管窺國外公務(wù)員培訓(xùn)制度

鄧苗苗

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方公務(wù)員制度逐步形成。第二次世界大戰(zhàn)后，政府工作日益復(fù)雜，為了適應(yīng)形勢的飛速迅猛發(fā)展，公務(wù)員培訓(xùn)制度也相應(yīng)發(fā)展起來。

無培訓(xùn)不進(jìn)步。公務(wù)員培訓(xùn)不僅是提高公務(wù)員個人素質(zhì)的有效方法，也是打造政府核心競爭力、加強(qiáng)國家治理體系建設(shè)和提升社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的內(nèi)在需要。正是在這種觀念指導(dǎo)下，各國政府素來將公務(wù)員培訓(xùn)放在重要位置，建立成熟的制度，并不斷根據(jù)情況調(diào)整。

現(xiàn)代培訓(xùn)制度的建立

英國很早就建立了文官制度，作為先驅(qū)，深刻影響了多國的公務(wù)員制度。但第二次世界大戰(zhàn)前后，隨著政府職能的擴(kuò)增，公務(wù)員人數(shù)激增，英國一貫引以為傲的文官制度已經(jīng)不能適應(yīng)急劇變化的形勢。1966年，英國首相威爾遜任命薩塞克斯大學(xué)副校長富爾頓爵士等人對文官制度進(jìn)行調(diào)查研究。

英國歷來重視“通才”，而富爾頓與威爾遜則認(rèn)為英國文官制度的弊病正在于迷信“通才”，專業(yè)化才是出路。兩年后的1968年，《富爾頓報告》正式出爐，拉開了文官制度改革的序幕。報告中提到的一項重要建議即是設(shè)立文官學(xué)院，為各級行政人員、專業(yè)人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)。

英國文官學(xué)院成立后，由文官事業(yè)部直接領(lǐng)導(dǎo)。文官學(xué)院規(guī)定，新錄用的文官要進(jìn)行定期培訓(xùn)和考察，培訓(xùn)包括崗位技能培訓(xùn)和經(jīng)濟(jì)、政治、行政知識培訓(xùn)。如果任職時限超過5年，還要進(jìn)行決策、管理和電腦培訓(xùn)。

但重通才的“傳統(tǒng)”很難一擊即破，英國文官學(xué)院的實際課程仍然難以擺脫通識教育的束縛。1989年，英國文官學(xué)院改為繼續(xù)發(fā)展機(jī)構(gòu)，政府不再撥款，憑機(jī)構(gòu)自身的培訓(xùn)質(zhì)量參與培訓(xùn)市場競爭；1999年，該機(jī)構(gòu)又改為管理政策研究中心，雖然再次加強(qiáng)了與政府的關(guān)系，但企業(yè)化運作模式受到限制，加上主要還是提供通識管理培訓(xùn)，因而不斷遭到批評。

2005年6月，英國組建國家行政學(xué)院，并強(qiáng)調(diào)該學(xué)院本身是公共服務(wù)一部分，應(yīng)該深入了解熟悉政府事務(wù)。在這種理念下，英國重視制定培訓(xùn)計劃，了解公務(wù)員的培訓(xùn)需求，有針對性地進(jìn)行量身定制培訓(xùn)。

英國的公務(wù)員培訓(xùn)制度同樣影響了西方其他國家，并提供了豐富經(jīng)驗。1969年，德國聯(lián)邦公共行政學(xué)院成立。德國聯(lián)邦政府對學(xué)院提出的培訓(xùn)目標(biāo)是：使公務(wù)人員的專業(yè)知識具有現(xiàn)實意義；促進(jìn)與他人有效合作的能力；傳授計劃、決策技術(shù)，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)方法（包括人事領(lǐng)導(dǎo)方法）；促進(jìn)在一般專業(yè)方面的職業(yè)道德和政治教育。

值得一提的是，德國公務(wù)員培訓(xùn)法律體系完善，是德國法律制度的重要組成部分，在德國公務(wù)員培訓(xùn)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

曾長期處于英國殖民統(tǒng)治的新加坡，政治制度和政治體制與英國幾乎一脈相承，其公務(wù)員制度也基本沿襲英國文官制度的特點。20世紀(jì)70年代，新加坡亦建立起公務(wù)員培訓(xùn)制度，并逐漸形成一套覆蓋全國的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。新加坡官方的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有公共行政與管理學(xué)院、政策發(fā)展學(xué)院和國際司。公共行政與管理學(xué)院負(fù)責(zé)初級、中級公務(wù)員的進(jìn)修類培訓(xùn)任務(wù)；政策發(fā)展學(xué)院負(fù)責(zé)處級以上高級公務(wù)員的任職培訓(xùn)，為高級公務(wù)員舉辦公共政策學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)等課程；國際司則負(fù)責(zé)開展國際間的公務(wù)員培訓(xùn)。

瑞典的公務(wù)員培訓(xùn)制度起步也很早，最初的培訓(xùn)主要是通過函授方式進(jìn)行，教材分發(fā)給個人自學(xué)，考試則將試卷寄給學(xué)員，完成后再寄回培訓(xùn)中心。這種培訓(xùn)方式的最大好處就是成本很低。但效果不好，培訓(xùn)人數(shù)也有限。于是，各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立，為地方公務(wù)員提供面授形式的培訓(xùn)。

法國國家行政學(xué)院。

立體培訓(xùn)體系

公務(wù)員培訓(xùn)是一項系統(tǒng)工程，除了國家級的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，各國也分層次建立培訓(xùn)系統(tǒng)。

同樣注重以通才為培訓(xùn)目標(biāo)的法國，也基于行政區(qū)劃形成了法國國家行政學(xué)院、大區(qū)行政學(xué)院和地方行政學(xué)院，分別對高級公務(wù)員、中級公務(wù)員、普通公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)；根據(jù)不同職系和不同專業(yè)設(shè)立不同培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如國家國庫學(xué)院、國家海關(guān)學(xué)院等；此外還有從屬于部門人事機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)中心，如內(nèi)政部培訓(xùn)中心等。

21世紀(jì)初，日本前任首相鳩山由紀(jì)夫在上臺之初，為了改革行政機(jī)構(gòu)以杜絕浪費稅款等不良現(xiàn)象，專門成立了“行政刷新會議”。后來，被冠以“行政刷新”之名的部門便主要負(fù)責(zé)“省錢”。有趣的是，在“省錢”的理念下，日本公務(wù)員在出差前會受到該部門專門組織的差旅費用管理培訓(xùn)，目的是在出差過程中“斤斤計較”，最大限度地節(jié)約開支。比如，有媒體曾報道，日本公務(wù)員在入住酒店前一定要問清：酒店房間床頭柜上的兩瓶礦泉水是否免費？原因是這不屬于公費支出部分，不能在最后退房時結(jié)算到房費賬單上。

這只是日本公務(wù)員培訓(xùn)中“微不足道”的細(xì)枝末節(jié)。日本公務(wù)員的培訓(xùn)制度稱為“研修”，除了普遍含義上的培訓(xùn)外，還包含了實際能力開發(fā)和學(xué)習(xí)鍛煉等意思。日本公務(wù)員培訓(xùn)則特別強(qiáng)調(diào)分級分類培訓(xùn)，重視差異性、針對性和系統(tǒng)性，既相互區(qū)別又互相貫通。依據(jù)日本《國家公務(wù)員法》和《地方公務(wù)員法》，日本的公務(wù)員培訓(xùn)分為國家和地方兩大系統(tǒng)。

在日本公務(wù)員培訓(xùn)系統(tǒng)中，人事院擁有較大的權(quán)力，全盤負(fù)責(zé)培訓(xùn)工作。而人事院在各地的事務(wù)局則負(fù)責(zé)各地方機(jī)構(gòu)公務(wù)員的進(jìn)修培訓(xùn)工作。具體到各省廳，除了對本省廳的公務(wù)員進(jìn)行崗上培訓(xùn)，還多利用本省廳的專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模的脫產(chǎn)培訓(xùn)，以系統(tǒng)化和專業(yè)化為特點，如郵政事業(yè)廳的職員訓(xùn)練所、財務(wù)省的海關(guān)研修所、國稅廳的稅務(wù)大學(xué)校。

印度是亞洲最早采用公務(wù)員制度的國家之一，在公務(wù)員培訓(xùn)工作上也擁有豐富經(jīng)驗。印度形成了網(wǎng)絡(luò)化和專業(yè)化的培訓(xùn)系統(tǒng)，針對不同的培訓(xùn)對象、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)目的，設(shè)計不同的課程，以滿足各領(lǐng)域、各級別官員的培訓(xùn)需求。在大力加強(qiáng)培訓(xùn)基地建設(shè)下，印度國家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分布全國各地，并各有側(cè)重，如拉芭絲國家行政學(xué)院以為印度農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)為特色。

實際上，早在英國殖民時期，印度殖民政府就開始重視公務(wù)員培訓(xùn)，東印度公司曾設(shè)立威廉堡學(xué)院和海利伯銳大學(xué)培訓(xùn)從英國選派來的公務(wù)員。印度獨立后，公務(wù)員培訓(xùn)傳統(tǒng)保留了下來，印度政府認(rèn)為，培訓(xùn)不僅能培養(yǎng)公務(wù)員的能力，還能灌輸一套價值觀，形成特定的“社會行政氛圍”。

市場化趨勢

20世紀(jì)70年代末，西方國家的政府改革運動興起，為此后公務(wù)員培訓(xùn)的快速發(fā)展、改革提供了契機(jī)?？v觀各國公務(wù)員培訓(xùn)制度的演進(jìn)，不難發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律——隨著公務(wù)員隊伍的不斷壯大、知識更新速度加快，完全官方的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的需求，往往還輔以私營培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，或者官私合營，甚至將官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)直接改制為市場化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

美國卡特政府時期（1977年—1981年），美國公務(wù)員培訓(xùn)制度進(jìn)行了大規(guī)模改革，市場化、多樣化、靈活性等特征在改革的推動下逐漸形成。美國還采取了培訓(xùn)項目準(zhǔn)入制，意思是在確定某個公務(wù)員培訓(xùn)項目后、實行項目招投標(biāo)時，不論培訓(xùn)機(jī)構(gòu)性質(zhì)如何，只要有資格、有能力就有機(jī)會贏得政府培訓(xùn)的項目。加拿大也是如此，政府選擇將一些培訓(xùn)項目通過招標(biāo)等形式，外包給相關(guān)大學(xué)、協(xié)會組織以及社會上其他有培訓(xùn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。

20世紀(jì)90年代，新加坡經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。正是這一時期的1998年，新加坡政府停止對公共服務(wù)學(xué)院等官方培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的財政撥款，轉(zhuǎn)而將這部分經(jīng)費直接撥給各政府部門，由各政府部門根據(jù)本部門成員的培訓(xùn)需求選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。同時，在師資配置上，也交由市場機(jī)制決定，由各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場行情和個人能力招聘所需教師。

新加坡還有大量的私人專業(yè)培訓(xùn)組織和部門。為規(guī)范這部分私人組織的運作，保證公務(wù)員培訓(xùn)的質(zhì)量與效果，新加坡政府設(shè)立了治理與領(lǐng)導(dǎo)學(xué)研究中心作為專門的管理機(jī)構(gòu)對其規(guī)范化管理。

新加坡公務(wù)員培訓(xùn)的市場化，意味著引入了競爭機(jī)制。在這一背景之下，各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為吸引更多的公務(wù)員學(xué)員，獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，不斷提升課程、服務(wù)、管理的質(zhì)量，“爭奪”更高水平的師資力量，進(jìn)而間接強(qiáng)化了公務(wù)員培訓(xùn)的整體效果。

松下政經(jīng)塾由日本著名企業(yè)家松下幸之助創(chuàng)辦。

幾乎在同一時期，2002年，芬蘭政府唯一的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)公共管理學(xué)院也轉(zhuǎn)制為公共管理學(xué)院有限公司，此后芬蘭沒有政府獨資的行政學(xué)院或相當(dāng)?shù)墓珓?wù)員學(xué)院，公務(wù)員培訓(xùn)制度成為由政府制訂培訓(xùn)計劃、由社會各方競爭提供培訓(xùn)的多元化機(jī)制，通過市場化來提高培訓(xùn)質(zhì)量。

此外，日本還存在松下政經(jīng)塾這樣的，由官方背書、企業(yè)家經(jīng)營的“政治家搖籃”。松下政經(jīng)塾由日本著名企業(yè)家松下幸之助創(chuàng)辦，并于1979年6月取得日本文部省正式批準(zhǔn)而建立。這所“私塾”以培養(yǎng)“富有愛國心的國家棟梁之才”為目標(biāo)，招收大學(xué)畢業(yè)生，培訓(xùn)“如何做一名領(lǐng)袖”。從松下政經(jīng)塾畢業(yè)的學(xué)員，不少人當(dāng)選議員、內(nèi)閣大臣等，2011年，第一期畢業(yè)學(xué)員野田佳彥當(dāng)選日本內(nèi)閣首相，成為當(dāng)時松下政經(jīng)塾畢業(yè)生中官職最高的一位。有人將松下政經(jīng)塾稱為日本的“肯尼迪政治學(xué)院”，盡管不同于一般的官方公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但時至今日，其培養(yǎng)的“塾生”仍是日本政壇中的一股重要力量。

“培訓(xùn)熱”反思

在不少國家，公務(wù)員培訓(xùn)與晉升都緊密地結(jié)合起來。如美國公務(wù)員培訓(xùn)與公務(wù)員晉升掛鉤，要求公務(wù)員晉升前必須進(jìn)行兩周的培訓(xùn)，意大利公務(wù)員的錄用、轉(zhuǎn)任或晉升也與培訓(xùn)緊緊相扣，形成了“培訓(xùn)—就職—再培訓(xùn)—晉升”的循環(huán)上升機(jī)制。

除了晉升激勵外，有些國家還利用假期等福利吸引公務(wù)員參加培訓(xùn)。如法國規(guī)定每個公務(wù)員在整個職業(yè)生涯中有三年的培訓(xùn)假，可以集中使用也可以分期使用。

正是在重視培訓(xùn)、鼓勵培訓(xùn)的氛圍下，加上市場的介入，培訓(xùn)也難以避免走偏，對公務(wù)員培訓(xùn)的反思一直存在。

20世紀(jì)60年代，日本出現(xiàn)了“培訓(xùn)熱”，中央到地方都建立了許多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。但這一時期，培訓(xùn)仍存在明顯的缺點和問題，如缺乏針對性、時效性，因此，日本有行政學(xué)家將這一時期的“培訓(xùn)熱”稱為“培訓(xùn)所熱”，批評日本過于熱衷營建培訓(xùn)設(shè)施，而忽略了培訓(xùn)效果。在這種情況下，1979年，日本“國家公務(wù)員進(jìn)修中心”成立，同時下屬附設(shè)“公務(wù)研修協(xié)會”，負(fù)責(zé)對培訓(xùn)教育進(jìn)行修正和改進(jìn)，確保公務(wù)員培訓(xùn)有效、合理、科學(xué)地進(jìn)行。

自2012年起，韓國政府在公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容中加入了歷史文化實地探訪，甚至包括海外考察。在當(dāng)時韓國中央公務(wù)員教育院的官方網(wǎng)站上，可以發(fā)現(xiàn)形形色色的培訓(xùn)課程。不僅課程多、周期長，培訓(xùn)課程的參與人員數(shù)也頗為龐大，足見其吸引力。

2015年6月，韓國《中央日報》曝出仁川市政府以海外考察為由，組織80余名公務(wù)員和家屬前往歐洲旅游，為期9天的旅游共花費6.6億韓元，引起媒體與民眾的熱議。針對公務(wù)員培訓(xùn)選擇海外實地考察必要性的爭議經(jīng)久不息，但負(fù)責(zé)人表示，政府短期內(nèi)并不會取消或減少海外的培訓(xùn)項目。

2021年4月，時任法國總統(tǒng)馬克龍宣布關(guān)閉國家行政學(xué)院，一石激起千層浪。法國國家行政學(xué)院不僅是馬克龍的母校，也被譽為法國的“總統(tǒng)搖籃”，是法國頂級精英學(xué)校，培養(yǎng)了大量高級官員。作為公務(wù)員培訓(xùn)體系中的重要一環(huán)，法國國家行政學(xué)院光環(huán)閃耀、載譽滿滿的同時，也備受“只培養(yǎng)自我封閉、脫離現(xiàn)實的政治精英”的指責(zé)。

有媒體曾報道，這種狀況“已和1945年戴高樂將軍為了打破上層階級對法國政壇的壟斷而創(chuàng)建國家行政學(xué)院的初衷背道而馳”。因此，彼時的馬克龍率先拿國家行政學(xué)院“開刀”，意圖對法國的高級公務(wù)員制度進(jìn)行“深化改革”。

然而，法國國家行政學(xué)院被撤銷后，取而代之的是“高等公務(wù)員學(xué)院”，改頭換面后，依然換湯不換藥，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能撼動根深蒂固的精英政治體系。