檢察監(jiān)督在其中存在的問題與完善措施進行了細(xì)致的分析^[3]。第三，以地方的實踐作為研究對象，開展實證研究與分析。例如，有學(xué)者以基層檢察室開展社區(qū)矯正檢察工作為研究對象，提出了存在的問題以及改進建議^[4]。

諸如此類研究成果多以“困境-對策”為研究范式，以“描述現(xiàn)狀-分析問題-解決方案”的研究進路展現(xiàn)，對于現(xiàn)狀背后的深層次邏輯缺乏應(yīng)有的關(guān)注與思考，忽視了對其功能定位這一核心問題的理論思考，使得其在提出解決對策時沒有具體遵循的導(dǎo)引。對于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度不同方面的研究固然有益于該項制度的完善，但是“只見樹木，不見森林”式的研究現(xiàn)狀也可能麻痹我們對該項制度更為深層次的思考。由此，我們不得不提出以下制度追問：我們到底需要什么樣的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度？檢察機關(guān)在社區(qū)矯正中究竟要發(fā)揮什么樣的作用？究竟該如何對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督進行定位？真如某些學(xué)者所指出的必須恪守獨立監(jiān)督的角色定位而否認(rèn)其治理者的角色？如何平衡合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理的關(guān)系？在《社區(qū)矯正法》施行后，還有哪些亟待解決的問題需要予以關(guān)注？

一、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的功能定位

結(jié)構(gòu)功能主義從“結(jié)構(gòu)-功能”二者的聯(lián)系出發(fā)，深入探討系統(tǒng)以及內(nèi)嵌于其中的結(jié)構(gòu)的關(guān)系，以功能主義視角揭示社會系統(tǒng)及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)得以存續(xù)的必要條件。以結(jié)構(gòu)功能理論審視社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的功能定位，既能夠深刻理解該項制度存在困境的原因，對于完善檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能也大有裨益。在制度語境下，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督可以從維護法治統(tǒng)一的總功能中細(xì)分出合法性監(jiān)督功能與協(xié)同性治理功能，最終統(tǒng)一于實現(xiàn)“穿透式”檢察監(jiān)督之中^[5]。

（一）合法性監(jiān)督

黨的十八屆三中全會指出要完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度。在犯罪輕刑化與寬嚴(yán)相繼刑事政策的背景下，適用社區(qū)矯正制度的人數(shù)必將顯著增長，意味著作為輕罪治理模式之一的社區(qū)矯正制度必將發(fā)揮更為重要的作用，有利于貫徹寬嚴(yán)相濟的基本刑事政策，促進以人為本的社會治理價值目標(biāo)的實現(xiàn)。社區(qū)矯正屬于刑罰執(zhí)行活動，且屬于非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動^[6]，對其開展檢察監(jiān)督，能夠確保程序正義理念在刑事訴訟活動中的完整貫徹^[7]?！渡鐓^(qū)矯正法》明確規(guī)定人民檢察院依法對社區(qū)矯正工作實行法律監(jiān)督，解決了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督長期以來沒有法律依據(jù)的困境。檢察機關(guān)的合法性監(jiān)督是對社區(qū)矯正的所有層面及全部環(huán)節(jié)實行監(jiān)督，涉及到判決裁定、接收銜接、教育管理、考核獎懲、解除終止等各個方面。為此，合法性監(jiān)督的功能定位是輕罪治理與檢察監(jiān)督的耦合性要求，是社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的核心功能。

合法性監(jiān)督的公開與透明是檢察機關(guān)履行社區(qū)矯正檢察監(jiān)督職責(zé)的基本要求，這就意味著合法性監(jiān)督功能的發(fā)揮必須以正當(dāng)程序理念為指引，符合從“以法而治”“依法而治”到“良法善治”的轉(zhuǎn)型要求^[8]。在檢察機關(guān)合法性監(jiān)督工作中貫徹正當(dāng)程序理念有兩種面向：其一是靜態(tài)意義的程序公開，指的是通過制定相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋及規(guī)范性文件，將社區(qū)矯正檢察監(jiān)督所要遵循的步驟、方式、內(nèi)容、對象、時限等要素規(guī)定下來，并且向社會公眾公開。當(dāng)前，《社區(qū)矯正實施辦法》雖然規(guī)定了人民檢察院履行的八項監(jiān)督職能，但是有關(guān)監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督重點環(huán)節(jié)等尚付闕如，亟需細(xì)化規(guī)定。其二是動態(tài)意義的程序公開，也可稱作個案意義上的程序公開，指的是檢察機關(guān)在具體履行合法性監(jiān)督職能時，必須按照法定要求，將監(jiān)督活動的每一個具體程序向監(jiān)督對象、利害關(guān)系人以及社會公眾公開。

（二）協(xié)同性治理

作為治理概念的子譜系，“協(xié)同治理理論對于解釋社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展有著較強的解釋力”^[9]。此種興起于西方國家公共行政領(lǐng)域的理論體系，指基于特定的社會條件和制度環(huán)境，多元治理主體之間基于“協(xié)商-決策”的治理范式而形成的相互合作的行政任務(wù)完成模式，以此應(yīng)對公共事務(wù)的多元性與繁雜性。協(xié)同性治理理論在中國的轉(zhuǎn)譯和實踐具有不同的表征和內(nèi)涵，是理解“中國之治”的核心，也是破解社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度困境的關(guān)鍵。

在當(dāng)下對公共事務(wù)處理仍以政府為核心的范疇體系下，協(xié)同性治理可以劃分為“政府-政府”“政府-社會”二元治理體系?！渡鐓^(qū)矯正法》并沒有將社區(qū)矯正工作局限于科層制的組織結(jié)構(gòu)之中，而是圍繞社區(qū)矯正的性質(zhì)建構(gòu)了二元治理形態(tài)。首先是以司法行政機關(guān)、人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)等機關(guān)為主體，以實現(xiàn)社區(qū)矯正的刑罰性為目的，在調(diào)查評估、決定執(zhí)行、交付執(zhí)行、變更執(zhí)行、解除終止等環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)銜接，人民檢察院的法律監(jiān)督貫穿其中，確保刑罰執(zhí)行活動的順利開展。其次是以社區(qū)矯正機構(gòu)、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、志愿者等機構(gòu)與人員為主體，以實現(xiàn)社區(qū)矯正的社會性為目的，在監(jiān)督管理、教育幫扶等方面通力合作，人民檢察院的法律監(jiān)督貫穿其中，確保社會關(guān)系的修復(fù)與完善。此種雙層耦合協(xié)同性治理體系體現(xiàn)了社區(qū)矯正的刑罰性與社會性的統(tǒng)一，在確保刑罰執(zhí)行活動順暢與安全的前提下，使矯正對象回歸社會，修復(fù)被犯罪活動所熔斷的社會關(guān)系。

結(jié)構(gòu)功能主義以描述性而非解釋性方式，更加關(guān)注開放、包容、多元社會系統(tǒng)中各個組成部分的相互聯(lián)系以及彼此作用^[10]。檢察機關(guān)對此雙重結(jié)構(gòu)涉及的所有活動進行合法性監(jiān)督，是雙重結(jié)構(gòu)實現(xiàn)耦合功能的關(guān)鍵，也是社區(qū)矯正這一多元、開放系統(tǒng)中的重要組成部分。這就決定了檢察機關(guān)無法置身事外，需要以“治理者”的姿態(tài)參與其中。正如有學(xué)者所言，國家監(jiān)察體制改革使得檢察監(jiān)督模式需要從“威懾型監(jiān)督”向“參與型監(jiān)督”轉(zhuǎn)變^[11]。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作必須深入到社區(qū)矯正各個環(huán)節(jié)之中，通過對話、訪談、閱卷、檢查等系列方式，了解社區(qū)矯正對象的工作、生活狀態(tài)，擬定合適的矯正方案，為矯正對象順利融入社會提供幫助，既體現(xiàn)了協(xié)同治理中“治理”的價值優(yōu)勢，又彰顯了協(xié)同治理中“協(xié)同”的組織功能。

（三）“穿透式”監(jiān)督

結(jié)構(gòu)功能理論強調(diào)各個組成部分之間的相互合作與協(xié)調(diào)，功能的整合也是其重要價值面向。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督中合法性監(jiān)督功能與協(xié)同性治理功能看似具有張力，實則可以統(tǒng)一到“穿透式”監(jiān)督之中?！按┩甘健睓z察監(jiān)督借鑒了金融監(jiān)管工作的相關(guān)理念，對于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督而言，既是一種理念創(chuàng)新，又是一種實踐進步，更是檢察監(jiān)督基本理論的探索創(chuàng)新^[12]。將“穿透式”檢察監(jiān)督理念貫穿于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作中，是在監(jiān)察體制改革背景下，克服檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后法律監(jiān)督功能進一步軟化和弱化的因應(yīng)之舉，是實現(xiàn)由“柔性監(jiān)督”向“有效監(jiān)督”的關(guān)鍵。合法性監(jiān)督是社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的首要功能定位，協(xié)同性治理服務(wù)于合法性監(jiān)督，根本目的在于使檢察機關(guān)參與社區(qū)矯正治理過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，尋求監(jiān)督突破口，以此達(dá)致“參與、跟進與融入”的監(jiān)督形態(tài)，從而實現(xiàn)“穿透式”監(jiān)督。

“穿透式”檢察監(jiān)督一方面通過個案監(jiān)督，化解社區(qū)矯正具體工作所面臨的困境。另一方面匯聚類案，“聚沙成塔”地參與社區(qū)矯正的治理?！按┩甘健睓z察監(jiān)督此種制度優(yōu)勢奠定了其合法性監(jiān)督基本功能的根基，也成為了參與社區(qū)矯正治理工作，實現(xiàn)協(xié)同性治理功能的內(nèi)在動力。具體而言，“穿透式”檢察監(jiān)督具有以下三層內(nèi)涵：其一，“穿透式”檢察監(jiān)督是一種中立性的檢察監(jiān)督，即檢察機關(guān)在社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作中，緊緊圍繞憲法上“法律監(jiān)督機關(guān)”的定位，以一種中立者的身份進行合法性監(jiān)督，既保證社區(qū)矯正行權(quán)主體行為的合法性、規(guī)范性與正當(dāng)性，又達(dá)致社區(qū)矯正對象人權(quán)保障目標(biāo)的實現(xiàn)；其二，“穿透式”檢察監(jiān)督是一種適度性的檢察監(jiān)督，《社區(qū)矯正法》明確規(guī)定司法行政部門是社區(qū)矯正工作的主管機關(guān)，人民檢察院只是依照法律監(jiān)督的職能做好社區(qū)矯正工作，不能顛倒“合法性監(jiān)督”與“協(xié)同性治理”的主次關(guān)系；其三，“穿透式”檢察監(jiān)督是一種回應(yīng)性的檢察監(jiān)督，即檢察機關(guān)要對社區(qū)矯正各參與主體的反映與訴求及時作出回答和響應(yīng)，并采取切實措施予以解決，這就要求激活《社區(qū)矯正法》第8條所規(guī)定的社區(qū)矯正委員會機制，將其作為溝通、交流與協(xié)商的重要平臺。

二、當(dāng)前檢察監(jiān)督模式的審視：監(jiān)督的虛化、弱化與泛化

結(jié)構(gòu)功能主義的核心要義在于制度功能的實現(xiàn)受制于社會結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)的相互作用，具體表現(xiàn)為特定制度的體制機制是否健全^[13]。長期以來，由于檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的弱化，加之寬嚴(yán)相濟的刑事政策與犯罪輕刑化的發(fā)展趨勢，制度設(shè)計無法充分支撐合法性監(jiān)督功能的實現(xiàn)，導(dǎo)致社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度的功能預(yù)設(shè)與實踐運行存在較大鴻溝，往往呈現(xiàn)出“參與有余，監(jiān)督不足”的不平衡狀態(tài)，背離了該項制度應(yīng)有的功能定位，呈現(xiàn)出監(jiān)督虛化、弱化與泛化的趨勢。具體體現(xiàn)為以下四個方面：

（一）行權(quán)主體的多樣性與檢察監(jiān)督能力存在張力

一方面，社區(qū)矯正主要適用于管制、緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行等四種情形，而上述情形的決定權(quán)分別歸于人民法院、監(jiān)獄機關(guān)、公安機關(guān)，具體執(zhí)行又由司法行政部門負(fù)責(zé)，行權(quán)主體的多樣造成了檢察監(jiān)督“點多面廣”的現(xiàn)狀。另一方面，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不齊全、社區(qū)矯正檢察人員配備不足，普遍一人多崗、檢務(wù)保障投入少，檢察人員待遇低等問題尚未得到有效解決^[14]，并且專職從事社區(qū)矯正工作的檢察人員較少，對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的認(rèn)識不到位，監(jiān)督理念、程序、方式與該項制度的目標(biāo)存在一定的張力，進而成為了制約檢察監(jiān)督目標(biāo)實現(xiàn)的瓶頸^[15]，從而形成了監(jiān)督事項繁多而人員配置不齊且能力不夠的矛盾格局。

（二）各種監(jiān)督方式的銜接不暢導(dǎo)致監(jiān)督效能不彰

對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督，除了人民檢察院的檢察監(jiān)督之外，還包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、社會監(jiān)督等方式。現(xiàn)實中，檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督未能形成有效的銜接，各地司法行政部門也未能形成主動向人大匯報社區(qū)矯正工作的意識，從而尋求人大的支持與幫助。行政監(jiān)督主要是指司法行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督，由于行政監(jiān)督與檢察監(jiān)督銜接不暢，導(dǎo)致實踐中存在重復(fù)監(jiān)督、監(jiān)督信息未能共享等現(xiàn)實問題。監(jiān)察監(jiān)督主要是各級監(jiān)察機關(guān)對社區(qū)矯正工作中存在的職務(wù)違法犯罪活動進行處置，《社區(qū)矯正實施辦法》第57條規(guī)定了相關(guān)單位無故不履行檢察建議的，檢察機關(guān)必要時可以通報同級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，但是并未具體規(guī)定對于檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)職務(wù)違法犯罪線索如何與監(jiān)察機關(guān)進行銜接。社會監(jiān)督主要是指社區(qū)矯正工作的信息公開以及對社區(qū)矯正對象及相關(guān)人員的監(jiān)督。《社區(qū)矯正實施辦法》只是從宏觀方面規(guī)定了檢察機關(guān)受理申訴、控告和舉報，維護社區(qū)矯正對象的合法權(quán)益，但沒有具體的程序與反饋機制，更沒有對社區(qū)矯正信息公開工作的范圍、方式、內(nèi)容等進行細(xì)致的規(guī)定。

（三）事后監(jiān)督模式的選擇導(dǎo)致監(jiān)督實效不佳

縱覽《社區(qū)矯正法》《社區(qū)矯正實施辦法》的規(guī)定，大多是“抄送”“通知”“建議”等柔性表述，表明檢察機關(guān)仍然采用的是事后監(jiān)督模式。盡管受制于權(quán)力配置模式以及自身監(jiān)督能力的制約，但此種將檢察機關(guān)置身于法院、公安、司法行政機關(guān)工作環(huán)節(jié)之外的監(jiān)督方式顯然不利于各主體之間的協(xié)作與銜接，不利于“穿透式”監(jiān)督的實現(xiàn)。加之事后監(jiān)督導(dǎo)致的信息獲取延遲等弊端，產(chǎn)生了“信息時間差”與“信息孤島”，導(dǎo)致預(yù)防、查識、甄別各類違法犯罪活動的難度增大、成本增加，無法實現(xiàn)合法性監(jiān)督的功能定位。因此，如何實現(xiàn)監(jiān)督模式的“事后性”向“事后性與過程性相結(jié)合”轉(zhuǎn)向成為社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的發(fā)展方向^[16]。事后與過程相結(jié)合的監(jiān)督方式就是“穿透式”監(jiān)督，此種監(jiān)督模式的構(gòu)建必然依賴于合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理功能的結(jié)合。

（四）監(jiān)督手段的剛性缺失導(dǎo)致監(jiān)督力度不足

提出糾正意見與檢察建議是檢察機關(guān)最為常用的兩種監(jiān)督手段，在《社區(qū)矯正法》中也得到了確證。然而，在社區(qū)矯正實踐中這兩種監(jiān)督手段普遍缺乏剛性效力。當(dāng)檢察機關(guān)向有關(guān)單位發(fā)出上述法律文書后，矯正機構(gòu)如果拒絕執(zhí)行和糾正時，檢察機關(guān)只能督促回復(fù)，而沒有直接追究相關(guān)單位或者責(zé)任人的處置性權(quán)力?！渡鐓^(qū)矯正法》及《社區(qū)矯正實施辦法》針對此類情況只規(guī)定檢察機關(guān)可以向上一級檢察機關(guān)匯報，這種“上提一級”的處理方式只是將矛盾轉(zhuǎn)嫁，而沒有真正實現(xiàn)合法性監(jiān)督應(yīng)有的糾偏功能。同時，《社區(qū)矯正法》規(guī)定了糾正意見與檢察建議兩種監(jiān)督手段，而《社區(qū)矯正實施辦法》卻又規(guī)定了書面糾正意見，言外之意將糾正意見分為書面和口頭兩種形式，但是對于三種監(jiān)督手段的適用情形與標(biāo)準(zhǔn)卻沒有具體規(guī)定。

三、以監(jiān)督實質(zhì)化為核心：社區(qū)矯正檢察監(jiān)督功能的實現(xiàn)和強化

《社區(qū)矯正法》的出臺順應(yīng)了國家治理的實踐需求，對于形成具有中國特色的非監(jiān)禁刑事執(zhí)行制度具有重要的意義^[17]。雖然該法中的諸多舉措能夠切實解決社區(qū)矯正對象脫管、漏管的問題，但是如何提高社區(qū)矯正的質(zhì)量，保障檢察監(jiān)督落到實處，解決社區(qū)矯正中虛管問題，是需要我們持續(xù)思考與妥善解決的重要課題。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度的系統(tǒng)性重塑必須緊緊圍繞“合法性監(jiān)督”與“協(xié)同性治理”兩大功能定位進行，進而從“理念-制度-技術(shù)”三個不同的側(cè)面對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度進行系統(tǒng)性重塑，避免“監(jiān)督空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（一）理念轉(zhuǎn)變：雙重定位下治理思維之形成

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督要求各參與主體積極作為，形成司法行政機關(guān)主導(dǎo)，檢察機關(guān)、人民法院、公安機關(guān)等積極配合，社會力量積極參與的互動治理格局。如前所述，如何整合諸多主體的工作效能，形成合力，從而提升社區(qū)矯正工作的質(zhì)量，是新時代檢察機關(guān)的重要使命?！芭杂^式監(jiān)督”顯然無法滿足這一“治理要求”，只有重新認(rèn)識社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的內(nèi)在邏輯，緊緊圍繞合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理這兩大功能定位，才能使檢察機關(guān)以“治理者”的角色融入社區(qū)矯正各項工作之中，真正履行監(jiān)督職能，才符合又“治”（主責(zé)：合法性監(jiān)督）又“理”（協(xié)調(diào)：協(xié)同性治理）的內(nèi)在邏輯。

1. 治理思維要求檢察機關(guān)以“法治統(tǒng)一”理念作為基本訴求

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)深入貫徹落實《社區(qū)矯正法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《社區(qū)矯正實施辦法》等相關(guān)規(guī)定，對各行權(quán)主體的公權(quán)行為合法性進行審查和監(jiān)督，實現(xiàn)從調(diào)查評估、交付接收、監(jiān)督管理、教育幫扶、解除終止等全流程的合法性監(jiān)督。

2. 治理思維要求檢察機關(guān)以“理性謙抑”理念作為價值追求

在國家監(jiān)察體制改革背景下，將“理性謙抑”作為檢察監(jiān)督工作的基本理念，對于促進司法的人性化，推動法治的進步，以及達(dá)致長久的社會和諧與穩(wěn)定均具有重要意義^[18]?！渡鐓^(qū)矯正法》規(guī)定的社區(qū)矯正委員會制度，為監(jiān)督者與被監(jiān)督者提供了解決分歧、化解爭議的溝通與交流平臺，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會治理難題的合力解決。

3. 治理思維要求檢察機關(guān)以“功能優(yōu)化”理念作為根本方法

首先，在職能履行的過程中，恪守合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理的功能邊界，做到“不缺位、不越位”，避免代位執(zhí)法、越位履職^[19]。其次，在機構(gòu)設(shè)置的規(guī)范性上，要總結(jié)各地實踐經(jīng)驗，探尋功能最優(yōu)與檢察效能的最佳平衡點。通過規(guī)范社區(qū)矯正檢察工作站、檢察官工作室的人員配置、職能設(shè)置，探索“檢察+網(wǎng)格”式治理體系，將檢察監(jiān)督的觸角借助于網(wǎng)格員力量延伸到社區(qū)矯正執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域。最后，在專業(yè)能力提升上，要選拔專業(yè)素養(yǎng)過硬的檢察人員充實到社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作之中，克服工作中面臨能力不足的“硬傷”。

（二）制度重塑：社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的制度建構(gòu)

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的制度建構(gòu)著眼點就在于提升檢察機關(guān)履職的“治理能力”，以“制度供給側(cè)”為突破口，以期用有效的監(jiān)督手段、科學(xué)的監(jiān)督方式、完善的監(jiān)督程序取得良好的監(jiān)督效果。

1. 出臺專門的規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)，細(xì)化社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的職責(zé)、程序與責(zé)任

一方面，中央立法層面關(guān)于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的相關(guān)規(guī)范散落在《社區(qū)矯正法》《社區(qū)矯正實施辦法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等法律、司法解釋及規(guī)范性文件之中，其中關(guān)于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督職責(zé)、程序與責(zé)任的規(guī)定較為模糊，可行的辦法是由檢察機關(guān)牽頭，針對上述事項與相關(guān)部門聯(lián)合出臺專門的規(guī)范性文件。另一方面，在地方立法層面，《社區(qū)矯正法》出臺之前，只有江蘇省以地方性法規(guī)的形式對社區(qū)矯正工作進行了規(guī)定，但沒有專門規(guī)定檢察監(jiān)督制度，其余省份皆是出臺規(guī)章及規(guī)范性文件，法律位階較低。在《社區(qū)矯正法》以及《社區(qū)矯正實施辦法》出臺之后，各地紛紛制定了相關(guān)實施細(xì)則，但目前只有《廣東省社區(qū)矯正實施細(xì)則》以專章的形式規(guī)定了法律監(jiān)督，山東省對檢察監(jiān)督中依法提出糾正意見進行了細(xì)化，其余省份關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定則依然較為抽象與原則。建議各地盡快以地方性法規(guī)的形式對社區(qū)矯正工作進行規(guī)范，并且以專章的形式規(guī)定檢察監(jiān)督工作。

2. 健全社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的組織體系，實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置、人員配置、考核評價等方面與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實際工作量相匹配

首先，在機構(gòu)設(shè)置上，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的“重視監(jiān)所監(jiān)督，輕視社區(qū)矯正監(jiān)督”的工作理念，根據(jù)《人民檢察院組織法》中的相關(guān)規(guī)定，可以在社區(qū)矯正機構(gòu)派駐相對獨立的社區(qū)矯正檢察室，在一定程度上得以彌補檢力不足、監(jiān)督不力的問題。同時，可以采用“派駐+巡回”的工作機制，開展交叉巡回檢查，克服派駐監(jiān)督下“熟人社會”的弊端。其次，在人員配置上，應(yīng)當(dāng)落實《社區(qū)矯正法》關(guān)于社區(qū)矯正工作隊伍建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，不斷健全和提升檢察機關(guān)在社區(qū)矯正工作中的治理體系和治理能力。最后，在考核評價機制上，應(yīng)當(dāng)以合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理兩個維度科學(xué)考評社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作成效，用科學(xué)合理的績效考核評價體系激勵社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的扎實開展。

3. 建立更多事前、事中、聯(lián)合監(jiān)督機制，形成常態(tài)化監(jiān)督模式

“穿透式”監(jiān)督理念要求打破事后監(jiān)督的傳統(tǒng)模式，形成事前、事中與聯(lián)合監(jiān)督的長效機制。首先，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極作為，參與到社區(qū)矯正工作的各個流程，將監(jiān)督權(quán)力延伸到每個程序的前后環(huán)節(jié)之中，通過同步式的監(jiān)督機制，高效分辨與處置社區(qū)矯正工作中的各種問題。其次，吸取各地實踐探索經(jīng)驗，建立“檢察+人大代表+政協(xié)委員+人民監(jiān)督員+具有專門知識的人”巡回檢察模式，制定《社區(qū)矯正巡回檢察工作目錄》。最后，在《社區(qū)矯正法》施行不久的背景下，可以通過人大專門委員會的執(zhí)法檢查活動，將檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、社會監(jiān)督等其他監(jiān)督方式統(tǒng)合起來，形成監(jiān)督合力。

4. 激活社區(qū)矯正委員會工作機制

《社區(qū)矯正實施辦法》并未對社區(qū)矯正委員會的性質(zhì)、地位、規(guī)模、議事規(guī)則、檢察機關(guān)在其中的作用進行細(xì)致規(guī)定。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在社區(qū)矯正委員會中具有優(yōu)先性地位，針對有關(guān)單位拒不履行糾正意見、檢察建議以及檢察監(jiān)督中的其它重要問題，檢察機關(guān)有權(quán)召開社區(qū)矯正委員會會議，針對具體問題進行分析、協(xié)商與研判。一方面可以解決檢察監(jiān)督剛性不足的弊端，提升糾正意見與檢察建議的功效。另一方面可以發(fā)揮檢察機關(guān)的銜接作用，降低監(jiān)督成本，提高社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的質(zhì)量與效能，實現(xiàn)從“表面監(jiān)督”到“嵌入式監(jiān)督”，“靜態(tài)監(jiān)督”到“動態(tài)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。

5. 建立跨區(qū)域檢察協(xié)作機制，實現(xiàn)社區(qū)矯正異地有效監(jiān)管

《社區(qū)矯正法》第27條規(guī)定了社區(qū)矯正對象跨區(qū)域流動的審批機制，并且在《社區(qū)矯正實施辦法》第29條規(guī)定跨區(qū)域社區(qū)矯正對象采用電話、微信等方式報告活動情況，此種跨區(qū)域監(jiān)管方式顯然無法滿足社會流動日益頻繁的現(xiàn)狀。實踐中，不同地域檢察機關(guān)通過簽訂備忘錄等形式，加強跨區(qū)域社區(qū)矯正檢察監(jiān)督協(xié)作。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)大背景下，兩地不同層級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快建立跨區(qū)域社區(qū)矯正檢察監(jiān)督協(xié)作模式，采取委托監(jiān)管、異地協(xié)查、信息互通共享等各種行之有效措施，共同做好區(qū)域內(nèi)社區(qū)矯正對象監(jiān)督管理及教育幫扶工作。

6. 充分發(fā)揮檢察建議在社區(qū)矯正工作中的治理功能

檢察建議是基于檢察機關(guān)憲制定位而設(shè)計的具有中國特色的重要制度，相比于開拓新的監(jiān)督手段，我們更應(yīng)該思考如何利用好檢察機關(guān)已有的監(jiān)督方式，提升其監(jiān)督效能?！渡鐓^(qū)矯正法》也將檢察建議作為堵塞制度漏洞、糾偏違法行為的重要監(jiān)督手段，但囿于檢察建議具有非正式性、非強制性、服務(wù)性等特點^[20]，如何有效、有力的發(fā)揮檢察建議在社區(qū)矯正工作中的實然功能成為困擾理論與實務(wù)的難題。檢察建議應(yīng)當(dāng)在社區(qū)矯正工作中發(fā)揮三大“治理”功能：糾錯功能、整改功能與處置功能^[21]。糾錯型檢察建議主要聚焦于社區(qū)矯正機構(gòu)等行權(quán)主體違反或者不符合法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定的情況，但尚未達(dá)到需要追究法律責(zé)任的程度時，檢察機關(guān)通過制發(fā)檢察建議，有針對性的糾正相關(guān)主體的違法行為。整改型檢察建議是指檢察機關(guān)在合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理過程中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正機構(gòu)、法院、司法行政機關(guān)等部門在某些方面的管理中存在制度漏洞，建議相關(guān)部門或者其上級單位采取切實措施，堵塞制度漏洞，推動社區(qū)矯正制度的健全與完善。處置型檢察建議比較特殊，在一定程度上與整改型檢察建議存在功能重合，指的是檢察機關(guān)依托監(jiān)察體制改革后保留的針對司法工作人員職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，在對社區(qū)矯正監(jiān)督工作中所發(fā)現(xiàn)的司法工作人員職務(wù)犯罪進行處置后，針對管理漏洞、機制缺陷等問題而制發(fā)的檢察建議。由于該類檢察建議的制發(fā)背景是檢察機關(guān)行使了職務(wù)犯罪偵查權(quán)，相比于單純的糾錯型與整改型檢察建議往往具有更強的震懾作用，故將其單獨作為處置型檢察建議。同時建議檢察機關(guān)對書面糾正意見、口頭糾正意見、檢察建議等三種監(jiān)督手段的適用情形、適用標(biāo)準(zhǔn)進行明確規(guī)定，以期精準(zhǔn)發(fā)揮各自的治理功能。同時，檢察建議要持續(xù)產(chǎn)生效果，需要一系列增強檢察建議剛性的制度機制保障。

（三）技術(shù)賦能：社區(qū)矯正與檢察監(jiān)督一體化網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)

當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)不斷沖擊著傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式與運作機制，打破了政府職能的“碎片化”，在便利公眾的同時也靜悄悄地實現(xiàn)了政府體系內(nèi)變革與法治的融合^[22]?！渡鐓^(qū)矯正法》也積極回應(yīng)了數(shù)字時代的治理要求，提高了社區(qū)矯正機構(gòu)信息化水平，運用現(xiàn)代信息技術(shù)開展監(jiān)督管理和教育幫扶。為此，在《社區(qū)矯正法》的基礎(chǔ)上，各部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合出臺文件，支持建立各地域統(tǒng)一的社區(qū)矯正信息化平臺。充分利用現(xiàn)代科技手段，實現(xiàn)不同機關(guān)的信息整合，構(gòu)建全面權(quán)威、權(quán)限有別（行權(quán)部門、監(jiān)督部門、社區(qū)居委會或者村委會、社會組織、志愿者及其他相關(guān)成員的訪問權(quán)限有差異）、資源共享的社區(qū)矯正數(shù)據(jù)庫，提高社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的精準(zhǔn)化、智能化，為實現(xiàn)同步監(jiān)督、事前事中等過程性監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督提供前提條件，從而有效提升檢察機關(guān)法律監(jiān)督的效力與協(xié)同性治理的有效性。

結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，既重塑了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，又對權(quán)力運行機制產(chǎn)生深刻影響。在此背景下，國家監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)既是“祛魅”也是“減負(fù)”，既調(diào)試了反腐敗職權(quán)配置，又重塑了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，實現(xiàn)了“關(guān)上一扇窗，打開幾道門”。而法律監(jiān)督職能的強化需要尋找新的“業(yè)務(wù)增長點”，重拾過往法律監(jiān)督?jīng)]有觸及到的實踐難點?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作提出了新的要求和任務(wù)，這意味著社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作必然具有進一步深化與拓展的空間，同時又必須在該項制度現(xiàn)有運行難點的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新與完善。要給予社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度改革必要的試錯空間，堅持在法治軌道上履行合法性監(jiān)督與協(xié)同性治理功能，防止檢察監(jiān)督權(quán)對司法行政機關(guān)主導(dǎo)性地位的侵占。為此，在社區(qū)矯正工作中如何有效、有度、有力的實現(xiàn)“穿透式”檢察監(jiān)督是值得繼續(xù)深入研究的重要課題。

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The Function Orientation and Realization Path of Community Correction Procuratorial Supervision

YU Shaoru， XU Ke

（Southwest University of Political Science and Law， School of Administrative Law， Chongqing 401120， China）

Abstract： After the promulgation ofthe Community Correction Law， the connection and embedding of the procuratorial supervision system of community correction with the law has become an important issue. Based on the research paradigm of “system positioning-dilemma analysis-countermeasure improvement”， the function of procuratorial supervision of community correction should be positioned as legality supervision and collaborative governance， so as to achieve “penetrating” supervision. Through the reflection on the present situation of the procuratorial supervision system of community correction in the aspects of organization system， supervision connection， supervision form and supervision means， it should be improved from three aspects： concept change， system remodeling and technical empowerment. At the level of concept transformation， guided by governance thinking， taking the concept of “unity of the law and the rule” as the basic appeal， the concept of “rational modesty” as the value pursuit and the concept of “functional optimization” as the fundamental method， practice the concept of legal supervision in the new era; In the aspect of system remodeling， it is constructed from several aspects， such as legislative norms， organizational system， supervision methods， the linking mechanism， cross-regional cooperation， procuratorial suggestions， etc. In terms of technical empowerment， a unified information platform for community correction and procuratorial supervision should be established and improved as soon as possible.

Keywords：community correction， procuratorial supervision， functional positioning， “penetrating” supervision