組建國家數據局帶來的新變化

莊子銀

【關鍵詞】機構改革 國家數據局 高質量發(fā)展 【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)《黨和國家機構改革方案》，提出組建國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發(fā)利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規(guī)劃和建設等。在數字化時代，數據成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的“第五個關鍵生產要素”，被譽為價值連城的“新黃金”。如何充分挖掘并釋放數據要素價值，對于構建新發(fā)展格局、建設現代化經濟體系、構筑國家競爭新優(yōu)勢具有重大的理論和現實意義。

組建國家數據局意義重大影響深遠

當前，我國在數字經濟的發(fā)展過程中仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。因應這些挑戰(zhàn)和瓶頸，組建國家數據局，打造“數據化國家隊”，全力破解“數據孤島”、跨越“數字鴻溝”，破解數據治理的“碎片化”，一體化統籌推進數據基礎制度建設、數據資源整合共享和開發(fā)利用以及數字中國、數字經濟、數字社會規(guī)劃和建設，意義重大影響深遠。

首先，組建國家數據局是我國數據治理及利用的國家重大戰(zhàn)略決策和部署。國家數據局的成立為數據要素基礎制度建設提供了有利的組織保障，有利于解決目前數據要素、數字經濟領域發(fā)展難題，為數字中國、數字經濟、數字社會的規(guī)劃和建設提供了國家層面的統籌協調，有利于推動數字經濟的專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。

其次，組建國家數據局，從國家層面統一領導和協調數據資源管理，促進信息資源跨行業(yè)跨部門互聯互通，提高數據資源整合共享和開發(fā)利用的效率和效果。通過進一步統籌數據資源整合共享和開發(fā)利用，推動公共數據確權授權，加大公共數據開放合作共享和開發(fā)利用，可以更好發(fā)揮公共數據在數據要素開發(fā)利用中的基礎性、引領性、示范性作用。

再次，組建國家數據局，有利于平衡數據發(fā)展與安全問題。一方面，由國家負責全國數據資源的監(jiān)管和安全管理，這將意味著更加嚴格的數據安全標準和監(jiān)管要求，使得數據泄露、濫用等風險得到更加有效的控制。另一方面，數據最大的價值在于應用，組建國家數據局有利于探索出一條可執(zhí)行的數據流通利用的制度規(guī)則，在數據安全和數據利用應用之間尋找最佳的平衡。

最后，組建國家數據局，有利于統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規(guī)劃和建設。數字中國、數字經濟、數字社會規(guī)劃和建設是新時代一項宏大的數字化基礎工程，是重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。組建國家數據局，構建數據基礎制度體系、統籌數據資源整合共享和開發(fā)利用，是統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規(guī)劃和建設的基礎與制度保障。

完善數據產權制度，培育健全的數據要素市場

組建國家數據局，要解決的痛點和難點之一是數據的產權問題。數據產權制度是其他數據要素制度建設的重要根基，沒有歸屬清晰、合規(guī)使用、保障權益、激活價值的數據產權制度，就無法形成高效公平、安全可控的數據要素市場。因此，構建數據基礎制度體系，其核心在于完善數據產權制度，落腳點應聚焦在充分激活數據要素市場。

當前，數據確權是一項世界性重點和難點問題。一方面，數據的來源和結構通常極具復雜性。數據從產生之際就涉及個人、企業(yè)、政府部門等多參與主體，并且在數據生產、流通、使用等價值生命周期的不同階段，不同主體對數據要素具有差異化的利益訴求，且存在復雜共生、相互依存和動態(tài)變化的特征，傳統的權利制度框架難以突破數據產權困境。數據生產的邊界難以清晰界定、數據資源本身的權屬關系尚不明確。另一方面，由于數據具有可克隆性等特殊屬性，個體在網絡上的所有行為都能夠被互聯網技術解構，再重組成為可識別、可抓取、可利用的數據圖譜，從而為商業(yè)活動和個性化服務提供指導。算法對個體數據的復刻，使得數據的產權邊界變得更加模糊，為數據產權保護帶來了極大的挑戰(zhàn)。

在這些挑戰(zhàn)的制約下，我國對數據產權制度的建設和探索仍處于初級階段。因此，如何制定合理的數據確權原則、尋求保護數據知識產權和數據要素市場活力的平衡點是需要關注的重要問題，也是國家數據局在未來工作實踐中的重點任務。一方面，要避免企業(yè)由于數據要素的壟斷地位而侵犯消費者合法權益，或威脅個人數據安全；另一方面，要更好地發(fā)揮大數據規(guī)模優(yōu)勢，避免形成“數據孤島”，促進數據要素的高效流通、交易和利用，實現數據要素價值最大化。

數據確權應遵循價值創(chuàng)造受保護的基本原則。為了厘清數據要素的權屬關系，可以從數據采集、存儲、整合、使用、分析等全生命周期視角，來考察數據要素價值的生成過程。對于個人信息數據而言，其一般產生于用戶的網絡接入行為，對用戶進行賦權應該是數據權利配置的起點。但是，由于單一或少量數據產生的經濟價值低，數字經濟時代的數據源發(fā)者通過與平臺企業(yè)之間簽署用戶服務協議完成數據授權過程，進而將數據作為功能要素換取網絡平臺所提供的智能化服務。合法合規(guī)處理數據的前提條件就是數據所有權人的知情同意，這是取得數據用益權的正當性基礎。因此，對不經用戶授權的過度信息收集、非法買賣、提供或者公開用戶信息等數據濫用行為進行嚴格監(jiān)管，從而對數據所有權人的隱私安全進行保障，這是數據確權過程中的重要一環(huán)。

而事實上，企業(yè)才是數據轉化為生產力的關鍵動力來源，同時也是推動數據要素化利用的根本。企業(yè)通常需要付出巨大的創(chuàng)造性勞動和資金投入以對原始數據進行加工、處理和挖掘，才能從數據中提煉有價值的信息以支撐決策制定，進而使得數據要素的生產力得到真正釋放。也正是由于以企業(yè)為代表的數據制造者進行了相應的資源投入，并希望獲取相應的數據價值，由此產生了對數據權利的訴求。對于數據處理企業(yè)創(chuàng)造的有價值的數據給予充分保護，才能促進數據資源的優(yōu)化配置與激勵機制的形成。然而，若賦予數據處理者對于數據要素的所有權，就違背了數據來源于用戶這一邏輯起點，也不利于構建共建共享的互聯網生態(tài)系統。因此，需要遵循《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》中的數據產權觀念，淡化數據所有權屬性，強調數據使用權。聚焦數據使用權的流通，創(chuàng)造性地賦予不同類型數據企業(yè)數據資源持有權、數據加工使用權以及數據產品經營權，才能構建安全高效的數據利用秩序、充分釋放數據要素價值。

在明確基本的數據確權原則之后，還需要建立數據知識產權保護制度來保障數據流通、交易流程的良好運轉。當前，數據產權制度的缺失成為我國數據要素市場培育的重大掣肘。隨著數字技術發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新，知識產權保護客體更加多元，導致市場競爭行為正當性邊界越來越模糊；此外，與傳統的知識產權保護客體相比，數據要素在財產形態(tài)、利益訴求及價值內涵等方面均呈現新的特征，這些都導致既有知識產權制度對數據要素的保護存在適用性困境。

因此，亟需探索與數字經濟發(fā)展相協調的知識產權保護機制。其一，借鑒以無形資產為保護客體的知識產權法規(guī)制度體系，加快建立數據知識產權制度。在信息社會向數字社會轉型過程中，將數據納入知識產權法律制度保護范圍，是實現數據保護和利用平衡的最佳路徑。其二，應加強數據知識產權登記規(guī)則和登記系統的頂層設計，降低各方確權、設權和維權成本。在國家層面，搭建統一的數據要素產權登記平臺，提供統一規(guī)范的數據管理制度，提高數據質量和規(guī)范性，豐富數據產品，并為數據提供相應的確權證明。其三，鼓勵前沿技術攻關，創(chuàng)新數字經濟下的知識產權保護模式，有效支撐數據流通。近年來，隱私計算等前沿技術引起廣泛關注，隱私計算是在保護數據本身不對外泄露的前提下實現數據分析計算的技術集合，從而達到對數據“可用、不可見”的目的，能夠在充分保護數據和隱私安全的前提下，實現數據價值的轉化和釋放，從而解決數據權益保障與安全保護的若干問題。目前的區(qū)塊鏈、隱私計算等前沿數字技術與標準體系均尚未成熟，需要進一步加強相關技術領域的研發(fā)攻關，推動隱私計算、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等新興技術的深度融合與協同發(fā)展，探索有效解決數據流通問題的技術支撐體系。其四，加強數字經濟領域的知識產權反壟斷執(zhí)法。數據封鎖、歧視性訪問、大數據殺熟等問題成為當下制約中國數字經濟發(fā)展的關鍵障礙。在保護知識產權的同時，也需要防止和制止濫用知識產權排除、限制競爭等擾亂市場秩序的行為?？傮w而言，需要統籌數據開發(fā)利用、隱私保護和公共安全，構建以安全為基礎、發(fā)展為目標的數據產權制度。

完善數據治理機制，牢牢守住數據安全合規(guī)底線

組建國家數據局，要解決的痛點和難點之二是數據的利用與安全的平衡問題。數據價值的實現過程得益于數據要素的高效利用，而數據利用的前提條件是安全。當前，我國數據安全風險日益突出，數據泄漏、數據濫用等安全事件的發(fā)生，嚴重阻礙了數據價值的釋放潛力，限制了數字經濟的健康發(fā)展。數據安全是事關國家安全與經濟社會發(fā)展的重大問題，因此，完善數據治理機制，牢牢守住數據發(fā)展安全底線，將是國家數據局在引導數字經濟發(fā)展過程中的工作重點。

個人數據隱私安全問題構成了數據要素市場形成的邏輯起點，也是數據要素治理的核心。對于個人數據而言，其所面臨的安全風險主要來源于以下幾個方面：一是大數據技術的擴散對公民進行過度的數據收集和不良使用。在過去，當大數據解決方案在技術上尚未實現時，即使個人信息被泄漏，后續(xù)的漣漪效應也并不顯著，因為沒有技術可以進行深入分析。然而，隨著技術的進步，如今可以生成3D個人檔案并預測人的意圖。二是人工智能技術可能涉及公眾隱私侵犯、歧視、逃避責任、操縱和誤導公眾輿論、非法監(jiān)視等行為。在沒有適當監(jiān)管、問責和治理的情況下盲目擴張，將是十分危險的。三是包括物聯網和社交媒體在內的眾多數據源是在未經用戶知情同意的情況下定期收集的。這類“過度收集”的數據會對個人隱私帶來潛在風險。四是數據重新識別技術以及為其他目的而收集的數據的回收、再利用問題。因此，政府部門對公眾個人信息安全的監(jiān)管面臨很大挑戰(zhàn)。國家數據局需要加強對企業(yè)相關違法行為的懲處力度，建立完善的公民電子信息投訴制度。

除了個人信息的隱私安全之外，數據安全問題還涉及企業(yè)所擁有的海量數據以及國家層面的公共數據。企業(yè)在數據收集過程中，可能對所擁有數據的合規(guī)性缺乏關注。一方面，一些具備優(yōu)勢的互聯網平臺企業(yè)利用其龐大的用戶基礎和先進的技術設備，獲取市場壟斷地位、形成市場壁壘，從而造成不公平的市場競爭環(huán)境，大大限制數據價值的實現；另一方面，數據處理企業(yè)通過代碼和算法能力構筑自身的特權地位，加劇相關主體之間的信息不對稱性與企業(yè)黑箱操作的可能性。一些研究還強調了算法產生社會偏見的方式。這些偏見的存在引起了數據治理對算法透明度、問責制以及更普遍的公平性的擔憂。因此，國家數據局除了需要解決監(jiān)管分散化問題外，還需要解決企業(yè)的數據壟斷等安全問題?？紤]到算法的復雜性，需要足夠的技能和信息來對其進行有效監(jiān)管。國家數據局可以充分調動外部資源以協同的行動模式參與數據治理，落實開展數據活動的組織、個人的主體責任，構建由數據處理者承擔安全保護義務、政府進行監(jiān)督的數據治理體系。

從國家層面來看，在大數據時代，數據已經成為國家的重要戰(zhàn)略資源。國家層面的數據安全范疇主要體現在政治安全、經濟安全、文化安全以及軍事安全等關乎國家主權、安全和發(fā)展利益的重大領域。當前，政務、醫(yī)療及生物識別信息等高價值特殊敏感數據泄漏風險加劇，基因安全、經濟情報泄露、技術泄露、個人信息泄露等事件時有發(fā)生。尤其是，在經濟全球化、交易平臺網絡化的大背景下，企業(yè)在貿易過程中頻繁的跨境數據流動成為威脅國家數據安全的最重要來源之一。數據企業(yè)在生產運營過程之中，海量的碎片化、模糊化數據被廣泛匯聚，即使這些數據在公開之前都經過了脫敏處理，但是，經過深入的大數據分析，也可以洞察到隱藏在大數據表象背后的重要情報信息，勾勒出一國經濟社會發(fā)展的完整圖景，最終可能演化成國家安全數據信息。值得注意的是，在萬物互聯的數字生態(tài)系統中，各類數據安全問題彼此共生、相互影響，需要統籌治理個人、企業(yè)以及國家層面的數據安全問題。

就本質而言，數據安全問題是技術問題和法律問題的結合體，需要聯合采用技術、法律等多手段綜合治理。國家數據局可以在一系列法規(guī)制度的基礎之上，不斷優(yōu)化數據安全領域的頂層設計，建立健全數據全生命周期安全管理以及分類分級保護制度，加強數據安全風險監(jiān)測、定期開展數據安全風險評估。尤其對于跨境數據流動而言，可以建立科學的跨境數據流動的安全評估體系、創(chuàng)建嚴格的數據跨境流動限制規(guī)則。在技術層面，組織數據安全核心技術攻關，加強隱私計算、區(qū)塊鏈等新一代信息技術在數據安全治理領域的運用能力。

組建國家數據局將帶來的新變化

國家數據局的組建，將從國家制度層面統籌、協調數字領域的發(fā)展和安全問題，形成有利于數據要素高效流通和利用的良好生態(tài)格局，充分釋放數據作為生產要素的價值。依托國家數據局提供的制度優(yōu)勢，我國在數字中國、數字經濟以及數字社會的規(guī)劃和建設方面，將迎來更大的發(fā)展契機。

數字中國建設的整體性、系統性、協同性將加快提升。數字基礎設施建設的底層數字技術的創(chuàng)新發(fā)展將取得重大突破，部分關鍵核心技術受制于人的局面得到根本性轉變。一些新興技術將迅速走進行業(yè)視野。隱私計算、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等多種前沿技術呈現交叉融合發(fā)展趨勢。此外，算力發(fā)展過程中所面臨的應用多元化、供需不平衡挑戰(zhàn)將得到有效解決。在萬物智能的時代，數據要素、新興技術以及應用場景飛速增長，需要加速算力多樣化升級。隨著國家數據局的組建，無論是硬件層面還是架構層面，計算技術發(fā)展與變革態(tài)勢將更加強勁。關鍵核心技術領域的突破性創(chuàng)新是事關全局、事關長遠的系統性工程，涉及多個方面的協調和配合，僅僅依靠單一企業(yè)、組織或部門無法破解發(fā)展過程中的各類壁壘和堵點。國家數據局的組建，能夠從政策、技術、標準、人才等方面，構建全局性、系統性的支持體系，助力我國數字中國建設的快速發(fā)展，為各領域的數字化轉型提供強大的技術支撐和動力。

經濟社會的全面數字化轉型實現跨越式發(fā)展。一是做強做優(yōu)做大數字經濟。數據規(guī)模將飛速擴張，未來將形成數據驅動與產業(yè)相結合的發(fā)展范式，賦能農業(yè)、工業(yè)、金融、教育、醫(yī)療、交通、能源等重點領域的數字化發(fā)展，打造具有國際競爭力的數字產業(yè)集群；數據合規(guī)要求將日益完善，數字經濟發(fā)展和安全得到有效平衡。二是構建更加普惠便捷的數字社會。數字公共服務普惠化程度將大幅提升，東中西部的數字鴻溝程度有望逐漸縮小；信息化、智能化、數字化在更深層次上創(chuàng)新公共服務供給方式、提升公共服務品質；數字技術與教育、消費、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、旅游、交通、文體等社會生活的方方面面融合程度進一步提升，推動我國現代化不斷向縱深發(fā)展。三是數字政府、智慧城市、數字鄉(xiāng)村建設將取得重大進展。國家數據局將加速構建統籌集約、全面覆蓋的通信網絡基礎設施體系，從而為數字政府和智慧城市建設提供有力的數字底座支撐；以構建城市智能基礎設施、城市數據資源體系、城市數字平臺為抓手，聚焦政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、城市治理、公共服務、生態(tài)環(huán)境等不同職能，加強數字政府統一平臺支撐能力建設，大幅提升我國治理體系和治理能力的現代化水平；以數字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新，滿足人民群眾對便捷高效、安全舒適、綠色低碳生活的美好追求。

（作者為武漢大學經濟與管理學院教授；武漢大學經濟與管理學院博士研究生賈紅靜對本文亦有貢獻）

責編/李丹妮 美編/王夢雅