岷縣城中村改造政策執(zhí)行阻因及破解路徑

摘要：隨著對(duì)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷重視，國(guó)家出臺(tái)了眾多的相關(guān)政策，尤其對(duì)城中村改造方面提出了一系列改造政策，但在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了許多阻礙性因素。文章基于史密斯政策執(zhí)行過(guò)程，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素方面對(duì)岷縣城中村改造政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)岷縣城中村改造的政策執(zhí)行存在政策體系不完善，規(guī)劃缺乏前瞻性；執(zhí)行主體機(jī)械逐利，協(xié)調(diào)溝通不暢；目標(biāo)群體對(duì)政策認(rèn)知存在偏差，功利傾向影響政策執(zhí)行以及各方面環(huán)境限制等阻礙性因素。因此，在岷縣城中村改造過(guò)程中，需采取一定的措施去解決存在的困境，以提高政策執(zhí)行效率，實(shí)現(xiàn)縣城城中村的順利改造。

關(guān)鍵詞：縣域城鎮(zhèn)化；城中村改造；史密斯模型

文章編號(hào)：1674-7437（2023）08-0025-04? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F299.27? ? ? ?文章標(biāo)識(shí)碼：A

城中村是指在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村村落在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地、仍然實(shí)行村民自治和農(nóng)村集體所有制的村莊，或全部或大部分耕地被征用、農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。岷縣的城中村多數(shù)為在城建區(qū)范圍內(nèi)失去耕地，但仍然實(shí)行村民自治的村莊。大量的棚戶區(qū)坐落于岷縣縣城中心，導(dǎo)致主城區(qū)環(huán)境、道路都受到極大的影響。城中村改造仍然是岷縣所面臨的主要任務(wù)，而這一任務(wù)在實(shí)施過(guò)程中面臨著多方面因素的影響，需要多方協(xié)調(diào)去破解困境，以實(shí)現(xiàn)改造目標(biāo)。

1? ?問(wèn)題提出

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對(duì)于獲得感、幸福感與安全感的要求也進(jìn)一步加深，住房問(wèn)題的解決關(guān)乎人民群眾對(duì)于“三感”的提升，基于此，對(duì)城中村的老舊房屋以及棚戶區(qū)的改造問(wèn)題則尤為重要。城中村改造也受到很多學(xué)者的關(guān)注，楊靈、譚澤飛（2016）[1]認(rèn)為城中村是由于城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)體制和局部利益的驅(qū)使而形成的，在城中村改造過(guò)程中政府要承擔(dān)起統(tǒng)籌兼顧的主導(dǎo)職能；劉禎禎（2018）[2]的研究中則提出，由于全國(guó)各地城市發(fā)展的差異，城中村的形成與改造也具有明顯的地域差異與時(shí)間差異，因此，在改造過(guò)程中要做到因地制宜、根據(jù)城中村的特征來(lái)選擇適宜的改造模式；而孫冉、馬浩騰、李曉瓊（2022）[3]則從馬斯洛需求層次理論角度分析城中村改造應(yīng)做到以人為本，更好地滿足城中村居民對(duì)美好生活的向往。但多數(shù)學(xué)者都致力于研究大城市以及東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村改造問(wèn)題，對(duì)于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其西部縣城城中村改造研究相對(duì)較少，且近年來(lái)城中村的相關(guān)研究也在隨之減少，但西部地區(qū)縣城的城中村改造工作近年來(lái)才開(kāi)始大力開(kāi)展。

西部地區(qū)發(fā)展速度緩慢，岷縣作為西部地區(qū)發(fā)展較為落后的縣城，城中村改造問(wèn)題仍是縣域城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要問(wèn)題之一。在岷縣城中村改造過(guò)程中，很多政策都沒(méi)有順利執(zhí)行以達(dá)到其預(yù)想的效果，為此，文章基于史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型分析岷縣城中村改造的政策執(zhí)行阻因，以及政策執(zhí)行制約因素的破解路徑，以提高岷縣城中村改造的政策執(zhí)行效力，達(dá)到優(yōu)化政策執(zhí)行效果，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，也為其他縣城的城中村改造提供一定的借鑒意義。

2? ?理論介入

史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型是美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯于1973年提出的，是公共政策分析的經(jīng)典模型。史密斯認(rèn)為，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素為政策執(zhí)行過(guò)程中所牽涉到的重大因素[4]。理想化的政策是政策制定者試圖追求的相互作用形式；目標(biāo)群體是受政策最直接影響的、必須對(duì)政策采取適當(dāng)反應(yīng)的符合政策要求的群體或個(gè)體；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織；環(huán)境因素是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的要素（見(jiàn)圖1）。

史密斯模型將理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四個(gè)變量作為一個(gè)有機(jī)整體[5]。理想化政策則體現(xiàn)在政策體系與政策規(guī)劃等方面；政策執(zhí)行主體為岷縣縣級(jí)政府及城中村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)企業(yè)，需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)合作，共同致力于城中村改造的工作；目標(biāo)群體主要為岷縣的城中村村民，他們對(duì)政策的認(rèn)知程度及接受程度都會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響；環(huán)境因素則主要包括政策執(zhí)行地的經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)文化環(huán)境。以上四個(gè)變量共同對(duì)城中村改造政策執(zhí)行效果產(chǎn)生不同程度的影響。史密斯模型下岷縣城中村改造政策執(zhí)行分析框架（見(jiàn)圖2）。

圖2 城中村改造政策執(zhí)行分析框架

3? ?史密斯模型下岷縣城中村改造的政策執(zhí)行制約因素

3.1? ?理想化政策：政策體系不完善，規(guī)劃缺乏合理性

首先，城中村改造的過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的工程，尤其對(duì)于岷縣這樣較為落后的縣城來(lái)說(shuō)更為如此，需要政府、村民和開(kāi)發(fā)商共同努力，但在岷縣的城中村改造體系中尚且存在著許多不完善之處。例如，政府要考慮公共利益最大化，村民則關(guān)注自己的拆遷補(bǔ)償數(shù)額，而開(kāi)發(fā)商則主要關(guān)注如何使成本最低而效益最大，岷縣在城中村改造中尚未尋找到三者訴求的最大公約數(shù)，未建立起完善、合理化的改造政策體系，不利于城中村改造的順利進(jìn)行。其次，規(guī)劃缺乏合理性。例如，岷縣在進(jìn)行城中村下水道改造過(guò)程中，沒(méi)有進(jìn)行合理地規(guī)劃，將多條下水道同時(shí)進(jìn)行改造，導(dǎo)致縣城多條主干道受到施工影響，嚴(yán)重影響了縣城的交通，帶來(lái)了一些交通安全方面的問(wèn)題，對(duì)人們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了負(fù)面的影響。

3.2? ?執(zhí)行機(jī)構(gòu)：執(zhí)行主體機(jī)械逐利，協(xié)調(diào)溝通不暢

政策執(zhí)行機(jī)制是否協(xié)調(diào)順暢，決定著政策的執(zhí)行效果。岷縣的城中村改造主要依靠縣級(jí)政府及城中村所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)和企業(yè)主導(dǎo)的模式，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及各種社會(huì)、自然條件的制約，招商引資的力量薄弱，企業(yè)主導(dǎo)模式不夠突出，因此主要依靠縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府來(lái)推動(dòng)政策的執(zhí)行。但是基層干部隊(duì)伍與城中村建設(shè)任務(wù)不相適應(yīng)，專業(yè)人才缺乏，獲得的專業(yè)培訓(xùn)少，對(duì)政策解讀存在一定困難，因此，在執(zhí)行改造政策時(shí)會(huì)出現(xiàn)照搬其它地區(qū)的改造政策的現(xiàn)象，導(dǎo)致改造任務(wù)推進(jìn)困難；同時(shí)，在政策落實(shí)過(guò)程中存在著政府與村民之間溝通不暢、協(xié)調(diào)成本高等問(wèn)題，村民由于自身文化水平低、法律意識(shí)淡薄等原因使得其缺乏法律法規(guī)觀念來(lái)保護(hù)自己合法權(quán)益不受侵犯，這就導(dǎo)致了改造過(guò)程中村民與政府之間的矛盾不斷增加，改造的效果也就受到了嚴(yán)重影響。

3.3? ?目標(biāo)群體：政策認(rèn)知存在偏差，功利傾向影響政策執(zhí)行

城中村的改造所針對(duì)的目標(biāo)群體是岷縣城中村的村民，岷縣的城中村村民大多數(shù)文化素質(zhì)較低，老齡化現(xiàn)象明顯，接受信息能力有限，且加上政策宣傳的不到位，導(dǎo)致很多人對(duì)于政策理解存在著一定程度的偏差，造成了村民對(duì)政策實(shí)施缺乏認(rèn)識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致部分城中村居民不積極配合政府工作。除此之外，還有個(gè)別村民存在功利傾向影響政策執(zhí)行，他們對(duì)于安置房獲得以及拆遷款補(bǔ)償方面要求過(guò)多；城中村改造并非一帆風(fēng)順，部分村民為了獲得更多的拆遷補(bǔ)償款進(jìn)行“生樓”、“種樓”[6]，帶動(dòng)周圍村民紛紛效仿，甚至為了獲取更多的賠償而產(chǎn)生老賴行為；更有部分村民在提供補(bǔ)償證明的過(guò)程中由于對(duì)政策解讀不明確，多次材料提供不足導(dǎo)致改造工作推進(jìn)困難。

3.4? ?環(huán)境因素：多重因素共同產(chǎn)生影響

從政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，岷縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，在城中村改造中政府的財(cái)政投入不足，對(duì)于改造對(duì)象的安置及補(bǔ)償不到位，且城中村改造涉及戶籍制度、土地利用制度、財(cái)政體制、城市管理體制等各方面，改造政策在執(zhí)行過(guò)程中存在一定困難。從社會(huì)文化環(huán)境來(lái)看，一方面岷縣有回族、藏族等多個(gè)少數(shù)民族聚集區(qū)，不同的文化習(xí)俗及宗教信仰對(duì)于城中村改造工作存在一定程度的影響。另一方面，縣城的高中學(xué)校周圍居住者大量的陪讀人員，這部分群體對(duì)于廉價(jià)的自建房需求量大，租戶也依靠自建房出租作為主要收入來(lái)源，因而對(duì)城中村的改造也會(huì)產(chǎn)生抵觸心理，且這些自建房區(qū)域生活垃圾沒(méi)有得到妥善處理，對(duì)周圍的環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，電纜電線、管道等布局也不合理，容易造成區(qū)域內(nèi)火災(zāi)高發(fā)，為城市的發(fā)展建設(shè)及改造工作增加了難度。

4? ?岷縣城中村改造政策執(zhí)行制約的破解路徑

4.1? ?創(chuàng)新完善多元協(xié)調(diào)政策體系

在城中村改造過(guò)程中，政府與村民、企業(yè)的合作是必不可少且不可或缺的，岷縣在進(jìn)行城中村改造時(shí)，首先，政府要完善相關(guān)規(guī)劃，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖，是改造和管理的重要依據(jù)，城中村的持續(xù)健康發(fā)展必須堅(jiān)持規(guī)劃先行，充分了解城中村的現(xiàn)狀和村民需求，加強(qiáng)規(guī)劃的控制和管理。其次，要加強(qiáng)改造政策及制度方面的宣傳工作，通過(guò)定期開(kāi)展村民參與活動(dòng)來(lái)增強(qiáng)群眾對(duì)于城中村改造規(guī)劃及相關(guān)政策法規(guī)等方面知識(shí)，提高村民對(duì)于國(guó)家有關(guān)規(guī)定以及各項(xiàng)制度的了解程度。最后，要加大招商引資力度，盡可能地發(fā)揮企業(yè)的作用，多元協(xié)調(diào)，使政策體系更加完善，推進(jìn)城中村改造工作順利進(jìn)行。

4.2? ?加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督管理

由于部分政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中機(jī)械逐利，部分村民對(duì)政策解讀不準(zhǔn)確、功利傾向嚴(yán)重，相關(guān)企業(yè)也會(huì)因?yàn)樽非笞陨砝娴淖畲蠡`背政策的規(guī)定，因此，在政策推行過(guò)程中要加強(qiáng)監(jiān)督管理。具體而言，應(yīng)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督城中村改造政策的有效實(shí)施；同時(shí)，也應(yīng)該加大力度宣傳政府以及有關(guān)部門出臺(tái)的城中村居民搬遷政策、拆遷補(bǔ)償方案等相關(guān)文件，來(lái)約束人們行為并按照相關(guān)文件要求來(lái)解決利益相關(guān)問(wèn)題，減少三方之間的矛盾沖突。

4.3? ?因地制宜選擇改造方式

不同地區(qū)的城中村會(huì)呈現(xiàn)區(qū)域差異性，例如，與西安聯(lián)系較緊密的關(guān)鍵詞有“改造”“模式”等，而與深圳聯(lián)系較緊密的關(guān)鍵詞有“集體經(jīng)濟(jì)”“制度創(chuàng)新”等，這意味著不同城市的城中村研究呈現(xiàn)出差異化的研究?jī)A向[7]，岷縣在城中村改造過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況選擇合適的改造方式。首先，經(jīng)改造安置的村民的就業(yè)和保障問(wèn)題，政府應(yīng)該給予重視。近些年，岷縣中藥材產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，種植面積從2013年的17 100.08hm2增長(zhǎng)至2022年的43 846.89hm2，產(chǎn)量由6.05萬(wàn)t增加至萬(wàn)16.3萬(wàn)t。因此，岷縣應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其“中國(guó)當(dāng)歸城”的作用，引導(dǎo)中藥材企業(yè)完善管理標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加村民的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高村民的經(jīng)濟(jì)收入。其次，岷縣城中村有少數(shù)民族聚集區(qū)，改造過(guò)程中要將民族問(wèn)題放在首位，在改造過(guò)程中要注重對(duì)博物館、清真西華寺以及龐統(tǒng)廟的保護(hù)，不得在改造過(guò)程中引發(fā)民族矛盾，影響國(guó)家的安全穩(wěn)定。再次，岷縣地形環(huán)境復(fù)雜，既有長(zhǎng)江流域的陡峭山地，又有甘南高原的平緩草原和秦嶺的山林草地，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡匦螚l件來(lái)制定具體的改造政策，不能采取生搬硬套的方式照搬其它地區(qū)的政策，否則將會(huì)弄巧成拙，浪費(fèi)大量的人力物力財(cái)力等資源。最后，要加強(qiáng)岷縣的教育投資力度，完善教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化住宿環(huán)境、豐富食堂餐品種類、加強(qiáng)校園及周邊安全保障，一定程度上可以減少陪讀現(xiàn)象，進(jìn)而控制雜亂無(wú)章的自建房建設(shè)規(guī)模，這對(duì)于推進(jìn)城中村改造的困境有一定的緩解作用。

5? ?結(jié)束語(yǔ)

在縣域城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，城中村改造有著至關(guān)重要的作用，是一個(gè)不可忽視、不可或缺且有深遠(yuǎn)意義的項(xiàng)目工程。文章主要基于史密斯政策執(zhí)行模型分析了岷縣城中村改造的困境及其破解路徑，對(duì)于岷縣城中村改造工作的推進(jìn)有著一定的借鑒意義。

作者簡(jiǎn)介：李小元（1998-），女，漢族，甘肅定西人，在讀碩士，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

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