民事再審檢察建議適用相關(guān)問題及對策

劉雷

摘 要：再審檢察建議作為民事檢察監(jiān)督的法定方式，深刻影響民事檢察監(jiān)督的地位和權(quán)威?？剂慷嗄陙韺?shí)踐中再審檢察建議適用情況，由于立法不夠完善、檢察監(jiān)督能力不足、保障機(jī)制不健全、監(jiān)督外部環(huán)境障礙等諸多因素，影響了檢察監(jiān)督的質(zhì)效和公信。隨著民事檢察制度改革的深化，應(yīng)從增強(qiáng)頂層立法供給，強(qiáng)化監(jiān)督能力建設(shè)，完善運(yùn)行保障體系，優(yōu)化監(jiān)督外部環(huán)境等入手，確保再審檢察建議規(guī)范、順暢運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值初衷。

關(guān)鍵詞：民事再審檢察建議 適用問題 完善對策

近年來，再審檢察建議在維護(hù)司法公正，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，化解矛盾糾紛等方面發(fā)揮了積極作用，順應(yīng)了國家治理體系和治理現(xiàn)代化的要求。新時(shí)代，如何更好滿足人民群眾日益增長的司法需求，提升再審檢察建議監(jiān)督質(zhì)效，完善多元化民事訴訟監(jiān)督格局，是檢察機(jī)關(guān)需要不斷探索、研究和實(shí)踐的課題。

一、民事再審檢察建議適用的現(xiàn)狀考量

（一）全國檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議情況

2017—2022年全國檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議案件數(shù)量分別為3080余件、4080余件、7900余件、9900余件、8800余件、9500余件［1］，總體呈逐年上升趨勢，僅2021年略有下降，說明各級檢察機(jī)關(guān)適用再審檢察建議不斷加強(qiáng)，同級監(jiān)督作用日益明顯，司法效率不斷提高。

（二）全國檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議采納率情況

2017-2022年全國檢察機(jī)關(guān)再審檢察建議采納率分別約為60%、52%、57%、69%、97%、95%，平均約72%，以2018年為節(jié)點(diǎn)呈逐年上升態(tài)勢?？梢娫诰珳?zhǔn)監(jiān)督理念引領(lǐng)下，再審檢察建議案件質(zhì)量逐步提升，人民法院逐步接納這一法定檢察監(jiān)督方式，檢法兩院協(xié)作配合逐步加強(qiáng)。

（三）S省檢察機(jī)關(guān)未被法院采納再審檢察建議案件原因分析

2017—2022年S省檢察機(jī)關(guān)未被法院采納再審檢察建議案件占比分別約為73%、42%、38%、38%、34%、17%，筆者通過對未被法院采納案件進(jìn)行梳理分析，發(fā)現(xiàn)原因主要有：

1.對民事生效調(diào)解書受理、監(jiān)督存在不當(dāng)。如G縣檢察院辦理的以調(diào)解方式結(jié)案的焦某某與某公司借款合同糾紛系列案件，卻以存在民事訴訟法第207條第1項(xiàng)、第4項(xiàng)的情形提出再審檢察建議。

2.實(shí)體審查不夠嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致。如W縣檢察院辦理的1起民間借貸糾紛案，并未查明申請人隱瞞了在法院自認(rèn)債務(wù)的事實(shí)。

3.檢法兩院對虛假訴訟認(rèn)定存在分歧。如S區(qū)檢察院辦理的于某某民間借貸糾紛系列案件。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為于某某利用捏造借條、虛構(gòu)借貸關(guān)系、提供虛假證言，構(gòu)成虛假訴訟。但法院認(rèn)為案件借款真實(shí)產(chǎn)生且調(diào)解結(jié)案，不屬于虛假訴訟。

4.未及時(shí)了解案件再審情況，對法院已自行糾正案件依然予以監(jiān)督。2020年有3件案件屬于上述情況。

二、民事再審檢察建議適用的主要難點(diǎn)檢視

（一）機(jī)制頂層設(shè)置的缺陷

1.“柔性監(jiān)督”屬性的束縛。雖然民事訴訟法明確了再審檢察建議的法律地位，2021年修訂的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）增設(shè)第84條規(guī)定，對再審檢察建議的適用進(jìn)一步作出明確規(guī)定［2］。但是，檢察建議權(quán)實(shí)質(zhì)僅僅是向被監(jiān)督者提出建議，沒有強(qiáng)制力保障，具有“柔性監(jiān)督”的屬性。實(shí)踐中，部分法院收到再審檢察建議不予回復(fù)、超期回復(fù)或者推諉搪塞等現(xiàn)象屢見不鮮，也導(dǎo)致部分確有錯(cuò)誤案件無法進(jìn)入再審程序進(jìn)行糾正。

2.適用條件比較模糊。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，案件提請上級院抗訴和提出再審檢察建議區(qū)分不明確［3］。實(shí)踐中，為了增加案件進(jìn)入再審程序的可能性，下級檢察院更傾向于提請上一級檢察院抗訴，導(dǎo)致增加了司法程序，大量的案件需要提請抗訴才可能啟動再審，不利于有效發(fā)揮同級監(jiān)督效率優(yōu)勢以及協(xié)調(diào)檢察系統(tǒng)有限司法資源配置，偏離了機(jī)制立法的初衷。

3.啟動程序具有復(fù)雜性。實(shí)踐中過于繁瑣的啟動程序也產(chǎn)生了不利影響：（1）無論是何種案件，一律由檢委會決定，增加了辦案程序，影響了監(jiān)督效率的提升。（2）在深入推進(jìn)司法責(zé)任制改革背景下，按照“誰辦案、誰決定、誰負(fù)責(zé)”的基本要求，再審檢察建議是檢察官提出，卻由檢委會決定，不利于落實(shí)辦案主體責(zé)任。（3）對于法院如何處置再審檢察建議沒有法律硬性規(guī)定，通過復(fù)雜程序啟動的再審檢察建議可能被法院獨(dú)任法官直接否決。

（二）檢察監(jiān)督能力的桎梏

1.精準(zhǔn)化、精細(xì)化監(jiān)督存在欠缺。（1）再審檢察建議案件質(zhì)量有待提升。如前述W縣檢察院辦理的1起民間借貸糾紛案。從全國辦案數(shù)據(jù)和S省未采納案件考量分析，除2021年、2022年外，采納率均長期低位徘徊。（2）再審檢察建議權(quán)行使不嚴(yán)謹(jǐn)。實(shí)踐中，部分地方對申請?jiān)賹彸?、未涉及損害“兩益”的民事調(diào)解書依申請以及濫用依職權(quán)監(jiān)督案件予以受理，實(shí)體審查后向同級法院提出再審檢察建議，暴露隨意行使再審檢察建議權(quán)的問題。如前述G縣檢察院辦理的借款合同糾紛系列案件。（3）監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)把關(guān)不嚴(yán)。實(shí)踐中，部分案件存在錯(cuò)誤認(rèn)定事實(shí)和適用法律、遺漏關(guān)鍵監(jiān)督點(diǎn)位、監(jiān)督方式適用不當(dāng)?shù)葐栴}。再審檢察建議說理不充分，論證不嚴(yán)密，難以說服法院。同時(shí)，受考核指標(biāo)、信訪壓力等影響，對一些沒有監(jiān)督價(jià)值和必要性的案件仍然啟動監(jiān)督程序。

2.隊(duì)伍建設(shè)與精準(zhǔn)監(jiān)督要求不匹配。（1）隊(duì)伍力量不足。主要是基層檢察院民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)部門合一，對于疑難復(fù)雜案件以及虛假訴訟監(jiān)督等需要大量調(diào)查核實(shí)的案件，辦案力量難以適應(yīng)工作要求。四級法院審級職能定位改革也給基層檢察院辦案力量帶來挑戰(zhàn)。（2）專業(yè)素養(yǎng)不足。隊(duì)伍多數(shù)欠缺民商事法律教育背景，對民商事審判實(shí)務(wù)和法律適用邏輯不熟悉，民事檢察專業(yè)人才比較缺乏，特別是基層檢察院，辦案能力和經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重不足。如筆者所在S省2020年未被法院采納的41件案件中約95%是基層檢察院辦理的。（3）隊(duì)伍穩(wěn)定性不足。部分地方民事檢察人員變動大，離職、轉(zhuǎn)崗較多，工作出現(xiàn)斷層，新人培養(yǎng)、梯隊(duì)建設(shè)亟需加強(qiáng)。

（三）機(jī)制運(yùn)行保障的缺位

實(shí)踐中，部分地方對再審檢察建議一發(fā)了之，即使法院長期未回復(fù)也是聽之任之，嚴(yán)重影響了監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，再審檢察建議應(yīng)當(dāng)報(bào)送上一級檢察院備案。但多數(shù)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出再審檢察建議后并未向上一級檢察院備案，上級檢察院也未對備案的再審檢察建議進(jìn)行審查把關(guān)，甚至置之不理?？梢姡@一再審檢察建議運(yùn)行保障機(jī)制基本處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

（四）監(jiān)督外部環(huán)境的困境

人民法院對再審檢察建議重視與否，很大程度影響了機(jī)制運(yùn)行和監(jiān)督質(zhì)效［4］。實(shí)踐中，困境主要是：（1）無正當(dāng)理由不予采納再審檢察建議。根據(jù)法律規(guī)定，人民法院審理因人民檢察院抗訴或者檢察建議裁定再審的案件，不受此前已經(jīng)作出的駁回當(dāng)事人再審申請裁定的影響。部分法院仍以上級法院已經(jīng)駁回當(dāng)事人再審申請為由而不采納再審檢察建議。2022年，S省就有2件案件屬于此類情形。（2）法院回復(fù)不規(guī)范。法院超期回復(fù)現(xiàn)象較為常見。S省每年約10%的案件存在此類問題?；貜?fù)理由避重就輕，未針對監(jiān)督事由充分說理，多以“不予采納”“實(shí)體判決和程序并不當(dāng)”等籠統(tǒng)理由予以回復(fù)?；貜?fù)文書有決定、函等多種形式，不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。（3）回避再審檢察建議。一些法院雖認(rèn)為案件存在問題，但基于內(nèi)部考評機(jī)制等考慮，便以組織當(dāng)事人和解、引導(dǎo)當(dāng)事人另訴等方式回避再審檢察建議，不啟動再審程序。

三、完善民事再審檢察建議適用的對策思考

（一）科學(xué)做好頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)立法供給

1.立法明確再審檢察建議的強(qiáng)制效力和審理程序。一是在民事訴訟法中明確表述“再審檢察建議”，以區(qū)分與其他檢察建議之間的關(guān)系，凸顯其地位和增加監(jiān)督的法律強(qiáng)制效力保障。二是在民事訴訟法中對再審檢察建議的審查方式、回復(fù)及期限等予以立法確認(rèn)，規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)由審判委員會決定再審檢察建議案件，避免合議庭或者獨(dú)任法官輕易否定再審檢察建議。三是立法細(xì)化明確再審檢察建議案件辦理程序，可以參照抗訴案件審理相關(guān)規(guī)定，對再審檢察建議案件辦理及庭審等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

2.立法明確區(qū)別再審檢察建議、提請抗訴的適用情形。由于法律法規(guī)等沒有對適用再審檢察建議、提請抗訴情形進(jìn)行明確區(qū)分，這給予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督選擇權(quán)，存在一定的弊端。比如會造成相同監(jiān)督事由的案件由不同的檢察院甚至同一檢察院作出不同的決定，不僅法院不接受，當(dāng)事人也會懷疑案件處理不公平、不公正，最終導(dǎo)致再審檢察建議的監(jiān)督弱化，提請抗訴案件增多，也不利于緩解民事訴訟監(jiān)督案件“倒三角”狀態(tài)。筆者認(rèn)為，急需立法對適用再審檢察建議、提請抗訴情形進(jìn)行明確區(qū)分。

3.在“兩高”層面規(guī)范再審檢察建議工作。結(jié)合司法體制改革，在“兩高”層面聯(lián)合出臺關(guān)于再審檢察建議工作的司法解釋或者規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化相關(guān)配套規(guī)定。一是明確規(guī)定全國法院對檢察機(jī)關(guān)建議再審案件的受理部門統(tǒng)一為審判監(jiān)督庭。二是明確規(guī)定全國法院回復(fù)再審檢察建議統(tǒng)一使用民事決定書，并統(tǒng)一格式、制作程序等。三是明確規(guī)定對再審檢察建議案件三個(gè)月內(nèi)不能回復(fù)的，應(yīng)當(dāng)履行報(bào)批手續(xù)并將理由及時(shí)告知同級檢察機(jī)關(guān)。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督能力建設(shè)，提升監(jiān)督質(zhì)效

1.不斷革新監(jiān)督理念。要對適用再審檢察建議具有信心和認(rèn)同，通過再審檢察建議實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，降低司法成本，提高監(jiān)督效率［5］。新時(shí)代應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識，秉持精準(zhǔn)監(jiān)督、雙贏多贏共贏、依法能動履職等新理念，嚴(yán)格規(guī)范行使再審檢察建議權(quán)，堅(jiān)持對法院公權(quán)力監(jiān)督，促使法院及時(shí)糾正錯(cuò)誤裁判，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，從而達(dá)到監(jiān)督制約法院審判權(quán)、維護(hù)公平正義的目的。

2.監(jiān)督精準(zhǔn)化、精細(xì)化、嚴(yán)格化。再審檢察建議監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與抗訴監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)保持一致。一是與控申、案管等部門強(qiáng)化協(xié)同配合。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)關(guān)于啟動監(jiān)督程序的規(guī)定，特別是依職權(quán)啟動監(jiān)督的條件和范圍，從源頭保障案件質(zhì)量。二是提升辦案能力和水平。通過檢察官聯(lián)席會議、公開聽證、借助“外腦”、大數(shù)據(jù)賦能等手段彌補(bǔ)辦案能力不足，增強(qiáng)監(jiān)督點(diǎn)位的精準(zhǔn)性和實(shí)效性。對于涉及刑民交叉、虛假訴訟認(rèn)定等爭議較大的案件，提前與法院溝通，力爭消除分歧后再啟動監(jiān)督程序。三是加強(qiáng)類案監(jiān)督。全面深入分析研究民事訴訟、民事檢察監(jiān)督的特點(diǎn)規(guī)律，采取類案監(jiān)督方式對普遍性司法不規(guī)范問題進(jìn)行監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能最大化。四是發(fā)揮指導(dǎo)性案例指引作用。將指導(dǎo)性案例作為教材、判案的援引分析和研究，積極發(fā)揮案例指導(dǎo)性的正面影響［6］，以解決再審檢察建議適用中遇到的難題。

3.建立再審檢察建議、提請抗訴銜接制度。對于符合《監(jiān)督規(guī)則》第82條、第83條規(guī)定的案件，下級檢察機(jī)關(guān)可以提前向上級檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)，得到認(rèn)可后，再向同級法院提出再審檢察建議。若法院拒絕采納或者不采納理由不充分，下級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件提請抗訴，由上級檢察機(jī)關(guān)向其同級法院進(jìn)行抗訴，避免程序空轉(zhuǎn)，浪費(fèi)司法資源。

4.完善隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制。一是完善辦案系統(tǒng)交辦案件機(jī)制，探索在市域范圍內(nèi)建立上下聯(lián)動的辦案團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，逐步破解基層檢察院辦案力量不足、辦案能力以及地區(qū)發(fā)展不平衡等現(xiàn)實(shí)問題。二是積極推進(jìn)檢法同堂培訓(xùn)常態(tài)化機(jī)制，不斷凝聚司法理念共識和統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)尺度。三是完善檢察機(jī)關(guān)與人民法院交流學(xué)習(xí)機(jī)制，定期派員到法院相關(guān)審判業(yè)務(wù)、審判監(jiān)督等部門交流鍛煉，提升法律監(jiān)督能力。四是加強(qiáng)民事檢察業(yè)務(wù)人才庫建設(shè)，健全入庫人才參與辦案、課題研究等調(diào)用機(jī)制。

（三）健全完善保障體系，確保規(guī)范運(yùn)行

1.健全跟蹤、跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。再審檢察建議無強(qiáng)制啟動再審的法律效力，跟蹤關(guān)注監(jiān)督意見采納情況十分必要。應(yīng)當(dāng)依托業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建立統(tǒng)一案件臺賬，實(shí)時(shí)跟進(jìn)關(guān)注法院回復(fù)情況以及案件后續(xù)處理情況。如果法院逾期未回復(fù)，應(yīng)當(dāng)先予督促回復(fù)，并告知在限定期限內(nèi)回復(fù)。如果在限定期限仍未回復(fù)，下級檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件提請上一級檢察院抗訴。對于再審檢察建議正確但不被法院采納的案件，下級檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請上一級檢察院抗訴。

2.細(xì)化、規(guī)范備案審查機(jī)制。細(xì)化、規(guī)范備案審查機(jī)制能夠有效杜絕再審檢察建議權(quán)使用的隨意性［7］。實(shí)踐中，可以建立運(yùn)用業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0備案審查再審檢察建議的機(jī)制，以信息化手段為監(jiān)督質(zhì)效賦能。具體來講，下級檢察院發(fā)出再審檢察建議時(shí)，同步通過業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0將再審檢察建議移送上級檢察院進(jìn)行備案審查。上級檢察院對各地備案的再審檢察建議，一是應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)進(jìn)行審查，一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)督意見不合理、不準(zhǔn)確，應(yīng)令其及時(shí)撤回，糾正不當(dāng)監(jiān)督行為。二是定期分析研判備案審查情況并予以通報(bào)，引導(dǎo)再審檢察建議工作科學(xué)發(fā)展。

3.優(yōu)化完善案件質(zhì)量考評體系。建立以“案件質(zhì)量”為核心的考核機(jī)制，將考核標(biāo)準(zhǔn)集中在再審檢察建議的精準(zhǔn)適用、正確監(jiān)督層面上［8］。一是結(jié)合地區(qū)實(shí)際，差別化設(shè)置案件數(shù)量考核指標(biāo)。二是針對法院組織當(dāng)事人和解等能夠體現(xiàn)檢察監(jiān)督作用的案件，作為已采納案件進(jìn)行考評，同步改進(jìn)案卡統(tǒng)計(jì)設(shè)置，確?？茖W(xué)統(tǒng)計(jì)已采納案件。三是根據(jù)案件跟進(jìn)監(jiān)督相關(guān)情況，綜合全面、公平合理評估辦案質(zhì)效。

（四）創(chuàng)新能動借智借力，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境

一是強(qiáng)化構(gòu)建良性互動的檢法關(guān)系。進(jìn)一步完善、細(xì)化、創(chuàng)新與同級法院在召開聯(lián)席會議、會簽文件、信息共享以及案件溝通、反饋、聯(lián)合發(fā)布典型案例等方面的機(jī)制，多層面為再審檢察建議監(jiān)督提供保障。二是主動加強(qiáng)與同級人大、政法委等溝通聯(lián)系。定期專題報(bào)告再審檢察建議工作開展情況，爭取工作支持。同時(shí)要結(jié)合同級人大執(zhí)法檢查以及政法委組織的對法院二審改判、發(fā)回重審民商事案件評查等活動，強(qiáng)化再審檢察建議監(jiān)督職能。三是注重加強(qiáng)“軟實(shí)力”建設(shè)。完善建立再審檢察建議工作常態(tài)、長效宣傳機(jī)制，積極借助多媒體平臺、召開新聞發(fā)布會等宣傳工作成效、典型案例，提升社會層面認(rèn)同感、影響力和公信力。

*陜西省人民檢察院第六檢察部檢察官助理［710004］

［1］ 數(shù)據(jù)來源于2017年至2022年的最高人民檢察院工作報(bào)告。

［2］ 參見馮小光、顏良偉：《新民事訴訟監(jiān)督規(guī)則若干重點(diǎn)條文解讀》，《中國檢察官》2021年第15期。

［3］ 參見吳世東、王亮：《民事提請抗訴制度的反思與重構(gòu)》，《中國檢察官》2021年第5期。

［4］ 參見天津市武清區(qū)人民檢察院課題組：《民事再審檢察建議在實(shí)踐中的完善路徑分析》，《中國檢察官》2015年第1期。

［5］ 參見王彥春、侯毅：《民事再審發(fā)回重審檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建》，《中國檢察官》2016年第7期。

［6］ 參見李浩：《民事檢察監(jiān)督中引領(lǐng)性案件研究》，《法治現(xiàn)代化研究》2020年第1期。

［7］ 參見肖建國：《民事程序構(gòu)造中的檢察監(jiān)督論綱—民事檢察監(jiān)督理論基礎(chǔ)的反思與重構(gòu)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。

［8］ 參見宋鵬舉：《司法改革視野下檢察業(yè)務(wù)考評機(jī)制改革新思考》，《法學(xué)雜志》2020年第3期。