大國博弈背景下發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)國家戰(zhàn)略人才力量建設(shè)的新動(dòng)向 *

方曉東 董 瑜 ，，2

（1.中國科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心，北京 100190；2.中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院信息資源管理系，北京 100190）

人才是科技創(chuàng)新的第一資源，是決定國際競爭走勢的重要砝碼和關(guān)鍵變量。21 世紀(jì)以來，隨著新一輪科技革命和技術(shù)變革的持續(xù)推進(jìn)，全球科技創(chuàng)新版圖正在加速重塑，發(fā)達(dá)國家和新興大國在高新技術(shù)、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、核心技術(shù)、地緣政治等方面的博弈日趨激烈，并引發(fā)了“科技戰(zhàn)”“貿(mào)易戰(zhàn)”，催生了新一輪“貿(mào)易保護(hù)主義”“技術(shù)民族主義”“逆全球化思潮”，大國博弈已成為當(dāng)前國際關(guān)系的主旋律。這也使原有的國際人才培養(yǎng)、流動(dòng)和治理模式發(fā)生了較為深刻的變化?？v觀世界科技發(fā)展史，大國博弈歸根結(jié)底是全方位的綜合國力競爭，而綜合國力競爭的實(shí)質(zhì)是人才競爭，比拼的是國家戰(zhàn)略人才的存量、流量與增量。在世界百年未有之大變局下，推動(dòng)我國由人才大國向人才強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，既是把握世界科技發(fā)展大勢、參與國際綜合國力競爭和大國博弈的必然選擇，也是全面提升國家創(chuàng)新體系整體效能、加快邁向科技強(qiáng)國和實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的內(nèi)在要求。而完成這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于建設(shè)一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過硬、作風(fēng)優(yōu)良且具有國際競爭力的國家戰(zhàn)略人才力量。

黨中央高度重視國家戰(zhàn)略人才力量建設(shè)，習(xí)近平總書記多次就建強(qiáng)配優(yōu)國家戰(zhàn)略人才力量發(fā)表重要講話，為我國深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地提供了根本遵循和行動(dòng)指南。2017 年10 月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，要“培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”［1］；2021年9 月，習(xí)近平總書記在中央人才工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，要“大力培養(yǎng)使用戰(zhàn)略科學(xué)家”“打造大批一流科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”“造就規(guī)模宏大的青年科技人才隊(duì)伍”“培養(yǎng)大批卓越工程師”［2］；2022 年10 月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，要“加快建設(shè)國家戰(zhàn)略人才力量，努力培養(yǎng)造就更多大師、戰(zhàn)略科學(xué)家、一流科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、青年科技人才、卓越工程師、大國工匠、高技能人才”［3］。

國內(nèi)眾多學(xué)者基于不同角度對國家戰(zhàn)略人才力量進(jìn)行了探討，研究成果主題大致可以分為以下五類。1）他山之石類。如，林成華等［4］從戰(zhàn)略人才移民、留學(xué)生資助與培養(yǎng)、科研創(chuàng)新平臺建設(shè)、激勵(lì)評價(jià)體系構(gòu)建等角度入手，研究了美國建設(shè)國家戰(zhàn)略人才力量的特色舉措。2）建言獻(xiàn)策類。如，潘教峰［5］提出，自主培育國家戰(zhàn)略人才力量，應(yīng)堅(jiān)持“四個(gè)面向”，心懷“國之大者”；蘇中興［6］提出，我國要通過加大對理工科學(xué)生培養(yǎng)的投入力度、構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研深度融合的科技人才培養(yǎng)體系等路徑，加快建設(shè)國家戰(zhàn)略人才力量。3）時(shí)事評論類。如，人民日報(bào)評論員［7］、萬勁波［8］分別在《人民日報(bào)》《中華工商時(shí)報(bào)》上發(fā)表評論文章，論述了加快建設(shè)國家戰(zhàn)略人才力量的重要意義。4）觀點(diǎn)論述類。如，陳超［9］認(rèn)為，科技情報(bào)要服務(wù)國家戰(zhàn)略人才力量建設(shè)；楊曉冬［10］認(rèn)為，我國有中國特色的博士后制度已成為促進(jìn)青年科技人才穩(wěn)步成長的國家戰(zhàn)略人才培養(yǎng)制度。5）政策落地類。如，韓婕［11］系統(tǒng)性梳理了自2021 年中央人才會(huì)議召開以來，北京市、湖北省、廣東省、安徽省、中國科學(xué)院、清華大學(xué)、武漢大學(xué)等立足實(shí)際需求、因地制宜出臺的關(guān)于加快國家戰(zhàn)略人才力量建設(shè)的政策舉措。

綜上，盡管上述研究從不同角度、不同層次探討了國家戰(zhàn)略人才力量，但鮮有學(xué)者嘗試論述國家戰(zhàn)略人才力量的基本特征，以及大國博弈背景下發(fā)達(dá)國家應(yīng)對國際人才爭奪戰(zhàn)的新動(dòng)向。基于以上考慮，在淺析國家戰(zhàn)略人才力量基本特征的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)剖析美國、日本、英國、法國、德國、韓國、西班牙、俄羅斯、以色列、新加坡等發(fā)達(dá)國家近年來做大做強(qiáng)國家戰(zhàn)略人才力量“長板”、補(bǔ)齊補(bǔ)全國家戰(zhàn)略人才力量“短板”的政策舉措，以期為我國加快建設(shè)一支能肩負(fù)起實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)時(shí)代重任的國家戰(zhàn)略人才力量提供參考。

1 國家戰(zhàn)略人才力量的基本特征

國家戰(zhàn)略人才力量作為一支主要由戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才、卓越工程師、青年科技人才等多類型、多梯度人才組成的復(fù)合型人才隊(duì)伍，必然具備有別于一般科技工作者的顯著特征。國內(nèi)已有不少學(xué)者分別對戰(zhàn)略科學(xué)家［12，13］、科技領(lǐng)軍人才［14，15］、卓越工程師［16，17］、青年科技人才［18-20］等國家戰(zhàn)略人才力量核心主體的特征進(jìn)行了研究，不同學(xué)者有不同的見解，但將國家戰(zhàn)略人才力量作為一個(gè)有機(jī)整體來總結(jié)其共性特征的研究比較少。筆者認(rèn)為，國家戰(zhàn)略人才力量至少具備以下四個(gè)基本特征（圖1）。

圖1 國家戰(zhàn)略人才力量的基本特征Fig.1 Basic Characteristics of National Strategic Talent Force

第一，使命與問題導(dǎo)向。作為引領(lǐng)世界科技前沿、助推我國科技自立自強(qiáng)的“主力軍”，國家戰(zhàn)略人才力量的能力與水平?jīng)Q定著一個(gè)國家科技創(chuàng)新和綜合國力的深度與廣度。這就要求其在策劃科研選題時(shí)，不能“想做什么就做什么”“喜歡干什么就做什么”“什么擅長就做什么”，而是要始終堅(jiān)持“四個(gè)面向”，心懷“國之大者”［5］，瞄準(zhǔn)世界最前沿的科學(xué)與工程問題、事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)與科研安全和長遠(yuǎn)發(fā)展的“卡脖子”技術(shù)難題，以及有利于助推我國加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的關(guān)鍵問題，加大原創(chuàng)性、公益性、戰(zhàn)略性、前瞻性研究力度。這是其區(qū)別于一般科技工作者的最顯著特征。

第二，高度協(xié)同與密切配合。當(dāng)前，全球已進(jìn)入大科學(xué)時(shí)代，科技創(chuàng)新正在朝著更大宇觀世界、更小微觀尺度的方向發(fā)展，很難依靠單一機(jī)構(gòu)、單一類型的人才，使用單一學(xué)科領(lǐng)域的方法與知識解決日益復(fù)雜多變的全球科學(xué)挑戰(zhàn)［21］。這就使得組成國家戰(zhàn)略人才力量的不同核心主體在圍繞國家重大戰(zhàn)略布局開展科技攻關(guān)時(shí)，必然要以“協(xié)同創(chuàng)新”理論和“融合科學(xué)”理論為指導(dǎo)，破除公-私機(jī)構(gòu)體制機(jī)制束縛、打破原有的學(xué)科領(lǐng)域和序列建制限制，密切協(xié)作配合，形成強(qiáng)大合力。

第三，引領(lǐng)性與持續(xù)性。1）引領(lǐng)性，具體表現(xiàn)在國家戰(zhàn)略人才力量能夠準(zhǔn)確把握世界科技前沿發(fā)展態(tài)勢和國家科技創(chuàng)新發(fā)展布局，通過不斷取得原創(chuàng)性、突破性與里程碑式成果，指引一個(gè)學(xué)科、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)而對我國社會(huì)發(fā)展、科技創(chuàng)新和國家安全保障帶來廣泛而深遠(yuǎn)的積極影響和助推作用。2）持續(xù)性，主要指代國家戰(zhàn)略人才力量在勇闖科技創(chuàng)新“無人區(qū)”、啃“硬骨頭”的過程中，通常具備甚至必須需要有“十年磨一劍”的耐心與恒心，以及久久為功的堅(jiān)韌與執(zhí)著，直至取得“從無到有”“從有到優(yōu)”“從優(yōu)到精”的跨越。

第四，層次性與動(dòng)態(tài)性。1）層次性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，從縱向看（基于學(xué)術(shù)地位視角），國家戰(zhàn)略人才力量是一支具有“金字塔”結(jié)構(gòu)的復(fù)合型人才隊(duì)伍［8］，其中戰(zhàn)略科學(xué)家處于“塔尖”，科技領(lǐng)軍人才和卓越工程師處于“塔身”，青年科技人才處于“塔基”，位置越高，代表稀缺性、貢獻(xiàn)和影響力越大，學(xué)術(shù)地位越高，反之則越小和越低；從橫向看（基于創(chuàng)新鏈視角），國家戰(zhàn)略人才力量貫穿創(chuàng)新鏈，是一支由基礎(chǔ)研究人才、應(yīng)用研究人才、工程技術(shù)人才等組成的擁有精細(xì)化分工的人才隊(duì)伍。2）動(dòng)態(tài)性具體指代各類國家戰(zhàn)略人才力量所處的位置不是一成不變的，而是隨著時(shí)間、空間、自身閱歷、職業(yè)生涯的不斷變化，始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的狀態(tài)（圖2）。筆者認(rèn)為，此處的動(dòng)態(tài)調(diào)整性，可以從兩個(gè)層面去理解：一是國家戰(zhàn)略人才力量內(nèi)部層面的“動(dòng)態(tài)上升”性。青年科技人才通過不斷參與創(chuàng)新項(xiàng)目、申請競爭性創(chuàng)新基金，依托創(chuàng)新平臺，逐步成長為所屬學(xué)科領(lǐng)域與行業(yè)、所在機(jī)構(gòu)與地區(qū)的科技領(lǐng)軍人才和卓越工程師；科技領(lǐng)軍人才和卓越工程師也可以通過主持大科學(xué)計(jì)劃／工程、重大專項(xiàng)、重大研發(fā)計(jì)劃等創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)蛻變?yōu)閼?zhàn)略科學(xué)家。二是國家戰(zhàn)略人才力量外部層面的“動(dòng)態(tài)進(jìn)出”性。為了保持和提升國家戰(zhàn)略人才力量的戰(zhàn)斗力和創(chuàng)新力，組成國家戰(zhàn)略人才力量每一類主體的個(gè)體一旦不具備國家戰(zhàn)略人才力量的基本素質(zhì)與核心能力，將會(huì)被“淘汰”，變?yōu)橐话憧萍脊ぷ髡?。同理，承?dān)傳統(tǒng)、常規(guī)科研工作的一般科技工作者也可以通過不斷學(xué)習(xí)和努力，成為國家戰(zhàn)略人才力量。

圖2 國家戰(zhàn)略人才力量的動(dòng)態(tài)調(diào)整性Fig.2 Dynamic Adjustment of National Strategic Talent Force

2 發(fā)達(dá)國家科技人才政策新動(dòng)向

由于“國家戰(zhàn)略人才力量”是一個(gè)極具中國特色的提法，外國語言、文化和政策體系中很難找出與之完全對應(yīng)的詞匯。從組成我們認(rèn)定的國家戰(zhàn)略人才力量核心主體方面看，為了補(bǔ)齊新時(shí)期人才工作“短板”、打贏國際人才爭奪戰(zhàn)，近年來發(fā)達(dá)國家紛紛打出“育才+引才+留才”組合拳，其政策舉措也可為我國破解當(dāng)前戰(zhàn)略人才隊(duì)伍建設(shè)過程中存在的結(jié)構(gòu)性問題提供“他山之石”。

2.1 不遺余力育才

2.1.1 重視技術(shù)技能型人才培養(yǎng)與儲(chǔ)備

一是注重發(fā)揮繼續(xù)教育在技能型人才培養(yǎng)中的作用。2017 年，英國發(fā)布的“國家再培訓(xùn)計(jì)劃”指出，為滿足宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，英國繼續(xù)教育將大力培養(yǎng)制造業(yè)、人工智能、自動(dòng)化等專業(yè)人才，加強(qiáng)對年齡在24 歲以上且工作正日益被人工智能、自動(dòng)化等數(shù)字前沿技術(shù)替代的“低技能”群體進(jìn)行再培訓(xùn)；2021 年，英國政府設(shè)立“終身技能保障計(jì)劃”，力圖通過職業(yè)地圖、薪資變化數(shù)據(jù)等為不同群體提供清晰透明的職業(yè)發(fā)展信息，確保每一名技術(shù)技能型人才都能獲得目標(biāo)職業(yè)的全部信息［22］。2019 年，德國首次發(fā)布“國家技能戰(zhàn)略”（又名“國家繼續(xù)教育戰(zhàn)略”），明確提出要搭建集職業(yè)技能培訓(xùn)、繼續(xù)教育等功能于一體的國家在線繼續(xù)教育平臺，以期提高繼續(xù)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)課程的透明度，為沒有任何職業(yè)技能、20～34 歲之間的青年群體提供數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需的技能［23］。

二是著力擴(kuò)大技術(shù)技能型人才隊(duì)伍規(guī)模。2020 年，法國通過《2021—2030 研究計(jì)劃法案》提出，在維持現(xiàn)有人員編制的基礎(chǔ)上，允許國立科研機(jī)構(gòu)和高等院校逐年擴(kuò)編，穩(wěn)步擴(kuò)大專業(yè)博士、博士后、工程師等技術(shù)技能型人才數(shù)量，2021 年的指標(biāo)為700 人，2030 年5200 人。同時(shí)允許并支持國立科研機(jī)構(gòu)和高等院校延長關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)I(yè)博士后的聘用時(shí)間，由原先最長不得超過18 個(gè)月延長至3～6 年，且允許用人機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目研究需要與博士后簽訂續(xù)聘合同［24］。

三是保障專業(yè)技術(shù)后備人才供給持續(xù)穩(wěn)定。職業(yè)教育體系是包括法國在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家培養(yǎng)和輸送技術(shù)技能型人才尤其是卓越工程師的重要通道。2023 年5 月，為解決因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶來高素質(zhì)技術(shù)技能型人才供給不足的問題，法國總統(tǒng)馬克龍發(fā)表講話，提出將推進(jìn)職業(yè)高中體系改革。重點(diǎn)舉措包括［25］：推動(dòng)國民教育經(jīng)費(fèi)向職業(yè)高中“傾斜”，提高職業(yè)高中教師待遇和學(xué)生實(shí)習(xí)津貼，幫助有困難的學(xué)生完成學(xué)業(yè)，最大限度地降低職業(yè)高中的輟學(xué)率；基于學(xué)生差異化的興趣愛好和市場需求，推行“小班制”教學(xué)和“一對一”授課模式、增設(shè)選修課（如創(chuàng)業(yè)課、第二外語課等）、增加數(shù)學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科的課時(shí)；制定職業(yè)地圖，圍繞未來5～10 年緊缺的職業(yè)以及關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，開設(shè)定制化、專業(yè)化的繼續(xù)教育課程和就業(yè)指導(dǎo)等。

2.1.2 給予青年科技人才傾斜性支持

青年科技人才正處于個(gè)人職業(yè)生涯的早期，是國家戰(zhàn)略人才力量中最富有創(chuàng)造力的群體［18］，也是對薪資待遇、項(xiàng)目平臺需求最為迫切的群體［19］。近年來，加大對青年科技人才薪酬待遇和項(xiàng)目的支持力度正成為日本、法國、美國、俄羅斯、韓國等發(fā)達(dá)國家激發(fā)青年科技人才創(chuàng)新活力的普遍共識。

一是合理提高青年科技人才的薪酬待遇。為吸引更多青年科技人才投身科研事業(yè)、強(qiáng)化人才梯隊(duì)建設(shè)，自2017 年起，日本理化學(xué)研究所開始為入選“理研白眉項(xiàng)目”［26］和“理研白眉-加藤SECHI 項(xiàng)目”［27］的青年P(guān)I 提供每月91 萬日元（約合人民幣5.4 萬元）的固定薪資、最高5.5 萬日元（約合人民幣0.3 萬元）的交通補(bǔ)貼以及4萬～6 萬日元（約合人民幣0.2 萬～0.4 萬元）的住宿補(bǔ)貼；2020 年，法國通過《2021—2030 研究計(jì)劃法案》提出，法國國立科研機(jī)構(gòu)在讀博士生2021—2023 年的每月最低工資（rémunération）將比2020 年高30 個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到2300 歐元（約合人民幣1.7 萬元），新入職青年博士、博士后和副教授的最低工資提高至招聘年法國政府法定最低工資的2 倍，并為其匹配1 萬歐元的科研啟動(dòng)金［24］。2021 年6 月，美國參議院通過《無盡前沿法案》提出，美國國家科學(xué)基金會(huì)將每年投入5000 萬美元，依托技術(shù)和創(chuàng)新理事會(huì)向從事關(guān)鍵技術(shù)學(xué)習(xí)的本科生、研究生、博士后等青年科技人才提供資金支持［28］。

二是國家級科研項(xiàng)目向青年科技人才傾斜。為了給青年科技人才創(chuàng)造更多領(lǐng)銜擔(dān)綱的機(jī)會(huì)，支持青年科技人才挑大梁、擔(dān)重?fù)?dān)，2019 年，俄羅斯在《國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展計(jì)劃（2019—2030）》中明確提出，到2030 年，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)39 歲以下青年科技人才占俄羅斯科研人員總數(shù)51.5%的戰(zhàn)略目標(biāo)。為此，俄羅斯政府規(guī)定，“青年科學(xué)家牽頭組建研究團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃”下設(shè)研究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的年齡不得超過35 歲，其中39 歲以下青年科技人才的占比不得低于70%（團(tuán)隊(duì)人數(shù)最多8 人），“世界級科學(xué)實(shí)驗(yàn)室支持計(jì)劃”中39 歲以下青年科技人才的占比不得低于40%（團(tuán)隊(duì)人數(shù)最多30人）［29］。2021—2024 年，俄羅斯科學(xué)基金會(huì)明確要求“交叉研究項(xiàng)目”中半數(shù)以上成員的年齡不得超過39 歲（團(tuán)隊(duì)人數(shù)最多25 人），“知名科學(xué)家項(xiàng)目”中40%以上成員的年齡不得超過39 歲（團(tuán)隊(duì)人數(shù)最多30 人）［30］。2016 年，日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)規(guī)定，“先進(jìn)信息通信創(chuàng)新研究計(jì)劃”項(xiàng)目申請人不得超過35 歲［31］。執(zhí)行年為2021—2025年的韓國“第四期科學(xué)技術(shù)人才培育支持基本計(jì)劃”提出，將持續(xù)擴(kuò)大有利于青年科技人才成長的項(xiàng)目種類、數(shù)量和資助額度［32］。

2.2 廣開門路引才

近年來，為了在日益白熱化的國際高水平人才爭奪戰(zhàn)中贏得主動(dòng)權(quán)，發(fā)達(dá)國家審時(shí)度勢，果斷調(diào)整了本國的引才戰(zhàn)略和高技術(shù)移民政策，旨在探索建立有別于常規(guī)人才爭奪與引進(jìn)的策略。

2.2.1 實(shí)施適應(yīng)國際人才競爭的引才策略

一是拓寬引才范圍。2016 年，為應(yīng)對科技領(lǐng)軍人才“引進(jìn)難”的問題，法國國家科研署（Agence Nationale de la Recherche，ANR）首次推出“歐洲研究委員會(huì)-跳板”（Tremplin-ERC，T-ERC）項(xiàng)目［33］，對重點(diǎn)引進(jìn)的目標(biāo)群體進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整，由知名國際人才調(diào)整為部分曾申請過歐洲研究委員會(huì)人才項(xiàng)目但最終沒能立項(xiàng)的“落選者”。根據(jù)要求，凡是有歐洲研究委員會(huì)“鞏固基金”項(xiàng)目申請經(jīng)驗(yàn)且在第二輪評審中獲得A 評分的研究人員，只要能在法國本土找到依托單位均可申請，不限國籍和學(xué)科領(lǐng)域。得益于這種不拘一格的引才策略，ANR 在項(xiàng)目實(shí)施后的每一年中都能用少量的資金（每人最高額度為20 萬歐元）、較短的資助周期（通常不超過2 年）為本土產(chǎn)學(xué)研機(jī)構(gòu)引進(jìn)十余名具有創(chuàng)新突破潛質(zhì)的國際人才。2021 年，僅依托第11 輪T-ERC 項(xiàng)目，ANR 就成功引進(jìn)了18 名科技領(lǐng)軍人才［34］。2019 年，為了柔性加大從歐盟以外第三國撬動(dòng)能滿足德國勞動(dòng)力市場需求的專業(yè)人才和工程師，德國聯(lián)邦議會(huì)正式批準(zhǔn)通過了由聯(lián)邦內(nèi)政部等多部門聯(lián)合提交的《專業(yè)人才移民法》［35］，首次以立法的方式明確什么樣的人才屬于“專業(yè)人才”，不再對專業(yè)人才的職業(yè)教育背景和大學(xué)教育背景進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，同時(shí)放寬了對專業(yè)人才的最低學(xué)歷限制，允許沒有大學(xué)文憑但擁有豐富職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)歷或工作經(jīng)驗(yàn)的國外技能型人才和工程師進(jìn)入德國工作。例如，為了緩解IT 行業(yè)專業(yè)人才短缺制約，《專業(yè)人才移民法》規(guī)定，只要外國求職者具備B1 及以上的德語水平，且在過去的7 年中有3 年以上的IT 行業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，即便其沒有獲得職業(yè)認(rèn)證資質(zhì)，均可進(jìn)入德國工作。

二是推動(dòng)多元主體合力引才。2022 年5 月和2023 年4 月，法國國家科學(xué)研究中心（Centre National de la Recherche Scientifique，CNRS）通過設(shè)立“青年教授”（Chaires de Professeur Junior，CPJ）職位，分兩批次成功從國內(nèi)外招聘了62 名具有博士學(xué)位的高潛力青年人才。之所以能取得如此的引才成效，主要得益于CNRS 果斷打破了以往獨(dú)自出面引才的傳統(tǒng)做法，首次引入“教研部+國家科研署+CNRS”跨部門合力引才的機(jī)制［36，37］。在分工方面，教研部主要負(fù)責(zé)匹配崗位編制和部分啟動(dòng)資金，國家科研署主要承擔(dān)剩余部分啟動(dòng)資金（兩部分啟動(dòng)資金合計(jì)30 萬歐元），CNRS 主要負(fù)責(zé)提供辦公空間、制定科研目標(biāo)、確立選題范圍、提供設(shè)施平臺、配備攻關(guān)團(tuán)隊(duì)等。CPJ 職位的初始合同為3～6 年，任期結(jié)束后，CNRS 將為通過任期考核的“青年教授”提供終身職位。無獨(dú)有偶，為應(yīng)對重點(diǎn)學(xué)科領(lǐng)域資深科學(xué)家和青年科技人才日益流失的趨勢，以色列近年來也依靠“科技主管部門+科研機(jī)構(gòu)+基金會(huì)+慈善家”的跨部門組合成功從歐美國家吸引了一批科學(xué)家。2012 年，以色列科技與空間部聯(lián)合以色列癌癥研究基金會(huì)共同出資80 萬新謝克爾（約合人民幣152 萬元）推出《癌癥研究聯(lián)合倡議》，旨在吸引該領(lǐng)域資深海歸科學(xué)家回以色列科研機(jī)構(gòu)或高校工作。歸以科學(xué)家的薪酬待遇主要由以色列科技與空間部提供，開展癌癥研究所需的儀器設(shè)備主要由癌癥研究基金會(huì)負(fù)責(zé)采購。2016 年，以色列慈善家莫里提默爾·朱克曼（Mortimer Zuckerman）出資1 億美元，與以色列科研機(jī)構(gòu)和高校合作設(shè)立“博士后學(xué)者計(jì)劃”和“朱克曼學(xué)者計(jì)劃”，其中前者致力于吸引具有潛力的青年博士后回以任教，后者致力于幫助歸以的青年博士后等專家學(xué)者建造實(shí)驗(yàn)室、搭建實(shí)驗(yàn)平臺等［38］。這種多部門聯(lián)動(dòng)、合力引才的機(jī)制，既提高了法國和以色列創(chuàng)新主體高水平人才引進(jìn)的成功率，也提升了法、以兩國不同創(chuàng)新主體之間協(xié)同引才的水平。

三是探索實(shí)施頂尖科技人才“舉薦制”。以戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才、卓越工程師等為代表的頂尖科技人才在國際人才流動(dòng)過程中猶如“磁石”，自帶“磁場”，由其出面引才能提高人才引進(jìn)的成功率。2020 年，德國洪堡基金會(huì)推出了“亨麗埃特·赫茲偵察員計(jì)劃”，委托“偵察員”從全球范圍內(nèi)挖掘和“說服”具有科研與創(chuàng)新潛力的青年科技人才申報(bào)洪堡基金會(huì)的科研項(xiàng)目，以提升洪堡研究基金的科研產(chǎn)出影響力［39］。在“偵察員”的選擇上，洪堡基金會(huì)制定了嚴(yán)格的規(guī)定，只有在德國擁有教授或同等職位的管理人員，以及擁有杰出的學(xué)術(shù)成就、廣泛的國際合作網(wǎng)絡(luò)和慧眼識才能力的頂尖科技人才方可申請成為“偵察員”。通過同行評審，洪堡基金會(huì)每年最多遴選40名“偵察員”，每位“偵察員”最多可推薦三位具有科研潛力的外國青年科技人才申請洪堡研究基金。此外，洪堡基金會(huì)還支持“偵察員”與其舉薦的青年科技人才開展合作研究，旨在幫助“偵察員”所在的德國機(jī)構(gòu)拓展國際合作網(wǎng)絡(luò)、集聚和留住具有研究與創(chuàng)新潛力的青年科技人才。

2.2.2 出臺更加務(wù)實(shí)開放的人才移民制度

一是按需出臺人才簽證利好政策。為加大國際高水平和急缺緊需人才的引進(jìn)力度，發(fā)達(dá)國家在人才簽證政策上下足了“功夫”。法國自2021年起，開通線上審批綠色通道，為外籍科研人員來法和具有潛力的博士畢業(yè)生留法提供便利和政策優(yōu)惠［24］。拜登政府上臺后，美國不斷對特朗普時(shí)期以“美國優(yōu)先”“讓美國再次偉大”和國家研究安全為由出臺的人才簽證收緊乃至極左政策進(jìn)行修正，包括降低H-1B 簽證門檻，廢除基于薪資水平進(jìn)行簽證抽簽；廢除“禁穆令”，緩和美國社會(huì)對特定族裔高技術(shù)移民的負(fù)面認(rèn)知；廢除對H-4簽證持有者（H-1B 簽證持有者的直系親屬）的工作限制；廢除針對高技術(shù)移民簽證逾期的嚴(yán)格執(zhí)法規(guī)定，同時(shí)解除對高技術(shù)移民的入境限制；重啟駐外使領(lǐng)館簽證業(yè)務(wù)并簡化簽證流程；簡化判定O-1A 簽證申請人是否屬于“頂尖或關(guān)鍵”類人才的標(biāo)準(zhǔn)，并允許申請人將音頻或視頻作為證據(jù)，以證明其在“出版物或著作”方面取得的成就等［40-42］。2021 年12 月，西班牙經(jīng)濟(jì)事務(wù)和數(shù)字轉(zhuǎn)型部面向無固定辦公地點(diǎn)、依靠互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程工作的人群，設(shè)立“數(shù)字人才簽證”，初始有效期為1年，允許續(xù)簽，最長期限為5 年，允許申請人的配偶、子女同時(shí)申請?jiān)摵炞C，旨在從非歐盟國家中吸引更多從事互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的數(shù)字人才［43］。2022 年8 月，新加坡政府面向海外學(xué)術(shù)研究、文化藝術(shù)、體育、商業(yè)等領(lǐng)域的高水平人才，推出“海外專才準(zhǔn)證”（Overseas Networks & Expertise Pass，ONE Pass），申請人只要任意滿足以下兩個(gè)條件均可申請：1）在過去一年內(nèi)的固定月工資達(dá)到3 萬新加坡元（約合人民幣15.6 萬元），或來新加坡以后可每月從雇主那里獲得同等的收入；2）曾在市值超過5 億美元或年收入超過2 億美元的海外知名公司工作過至少1 年。ONE Pass 的初始有效期為5年，允許續(xù)簽，續(xù)簽時(shí)滿足以下任意一個(gè)條件即可：1）過去5 年在新加坡平均月薪至少3 萬新加坡元；2）在新加坡創(chuàng)辦并經(jīng)營1 家公司，雇傭至少5名本地人，每人每月至少收入5000 新加坡元。此外，如果申請人在學(xué)術(shù)研究、文化藝術(shù)、體育領(lǐng)域曾取得過杰出成就，即使沒達(dá)到最低薪資標(biāo)準(zhǔn)，也可提交ONE Pass 申請［44］。

二是頂層設(shè)計(jì)吸引優(yōu)秀外國留學(xué)生。為了從全球范圍內(nèi)吸引一批有潛力的青年科技（后備）人才，發(fā)達(dá)國家均將目光投向了留學(xué)生群體，出臺諸多利好舉措。例如，2018 年，法國公布《選擇法國》戰(zhàn)略，提出到2027 年重點(diǎn)從包括中國、印度、越南等在內(nèi)的國家吸引50 萬名留學(xué)生到法國高等院校學(xué)習(xí)深造的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，法國政府除簡化留學(xué)簽證流程、增加法語語言培訓(xùn)課程和英文授課課程、創(chuàng)建認(rèn)證機(jī)制以提高國際學(xué)生的接待質(zhì)量、實(shí)行學(xué)費(fèi)差異化制度、大幅增加獎(jiǎng)學(xué)金數(shù)量等政策之外，還專門設(shè)立中文網(wǎng)站，為中國學(xué)生提供一站式留學(xué)簽證指導(dǎo)服務(wù)［45］。

三是提供具有競爭力的人才薪酬待遇和經(jīng)費(fèi)支持。2020 年，法國通過《2021—2030 研究計(jì)劃法案》提出［24］，（1）建立由中央-地方政府共同出資的國際人才資助體系，為重返法國且愿意長期留法的高水平人才提供長期穩(wěn)定的合同和頂配的福利待遇；（2）每年出資1500 萬歐元，由外交與歐洲事務(wù)部牽頭設(shè)立“法國政府獎(jiǎng)學(xué)金”，面向留法博士生和青年科技人才提供研發(fā)經(jīng)費(fèi)支持。2020年1 月，為支持青年研究人員開展前沿性與挑戰(zhàn)性研究，日本通過“強(qiáng)化研究能力和支持青年研究人員綜合措施計(jì)劃”設(shè)立為期10 年的創(chuàng)發(fā)性研究支持項(xiàng)目，每年為700～1000 名青年研究人員提供最高3000 萬日元（約合人民幣150 萬元）的研究經(jīng)費(fèi)支持［46］。

2.3 想方設(shè)法留才

一是持續(xù)優(yōu)化積分移民制度。日本自2012年開始起開始實(shí)施“高水平人才”積分制度，從人才學(xué)歷（重點(diǎn)關(guān)注是否有在日留學(xué)經(jīng)歷）、年薪水平、工作履歷、成果產(chǎn)出、日語水平、附加分（各類經(jīng)過認(rèn)證的資格證書）等類目為申請人賦分，總分70 分以上的申請人可一次性獲得為期5 年的“高水平人才”簽證。近10 年來，根據(jù)實(shí)施過程中遇到的問題，日本政府以“降低給分條件、增加類目分值、加大優(yōu)待力度”為思路，先后4 次對“高水平人才”積分制度進(jìn)行了修訂，以期促使更多的申請人能夠達(dá)到最低認(rèn)定門檻，進(jìn)而滿足日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)各界對“高水平人才”日益增長的需求［47］。此外，為了吸引更多經(jīng)嚴(yán)格篩選的“高水平人才”長留日本，日本政府大大縮短了“高水平人才”群體申請日本綠卡（永久居留）的工作時(shí)長，提出總分在70 分以上的申請人可在獲得“高水平人才”簽證的三年后申請日本綠卡，總分在80 分以上的申請人可在一年后就申請日本綠卡。

二是竭力挽留外國留學(xué)生。2020 年，英國修改了“畢業(yè)生就業(yè)方針”，允許2021 年夏季獲得博士學(xué)位的外國留學(xué)生繼續(xù)留在英國生活和工作三年，獲得學(xué)士和碩士學(xué)位的外國留學(xué)生可以繼續(xù)留在英國生活和工作兩年［48］。為了向科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（Science，Technology，Engineering，and Mathematics，STEM）領(lǐng)域的外國留學(xué)生長期留美工作提供便利，拜登政府一方面試圖通過《2021美國公民法案》取消STEM 領(lǐng)域外籍博士畢業(yè)生申請綠卡時(shí)7%的國別配額限制，大幅縮短申請等候時(shí)間以清理簽證積壓；另一方面，通過行政手段允許STEM 領(lǐng)域的國際學(xué)生從美國大學(xué)畢業(yè)后繼續(xù)申請STEM“選擇性實(shí)踐培訓(xùn)項(xiàng)目”（Optional Practical Training，OPT），以學(xué)生身份在美工作和實(shí)習(xí)，同時(shí)將22 個(gè)新的專業(yè)領(lǐng)域納入OPT 中，并將OPT 期限延長至3 年［49］。

3 對我國的啟示建議

以戰(zhàn)略科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才、卓越工程師、青年科技人才等為核心主體的國家戰(zhàn)略人才力量，是贏得國際競爭主動(dòng)權(quán)的戰(zhàn)略性稀缺資源，擁有區(qū)別于一般科技工作者的顯性特征。大國博弈背景下，加強(qiáng)國家戰(zhàn)略人才力量建設(shè)除了需要弄清悟懂國家戰(zhàn)略人才力量的基本特征之外，還需出臺有針對性的突破性機(jī)制舉措。放眼全球，為了打贏國際人才爭奪戰(zhàn)，長時(shí)間享受人才紅利的發(fā)達(dá)國家高度重視國家戰(zhàn)略人才力量建設(shè)，爭相通過法律、政策、規(guī)劃、項(xiàng)目等手段，厚植“育才、引才、留才”土壤。面對日趨白熱化的國際人才競爭形勢，我國已經(jīng)到了大力實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、大聲疾呼強(qiáng)化國家戰(zhàn)略人才力量建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)刻。

1）探索創(chuàng)新國家戰(zhàn)略人才力量自主培養(yǎng)機(jī)制

青年科技人才是國家戰(zhàn)略人才力量的“塔基”，技術(shù)技能型人才尤其是卓越工程師關(guān)乎制造業(yè)強(qiáng)國建設(shè)。當(dāng)前，我國國家戰(zhàn)略人才力量依然存在青年科技人才擔(dān)綱機(jī)會(huì)過少、課題經(jīng)費(fèi)不足、生活壓力大、薪酬待遇低［50］、技術(shù)技能型人才匱乏［51］等問題，發(fā)達(dá)國家不遺余力加強(qiáng)青年科技人才和技術(shù)技能型人才自主培養(yǎng)的新舉措啟示我們：

一要健全完善符合青年科技人才成長規(guī)律的項(xiàng)目支持機(jī)制。針對青年科技人才職業(yè)生涯不同階段出臺相應(yīng)資助項(xiàng)目，同時(shí)增加多元靈活項(xiàng)目的支持力度和數(shù)量，進(jìn)一步放寬項(xiàng)目申報(bào)的年齡“門檻”，適度提高青年科技人才和技術(shù)技能型人才申報(bào)競爭性項(xiàng)目的成功率，讓其在最富有創(chuàng)造力的階段投身于高質(zhì)量原創(chuàng)科學(xué)研究上；二要正視青年科技人才在職業(yè)發(fā)展過程中面臨的實(shí)際困難和提出的合理訴求。探索試行以實(shí)際貢獻(xiàn)為主體的差異化福利、獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)制度，推動(dòng)建立青年科技人才薪酬待遇與研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模、國內(nèi)生產(chǎn)總值一致的穩(wěn)步增長機(jī)制，著力解決青年科技人才的生活（住房和通勤）壓力；三要加快培養(yǎng)造就一批能滿足創(chuàng)新一線需求的高素質(zhì)技術(shù)技能型人才。推動(dòng)職業(yè)技術(shù)教育、普通高等教育、在職繼續(xù)教育體系協(xié)調(diào)發(fā)展，大力發(fā)展以提升青年大學(xué)生、職業(yè)高中生專業(yè)技能水平為導(dǎo)向的繼續(xù)教育和數(shù)字技能培訓(xùn)。面向未來市場和國家戰(zhàn)略需求，定期公布急缺緊需職業(yè)清單，打通技術(shù)技能型人才供應(yīng)鏈和需求鏈。支持國家戰(zhàn)略科技力量擴(kuò)大專業(yè)博士后招收數(shù)量，并允許其根據(jù)自身實(shí)際需求，自主延長專業(yè)博士后的聘用周期。

2）推行靈活多元、務(wù)實(shí)開放、唯才是用的引才機(jī)制

重視國家戰(zhàn)略人才力量自主培養(yǎng)，絕不意味著自我封閉，相反需要以更加靈活多元的方式、更加務(wù)實(shí)開放的胸懷，不拘一格、廣納英才為我所用。改革開放以來，我國依托各類引才計(jì)劃從國外引進(jìn)了一大批高水平科技人才，極大地提高了我國的整體科技實(shí)力、國際科技合作水平及國際科技影響力。但我們也要清醒地認(rèn)識到，首先，通過各類引才計(jì)劃回來的數(shù)千名高水平科技人才主要集中在生物學(xué)、化學(xué)、物理學(xué)等基礎(chǔ)研究類學(xué)科，只有少量人才分布在目前急缺緊需的制造業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域；其次，我國從海外引進(jìn)回來的人才絕大多數(shù)為華人學(xué)者和歸國留學(xué)生，人才引進(jìn)途徑、群體和方式相對單一［52］。隨著國際競爭與大國博弈的持續(xù)深化，引進(jìn)國際高水平人才形勢日益嚴(yán)峻復(fù)雜的大背景下［53］，發(fā)達(dá)國家果斷摒棄傳統(tǒng)引進(jìn)才策略、多渠道引進(jìn)高水平和急缺緊需人才的做法可為我們提供以下啟示：一是順勢調(diào)整引才策略。在戰(zhàn)略必爭領(lǐng)域和急需發(fā)展的技術(shù)領(lǐng)域，建立健全人才分類評價(jià)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)拓寬引才渠道與范圍。充分利用現(xiàn)有院士、知名專家在全球范圍內(nèi)的合作網(wǎng)絡(luò)，以及在慧眼識才、舉善薦賢方面的特殊能力，化“官方引才”為“個(gè)體引才”“民間引才”，培育以才薦才的“滾雪球效應(yīng)”和以才引才的“葡萄串效應(yīng)”；二是推動(dòng)建立跨部門協(xié)同、多部門合力引才機(jī)制。統(tǒng)籌布局科技、教育與人力資源主管部門、科研機(jī)構(gòu)、高等院校、國家（重點(diǎn)）實(shí)驗(yàn)室、國有企業(yè)等各類創(chuàng)新主體的引才計(jì)劃，充分發(fā)揮市場和用人主體在選才和引才過程中的作用；三是實(shí)施務(wù)實(shí)高效便捷的人才簽證政策。進(jìn)一步簡化高水平和急缺緊需人才的審批流程、時(shí)間與材料，豐富人才簽證的類型，歡迎不同職業(yè)生涯、不同學(xué)術(shù)水平、不同國籍的高水平或急缺緊需人才及外國留學(xué)生來華就業(yè)創(chuàng)業(yè)、交流訪問和學(xué)習(xí)生活，并為其提供具有國際競爭力的經(jīng)費(fèi)支持和薪酬待遇。

3）努力打造不拘一格誠心留才的制度環(huán)境

我國既是人才培養(yǎng)大國，同時(shí)也是人才流失大國，高水平人才流失和“留不住”問題近年來頻繁引發(fā)社會(huì)關(guān)注和輿論熱議。放眼全球，為留得住人才，日本政府建立了“高水平人才”積分制度動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，基于實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，主動(dòng)對“高水平人才”積分制度進(jìn)行了4 次修訂；英國和美國政府為剛畢業(yè)不久的外國留學(xué)生設(shè)置了2～3 年的找工作“緩沖期”，為外國留學(xué)生由學(xué)生簽轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ骱炆踔寥瞬藕烆A(yù)留了充足的時(shí)間。這啟示我們，要想打贏國際人才爭奪戰(zhàn)，就要千方百計(jì)將引進(jìn)來的外國留學(xué)生和高水平人才留住。建議我國人力資源和社會(huì)保障部、公安部、外交部、科技部、教育部等部門一道，根據(jù)大國博弈背景下國際人才競爭環(huán)境變化和國內(nèi)對于加快引進(jìn)急需緊缺人才的迫切需求，一是出臺務(wù)實(shí)靈活的“外國人來華工作許可制度”。適度調(diào)整頒布實(shí)施于2017 年4 月的“外國人來華工作許可制度”，進(jìn)一步優(yōu)化完善外國高端人才（A 類，85 分以上）、外國專業(yè)人才（B 類，60～84 分）、其他外國人員（C 類）三類人才的評估認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、積分類目及各子項(xiàng)分值，降低前兩類人才的最低積分門檻，并賦予各省市適度、靈活調(diào)整積分類目及計(jì)分賦值的權(quán)力。二是優(yōu)化健全留學(xué)、引才、留才政策聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制。同步調(diào)優(yōu)化完善外國留學(xué)生來華留學(xué)、各類人才來華就業(yè)創(chuàng)業(yè)、移民（積分落戶與永久居留政策）、出入境管理、稅收或福利優(yōu)待政策等，竭力消除外國留學(xué)生和高水平科技人才來華定居后出現(xiàn)的各類“水土不服”問題，營造能夠使其安心為我所用的制度環(huán)境。