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    地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)、化債實(shí)踐與路徑選擇

    2023-11-13 02:22:16陳寶東副教授
    財(cái)會(huì)月刊 2023年21期
    關(guān)鍵詞:化債隱性債務(wù)

    陳寶東(副教授),潘 巧

    一、引言

    地方債務(wù)是當(dāng)前我國財(cái)政、金融、宏觀經(jīng)濟(jì)管理等眾多領(lǐng)域的交匯點(diǎn),債務(wù)政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段中的重要性日益凸顯,而財(cái)政、貨幣政策的調(diào)控也越來越要考慮到債務(wù)因素。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題受到了越來越多的關(guān)注,在近幾年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議和各省兩會(huì)報(bào)告中,“隱性”“風(fēng)險(xiǎn)”成為地方債務(wù)的關(guān)鍵詞①,“十四五”規(guī)劃也將“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”作為未來五年的重點(diǎn)工作目標(biāo),同時(shí),地方政府也在為化解債務(wù)做出諸多努力,其中“茅臺(tái)化債”的做法便引起了市場熱議。而大家最關(guān)切的其實(shí)是隱性化、巨量的地方債務(wù)是否具有可持續(xù)前景,這亦是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心問題。

    自2017 年以來,中央對(duì)地方債務(wù)特別是隱性債務(wù)的管控力度不斷加大,采取了一系列嚴(yán)控嚴(yán)管、責(zé)任追究等措施治理隱性債務(wù),積極開好“前門”、嚴(yán)堵“后門”,遏制增量、化解存量,多措并舉使得地方政府違法違規(guī)無序舉債的蔓延擴(kuò)張態(tài)勢(shì)得到初步遏制,地方風(fēng)險(xiǎn)得到進(jìn)一步緩釋,但與此同時(shí),地方債務(wù)違法違規(guī)舉債問題隨之而來,新增隱性債務(wù)以及化債不實(shí)手段層出不窮,隱性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹,區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分化加劇,為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題帶來了新的挑戰(zhàn)。因此,本文將總結(jié)和分析當(dāng)前各地的典型債務(wù)化解模式,辨析不同模式的影響機(jī)理,總結(jié)在實(shí)踐運(yùn)用中取得的成效以及存在的問題,探討化債模式的推廣性,進(jìn)而提出有效化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

    二、文獻(xiàn)綜述

    本文梳理了自2008年金融危機(jī)以來我國地方債務(wù)相關(guān)的研究文獻(xiàn),并運(yùn)用CiteSpace 軟件進(jìn)行了可視化分析,用以識(shí)別研究熱點(diǎn)。具體地,本文以“地方債務(wù)”為檢索主題對(duì)中國知網(wǎng)2008 ~2022年的文獻(xiàn)進(jìn)行了檢索,文獻(xiàn)來源定為CSSCI,一共收集到1185 篇文獻(xiàn)。分析發(fā)現(xiàn),當(dāng)前對(duì)地方債務(wù)的文獻(xiàn)研究主要有以下三個(gè)特點(diǎn):第一,地方債務(wù)的研究主要聚焦于債務(wù)本身以及風(fēng)險(xiǎn);第二,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題頻繁成為不同研究階段的研究前沿,是地方債務(wù)研究的重要內(nèi)容;第三,隱性債務(wù)是近四年研究前沿,化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重中之重是化解隱性債務(wù)。具體地,服務(wù)于本文的研究主題,主要梳理了以下三個(gè)方面的文獻(xiàn):

    (一)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征

    地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)特征主要表現(xiàn)在五個(gè)方面:第一,債務(wù)規(guī)模大,增長速度快,還本付息壓力大,2021 ~2025 年會(huì)成為地方債務(wù)的清償高峰期,滾動(dòng)續(xù)貸需求強(qiáng)烈(許弟偉,2022);第二,對(duì)土地財(cái)政依賴嚴(yán)重,土地出讓收入是地方政府債務(wù)償還的重要來源(張莉等,2018),而土地財(cái)政的不可持續(xù)性導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積(劉守英等,2022);第三,專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚,隱性金融分權(quán)和隱性擔(dān)保在一定程度上松弛了專項(xiàng)債的市場配置和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制(周世愚,2021);第四,隱性債務(wù)種類繁多,隱蔽性強(qiáng),風(fēng)險(xiǎn)集中度高,區(qū)域差異明顯(吉富星,2018;鄭潔和昝志濤,2019);第五,地方融資平臺(tái)的融資目的發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化,由最初的“基礎(chǔ)設(shè)施投資”轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞淼摹敖栊聜?、還舊債”,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升(郁蕓君等,2022)。

    (二)地方債務(wù)的形成

    對(duì)我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探討離不開對(duì)地方債務(wù)形成機(jī)制的研究。大量文獻(xiàn)表明,財(cái)政分權(quán)體制是重要的制度誘因。一方面,財(cái)政分權(quán)使地方政府難以承擔(dān)各項(xiàng)支出,進(jìn)而尋求預(yù)算外的資金來彌補(bǔ)財(cái)政缺口,助推了債務(wù)規(guī)模迅速膨脹,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加?。ㄓ鄳?yīng)敏等,2018;李永友和張帆,2019;Chari 等,2020);另一方面,中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付帶來的公共池、預(yù)算軟約束和中央救助問題,也會(huì)加劇地方債務(wù)規(guī)模膨脹(龔強(qiáng)等,2011;郭玉清等,2016)。以GDP增長為核心的考核方式,促使部分地方官員熱衷于通過過度舉債推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)地方政府舉債規(guī)模存在擴(kuò)張性影響(賈俊雪等,2017)。此外,土地財(cái)政、土地金融以及與地價(jià)密不可分的房價(jià)也加速了地方債務(wù)的擴(kuò)張(田新民和夏詩園,2017)。同時(shí),金融制度的安排也推高了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),在金融分權(quán)體制下,財(cái)政分權(quán)和金融隱性分權(quán)共同促進(jìn)了地方債務(wù)的增長(陳寶東和鄧曉蘭,2017;徐軍偉等,2020),在這種制度設(shè)計(jì)下,中央對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管難度加大,導(dǎo)致地方債務(wù)過度擴(kuò)張,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平不可把控。因此,化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須考慮到地方債務(wù)的形成機(jī)制。

    (三)如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

    多數(shù)學(xué)者從財(cái)政制度安排的角度出發(fā),包括推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政體制改革(鄭潔和昝志濤,2019)、強(qiáng)化地方政府權(quán)責(zé)匹配的預(yù)算約束框架(呂煒等,2019)、提升財(cái)政透明度(鄧淑蓮和劉瀲滟,2019)、完善債務(wù)信息披露機(jī)制(肖鵬和樊蓉,2019)、注重財(cái)政政策和金融政策的協(xié)調(diào)操作等(趙全厚和趙澤明,2021)、建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與化解的制度體系(徐玉德和李化龍,2022)。郭敏等(2020)則是從國企政策功能的視角,提出化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于處理好國企功能與隱性債務(wù)的矛盾關(guān)系,大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和提高企業(yè)效率。周世愚(2021)指出,化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心在于深化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估預(yù)警,并根據(jù)表內(nèi)和表外不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征差異進(jìn)行政策安排。

    綜上,基于CiteSpace 軟件分析得出,當(dāng)前針對(duì)我國地方債務(wù)的研究主要聚焦于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),且已有研究對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征、成因及如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了諸多探討。不難看出,已有研究化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)多從制度建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)化解等方面提出建議,但長期的制度完善并不能在短期內(nèi)迅速化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),正所謂“遠(yuǎn)水救不了近火”,當(dāng)前地方政府面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓力,需要更貼合實(shí)際的短期化債政策進(jìn)行化解。因而,本文對(duì)各地已有化解隱性債務(wù)的案例進(jìn)行深度剖析,對(duì)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑和實(shí)際效果進(jìn)行考察,通過梳理和比較各地的化債實(shí)踐做法,為防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出更符合中國國情的參考建議。

    三、我國地方債務(wù)的現(xiàn)有特征及風(fēng)險(xiǎn)分析

    (一)地方債務(wù)的現(xiàn)有特征

    1.專項(xiàng)債:規(guī)模攀升、償還壓力大。自2015年起,地方政府可以自主發(fā)債,地方債務(wù)余額快速累積,地方政府負(fù)債率不斷攀升。如圖1 所示,2015 年底的債務(wù)余額為14.76萬億元,這一數(shù)據(jù)到2022年底攀升至35.1萬億元,增長了137.81%,且地方專項(xiàng)債余額的增速更快,2020 年以后的專項(xiàng)債余額已經(jīng)超過一般債務(wù)余額,成為地方債務(wù)的主要組成部分。同時(shí),作為專項(xiàng)債重要的償債來源,地方政府性基金總收入的增速卻持續(xù)落后于地方專項(xiàng)債余額的增速,甚至在2020年以后出現(xiàn)下滑現(xiàn)象,導(dǎo)致專項(xiàng)債償債壓力加劇、風(fēng)險(xiǎn)隱患增加。

    圖1 2015 ~2022年地方政府債務(wù)余額和地方政府性基金總收入增長趨勢(shì)

    2.隱性債務(wù):規(guī)模龐大、隱蔽性強(qiáng)、區(qū)域分布不均。近年來,地方政府隱性債務(wù)成為債務(wù)增長的主要部分,其存量規(guī)模十分龐大。如圖2所示,根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)測(cè)算,2016~2021年地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升,且顯性債務(wù)規(guī)模均低于隱性債務(wù),截至2021 年隱性債務(wù)的規(guī)模接近于顯性債務(wù)的兩倍(崔軍和顏夢(mèng)潔,2023),可見隱性債務(wù)規(guī)模龐大。雖然《預(yù)算法》規(guī)定,地方債務(wù)融資的唯一合法渠道就是在法定限額內(nèi)發(fā)行債券,但因?yàn)樨?cái)政收支的缺口和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求,地方政府仍然通過融資平臺(tái)、影子銀行、PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)等多種形式進(jìn)行表外融資,地方政府舉債形式的多樣化,導(dǎo)致隱性債務(wù)隱蔽性更強(qiáng),也更加難以識(shí)別。此外,地方隱性債務(wù)還呈現(xiàn)東中西部分布不均的特征,中西部地區(qū)財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱、償還能力相對(duì)有限,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,導(dǎo)致中西部地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模普遍大于東部地區(qū)。

    圖2 2016 ~2021年地方政府顯性債務(wù)和地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)

    (二)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

    1.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):總體可控,區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)突出。地方債務(wù)的償還需要有足夠的財(cái)政資金,學(xué)界對(duì)其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)多用債務(wù)的相對(duì)指標(biāo)如負(fù)債率、債務(wù)率或者財(cái)政可持續(xù)性的判斷進(jìn)行衡量。截至2021年,我國政府的負(fù)債率為46.16%,低于國際通行的60%警戒線;我國地方政府的債務(wù)率為99.66%,國際上一般衡量的標(biāo)準(zhǔn)在100%~120%之間,整體風(fēng)險(xiǎn)可控。但如若在此基礎(chǔ)上,將隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)納入地方債務(wù)余額,再加上突發(fā)事件的沖擊,地方政府負(fù)債率不容小覷。從區(qū)域分布數(shù)據(jù)來看,各省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在區(qū)域間呈現(xiàn)出分布不均的特征。具體地,東部地區(qū)負(fù)債率較低,廣東、江蘇、上海、福建等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高,償還能力強(qiáng),負(fù)債率均低于20%,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低;但西部地區(qū)負(fù)債率高,貴州和青海的負(fù)債率已經(jīng)超過60%的警戒線,債務(wù)償還壓力巨大,西部地區(qū)理應(yīng)成為地方債務(wù)治理的重中之重。從動(dòng)態(tài)的角度觀察,當(dāng)前地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)較高,如果債務(wù)再持續(xù)過度擴(kuò)張,可能會(huì)出現(xiàn)“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象(李丹等,2017;陳寶東和鄧曉蘭,2018),而且財(cái)政收入過度依賴房地產(chǎn)市場景氣度和土地出讓金的影響,財(cái)政可持續(xù)性會(huì)面臨較大的問題,再疊加突發(fā)事件的沖擊,地方政府的可用財(cái)力(償債能力)更讓人擔(dān)憂。

    2.金融風(fēng)險(xiǎn):降低貨幣政策有效性,多部門風(fēng)險(xiǎn)極易傳導(dǎo)。目前,地方債務(wù)擴(kuò)張、房地產(chǎn)泡沫等多種因素會(huì)沖擊金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性,進(jìn)而可能引致金融風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為:第一,地方債務(wù)擴(kuò)張會(huì)降低貨幣政策有效性。2014 ~2021 年的貨幣供應(yīng)量在8 年的時(shí)間增長了94.37%,地方債務(wù)余額增長了97.76%,增速基本保持一致,地方債務(wù)的擴(kuò)張可能會(huì)迫使中央銀行選擇寬松的貨幣政策,且過大的地方債務(wù)規(guī)模也會(huì)擠占實(shí)體企業(yè)需要的資金,降低貨幣政策的有效性。第二,地方債務(wù)的期限錯(cuò)配會(huì)增加違約風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)的主要形式是中短期銀行存款②,而地方債務(wù)大多都投向中長期基礎(chǔ)設(shè)施,投資周期長、回報(bào)慢,期限錯(cuò)配導(dǎo)致地方政府短時(shí)間內(nèi)很難償還債務(wù),違約風(fēng)險(xiǎn)上升,加劇了銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和壞賬風(fēng)險(xiǎn),沖擊了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。第三,土地財(cái)政以及地方債務(wù)和房地產(chǎn)深度捆綁引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面,地方政府過度依賴土地財(cái)政,土地出讓收入以及相關(guān)的稅收是其主要償債來源,這些收入與房地產(chǎn)的繁榮息息相關(guān)。近年來,中央多次對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)控③,房價(jià)不再連續(xù)上漲,作為重要償債來源的土地出讓收入下滑,若地方政府發(fā)生違約,會(huì)直接沖擊銀行部門的資產(chǎn)負(fù)債表,增加金融部門的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。另一方面,地方政府傾向于把舉債資金投向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目,以刺激房地產(chǎn)市場繁榮,地方債務(wù)與房地產(chǎn)捆綁并深度參與金融市場,地方政府若發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn),其流動(dòng)性不足容易引起泡沫危機(jī),風(fēng)險(xiǎn)通過在房地產(chǎn)行業(yè)累積間接傳導(dǎo)至金融領(lǐng)域,會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。2020 年,這類風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn),房地產(chǎn)“爆雷”事件頻發(fā),如:2021年恒大集團(tuán)發(fā)生債務(wù)違約,負(fù)債規(guī)模約2萬億元;華夏幸福發(fā)生債務(wù)逾期涉及的本息金額為52.55 億元,但可動(dòng)用資金只有8億元,流動(dòng)性不足導(dǎo)致其發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

    3.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn):實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受困,債務(wù)投資回報(bào)有限。地方政府通過舉債融資來投資基礎(chǔ)建設(shè),在短時(shí)間內(nèi)可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長,但可能會(huì)對(duì)長期經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不利的影響,“大水漫灌”的投資模式將引致產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi),最終不利于經(jīng)濟(jì)增長,影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展(項(xiàng)后軍等,2017)。一方面,債務(wù)的擴(kuò)張會(huì)擠占信貸資源,可能導(dǎo)致利率上升,金融資源向民營企業(yè)的傳導(dǎo)渠道收縮,引發(fā)對(duì)民間投資的“擠出效應(yīng)”,導(dǎo)致民營企業(yè)出現(xiàn)融資難、融資貴的現(xiàn)象,影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(陳寶東和孔文平,2023);另一方面,債務(wù)資金使用效率較低,“大水漫灌”的數(shù)量型投資模式,會(huì)使得投資低效以及重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重,資金的社會(huì)投資效率偏低,且地方債務(wù)投向項(xiàng)目的論證性不充分,未能有效服務(wù)于當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級(jí),高負(fù)債、中低增長的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象背后是地方債務(wù)資金的低效使用問題,通過地方債務(wù)擴(kuò)張修建了公路但使用率不高,建造的新城或者工業(yè)園區(qū)還未形成配套的企業(yè)集群,未形成“債務(wù)—經(jīng)濟(jì)”的良性循環(huán)。金融危機(jī)之后,我國GDP 的增速總體下降,突發(fā)事件的沖擊更是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雪上加霜”,經(jīng)濟(jì)下行壓力很大,財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增速之間存在密切的聯(lián)系,經(jīng)濟(jì)增速放緩勢(shì)必會(huì)降低地方政府的財(cái)政收入,進(jìn)而影響地方政府的償債能力。

    四、我國地方政府的化債實(shí)踐及作用機(jī)理

    對(duì)于如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),財(cái)政部提到了六種化解隱性債務(wù)的方案,地方政府也根據(jù)自身實(shí)際情況并結(jié)合這六種方案制定了具體措施,部分地區(qū)成功完成年度的化債任務(wù)④。但在債務(wù)化解取得成效的同時(shí),也出現(xiàn)了違法違規(guī)新增隱性債務(wù)、隱性債務(wù)化解不實(shí)等問題⑤。因此,本文總結(jié)了各地的化債實(shí)踐,著重分析七種主要化債模式的作用機(jī)理,在實(shí)踐運(yùn)用中取得的成效以及存在的局限,以期為防范治理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供有益的借鑒和啟示。

    (一)籌措財(cái)政資金,消化存量債務(wù)

    1.內(nèi)容概括。目前,采用財(cái)政資金化解存量隱性債務(wù)是主流的化債方式之一,具體包括開源節(jié)流、壓縮財(cái)政支出、盤活存量資金、統(tǒng)籌專項(xiàng)資金等。如海南省針對(duì)償債資金來源提出“通過壓縮一般性行政開支、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等方式多渠道籌措資金償還存量債務(wù);針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域,要求每年從土地出讓金、結(jié)余資金等自有資金中拿出部分用于消化存量債務(wù),將盤活收回的存量資金至少拿出20%用于償還存量債務(wù)”。通過采取這些措施共同籌集財(cái)政資金110 億元來償還債務(wù),降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。還有上海、湖南、重慶、貴州、云南等省市也都采取了類似的做法。

    2.作用機(jī)理。這種化解債務(wù)方式實(shí)質(zhì)性地消除了隱性債務(wù)。其中,“開源”主要采取盤活存量資產(chǎn)和土地出讓收入等方式籌措資金,用盤活存量資產(chǎn)的方式籌措資金可以集中化解債務(wù)償還壓力,效率比較高,國務(wù)院也提出了多種有效盤活存量資產(chǎn)的方式⑥。而在經(jīng)濟(jì)下行壓力尚存、突發(fā)事件沖擊以及土地市場降溫等背景下,土地出讓收入下降,籌措的償還資金減少?!肮?jié)流”主要通過壓縮各種財(cái)政收支,一般籌措的資金較少,而地方隱性債務(wù)規(guī)模龐大。因此,還需要結(jié)合其他方案共同化解存量債務(wù),各地可根據(jù)自身實(shí)際情況制定統(tǒng)籌資金償還存量隱性債務(wù)的方式。

    (二)進(jìn)行債務(wù)重組,以時(shí)間換空間

    1.內(nèi)容概括。通過債務(wù)重組化解隱性債務(wù)包括債務(wù)置換、展期等方式,是一種短期的化債手段。本文主要介紹兩種債務(wù)重組模式,一是與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換、展期,延長期限,降低利息,二是地方政府發(fā)行債券置換存量債務(wù),使隱性債務(wù)顯性化。

    (1)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換,以短期換長期。地方政府投融資平臺(tái)利用低成本、長期限的資金與金融機(jī)構(gòu)置換當(dāng)前高成本、短期限的債務(wù),可以有效緩解債務(wù)到期還本付息的壓力。如江蘇鎮(zhèn)江市主要通過與金融機(jī)構(gòu)合作,采取債務(wù)置換的方式化解隱性債務(wù)。鎮(zhèn)江市五大平臺(tái)都參與了隱性債務(wù)置換,通過銀行貸款置換存量貸款和非標(biāo)債務(wù),再加上江蘇省通過財(cái)政和政府債務(wù)額度傾斜、協(xié)調(diào)省內(nèi)金融資源支持鎮(zhèn)江政府化債。該舉措實(shí)施后,城投公司的融資環(huán)境得到顯著改善,城投債務(wù)結(jié)構(gòu)中的非標(biāo)融資占比不斷壓降,融資成本降低,短期債務(wù)占比明顯下降。此外,還有多地也采取了這種做法,如:天津市鼓勵(lì)融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)協(xié)商,將到期債務(wù)延長到2023~2028年,有效緩解了短期償債壓力和風(fēng)險(xiǎn);黑龍江省也在預(yù)算報(bào)告中多次提到政府與金融機(jī)構(gòu)開展隱性債務(wù)展期重組來化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    (2)發(fā)行特殊再融資債券,以隱性換顯性。地方政府發(fā)行特殊再融資債券,將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)。這類債券分為兩類:一類用于全域無隱性債務(wù)試點(diǎn),助力隱性債務(wù)“清零”。如2021年廣東省發(fā)行特殊再融資債券751.63億元,用于償還隱性債務(wù),并進(jìn)行全流程跟蹤,確保資金全部用于化解隱性債務(wù),實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo),成為國內(nèi)第一個(gè)隱性債務(wù)清零的省份。廣東省將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù),其債務(wù)余額明顯增加。由于廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),財(cái)政實(shí)力雄厚,實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較低,而且債務(wù)管理制度較為完善,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低。此外,浙江省、北京市等經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的地區(qū)也采取了此類做法,發(fā)行特殊再融資債券實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”。另一類用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn),主要幫助經(jīng)濟(jì)實(shí)力孱弱、隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)重的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債,防范化解尾部風(fēng)險(xiǎn)。如寧夏永寧縣在2020年成功爭取到建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解全國試點(diǎn),發(fā)行了55億元的特殊再融資債券用于償還隱性債務(wù),全區(qū)隱性債務(wù)的規(guī)模相較于2018 年下降了30%以上,及時(shí)消除了重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患,全區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。陜西、江西、西藏等地區(qū)也采取了同樣的做法。

    2.作用機(jī)理。

    (1)債務(wù)置換。債務(wù)置換主要通過降低融資成本的方式降低利息支出,有效減輕到期債務(wù)償還的壓力,緩釋宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。然而,這種借新還舊、以時(shí)間換空間、以短期換長期、以低利換高息的方式只是緩兵之計(jì),雖然在短時(shí)間內(nèi)緩解了還本付息的壓力,但實(shí)質(zhì)上治標(biāo)不治本,政府債務(wù)的規(guī)模并沒有降低,只是把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)騰挪到未來,地方政府仍然面臨“債務(wù)雪球”累積的困境,無法從根本上解決問題。從長期來看,金融部門持有地方政府債券的期限越長,地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過更強(qiáng)的金融風(fēng)險(xiǎn)渠道帶來更大程度的經(jīng)濟(jì)衰退效應(yīng)(熊琛和金昊,2018)。因而,這種化債模式更適用債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的中西部地區(qū),面對(duì)大量到期無法償付的隱性債務(wù)可解燃眉之急,防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

    (2)發(fā)行特殊再融資債券。發(fā)行特殊再融資債券是近兩年來一種新的化債手段,用于償還隱性債務(wù),本質(zhì)是將預(yù)算外的隱性債務(wù)通過發(fā)行債券置換到預(yù)算內(nèi),增加預(yù)算內(nèi)政府債務(wù)余額,通過降低化債籌資成本,調(diào)整債務(wù)周期,從而降低債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)這一舉措加快了隱性債務(wù)清零的進(jìn)度,用特殊再融資債券置換隱性債務(wù),需要地方債務(wù)限額大、隱性債務(wù)規(guī)模較小等條件的約束,不能被普遍推廣,僅適用于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、隱性債務(wù)率低的地區(qū)。建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)這一舉措可以加快將隱性債務(wù)置換成顯性債務(wù)的速度,幫助債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),化解尾部風(fēng)險(xiǎn),適用于高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。地方隱性債務(wù)顯性化之后,可以尋求金融機(jī)構(gòu)的幫助以合力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),但也存在一定的風(fēng)險(xiǎn),即將隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù)將進(jìn)一步增加地方顯性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),還可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),地方政府會(huì)認(rèn)為存在中央和金融機(jī)構(gòu)為其“兜底”的幻覺。

    (三)設(shè)立債務(wù)化解基金,應(yīng)對(duì)短期償債壓力

    1.內(nèi)容概括。目前,各地推出了很多類型的債務(wù)化解基金,如平滑基金、應(yīng)急資金池、國企信用保障基金等。鹽城市國資委設(shè)立了規(guī)模為30億元的“易企銀”還貸過橋資金池和規(guī)模為20億元的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解周轉(zhuǎn)金,來延緩債務(wù)壓力、避免違約風(fēng)險(xiǎn)。也有多個(gè)省市采取了類似的做法,如:湖南省設(shè)立了100億元的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金,以解決流動(dòng)性危機(jī)問題;貴州省設(shè)立了化債應(yīng)急周轉(zhuǎn)金,以化解融資平臺(tái)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);內(nèi)蒙古設(shè)立了20億元的債務(wù)平滑基金,以平滑非標(biāo)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    2.作用機(jī)理。近兩年來,地方隱性債務(wù)正處于償債高峰期,部分融資平臺(tái)面臨的短期償債壓力較大,債務(wù)化解基金應(yīng)運(yùn)而生,該基金主要由政府和當(dāng)?shù)貒蠊餐鲑Y,通過市場化的手段運(yùn)作,規(guī)模較小,專項(xiàng)用于解決短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。從各地披露的信息來看,債務(wù)化解基金只是一種應(yīng)急措施,主要是幫助市縣級(jí)融資平臺(tái)因無法展期但必須保持剛性兌付的隱性債務(wù)解決臨時(shí)性償債危機(jī),以保證暫時(shí)不發(fā)生違約事件,維持信用不崩盤,用小資金撬動(dòng)更多的資金協(xié)同化解債務(wù),這一做法并不是要徹底消滅隱性債務(wù),而是類似于一筆過橋貸款。這種化債模式適用于發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū),是一種急救措施,無法從根本上解決債務(wù)負(fù)擔(dān)重的問題。

    (四)將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù),用項(xiàng)目收益償還

    1.內(nèi)容概括。將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合法合規(guī)地轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù),以通過市場化化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如山西省整合高速資產(chǎn)成立山西交控集團(tuán),將債務(wù)主體由政府轉(zhuǎn)移至企業(yè),山西交控集團(tuán)與國開行牽頭,工行、農(nóng)行、中行、建行、交行、郵儲(chǔ)等參團(tuán)的銀團(tuán)簽訂《銀團(tuán)貸款協(xié)議》,對(duì)山西交控集團(tuán)的存量隱性債務(wù)進(jìn)行置換,規(guī)模約為2607 億元,每年可減少利息支出約30 億元,緩解了短期集中兌付的壓力,消除了發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。同時(shí),山西省財(cái)政廳還注入資金500 億元,用以解決資金的流動(dòng)性問題。借鑒山西省化債思路,青海省整合高速公路資產(chǎn)成立交通控股集團(tuán)有限公司,以高速公路產(chǎn)生的經(jīng)營性收益為籌碼,與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)置換,化解高速公路債務(wù)。

    2.作用機(jī)理。將地方政府隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù),與政策性銀行協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換,再加以財(cái)政的支持,地方政府不再承擔(dān)還本付息的責(zé)任,而是用項(xiàng)目收益來化解隱性債務(wù),但化解能力有限且實(shí)際操作難度大。這種化債模式適用于有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性項(xiàng)目或有穩(wěn)定經(jīng)營收入的地區(qū)。

    (五)將優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)變現(xiàn),試水“股權(quán)財(cái)政”

    1.內(nèi)容概括。貴州省在“茅臺(tái)化債”模式中采取了將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)變現(xiàn)的措施,緩解了債臺(tái)高筑的壓力?!懊┡_(tái)化債”主要從三個(gè)方面實(shí)施化債措施:一是無償劃轉(zhuǎn)股權(quán);二是以低息發(fā)債籌措資金化解隱性債務(wù);三是利用茅臺(tái)財(cái)務(wù)公司消化債務(wù)。該舉措可以化解貴州省債臺(tái)高筑的壓力,改善區(qū)域內(nèi)的融資環(huán)境,同時(shí)也增強(qiáng)了投資人對(duì)貴州城投債的信任度。其他各地也在探索類似方式,如亳州市國有資本運(yùn)營有限公司將持有的古井集團(tuán)6%的國有股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)給安徽省財(cái)政廳,用以充實(shí)社?;稹?/p>

    2.作用機(jī)理?!懊┡_(tái)化債”本質(zhì)上是利用資本市場化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),通過對(duì)其擁有的茅臺(tái)這一優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)進(jìn)行資源整合和價(jià)值利用,從資本市場上獲取低息融資來化解地方債務(wù),既消除了債務(wù),也改善了貴州省的融資環(huán)境,成功的關(guān)鍵在于茅臺(tái)資金雄厚、信用高,由國資委實(shí)際控股,具備較好的操作便利性。但劃轉(zhuǎn)股份比例小,化解存量債務(wù)有限,如果長期依賴茅臺(tái)來化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),可能會(huì)導(dǎo)致茅臺(tái)的信用資質(zhì)下沉,影響投資者對(duì)于茅臺(tái)發(fā)展的信心,資產(chǎn)質(zhì)量的降低會(huì)不利于茅臺(tái)的良性發(fā)展。而且,這種化債模式難以復(fù)制全面推廣,只適用于擁有優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)的省市,通過資本市場運(yùn)作獲取資金,達(dá)到化債的目的。

    (六)推進(jìn)融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型,剝離政府融資職能

    1.內(nèi)容概括。地方政府主要通過融資平臺(tái)積累大量的隱性債務(wù),因此推進(jìn)融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型是化解隱性債務(wù)的關(guān)鍵。如甘肅省促進(jìn)平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型,將融資平臺(tái)分為“空殼類”“復(fù)合類”“市場類”三類,對(duì)不同類型的平臺(tái)實(shí)施不同的措施:對(duì)“空殼類”平臺(tái)進(jìn)行全面清理撤銷;對(duì)“復(fù)合類”平臺(tái)進(jìn)行兼并重組;將“市場類”平臺(tái)著力打造轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國有企業(yè),并積極推行“以市帶縣”模式,多渠道向縣級(jí)平臺(tái)增信,通過市級(jí)統(tǒng)貸、縣級(jí)用款模式擴(kuò)大融資規(guī)模,提升融資平臺(tái)自身的實(shí)力,化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    2.作用機(jī)理。推進(jìn)融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型可以從源頭上防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),轉(zhuǎn)型的核心是剝離與政府的邊界,融資平臺(tái)不再承擔(dān)政府的職能,進(jìn)行融資平臺(tái)的去政府信用化融資改革,分類妥善化解存量債務(wù)。但轉(zhuǎn)型中存在兩個(gè)問題:一是缺乏造血能力,經(jīng)營效率普遍低下。融資平臺(tái)主要承擔(dān)著政府性公益項(xiàng)目融資、建設(shè)、管理和使用的職能,自身缺乏造血能力,其償債的主要來源靠地方政府支持,如何以市場化方式籌集建設(shè)資金并獨(dú)立化運(yùn)營至關(guān)重要。二是定位不準(zhǔn)確,僅僅為了轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型。為增強(qiáng)融資造血能力,融資平臺(tái)可以盤活存量資產(chǎn),拓寬融資渠道,通過政策性銀行貸款、企業(yè)債、產(chǎn)業(yè)基金、引進(jìn)社會(huì)資本參股等方式進(jìn)行市場化融資。對(duì)于融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型,應(yīng)該分類制定措施,循序漸進(jìn)妥善推進(jìn),盲目的一刀切式轉(zhuǎn)型可能會(huì)產(chǎn)生更多的風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型失敗。

    (七)進(jìn)行破產(chǎn)重整,打破政府兜底“幻覺”

    1.內(nèi)容概括。破產(chǎn)重整也是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一種途徑,對(duì)債務(wù)單位進(jìn)行破產(chǎn)重整,并按照《公司法》等法律法規(guī)進(jìn)行清算,相應(yīng)地化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如重慶市能源投資集團(tuán)公司(簡稱“重慶能投”)為妥善化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),于2022 年4 月申請(qǐng)破產(chǎn)重整。重慶能投是重慶市最大的煤炭生產(chǎn)企業(yè),由城投平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類國企,但是轉(zhuǎn)型后自身造血能力不足,財(cái)務(wù)狀況持續(xù)惡化,多年連續(xù)虧損,債券融資能力也持續(xù)下降,2021年3月,重慶能投曝出9.15億元的債務(wù)違約,面臨短期償債壓力,此外,重慶能投還涉及不少訴訟糾紛。面對(duì)這種情況,重慶能投在2021年11月提前向境內(nèi)外的投資者兌付和回購了合計(jì)超過36億元人民幣的債券,并在2022年4月申請(qǐng)破產(chǎn)重整,最終退出債券市場。

    2.作用機(jī)理。目前,多地強(qiáng)調(diào)對(duì)嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的城投公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整,防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。切割主體風(fēng)險(xiǎn)與區(qū)域風(fēng)險(xiǎn),提前兌付存量債券,降低對(duì)區(qū)域信用的負(fù)面影響,但城投公司的企業(yè)信用在一定程度上與地方政府的信用捆綁,實(shí)施破產(chǎn)重整可能會(huì)對(duì)地方政府的信用造成沖擊,進(jìn)而影響當(dāng)?shù)氐慕鹑诃h(huán)境與秩序,需慎重選擇。這種化債模式適用于只有少量主體債務(wù)壓力大、當(dāng)?shù)卣凶銐蚰芰刭弬鶆?wù)、債務(wù)化解能力較強(qiáng)的區(qū)域。

    綜上,在自有財(cái)政資金充足時(shí),可以優(yōu)先選擇用財(cái)政資金償還債務(wù),但目前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大,財(cái)政收入下降,政府支出能力有限,財(cái)政資金并不充足。債務(wù)重組是目前較為主流的化債方式之一。一是通過與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商進(jìn)行債務(wù)置換,以時(shí)間換空間、以低息換高息的方式緩解債務(wù)到期還本付息的壓力,化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),短期內(nèi)有助于控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),但不是長久之計(jì)。二是發(fā)行特殊再融資債券進(jìn)行債務(wù)置換,使隱性債務(wù)顯性化。經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低的東部地區(qū)可以開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn),實(shí)現(xiàn)債務(wù)清零;經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的西部地區(qū)可以實(shí)施建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn),化解尾部風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)化解基金可以提供短期流動(dòng)性周轉(zhuǎn),緩釋流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),是一種應(yīng)急措施。將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù),增強(qiáng)自身的實(shí)力,用經(jīng)營收益去償還債務(wù),值得借鑒。“茅臺(tái)化債”模式實(shí)施起來雖然難以復(fù)制推廣,但仍有可借鑒之處,盤活、用好優(yōu)質(zhì)省屬國有資產(chǎn),借助資本市場獲取資金化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型可以從源頭上縮減隱性債務(wù)規(guī)模,化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),可能存在一定的困難,卻是未來化解融資平臺(tái)隱性債務(wù)的方向。對(duì)于嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的城投公司要依法實(shí)施破產(chǎn)重整,穩(wěn)妥化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),但要慎重選擇,可能會(huì)對(duì)地方政府信用造成沖擊。各類化債模式的優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍總結(jié)如表1所示。

    表1 各類化債模式優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍

    五、化解我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇

    本文根據(jù)對(duì)我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)和各地化債實(shí)踐的分析,對(duì)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出以下建議:

    (一)管控源頭,遏制增量

    控制新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行源頭管控,加強(qiáng)對(duì)資金需求端和供給端的監(jiān)管。第一,遏制新增地方政府隱性債務(wù),嚴(yán)禁地方政府以政府購買服務(wù)、投融資平臺(tái)、政府投資基金等違法違規(guī)方式變相舉債。第二,健全地方政府違規(guī)舉債問責(zé)機(jī)制,規(guī)范舉債行為,加大對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的查處和問責(zé)力度,嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制。第三,從金融機(jī)構(gòu)的供給端,加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)和地方國有企業(yè)融資情況的監(jiān)測(cè),堅(jiān)決遏制金融機(jī)構(gòu)違規(guī)提供資金的行為。

    (二)因地施策,化解存量

    化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),不能用“撒胡椒面”或一刀切的方式,各省市應(yīng)根據(jù)自身的資源稟賦和債務(wù)負(fù)擔(dān)的輕重,因地制宜,更為精準(zhǔn)地制定化解隱性債務(wù)的措施。短期內(nèi),可以選擇安排財(cái)政資金償還隱性債務(wù),通過提升財(cái)政資金的使用效率化解存量債務(wù)。但財(cái)政資金償還能力相對(duì)有限,還應(yīng)該選擇其他方案協(xié)同化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于財(cái)政實(shí)力強(qiáng)大、債務(wù)負(fù)擔(dān)輕的地區(qū),可以利用發(fā)行特殊再融資債券或超收收入化解隱性債務(wù),實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”目標(biāo),提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率;對(duì)于財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的地區(qū),應(yīng)該積極推進(jìn)債務(wù)置換、債務(wù)展期、債務(wù)重組等工作,拉長債務(wù)期限,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),降低利息成本,減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān),緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外,還可以設(shè)立債務(wù)化解基金,解決流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于財(cái)政實(shí)力弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū),可以實(shí)施建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn),化解尾部風(fēng)險(xiǎn);也可以借助優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn),利用資本市場化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),必要時(shí)對(duì)嚴(yán)重資不抵債的融資平臺(tái)可以進(jìn)行破產(chǎn)重整。

    面對(duì)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn),短期內(nèi)可以采取債務(wù)置換、財(cái)政資金等措施化解風(fēng)險(xiǎn),防止風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至金融部門,引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。但債務(wù)置換只是暫時(shí)緩解債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn),用財(cái)政資金償還也相對(duì)有限。從長期來看,要想從根本上解決問題,可考慮以下三點(diǎn):一是促進(jìn)地方融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型。切實(shí)剝離地方融資平臺(tái)的融資職能,厘清政府與市場的關(guān)系,嚴(yán)禁新增隱性債務(wù),促進(jìn)融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型,增強(qiáng)自身造血能力,實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。二是用好專項(xiàng)債。專項(xiàng)債要精準(zhǔn)聚焦投向重大領(lǐng)域和項(xiàng)目,不搞“大水漫灌”,擴(kuò)大有效投資。此外,專項(xiàng)債還要發(fā)揮其帶動(dòng)作用,引導(dǎo)更多的社會(huì)資本投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。三是提高自身財(cái)政實(shí)力。弱化對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)投資的依賴,拓寬償債資金的來源,優(yōu)化地方政府投資方向,調(diào)整以“鐵公基”投資為主的投資結(jié)構(gòu),側(cè)重投向新型基礎(chǔ)建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè),提高投資的有效性,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,平衡好“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系。

    (三)財(cái)政與金融協(xié)同化解,探路“股權(quán)財(cái)政”

    第一,財(cái)政部門在履行其應(yīng)有職能的同時(shí),應(yīng)結(jié)合研判地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小等情況,準(zhǔn)確把握化債節(jié)奏,豐富化債手段,制定有效措施來統(tǒng)籌財(cái)政資源化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極配合到期債務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹脫Q、展期,降低債務(wù)利息成本,平滑和舒緩債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),避免造成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),建立中小微企業(yè)融資需求庫、設(shè)立“專精特新”企業(yè)培育孵化平臺(tái),幫助企業(yè)拓寬融資渠道,降低融資成本,降低債務(wù)擴(kuò)張帶來的信貸扭曲效應(yīng)。第三,地方財(cái)政和金融部門要配合國家層面的注冊(cè)制改革,推動(dòng)符合條件的企業(yè)上市,讓其通過直接融資市場融資,將節(jié)省出的信貸資金和財(cái)政資金更多地用于地方經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)短板”和培育“獨(dú)角獸企業(yè)”,做大、做強(qiáng)本地上市企業(yè),形成優(yōu)質(zhì)的國有資產(chǎn)產(chǎn)值穩(wěn)定增長機(jī)制。

    (四)加強(qiáng)債務(wù)信息披露和監(jiān)測(cè),實(shí)行穿透式監(jiān)管

    一是加強(qiáng)債務(wù)信息披露的透明度。各地政府尤其是省以下地方政府應(yīng)積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況的透明化,及時(shí)準(zhǔn)確地公開披露相關(guān)財(cái)政報(bào)表、舉債規(guī)模和用途、償債資金來源等內(nèi)容,對(duì)債務(wù)實(shí)施全面透明化監(jiān)管。二是動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)隱性債務(wù)化解進(jìn)度。動(dòng)態(tài)監(jiān)管隱性債務(wù)化解進(jìn)度,特別是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)化解工作的落實(shí)情況,并適時(shí)調(diào)整化債方案,同時(shí)注重化債行為的真實(shí)性和規(guī)范性,對(duì)化債不實(shí)的嚴(yán)肅問責(zé)。三是對(duì)專項(xiàng)債發(fā)行和資金使用實(shí)行穿透式監(jiān)管。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)地方財(cái)政、相關(guān)主管部門以及項(xiàng)目單位等各類參與主體,逐個(gè)環(huán)節(jié)跟蹤進(jìn)展,實(shí)行縱向到底、橫向到邊的全鏈條穿透式監(jiān)管,提高專項(xiàng)債發(fā)行的信息透明度,堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的重要原則,提高專項(xiàng)債的資金使用效率,避免專項(xiàng)債投向領(lǐng)域不合規(guī)、資金閑置和使用效率低等問題。

    【注 釋】

    ①習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出,將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列為打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù),防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是重中之重。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號(hào))把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。2022年的《政府工作報(bào)告》亦在強(qiáng)調(diào)“有序推進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解,穩(wěn)妥處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件”。

    ②據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì),截至2013 年6 月,地方政府債務(wù)中銀行貸款占比約為56.56%。類似地,根據(jù)熊琛和金昊(2018)的計(jì)算,2017年末地方政府86.53%的銀行貸款來自商業(yè)銀行。

    ③2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的定位,之后多次在兩會(huì)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“房住不炒”。

    ④如四川、新疆、廣西、河南和寧夏五個(gè)省份在預(yù)算報(bào)告中明確提到已經(jīng)完成2021年化債任務(wù)。

    ⑤2022年5月18日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報(bào)》。

    ⑥參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》(國辦發(fā)〔2022〕19號(hào))。

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