我國綠色政府債券的現(xiàn)狀及發(fā)展思考

李俊英（教授），李奕彤

一、引言

2015 年12 月22 日中國人民銀行發(fā)布關(guān)于綠色金融債券發(fā)行管理的公告即中國人民銀行公告〔2015〕第39 號，開啟了我國綠色金融債券市場，同年國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)的《綠色債券發(fā)行指引》開啟了我國綠色企業(yè)債券市場，這兩個(gè)規(guī)范的問世同時(shí)也拉開了我國綠色債券市場發(fā)展的帷幕。2020 年，為應(yīng)對氣候變化，我國提出“碳中和”和“碳達(dá)峰”，投資者的投資方向也向綠色產(chǎn)業(yè)和綠色項(xiàng)目大幅傾斜，綠色債券發(fā)展迎來了新一輪高峰（陳思鰻等，2021）。2022 年10 月，黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。市場各經(jīng)濟(jì)主體需深入貫徹綠色發(fā)展理念，落實(shí)綠色債券的頂層設(shè)計(jì)，從而為增強(qiáng)我國綠色產(chǎn)業(yè)的活力，促進(jìn)未來經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。然而當(dāng)前我國綠色債券的發(fā)展尚處于初級階段，以綠色金融債、綠色企業(yè)債和綠色公司債為主，作為市場參與者之一的政府，應(yīng)充分發(fā)揮其合理配置資源、調(diào)節(jié)市場失靈的作用，以不斷提高資金使用效率。因此，近年來，各地方政府開始發(fā)行綠色政府債券，從宏觀角度引導(dǎo)和調(diào)配各企業(yè)、社會(huì)資本乃至個(gè)人消費(fèi)者的資金以激活當(dāng)?shù)氐木G色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，作為債務(wù)人的地方政府同時(shí)也承擔(dān)著降低債務(wù)成本、降低投資風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)政府公信力等其他巨大的壓力，綠色政府債券的推行和發(fā)展同時(shí)伴隨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要不斷完善我國綠色政府債券的激勵(lì)與監(jiān)管制度。

二、綠色債券與綠色政府債券

（一）綠色債券

世界銀行（2015）將綠色債券定義為所募集的資金專門投向的項(xiàng)目為有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的債券①。2021年4月21日，中國人民銀行、發(fā)展改革委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》將綠色債券定義為將募集資金專門用于支持符合規(guī)定條件的綠色產(chǎn)業(yè)、綠色項(xiàng)目或綠色經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，依照法定程序發(fā)行并按約定還本付息的有價(jià)證券，包括但不限于綠色金融債券、綠色企業(yè)債券、綠色公司債券、綠色債務(wù)融資工具和綠色資產(chǎn)支持證券②?？偠灾?，綠色債券一方面具有環(huán)保屬性，所籌集資金流向綠色項(xiàng)目的發(fā)展建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型和重視環(huán)境保護(hù)；另一方面它具有金融屬性，發(fā)行者和投資者均以營利為主要目的，投資者在一定期限內(nèi)收取固定利益，而發(fā)行方通過外部融資獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展利潤（陳靂，2021）。

（二）綠色政府債券

綠色政府債券，是指政府為籌集發(fā)展綠色領(lǐng)域項(xiàng)目或綠色公共事業(yè)所需資金而發(fā)行的定期給予投資者固定收益、到期還本的債券③。我國也有一些學(xué)者根據(jù)該債券自身的特點(diǎn)而賦予其相應(yīng)的定義。崔惠玉等（2022）認(rèn)為，綠色政府債券與普通債券最大的不同點(diǎn)在于綠色政府債券體現(xiàn)政府的財(cái)政功能，需要考慮環(huán)境問題、低碳節(jié)能問題等可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注點(diǎn)，發(fā)揮其正外部性作用。簡尚波（2021）認(rèn)為，綠色政府債券是綠色債券和政府債券的融合，既具有綠色債券的環(huán)保性和盈利性，也具有政府債券的社會(huì)效益性，以政府為發(fā)行主體將所募集的資金投入符合綠色標(biāo)準(zhǔn)的綠色項(xiàng)目。

（三）綠色政府債券的基本特點(diǎn)

綠色政府債券與其他債券相比，擁有其獨(dú)特性。

一方面，與普通的政府債券相比，綠色政府債券體現(xiàn)了資金專項(xiàng)性。其專注于符合綠色標(biāo)準(zhǔn)且需要大量資金支持的綠色項(xiàng)目，如節(jié)能減排、新能源開發(fā)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等，具有引導(dǎo)低碳環(huán)保發(fā)展的義務(wù)與責(zé)任。

另一方面，與一般的綠色金融債或企業(yè)債相比，綠色政府債券首先表現(xiàn)在社會(huì)效益性更強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)、各大企業(yè)發(fā)行的綠色債券能夠使資金自由地在資本市場與實(shí)體經(jīng)濟(jì)中快速流動(dòng)，并可利用市場在資源配置中的決定性作用推動(dòng)資金鏈條的銜接和延伸。這同時(shí)也意味著普通的綠色金融債或企業(yè)債在選擇投資項(xiàng)目時(shí)依舊以其發(fā)行主體“經(jīng)濟(jì)人”的經(jīng)濟(jì)效益為首要目標(biāo)，為獲得經(jīng)濟(jì)效益而忽視了對生態(tài)的負(fù)外部性影響（郎婧祺，2022）。而綠色政府債券發(fā)行的主要目標(biāo)并非經(jīng)濟(jì)效益，其更注重債券發(fā)行所帶來的生態(tài)效益和社會(huì)效益，如明確國家綠色發(fā)展方向、統(tǒng)籌投資綠色產(chǎn)業(yè)孕育社會(huì)綠色創(chuàng)新文化、培養(yǎng)全社會(huì)的綠色環(huán)保意識等。其次，綠色政府債券往往借債周期長、收益回籠慢。綠色政府債券一般投資于規(guī)模和資金需求量較大以及各大銀行、企業(yè)主體不愿投資或無能力投資的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，而面對一項(xiàng)需要長期發(fā)展且見效緩慢的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目，政府需要拉長債券的還本付息周期以適當(dāng)減輕自身的財(cái)政壓力。此外，綠色政府債券還具有信用評級高、發(fā)行成本低等特點(diǎn)。該債券與政府公信力掛鉤，其本身的可靠性便會(huì)比一般金融債和企業(yè)債要高，加之綠色項(xiàng)目具有公益性特征，綠色政府債券的發(fā)行成本整體偏低。

三、我國綠色政府債券的市場建設(shè)現(xiàn)狀

（一）我國綠色債券市場的發(fā)展欣欣向榮

1.綠色債券市場整體發(fā)展迅速。我國綠色債券發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，總體發(fā)展呈增長態(tài)勢（見圖1）。2016 ～2018 年，我國綠色債券剛剛起步，發(fā)展較為緩慢，到2019 年達(dá)到小高峰。2020 年受疫情影響，我國綠色債券的發(fā)行規(guī)模和數(shù)量有一定程度的下降。隨著2021年全國兩會(huì)的召開及“碳中和”“碳達(dá)峰”的提出，2021 年綠色債券的發(fā)行迎來新一輪高潮，我國境內(nèi)共發(fā)行673只綠色債券，發(fā)行規(guī)模達(dá)6659.87億元，較2020年增長了126%。2022 年僅上半年發(fā)行規(guī)模已達(dá)到7180.06 億元?？梢灶A(yù)見，我國綠色債券的發(fā)展前景較為可觀。

圖1 2016 ～2022年上半年我國境內(nèi)綠色債券發(fā)行規(guī)模及增長率

2.綠色債券發(fā)行結(jié)構(gòu)逐漸多元化。隨著綠色金融的不斷推進(jìn)，我國綠色債券的發(fā)行結(jié)構(gòu)逐漸多元化、發(fā)行主體也在不斷擴(kuò)展。從總體上來說，我國綠色債券長期以綠色金融債和企業(yè)債為主（見圖2），2021 年金融債在綠色債券中所占比例為18.9%，較2020 年提高了31.5%，未來呈現(xiàn)樂觀發(fā)展態(tài)勢。自2021年以來，債券發(fā)行的結(jié)構(gòu)日趨豐富多元，資產(chǎn)支持票據(jù)、資產(chǎn)支持證券以及綠色債務(wù)融資工具④有了較大幅度的增長。特別是綠色債務(wù)融資工具的發(fā)行規(guī)模于2021年迅猛上升，達(dá)到1856.61 億元，較上年增長了360.7%，綠色債券的發(fā)行主體逐步從金融企業(yè)過渡到非金融企業(yè)，非金融性質(zhì)企業(yè)投資綠色產(chǎn)業(yè)的資金有了更大的發(fā)揮空間，有利于進(jìn)一步激發(fā)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。同時(shí)也可發(fā)現(xiàn)，地方政府雖然在綠色金融中起到明顯的激勵(lì)作用，但其自身參與度不足，所發(fā)行的綠色債券占比較低（均低于3%），仍處于初級發(fā)展階段，因此我國的地方政府綠色債券還需要長期不斷的發(fā)展（商瑾和馬賽，2022）。

圖2 2016 ～2022年上半年綠色債券發(fā)行結(jié)構(gòu)

3.綠色債券發(fā)行期限以中短期為主。我國綠色債券的發(fā)行期限最短為0.03 年，最長為30 年⑤。如圖3所示，將近一半綠色債券的發(fā)行期限在1年以上3年以下，其中3 年期債券所占比重最大。這體現(xiàn)了一些地方國有企業(yè)或民營企業(yè)籌集資金所流入的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景可觀，可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的快速回籠。我國的綠色債券期限以中短期為主，一方面有利于提高資金的周轉(zhuǎn)率、促進(jìn)資本的快速流動(dòng)，從而提高整個(gè)資本市場的運(yùn)行效率；另一方面，超短期的綠色債券發(fā)行可能會(huì)加大發(fā)行者的債務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至發(fā)生“漂綠”“洗綠”⑥風(fēng)險(xiǎn)（郭沛源和安國俊，2022）。我國短期綠色債券所占比重約為11%，中短期為綠色債券主要發(fā)行期限，以1～3年期為主，占比約為51%。而長期綠色債券所占比重較小，期限在10年以上的債券僅占4%，以綠色政府債券為主，原因是受其發(fā)展主體自身職能的影響。

圖3 2016 ～2022年上半年綠色債券發(fā)行期限

（二）我國綠色政府債券處于初步發(fā)展階段

1.貼標(biāo)“綠色”的政府債券有待增加。隨著綠色債券的不斷推進(jìn)，一些地方綠色金融已呈現(xiàn)較為良好的發(fā)展態(tài)勢，成熟的金融機(jī)構(gòu)可以助力地方綠色政府債券的發(fā)行，市場中的投資端對綠色政府債券的需求也日趨上升。地方政府可扮演綠色債券背后的“推動(dòng)者”和實(shí)際的“參與者”雙重角色，發(fā)行地方專項(xiàng)綠色政府債券。截至2022年初，我國發(fā)行的明確貼標(biāo)“綠色”的政府債券僅有3只（見表1），均經(jīng)過第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證核定。2019 年6 月18 日，江西省政府發(fā)行江西省贛江新區(qū)綠色市政專項(xiàng)債券，這是我國第一只真正意義上的綠色政府債券。2020 年5 月12 日，廣東省在深交所發(fā)行全國水資源領(lǐng)域的首只綠色政府專項(xiàng)債券——珠江三角洲水資源配置工程專項(xiàng)債券。2021年10月，深圳市政府在香港聯(lián)合交易所發(fā)行規(guī)模共50億元的專項(xiàng)政府債券，其中39 億元投資于專項(xiàng)綠色項(xiàng)目，這也是我國地方政府發(fā)行的首只以人民幣為本位幣的離岸綠色債券。

表1 我國貼標(biāo)“綠色”的政府債券

2.未貼標(biāo)“投向綠”政府債券發(fā)展迅速但具地域偏向。除了經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)評估認(rèn)證通過的貼標(biāo)“綠色”的政府債券，我國地方政府還發(fā)行了大量的“投向綠”債券⑦，這些債券同樣也為推動(dòng)綠色發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022 年上半年，我國深交所共發(fā)行未貼標(biāo)的綠色專項(xiàng)政府債券504 只，總計(jì)規(guī)模達(dá)8639.35 億元。2022 年僅半年的發(fā)行規(guī)模比2021 年全年增長22%，占總體“投向綠”債券的比重超過三成⑧。因此，我國的綠色政府債券以未貼標(biāo)綠色債券為主，各地方政府需要重視自身的綠色化改造，積極與第三方機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系認(rèn)證評級，對綠色政府債券予以貼標(biāo)。

同時(shí)，各地區(qū)的綠色政府債券發(fā)展情況不均衡，2018 ～2022年上半年各地綠色政府債券發(fā)行規(guī)模如圖4所示。在我國內(nèi)地31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中，23個(gè)地區(qū)已開啟綠色政府債券的發(fā)行，山東省、廣東省和天津市發(fā)展速度較快，其中山東省人民政府發(fā)行的綠色專項(xiàng)債券規(guī)模最大，廣東省綠色政府債券的發(fā)行量最高，綠色發(fā)展成果初顯。但一些地方政府的綠色專項(xiàng)債券存在發(fā)展緩慢問題：一方面可能由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級滯后，綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識和能力不足；另一方面可能是地方綠色金融債券發(fā)展過于迅速，政府參與度較低。

圖4 2018 ～2022年上半年我國區(qū)域綠色政府債券發(fā)行規(guī)模

3.創(chuàng)新型綠色政府債券興起。伴隨我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的完善和綠色發(fā)展的推進(jìn)，國家鼓勵(lì)綠色融合創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。各地方政府也在專項(xiàng)綠色債券方面尋找創(chuàng)新點(diǎn)，以使生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

當(dāng)前，某些地方政府在原有的一般綠色項(xiàng)目的投資中聯(lián)合地方國有企業(yè)細(xì)化市場發(fā)行了更具針對性的專項(xiàng)債券。如2021年江蘇省人民政府發(fā)行的專項(xiàng)鄉(xiāng)村振興綠色債券在深交所上市，以綠色政府債券的形式聚焦熱點(diǎn)，引導(dǎo)資金單向流入國家大力推動(dòng)的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)，對建成“美麗鄉(xiāng)村”具有良好的推動(dòng)作用⑨。除此之外，2021 年湖南省發(fā)行了全國首只“碳中和”政府專項(xiàng)債券，發(fā)行規(guī)模為7.7 億元，期限為20 年，票面利率為3.54%；募集資金用于長沙磁浮東延線接入T3 航站樓工程與長沙大王山旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，分別為中低速磁浮和有軌電車，具有明確的二氧化碳減排效益。這是綠色政府債券的又一大創(chuàng)新，一方面提高了地方政府綠色債券發(fā)行的多元化程度，另一方面也與當(dāng)下的國家政策相聯(lián)系，拓寬了低碳項(xiàng)目的融資渠道。同時(shí)湖南省的創(chuàng)新也激勵(lì)了其他地方政府基于其“碳中和”目標(biāo)逐步設(shè)置了“碳中和”綠色專項(xiàng)債券，將低碳觀念融入各項(xiàng)政府投資與發(fā)展之中⑩。這些創(chuàng)新型綠色政府債券的興起更有利于激發(fā)市場綠色發(fā)展活力，使綠色投資更加直接有效。

四、我國綠色政府債券發(fā)展存在的問題及挑戰(zhàn)

（一）缺乏綠色標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度與監(jiān)管體系

建立良好的監(jiān)管體系是維護(hù)資本市場健康運(yùn)行的重要一環(huán)，而具備一條成熟且完整監(jiān)管鏈的首要條件是擁有標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范制度。根據(jù)前文分析可以了解到，當(dāng)前我國綠色政府債券存在大量的未貼標(biāo)的專項(xiàng)“實(shí)質(zhì)綠”債券，而真正貼標(biāo)的綠色債券較為稀少。

首先，當(dāng)前我國綠色政府債券的發(fā)展處于起步階段，尚未形成規(guī)范科學(xué)的綠色標(biāo)準(zhǔn)。我國當(dāng)前綠色規(guī)范管理混亂，法制體系建設(shè)尚待進(jìn)一步完善，全國缺乏統(tǒng)一的綠色標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府執(zhí)行各自標(biāo)準(zhǔn)，地方綠色債券發(fā)展不協(xié)調(diào)，信息缺乏橫向可比性，最終會(huì)降低國家整體綠色發(fā)展效率（溫來成等，2022）。其次，綠色政府債券缺乏第三方機(jī)構(gòu)的評估認(rèn)證。這也與缺乏統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)，地方政府發(fā)行專項(xiàng)綠色債券時(shí)若加入第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證則會(huì)導(dǎo)致其發(fā)行成本大幅提高，增加地方政府的債務(wù)成本和資金壓力。投資者選擇投資該綠色政府債券依賴于政策發(fā)展的大環(huán)境以及政府的公信力，第三方認(rèn)證及評估不足無法事前調(diào)節(jié)該綠色債券在流通過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也無法有效評估債券的綠色程度和資金流入后的綠色發(fā)展效益，不僅會(huì)損害投資者的切身利益，而且會(huì)增加決策失誤的可能性，導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力的上升和公信力的下降。由于綠色債券所投資的綠色項(xiàng)目本身技術(shù)復(fù)雜程度較高，對其投資具有一定風(fēng)險(xiǎn)，而國家監(jiān)管體系的漏洞將會(huì)忽視這部分資金的流動(dòng)狀態(tài)和流入方向，公眾監(jiān)督形同虛設(shè)，大大降低了綠色政府債券的安全性和透明度，最終影響資金的使用效率。

（二）綠色政府債券信息披露制度不完善

信息披露制度也被稱為信息公開制度，是為保障投資者的利益和社會(huì)公眾的監(jiān)督所必須建立的一套完整、合理、符合法律規(guī)定和程序的規(guī)章制度。綠色政府債券的信息披露制度大多側(cè)重于定性披露，披露標(biāo)準(zhǔn)一般只定義信息披露的總量指標(biāo)，而忽視了信息的細(xì)化，加之我國綠色政府債券由于缺乏第三方機(jī)構(gòu)的認(rèn)證監(jiān)督而使信息披露質(zhì)量低下（藺捷，2021）。

不完善的信息披露制度會(huì)為我國綠色政府債券的發(fā)展帶來嚴(yán)重的弊端。一方面，對投資者而言，會(huì)提高投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。信息披露的漏洞會(huì)直接影響投資資金流向的透明度，信息缺失帶來的信息不對稱會(huì)擾亂資本市場的運(yùn)行秩序和規(guī)律，綠色債券資金的具體流向和流入項(xiàng)目的運(yùn)作模式難以把控，容易導(dǎo)致因信息不完全而攫取投資者利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)投資者由于對每一細(xì)分環(huán)節(jié)資金流動(dòng)狀態(tài)及綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和前景信息了解不夠深入，導(dǎo)致對投資規(guī)模和投資頻率缺乏科學(xué)衡量，交易成本增加，或者相關(guān)信息直接擾亂投資者對于投資期限的判斷，在通貨膨脹的基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低持有者的購買力，最終增加投資風(fēng)險(xiǎn)，損害投資者利益。另一方面，從政府的角度而言，信息披露制度的不完善會(huì)增加政府監(jiān)管成本，財(cái)政壓力會(huì)進(jìn)一步加大。信息流動(dòng)性的缺失甚至?xí)閭跋淳G”“漂綠”行為提供土壤，地方政府包裹“綠色外衣”的隱性債務(wù)過度膨脹，從而增加地方政府的無效率債務(wù)成本，降低政府償債能力，加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不利于地方政府公信力的塑造和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（三）地方綠色項(xiàng)目收益成本失調(diào)及地域失衡

近幾年，我國需要資金支持的綠色項(xiàng)目隨著“建設(shè)美麗中國”目標(biāo)的落實(shí)而層出不窮，然而單純依靠以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為導(dǎo)向的金融債券會(huì)使我國的綠色發(fā)展喪失平衡，因此我國的綠色政府債券需求量逐年上升。但是，綠色政府債券的資金流平衡也面臨著重大挑戰(zhàn)。

一方面，部分綠色項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出不協(xié)調(diào)。綠色公共事業(yè)和公益事業(yè)是我國政府綠色投資的重要領(lǐng)域，該類項(xiàng)目對于我國生態(tài)建設(shè)的進(jìn)一步深化具有重大貢獻(xiàn)，例如森林防護(hù)、水土保持、荒漠化治理等。但隨之帶來的挑戰(zhàn)是此種類型的綠色項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益占比并不高，政府發(fā)行綠色債券籌集的資金大量投入綠色環(huán)保事業(yè)而最終所帶來的收益與投入的成本不成比例，地方政府在投資利潤稀薄甚至為負(fù)的情況下，依舊需要承擔(dān)為債權(quán)人提供固定收益及到期還本的壓力，這會(huì)進(jìn)一步提高地方政府的債務(wù)成本和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，若投資規(guī)模嚴(yán)重不當(dāng)則可能損害地方政府的公信力。

另一方面，不同區(qū)域綠色項(xiàng)目的收益和成本失衡。我國幅員遼闊，不同地域發(fā)展水平存在差別，不同地區(qū)自然環(huán)境條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差異直接導(dǎo)致不同地方政府發(fā)行相同的綠色專項(xiàng)債券時(shí)資金的流入和流出量不同。例如，2020 年西藏自治區(qū)和湖南省均發(fā)行了農(nóng)林水利專項(xiàng)綠色政府債券。由于西藏自治區(qū)地處高原、地質(zhì)復(fù)雜，開發(fā)農(nóng)林水利灌溉難度較大，加之氣候等原因，其農(nóng)田最終的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與投入成本的偏離度大于湖南省。因此，在利率水平一定的前提條件下，投資者更愿意優(yōu)先選擇湖南省發(fā)行的綠色政府債券，這將導(dǎo)致綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域差異進(jìn)一步加大，不利于綠色債券帶動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，2021 年吉林省和福建省政府發(fā)行的創(chuàng)新型鄉(xiāng)村振興發(fā)展專項(xiàng)債券也同樣面臨地區(qū)投入產(chǎn)出比失衡問題，為促進(jìn)區(qū)域綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要給予其一定程度的激勵(lì)。

（四）綠色政府債券激勵(lì)機(jī)制不足，績效不高

綠色政府債券無論實(shí)際貼標(biāo)與否，其發(fā)行期限主要集中在10年及以上，基本都屬于中長期債券。

從投資角度來說，地方政府債券期限長，在投入相同數(shù)額的資金后，債券距離到期日的時(shí)間越長、利率變化風(fēng)險(xiǎn)越大，即時(shí)間價(jià)值所帶來的損失越大。因此，與較短期的綠色金融債、企業(yè)債相比，綠色政府債券的發(fā)展較為緩慢，綠色金融市場上依舊以帶有投機(jī)目標(biāo)的金融債和企業(yè)債為主。然而，由于我國綠色政府債券缺乏政策支持和資質(zhì)認(rèn)可，激勵(lì)機(jī)制不完善，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展趨于疲軟，資金流速慢，發(fā)展活力不足。

從中央政府的角度來說，綠色政府債券的發(fā)展離不開中央政府對地方綠色化轉(zhuǎn)型的激勵(lì)，中央激勵(lì)機(jī)制的缺失將降低地方政府參與投資的積極性，各地方綠色績效考核喪失聯(lián)動(dòng)性，綠色經(jīng)濟(jì)的績效水平下降，最終導(dǎo)致全國綠色發(fā)展速度減慢。同時(shí)，若中央對地方的激勵(lì)協(xié)調(diào)性不足，會(huì)導(dǎo)致地方綠色政府債券的發(fā)展差異大，東部和南部沿海地區(qū)綠色專項(xiàng)債券發(fā)展較為迅速，而西北地區(qū)如新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等綠色政府債券起步較晚、發(fā)展緩慢，需要采取一定的政策優(yōu)惠措施推動(dòng)綠色發(fā)展（劉炳慶，2022）。

從地方政府自身角度來說，地方政府績效考核往往以經(jīng)濟(jì)總量為主，缺乏完整且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)莫?dú)立綠色績效考核機(jī)制。若地方政府內(nèi)控不足，對地方官員約束力不強(qiáng)，會(huì)降低風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性，地方官員可能會(huì)濫用職權(quán)謀取私利，或者為提高該地方總體GDP績效而放棄投資資金投入大、回收慢的綠色產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生“漂綠”行為，導(dǎo)致政府的公信力受損。

五、充分把握我國綠色政府債券發(fā)展新機(jī)遇的對策建議

（一）建立獨(dú)立的綠色政府債券認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與評級制度

推進(jìn)我國綠色政府債券發(fā)展的首要環(huán)節(jié)就是統(tǒng)一綠色認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，該“標(biāo)準(zhǔn)”表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，要符合綠色債券和政府債券的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》規(guī)定了綠色債券的一般標(biāo)準(zhǔn)，須嚴(yán)格遵守。此外，綠色政府債券是地方政府所發(fā)行專項(xiàng)債券中的一種，必須符合我國地方政府專項(xiàng)債券的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，資金流向必須符合“綠色”規(guī)定，適用范圍為農(nóng)林水利、污水治理、生態(tài)環(huán)保建設(shè)、節(jié)能減排、清潔能源、綠色市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，不得打著綠色旗號投資非綠色產(chǎn)業(yè)。其二，綠色政府債券實(shí)質(zhì)上是一種政府投資，因此需要符合政府投資的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府應(yīng)進(jìn)行科學(xué)決策，評估該項(xiàng)目未來的持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。積極推出轉(zhuǎn)型債券，對于不符合時(shí)代和市場發(fā)展的落后產(chǎn)業(yè)，要果斷予以摒棄；而面對社會(huì)所必需的、地方企業(yè)和個(gè)人難以負(fù)擔(dān)的大型綠色公共產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，要勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、積極投資，激勵(lì)該地區(qū)綠色項(xiàng)目的發(fā)展，從而收獲長期的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

我國綠色政府債券市場的健康發(fā)展，需要在獨(dú)立的綠色認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上建立科學(xué)完善的評級制度。當(dāng)前市場上存在大量未貼標(biāo)綠色政府專項(xiàng)債券，這與我國綠色評級制度的不健全息息相關(guān)。首先，綠色政府債券應(yīng)引入第三方資質(zhì)認(rèn)定機(jī)構(gòu)，由其提供綠色認(rèn)定和專業(yè)評估，第三方機(jī)構(gòu)出具專業(yè)的投資可行性認(rèn)證及資金流入前后的綠色效益評估報(bào)告，保證綠色政府債券本身及投資過程的科學(xué)性。其次，地方政府應(yīng)加強(qiáng)評估意識，與多個(gè)第三方評估機(jī)構(gòu)和資質(zhì)認(rèn)定中心建立長期的合作關(guān)系，給予對方合理的稅收優(yōu)惠，以降低綠色債券評估成本。在對綠色政府債券進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定后賦予信用評價(jià)等級并予以貼標(biāo)，提高我國貼標(biāo)綠色政府債券的占比。

（二）完善綠色信息披露制度及監(jiān)督體系

為提高我國綠色政府債券投資風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性，地方政府需完善綠色政府債券的信息披露制度，提升債券資金流動(dòng)的透明度（崔惠玉等，2022）。第一，量化綜合評價(jià)指標(biāo)體系的權(quán)重，以量化數(shù)據(jù)的形式進(jìn)行評測。一方面可以更加客觀真實(shí)地反映指標(biāo)的作用程度以及資金流入后綠色項(xiàng)目的發(fā)展水平，另一方面易于信息的披露和公開，是完善我國信息披露制度的前提。第二，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)信息共享，建立全國綠色債券信息共享平臺，提高信息透明度，最大限度地實(shí)現(xiàn)投資過程的信息公開，各地方政府和投資者可充分了解綠色政府債券發(fā)行力度、資金具體流向及投資結(jié)果，杜絕“漂綠”“洗綠”等現(xiàn)象的發(fā)生。第三，細(xì)化綠色政府債券的投資方向，引入多元化綠色債券（杜偉麗和姜濤，2022）。當(dāng)資金統(tǒng)一流入綠色項(xiàng)目時(shí)，各子項(xiàng)目具體的資金分配及利益轉(zhuǎn)化往往難以掌控，因此，細(xì)化綠色政府債券資金到具體的子項(xiàng)目，可在一定程度上避免資金的過度分流，提高投入資金的使用效率。第四，加大綠色政府債券的監(jiān)管力度。成立專門的綠色監(jiān)督委員會(huì)，既可縱向監(jiān)督下一級的地方政府資金流量現(xiàn)狀，也可橫向監(jiān)督其他平級地方政府的綠色發(fā)展項(xiàng)目落實(shí)情況，減少綠色政府債券的“灰色”流失。同時(shí)，地方政府要拓寬渠道接受公眾的廣泛監(jiān)督，確保綠色政府債券信息透明，將監(jiān)督與績效考核緊密結(jié)合，對于存在信息公開不完整、監(jiān)督結(jié)果不合格等情況的地方官員予以相應(yīng)處罰。

（三）建立“地方政府+銀行”綠色基金機(jī)制

當(dāng)前我國綠色政府債券激勵(lì)機(jī)制不足，地方政府與中央應(yīng)協(xié)力完善綠色債券的激勵(lì)工作。首先應(yīng)釋放政策信號，如中央與地方發(fā)布鼓勵(lì)發(fā)展綠色債券的專項(xiàng)文件，地方政府成立綠色政府債券專項(xiàng)工作組，創(chuàng)新體制建設(shè)，完善綠色政府債券頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綠色政府債券的監(jiān)督和試點(diǎn)工作。其次，中央應(yīng)牽頭為地方綠色政府債券的發(fā)展提供一定的便利措施。鼓勵(lì)地方政府為綠色政府專項(xiàng)債券開辟綠色通道，優(yōu)先辦理綠色債券相關(guān)事務(wù)；全國建立綠色政府債券發(fā)行庫，債券的綠色程度納入政府績效考核；中國人民銀行聯(lián)合各地方政府、中介監(jiān)管機(jī)構(gòu)、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)及投資人建立綠色聯(lián)盟，降低綠色政府債券的發(fā)行成本，刺激地方政府綠色債券的發(fā)展（金上，2021；王峰娟和李日強(qiáng)，2017）。再次，可創(chuàng)新綠色政府債券發(fā)展形式，建立“地方政府+銀行”綠色基金模式（見圖5）。地方政府和銀行共同建立專項(xiàng)綠色基金，由銀行吸收個(gè)體消費(fèi)者的私有資金并承諾將吸收存款的一定比例投資于綠色發(fā)展項(xiàng)目，地方政府決定具體的綠色產(chǎn)業(yè)投資方向。銀行將綠色基金低利息投資于社會(huì)綠色公共項(xiàng)目，隨著項(xiàng)目的發(fā)展定期收取利息，而銀行將這部分收益以低于市場平均利率的形式反饋給個(gè)體消費(fèi)者，同時(shí)，地方政府根據(jù)實(shí)際情況對這部分收益給予一定的稅收優(yōu)惠，該機(jī)制運(yùn)行的前提是第三方機(jī)構(gòu)的認(rèn)證評估和地方政府的大力監(jiān)管。建立地方政府聯(lián)合銀行綠色基金機(jī)制可間接激勵(lì)綠色政府債券效用的發(fā)揮，既降低了地方政府的債務(wù)壓力，也促進(jìn)了投資資本來源多元化，可分散投資風(fēng)險(xiǎn)，帶動(dòng)市場各主體的綠色協(xié)同發(fā)展。

圖5 “地方政府+銀行”綠色基金制的手續(xù)流程及資金流向

（四）健全獨(dú)立的綠色政府債券績效評價(jià)機(jī)制

健全獨(dú)立的綠色政府債券績效評價(jià)機(jī)制可有效了解政府綠色投資項(xiàng)目的進(jìn)展，并對橫向地方政府的綠色投資起到一定的激勵(lì)作用。首先，地方政府應(yīng)明確績效目標(biāo)，制定統(tǒng)一的綠色政府債券環(huán)境績效評估方法體系和標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益予以量化，賦予各指標(biāo)一定權(quán)重，樹立一個(gè)綜合績效目標(biāo)，為后續(xù)績效評價(jià)奠定基礎(chǔ)（尹振濤和夏詩園，2022）。其次，將綠色政府債券資金的實(shí)際投入產(chǎn)出效益與績效目標(biāo)進(jìn)行對比，定量評估所投資項(xiàng)目的環(huán)境成本，核查實(shí)際與目標(biāo)的偏離程度并及時(shí)糾正，包括能源的消耗、污染物的排放以及對產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效應(yīng)認(rèn)定，有效鑒別地方政府的綠色項(xiàng)目投資及綠色資金流向，防止打綠色“擦邊球”現(xiàn)象發(fā)生。此外，還可以引入綠色領(lǐng)域內(nèi)第三方評估機(jī)構(gòu)對以發(fā)行綠色政府債券募資的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)績效評價(jià)分析，共同構(gòu)建創(chuàng)新型綠色評價(jià)指標(biāo)體系，監(jiān)督相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目事前、事中和事后的綠色資金撥付率及使用效率，根據(jù)其事前提供的申報(bào)書核定成果檢驗(yàn)，最終以得分和等級的形式形成報(bào)告并進(jìn)行信息公開，以此將績效管理融入綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過程并形成長效機(jī)制。最后，可以開辟綠色政府專項(xiàng)債券的綠色通道，以對地方政府官員實(shí)行績效考核，對績效良好的地方政府及其官員給予表彰，針對績效不合格的地方政府及官員給予批評和處罰。

【注 釋】

①資料來源于世界銀行官網(wǎng)：https://www.worldbank.org/en/topic/climatechange/brief/what-are-green-bonds。

②資源來源于中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：https://www.gov.cn/xinwen/2021-04/22/content_5601285.htm。

③資料來源：https://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/3448.htm。

④綠色債務(wù)融資工具是指境內(nèi)外具有法人資格的非金融企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，募集資金專項(xiàng)用于節(jié)能環(huán)保、污染防治、資源節(jié)約與循環(huán)利用等綠色項(xiàng)目的債務(wù)融資工具。

⑤資料來源于國泰安數(shù)據(jù)庫。

⑥“漂綠”“洗綠”現(xiàn)象是指公司、組織或政府使用誤導(dǎo)性或欺騙性的宣傳手段使公眾相信其產(chǎn)品、行動(dòng)或政策利于環(huán)境發(fā)展而實(shí)質(zhì)在于獲取經(jīng)濟(jì)利益。

⑦“投向綠”債券指未貼標(biāo)“綠色”但實(shí)際投向綠色項(xiàng)目的專項(xiàng)債券。

⑧數(shù)據(jù)來源：根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫資料整理得出。

⑨資料來源于深圳證券交易所網(wǎng)站：https://www.szse.cn/www/disclosure/notice/bond/t20210726_587198.html。

⑩資料來源于湖南省財(cái)政廳網(wǎng)站：http://czt.hunan.gov.cn/czt/gzxxzfd/202111/t20211126_26262741.html。

?2022年6月6日銀行間交易商協(xié)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展轉(zhuǎn)型債券相關(guān)創(chuàng)新試點(diǎn)的通知》，對轉(zhuǎn)型債券進(jìn)行了基本界定，轉(zhuǎn)型債券是指為支持適應(yīng)環(huán)境改善和應(yīng)對氣候變化，募集資金專項(xiàng)用于低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的債務(wù)融資工具。該債券不僅是綠色金融的有益補(bǔ)充，也是可持續(xù)金融的子品種。

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