伊犁州旅游資源法律保護制度探析

郭虹 蒲朦朦

摘 要：伊犁州獨特的地域環(huán)境造就了其豐富優(yōu)質(zhì)的旅游資源。近年來，伊犁州政府大力實施全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢，旅游業(yè)取得突破性發(fā)展，然而破壞旅游資源、污染旅游環(huán)境等問題也相半而來。利用法律手段對旅游資源開發(fā)利用行為進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)范，是實現(xiàn)伊犁州旅游資源可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。分析伊犁州旅游資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，梳理伊犁州旅游業(yè)發(fā)展可依據(jù)的現(xiàn)有法律，正視其存在的問題，才能夠?qū)σ晾缰萋糜钨Y源法律保護制度的進(jìn)一步完善提供可資參考的思路。

關(guān)鍵詞：旅游資源；開發(fā)利用；法律保護

中圖分類號：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.018

Exploration on the Legal Protection System of Tourism Resources in Yili Prefecture

GUO Hong， PU Meng- meng

（Law School， Yili Normal University，Yining 835700，China）

Abstract：The unique regional environment of Yili prefecture has created its abundant and excellent tourism resources. In recent years， since the government of Yili prefecture vigorously implements the strategy for developing all-regional tourism and gives full play to the advantages of tourism resources， the tourism of Yili prefecture has achieved a breakthrough development. Nevertheless， the destruction of tourism resources， pollution of tourism environment as well as other problems also appear at the same time. It is a paramount way to realize the sustainable development of tourism resources in Yili prefecture to make scientific and reasonable norms for the development and utilization of tourism resources by legal means. Only by analyzing the current situation of the development and utilization of tourism resources in Yili Prefecture， sorting out the existing laws on which the development of tourism in Yili Prefecture can be based， and facing up to the existing problems， can we provide available reference ideas for the further improvement of the legal protection system of tourism resources in Yili Prefecture.

Key words：tourism resources; development and utilization; legal protection

旅游業(yè)的良性發(fā)展，很大程度上依賴于旅游資源（自然資源和人文資源）科學(xué)合理的開發(fā)與規(guī)劃。旅游資源是旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的最基本條件，無論是客觀存在的自然風(fēng)景旅游資源還是人文景觀旅游資源，一經(jīng)破壞，便無法再生，從某種意義上說，旅游資源具有不可替代性。因此，保護旅游資源是旅游有序開發(fā)利用的前提，合理利用是實現(xiàn)旅游資源保護的有效途徑。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實踐證明，法律保護對各類旅游資源有效的開發(fā)利用和保護至關(guān)重要，它也是旅游業(yè)發(fā)展的重要保證。因此，必須充分運用法律保護手段保護旅游資源，以實現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和為其發(fā)展提供重要保障。

唱響2021年春晚的《可可托海的牧羊人》，讓新疆伊犁驚艷了全世界。伊犁州是新疆旅游資源最為富集的地區(qū)之一，不僅類型豐富、數(shù)量巨大，而且組合良好、品質(zhì)高超，與世界著名旅游勝地相比較亦有自身突出的價值，兼具優(yōu)美的自然景觀與獨特悠久的歷史文化。近年來，隨著絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)和社會穩(wěn)定紅利的持續(xù)釋放，以及相關(guān)政策的扶持，依托良好的自然生態(tài)資源和深厚的民族文化底蘊，伊犁州大力發(fā)展旅游業(yè)，取得了長足進(jìn)步，旅游總收入占GDP的比重逐年上升。數(shù)據(jù)顯示，2016年至2019年，伊犁州累計接待游客15230.61萬人次，實現(xiàn)旅游總收入1678.81億元，年均增長分別達(dá)到45%和55%；2021年接待旅游總?cè)藬?shù)5117.3萬人次，實現(xiàn)旅游收入307.0億元；2022年僅7月9-13日就累計接待游客243.17萬人次，實現(xiàn)旅游收入13.20億元。毫無疑問，旅游業(yè)已成為伊犁州國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎、改善民生的富民產(chǎn)業(yè)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑。伊犁州旅游業(yè)的快速發(fā)展離不開城市旅游資源的高效利用，然而，由于受管理體制、法律體系等諸多因素的影響，我國旅游資源保護當(dāng)前還存在相當(dāng)不足和差距，伊犁州旅游資源也受到了較為嚴(yán)重的環(huán)境破壞和資源耗竭，從而使旅游資源保護和旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨巨大壓力。因此，全域旅游時代亟須加強旅游資源的法律保護。

一、伊犁州旅游資源概況

伊犁州作為新疆的天賜寶地，位于天山北部的伊犁河谷內(nèi)，因獨具江南特質(zhì)，素有“塞外江南”的美譽，著名作家王蒙先生在其茅盾文學(xué)獎獲獎作品《這邊風(fēng)景》中，這樣描述伊犁，“新疆是個好地方，伊犁是好地方中的好地方”。正因為氣候宜人、水汽充沛、物產(chǎn)豐饒、自然稟賦得天獨厚，造就了伊犁州良好的生態(tài)環(huán)境、富饒且獨具魅力的旅游資源，也是伊犁州旅游業(yè)能夠持續(xù)蓬勃發(fā)展的有力保障。伊犁州共有134個景點，分別隸屬于42個基本類型，占全國分類系統(tǒng)類型的57%。這里有著名的那拉提、唐布拉、喀拉峻等天山草原風(fēng)光，還有聞名遐邇的八卦名城、伊犁將軍府和被聯(lián)合國教科文組織譽為“東方小夜曲”的《草原之夜》誕生地——可克達(dá)拉等眾多歷史文化景點。目前，伊犁州成功申報“特克斯喀拉峻”與“鞏留庫爾德寧”兩處世界自然遺產(chǎn)；成功創(chuàng)建喀拉峻風(fēng)景區(qū)、那拉提旅游風(fēng)景區(qū)兩家國家5A級景區(qū)，喀贊其民俗旅游區(qū)、伊犁河風(fēng)景區(qū)伊寧市六星街景區(qū)、特克斯縣八卦城景區(qū)、尼勒克濕地古楊林風(fēng)景區(qū)、霍城惠遠(yuǎn)古城等4A級景區(qū)24家，伊寧縣天鵝泉景區(qū)、托乎拉蘇景區(qū)等3A級景區(qū)36家，伊寧市伊犁河民族文化旅游村、阿克薩依民俗村旅游區(qū)、昭蘇河谷次森林等2A級景區(qū)22家；國家歷史文化名城、鎮(zhèn)、村3個；國家級森林公園5個；國家濕地公園8個；中國傳統(tǒng)村落1個；國家全域旅游示范區(qū)2個；國家級文化旅游品牌42個；自治區(qū)級文化旅游品牌19個，其中自治區(qū)級生態(tài)旅游示范區(qū)5個，自治區(qū)全域旅游示范區(qū)3個^［1］。那拉提旅游風(fēng)景區(qū)入圍“神奇西北100景”，并先后榮膺全國六大最美的草原之一、國家級旅游度假區(qū)、國家級生態(tài)旅游示范區(qū)；伊昭、獨庫公路登上“國內(nèi)熱門自駕路線TOP10”熱搜榜單，自駕游的溢出效應(yīng)帶火了沿途各景區(qū)景點和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。

與豐富的旅游資源形成鮮明反差的是當(dāng)?shù)鼐包c分散、路途遙遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，這是由伊犁州地域廣闊的基本物理現(xiàn)實決定的，也是制約伊犁州旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸。近年來，伊犁州深入實施“旅游興州”戰(zhàn)略，依托文旅招商引資項目，不斷完善旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，讓游客玩得更便捷、更舒心。目前已建成游客集散（服務(wù)）中心33座、自駕營地8座、停車場96個，旅游廁所47個、?？奎c82處、觀景臺81處和通信基站20處。旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)蓬勃發(fā)展，離不開日趨完善的交通設(shè)施建設(shè)，而深居山高水遠(yuǎn)的伊犁州，對于國內(nèi)外游客來說都是距離較遠(yuǎn)的旅游目的地^［2］。黨的十八大以來，為破解旅長游短的困境，伊犁州立足“交通+旅游”融合發(fā)展理念，圍繞“州內(nèi)環(huán)起來、進(jìn)出州快起來”目標(biāo)，重點打造4條風(fēng)景道路和12條旅游公路，其中，G218線墩麻扎至那拉提段、G219線都拉塔口岸至昭蘇段、G577線特克斯至昭蘇段、G578線清伊、果霍、墩那、伊墩、墩麻扎至尼勒克段等改造項目已建成通車，昭蘇天馬機場已通航，G30線清水河-霍爾果斯段高速公路改擴建項目正加快建設(shè)，獨山子-庫車、G218線那拉提-巴倫臺、G219線伊寧-阿克蘇（昭蘇-溫宿）、G219線溫泉-霍爾果斯、省道330線那拉提-庫爾德寧，G577線昭蘇至木扎爾特口岸、省道345線庫爾德寧-恰西-塔里木到喀拉峻等項目正在抓緊推進(jìn)。至此，伊犁州直11個縣市全部通高速（一級）公路，縣、鄉(xiāng)、村三級“路長制”得到全面推行。日趨完善的立體交通網(wǎng)絡(luò)，在為伊犁州旅游經(jīng)濟社會發(fā)展不斷提速的同時，也鋪就了農(nóng)牧民增收致富路，促進(jìn)了社會的穩(wěn)定。然而，與伊犁州旅游方興未艾和火爆“出圈”的局面形成鮮明對比的是，現(xiàn)有的伊犁州旅游資源法律制度建設(shè)卻滯后于旅游開發(fā)速度，由此產(chǎn)生的問題也越來越凸顯出來，所以加強伊犁州旅游資源的法律保護就顯得尤為重要。

二、伊犁州旅游資源法律保護的現(xiàn)狀

從國家層面考察，目前針對我國旅游資源保護的高階專項立法還沒有實現(xiàn)，旅游資源保護可以援引的成文法律主要包括《憲法》《環(huán)境保護法》《旅游法》《出境入境管理法》《護照法》《旅游資源保護暫行辦法》《邊境旅游暫行管理辦法》《民族民俗文化旅游示范區(qū)認(rèn)定》《農(nóng)家樂經(jīng)營服務(wù)規(guī)范》《旅行社條例》《旅行社責(zé)任保險管理辦法》《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》《導(dǎo)游人員管理條例》《旅游投訴暫行規(guī)定》《中國公民出國旅游管理辦法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《旅游飯店星級的劃分與評定》《旅游涉外飯店星級的劃分與評定》《綠色飯店等級評定規(guī)定》《綠色旅游飯店評定標(biāo)準(zhǔn)（附附錄A、附錄B）》《旅行社條例實施細(xì)則》《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》等。在國家層面立法缺位滯后的情況下，地方立法就具有極其重要的開拓引導(dǎo)、支持保障、超前探索、補充完善的作用^［3］。

從區(qū)域?qū)用婵疾?，一是自治區(qū)陸續(xù)制定和印發(fā)《新疆旅游條例》《新疆環(huán)境保護條例》《新疆自然保護區(qū)管理條例》《新疆旅游促進(jìn)條例》《新疆邊境管理條例》《新疆旅游規(guī)劃管理辦法》《新疆文明風(fēng)景旅游區(qū)管理辦法》《新疆旅游景區(qū)門票及相關(guān)服務(wù)價格管理辦法》《關(guān)于促進(jìn)交通運輸與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》《新疆實施國家計委“游覽參觀點門票價格管理辦法”細(xì)則》《關(guān)于高效統(tǒng)籌疫情防控和旅游業(yè)發(fā)展的通知》《新疆旅游購物管理暫行辦法》《新疆黑蜂遺傳資源保護區(qū)管理辦法（試行）》《那拉提風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2015-2030年）修編》《新疆生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》。二是伊犁州人大立足旅游資源豐富的實際制定了《伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》）《伊犁州全域旅游促進(jìn)條例》《伊犁哈薩克自治州新疆黑蜂遺傳資源保護條例》《伊犁漁業(yè)資源保護條例》《伊犁哈薩克自治州鄉(xiāng)村清潔條例》《阿勒泰地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》《吉木乃薩吾爾山冰川水資源保護條例》《烏倫古湖國家濕地公園保護條例》等專項法律規(guī)范；此外，政策推動也是伊犁州旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要力量。黨的十八大以來，伊犁州政府按照“旅游興疆”戰(zhàn)略要求，先后印發(fā)《伊犁河谷旅游發(fā)展總體規(guī)劃（修編）》《伊犁州黨委辦公廳伊犁州人民政府辦公廳關(guān)于推動旅游業(yè)成為伊犁戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《伊犁旅游發(fā)展“三年行動計劃”重點任務(wù)》《伊犁州推進(jìn)旅游業(yè)加快復(fù)蘇九項措施》《2022年伊犁州引客入伊獎補辦法》政策文件；不享有立法權(quán)的市（縣）的市（縣）委、市（縣）政府通過政策引導(dǎo)來對區(qū)域旅游活動進(jìn)行規(guī)范，頒行了《特克斯縣國家濕地公園管理辦法》《伊寧市歷史文化名城保護規(guī)劃》《霍爾果斯市加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持獎勵暫行辦法》《那拉提沼澤國家濕地公園總體規(guī)劃》《伊寧市六星街歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃》等政策文件，為規(guī)范和指導(dǎo)伊犁州旅游資源保護工作提供了重要的立法依據(jù)。在《伊犁哈薩克自治州國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，把深入實施“旅游興州”戰(zhàn)略，全力推進(jìn)旅游業(yè)大發(fā)展，力爭旅游經(jīng)濟在州直經(jīng)濟中“三分天下有其一”作為重要目標(biāo)。

三、伊犁州旅游資源法律保護存在的問題

規(guī)范的法制是旅游發(fā)展的基礎(chǔ)和重要保障。雖然伊犁州業(yè)已頒布了一些與旅游資源相關(guān)的法規(guī)規(guī)章，但針對伊犁州旅游資源的立法數(shù)量少、立法層級也多限于實施辦法，且相對滯后，并沒有制定針對伊犁州旅游資源保護的專門性法律。整體上，伊犁州旅游資源保護相關(guān)法律主要存在以下幾個方面的問題。

（一）現(xiàn)行旅游資源保護立法具有滯后性

從上面對伊犁州相關(guān)旅游資源保護法律法規(guī)可以看出現(xiàn)階段伊犁州關(guān)于旅游資源的相關(guān)立法是較零散且片面的，沒有專門針對旅游資源保護的統(tǒng)一規(guī)范和管理，難以有效解決現(xiàn)實中發(fā)生的情況復(fù)雜的旅游環(huán)境問題。目前，我國還沒有形成統(tǒng)一的全國性“旅游資源保護法”，缺乏宏觀上的指導(dǎo)。2013年頒布的《旅游法》主要調(diào)整旅游法律關(guān)系，關(guān)于旅游資源保護的內(nèi)容散見于第一條、第十七條以及第十八條，并且沒有確切涉及旅游資源保護的問題。雖然各環(huán)境與資源單行要素保護的法律及行政法規(guī)、部門規(guī)章對森林、湖泊、野生動植物、礦產(chǎn)資源等資源保護起到了一定的積極作用，從一定程度上對旅游資源保護也提供了法律依據(jù)和指導(dǎo)性意見，但這些立法主要集中在從自然旅游資源保護角度加強旅游資源的保護，而針對相關(guān)人文旅游資源的立法保護較為缺乏。2007年頒布的《旅游資源保護暫行辦法》條款過于簡單，對破壞旅游資源行為的處罰也十分模糊，且作為部門規(guī)章，層級過低^［4］。與此同時，從地方立法層面看，自治區(qū)和伊犁州人大雖然根據(jù)上位法的規(guī)定頒布實施了一些旅游資源保護規(guī)定散見其中的地方性法規(guī)規(guī)章和條例，在伊犁州旅游資源保護中也起到了非常重要的作用，但是，這些法規(guī)規(guī)章多以國家或其他地方已經(jīng)出臺的法律法規(guī)或條例為樣本，缺乏地方特色，且規(guī)定較為分散和原則，可操作性差。如旅游資源保護是澤被后世的善行，需要社會公眾參與和監(jiān)督。雖然《條例》第4條有規(guī)定“公眾參與”的制度，但是并未明確規(guī)定公眾參與的范圍，具有明顯的原則性強、操作性弱的缺陷，只是一種指導(dǎo)性規(guī)定，在實際中難以起到保障民眾的參與權(quán)，不利于旅游資源保護的發(fā)展?！皟缮健崩砟?、文化潤疆工程以及旅游興疆戰(zhàn)略的提出，使得伊犁州的旅游資源保護立法工作從根本上發(fā)生了改革，但目前立法尚未規(guī)定解決如何釋放生態(tài)效能和旅游高質(zhì)量發(fā)展。此外，囿于區(qū)域和位階限制，這些地方性法規(guī)規(guī)章和政策難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和普遍效應(yīng)，無法滿足伊犁州日益蓬勃發(fā)展的旅游業(yè)的急切需求，更無從為伊犁州脆弱的旅游資源提供必要的保護。

（二）管理權(quán)屬級別不清帶來執(zhí)法疲軟問題

旅游資源管理涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境等諸多部門，因此，建立權(quán)責(zé)清晰的管理體制是旅游資源法律保護的關(guān)鍵。《條例》第5條確立了“州政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、全社會共同參與”的生態(tài)環(huán)境保護管理體制，即按照行政區(qū)域劃分，由州政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級生態(tài)環(huán)境、發(fā)展與改革、自然資源、文化和旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門按照各自的職責(zé)分管的管理體制；第6條確立了“河谷生態(tài)環(huán)境保護委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制定河谷生態(tài)環(huán)境保護政策、解決資金投入、項目建設(shè)等重大問題”；第59條確立了“文旅主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)旅游資源的保護、開發(fā)、利用和整合”的旅游資源保護管理體制，即按照行政區(qū)域劃分，由文旅局主管。由上述規(guī)定可知，伊犁州旅游資源中的草場、森林、濕地和自然保護區(qū)，分別隸屬于農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門管轄，但旅游資源的開發(fā)、建設(shè)和管理卻隸屬于文旅部門，這種條塊分割的管理體制違背了旅游資源屬性，極易導(dǎo)致管理機構(gòu)權(quán)屬交叉、旅游景觀中不同資源管理權(quán)分屬不同部門，景區(qū)中存在管理部門兼具經(jīng)營功能現(xiàn)象，大資源、小管理現(xiàn)象突出，政府監(jiān)管不到位等問題，難以形成綜合開發(fā)、合理利用、共同發(fā)展的整體性思維，不利于旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展^［5］。如以那拉提草原景區(qū)為例，根據(jù)條例規(guī)定，草原森林歸口林業(yè)部門管理，草原中的農(nóng)牧行為歸口畜牧業(yè)部門管轄，這種資源權(quán)屬結(jié)構(gòu)已經(jīng)造成矛盾，特別是條例第六條規(guī)定那拉提草原風(fēng)景區(qū)由那拉提旅游風(fēng)景區(qū)管理委員會集中管理，但根據(jù)條例第五十九條規(guī)定，那拉提的保護、開發(fā)、利用和整合歸口新源縣文旅局管理，由于條例沒有明確界定景區(qū)管委會和新源縣文旅局行政權(quán)屬關(guān)系，不可避免地造成二者之間的行政權(quán)屬問題的矛盾，致使旅游管理渠道不通暢。

（三）旅游資源的保護意識和理念欠缺

伊犁州旅游資源的開發(fā)不僅幫助伊犁擴大了在旅游業(yè)內(nèi)的“塞外江南·詩畫伊犁”品牌效應(yīng)，更是從經(jīng)濟、民生等方面切實對州直各個縣市的發(fā)展起到了極其重要的作用，帶動農(nóng)牧民群眾吃上“旅游飯”，走上增收致富路。然而，長期以來，人們對旅游資源所具有的生態(tài)效益認(rèn)識不足，認(rèn)為旅游是當(dāng)?shù)刎斦杖氲闹饕獊碓?，所以對資源的保護性投入少之又少，使得旅游業(yè)缺少了健康發(fā)展的土壤，旅游資源遭到破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生。如某公司在唐布拉的核心景區(qū)（薩里克特和塔勒德薩依）修建兩座水電站，致使景區(qū)植被遭破壞，山體裸露，生態(tài)恢復(fù)投入超過概算將近1億元。再如2017年某縣兩家煤炭有限公司為進(jìn)行非法露天采礦毀損1200多畝草原，最深的采掘處達(dá)50多米，地下水清晰可見，嚴(yán)重?fù)p害草原旅游生態(tài)環(huán)境。此外，一些民眾對旅游資源保護的重視力度不夠。主要表現(xiàn)為部分游客和旅游經(jīng)營者的環(huán)保意識薄弱，旅游生態(tài)環(huán)境保護的共建共治共享的社會治理格局尚未形成。2022年7月自治區(qū)文旅廳發(fā)布的《請！不！要！讓獨庫公路變成垃圾場》一文指出，有游客在新疆徒步勝地烏孫古道天堂湖畔，以及有著“全國最美公路”之稱的獨庫公路留下了大量“旅游垃圾”，使旅游點變成“垃圾場”，不僅加重景區(qū)的負(fù)荷，對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境生態(tài)造成影響，甚至影響到一些動物的生存空間。條例盡管以專節(jié)的形式規(guī)定了旅游資源保護，但是對如何保護落實旅游資源卻未進(jìn)行規(guī)定和說明，與保護利用相關(guān)的一系列問題主要是靠政府政策性文件的指導(dǎo)，缺乏可供實際操作的具有一般約束力的規(guī)則，因此，也不可能給公眾保護旅游資源帶來更具體的指導(dǎo)。就法律責(zé)任而言，《伊犁州全域旅游促進(jìn)條例》第44條有規(guī)定“旅游經(jīng)營者和旅游者應(yīng)當(dāng)遵守文明旅游公約，保護旅游資源和生態(tài)環(huán)境，維護旅游秩序”的義務(wù)^［6］，但卻缺乏對旅游經(jīng)營者和旅游者違反義務(wù)的處罰規(guī)定，實踐中除了勸誡，也沒有相應(yīng)的處罰手段，不可避免地形成“破窗效應(yīng)”，誘導(dǎo)其他游客效仿。

四、加強伊犁州旅游資源法律保護的具體建議

通過前面的分析可以看出，法律因素已成為制約旅游資源保護的關(guān)鍵性因素，為此，應(yīng)努力從以下幾方面入手。

（一）完善旅游資源保護法律體系

完善旅游資源保護相關(guān)立法，是維護旅游資源可持續(xù)利用的重要途徑，特別是對于旅游資源豐富又脆弱的伊犁而言，針對伊犁州旅游資源特點，完善法律制度是伊犁州旅游資源的重要保障。在立法指導(dǎo)思想上，不僅要肯定和保護旅游資源的經(jīng)濟屬性，更要重視旅游資源的社會和生態(tài)屬性。目前，適用的2019年頒布的《伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護條例》及2020年頒布的《伊犁州全域旅游促進(jìn)條例》對旅游資源的保護、開發(fā)和利用起到了一定的指導(dǎo)作用。具體說來，一是依法清理和修訂現(xiàn)行有關(guān)旅游資源保護的地方性法規(guī)、規(guī)章和條例。近年來，隨著全域旅游以及旅游興州戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，伊犁各地根據(jù)發(fā)展形勢以及實際情況，依托特色資源，大力發(fā)展旅游業(yè)，全州旅游業(yè)發(fā)展迅猛并呈穩(wěn)步上升態(tài)勢。目前，伊犁州旅游業(yè)正處于駛?cè)肟燔嚨赖陌l(fā)展階段，一些新情況新問題也不斷涌現(xiàn)，面對新形勢下的新問題，有立法權(quán)的伊犁州人大、察布查爾錫伯自治縣人大有必要對既有的與旅游資源保護相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和單行條例中不合時宜、存在沖突的條款及時廢除清理或修訂完善，使之符合伊犁州旅游資源開發(fā)的現(xiàn)實需要。二是旅游資源立法滯后的現(xiàn)狀決定了盡快頒布《伊犁旅游資源保護和開發(fā)條例》勢在必行，可以參考《南京市湯山旅游資源保護條例》《汕頭市旅游資源保護和開發(fā)條例》《臨汾市旅游資源保護和開發(fā)辦法》《婁底市旅游資源保護辦法》等條例辦法，制定符合伊犁州旅游資源保護實際的《伊犁旅游資源保護和開發(fā)條例》，該條例應(yīng)明確保護旅游資源的宗旨、旅游資源開發(fā)利用和環(huán)境保護的主要措施、執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)以及相關(guān)法律責(zé)任等主要制度，從而為規(guī)制旅游經(jīng)營者和旅游者不法破壞旅游資源的行為提供法律依據(jù)。同時在立法的內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)做到自然風(fēng)景旅游資源和人文景觀旅游資源保護并重。在對伊犁州旅游資源準(zhǔn)確分類的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，對各類型資源進(jìn)行原則性規(guī)定。同時，在不違背條例原則性規(guī)定的前提下，可以根據(jù)各類旅游資源的功能和保護目標(biāo)，積極籌建相應(yīng)的管理辦法，比如借鑒《江布拉克景區(qū)保護管理條例》制定《那拉提景區(qū)保護管理條例》等，此外，借鑒貴州省黔東南苗族侗族自治州、云南省西雙版納傣族自治州、內(nèi)蒙古包頭市賽汗塔拉城中、廣西玉屏侗族自治縣的立法經(jīng)驗，依據(jù)伊犁州旅游資源的類型，建立《喀拉峻世界文化自然遺產(chǎn)地保護管理條例》《庫爾德寧自然保護區(qū)條例》《那拉提草原保護條例》《察縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例》，完善相關(guān)立法。切實做到特殊情形特殊對待，只有這樣，才能達(dá)到事半功倍的效果，推動伊犁州旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

（二）理順旅游資源管理體制機制

針對旅游資源管理部門職責(zé)交叉、調(diào)節(jié)機制缺乏以及分權(quán)體制突出的問題，應(yīng)建立科學(xué)完善的管理體制，才是真正保護管理旅游資源?！奥糜我l(fā)展，改革要先行；改革要深化，體制必變革。”伊犁州政府應(yīng)以全面深化旅游業(yè)體制改革為契機，推進(jìn)適合全域旅游時代與格局的管理體制，以適應(yīng)新時代旅游發(fā)展的新要求，滿足人民群眾對美好生活的向往。一是建立自治區(qū)政府直屬的伊犁旅游資源保護管委會（簡稱伊犁旅管委）。整合伊犁河谷生態(tài)環(huán)境保護委員會以及伊寧旅游風(fēng)景區(qū)、那拉提風(fēng)景區(qū)、特克斯縣喀拉峻大草原風(fēng)景區(qū)、尼勒克縣唐布拉旅游風(fēng)景區(qū)等管委會，組建直屬自治區(qū)政府的伊犁州旅管委，集中行使林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門各種涉旅游資源管理職能，由伊犁州旅管委負(fù)責(zé)對州直各地旅游資源進(jìn)行統(tǒng)一綜合管理。由伊犁州旅管委集中行使對旅游資源的監(jiān)管權(quán)。根據(jù)《行政許可法》《行政處罰法》，州直各地旅游資源的開發(fā)建設(shè)使用均由伊犁州旅管委審查許可，破壞旅游資源的各項違法行為均由伊犁州旅管委處罰，州直各地旅游資源保護和治理的責(zé)任均由伊犁州旅管委承擔(dān)。這種模式打破了過去行政界線集中行使許可權(quán)和處罰權(quán)的管理模式，轉(zhuǎn)向布局合理的旅游資源保護管理體系，行使伊犁州旅管委統(tǒng)一管轄權(quán)，恰恰契合了全域旅游綜合管理的需要，對于全面深化改革、構(gòu)建伊犁州全域旅游的技術(shù)體系與完善旅游業(yè)現(xiàn)代治理體系、提升政府現(xiàn)代治理能力都具有探索和示范意義，法律上具有可行性。

（三）加強法治宣傳教育，提高保護意識

保護旅游資源，就是保護生態(tài)環(huán)境，就是保護人類文化。因此，旅游資源保護不僅僅是黨委政府的責(zé)任，更是全社會的共同責(zé)任。對此，需要為旅游資源保護營造良好的社會氛圍。一是加大宣傳營銷，營造“都知道新疆是個好地方，伊犁是好地方中的好地方”的旅游目的地形象，進(jìn)而為伊犁州旅游資源保護營造良好的社會氛圍。利用昭蘇天馬國際旅游節(jié)、伊犁杏花文化旅游節(jié)、新源冰雪文化旅游節(jié)、特克斯文化旅游節(jié)、察縣西遷文化旅游節(jié)和宗布拉克旅游節(jié)開展保護旅游資源宣傳的主題活動，同時借助短視頻直播行業(yè)發(fā)展趨勢，充分利用“游新疆”、伊犁零距離、花城伊家人、伊犁超話微博、“賀局長說伊犁”等平臺，廣泛地宣傳伊犁州旅游資源的珍貴價值，普及旅游資源和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系，使‘處處都是旅游環(huán)境，人人都是旅游形象的理念深入人心。二是提高全民法律保護知識，只有全民自覺運用法律武器對旅游資源進(jìn)行保護， 伊犁州旅游資源才能真正得以保護。依法治疆是依法治國在新疆的具體化，是新時代黨的治疆方略的重要內(nèi)容^［7］，這就要求伊犁州應(yīng)加強法治宣傳教育工作，強化民眾旅游資源法律保護意識，賦予并維護他們監(jiān)督權(quán)。因此，將旅游資源保護法治宣傳教育工作納入立法活動中，不僅有助于增強民眾保護旅游資源的使命感和責(zé)任感，而且還可以提高旅游資源管理工作人員管理能力和執(zhí)法水平，也有助于充分調(diào)動旅游經(jīng)營者參與旅游資源保護行動的積極性、主動性，使旅游資源保護意識深入人心，推進(jìn)伊犁州旅游資源保護不斷深入。

結(jié)語

伊犁州因其獨特的自然地理景觀、人文歷史風(fēng)貌、經(jīng)濟地理優(yōu)勢，吸引著各地的旅游者。伊犁州旅游資源對于促進(jìn)國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效、滿足人民美好生活的向往作用也日益凸顯。對伊犁州旅游資源進(jìn)行法律保護，契合依法治疆時代需求，是伊犁州旅游業(yè)走可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展道路、建設(shè)天藍(lán)地綠水清伊犁州的具體舉措。梳理伊犁州旅游資源概況和法律保護現(xiàn)狀，并探討伊犁州旅游資源在法律保護中存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)措施，有利于持續(xù)增強區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，也是保障旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，以及深入實施“文化潤疆”工程和“旅游興疆”戰(zhàn)略的重要抓手，還可以為當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和長治久安做出重大貢獻(xiàn)。

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［責(zé)任編輯、校對：楊栓保］