國庫集中支付電子化管理存在的問題及對策
——以湖南省株洲市為例

●楊 婷

自2001 年全國各地全面推進(jìn)國庫集中支付改革以來，財(cái)政部門的撥款范圍、規(guī)模大幅增加，財(cái)政部門承擔(dān)的國庫集中支付工作量及風(fēng)險也顯著提高。國庫集中支付電子化管理是指預(yù)算單位、財(cái)政部門、代理銀行、人民銀行四方之間取消以紙質(zhì)單據(jù)為媒介的傳統(tǒng)傳遞方式，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，發(fā)送、接受和處理電子指令來辦理財(cái)政資金支付及清算業(yè)務(wù)，實(shí)行“無紙化”辦公的一種新型管理模式（董鳳全，2022）。實(shí)施、完善國庫集中支付電子化管理，是改善支付管理工作、加快現(xiàn)代財(cái)政體系發(fā)展的必然要求， 也是值得研究的重要課題。筆者基于國庫集中支付核算中心（以下簡稱“支付中心”）的工作實(shí)踐，結(jié)合湖南省株洲市財(cái)政局的財(cái)政授權(quán)支付①、國庫集中支付實(shí)施現(xiàn)狀，從授權(quán)支付環(huán)節(jié)淺析現(xiàn)國庫集中支付電子系統(tǒng)的不足之處，并提出改進(jìn)建議。

一、國庫集中支付電子化管理的基本情況

株洲市自2011 年7 月起實(shí)行集中支付電子化改革，在市本級及各縣市區(qū)的財(cái)政部門、各預(yù)算單位均上線了國庫集中支付無紙化系統(tǒng)， 并在使用過程中， 充分聽取了各使用單位的建議，逐步完善系統(tǒng)功能， 提高了資金支付效率、安全保障水平。 2020 年8 月，株洲市上線了省財(cái)政廳組織開發(fā)的“湖南電子財(cái)政新一體化系統(tǒng)”。 2021 年，為加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)、促進(jìn)廣大財(cái)政干部及財(cái)務(wù)人員把握預(yù)算管理制度的改革發(fā)展方向，財(cái)政部組織制定了全國統(tǒng)一的《預(yù)算管理新一體化規(guī)范》和系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并要求各省在全省范圍內(nèi)按要求開發(fā)、使用新的預(yù)算管理新一體化系統(tǒng)（以下簡稱“新一體化系統(tǒng)”）。 于是，2021 年5 月，株洲市開始使用湖南省新一體化系統(tǒng)，但系統(tǒng)各功能的開發(fā)進(jìn)度較慢，比如：缺少必要的功能模塊、有些功能模塊雖已設(shè)置但無法滿足業(yè)務(wù)需要。 目前，該系統(tǒng)只能滿足國庫集中支付的基本功能，財(cái)政部門各科室、各預(yù)算單位仍需并行使用多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，電子化改革之路任重而道遠(yuǎn)。

株洲市財(cái)政局的國庫科、支付中心是兩個獨(dú)立的科室（單位）。國庫集中支付業(yè)務(wù)的分工為：國庫科管理國庫直接支付、財(cái)政專戶；支付中心管理國庫授權(quán)支付。 其中，授權(quán)支付的支出內(nèi)容主要是人員工資福利支出、 機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，按支出性質(zhì)、金額、預(yù)判的風(fēng)險大小，采取由單位自行審核、送支付中心“面審”兩種方式。授權(quán)支付由納入國庫集中支付管理的預(yù)算單位 （以下簡稱“預(yù)算單位”）依部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定資金用途，經(jīng)財(cái)政部門授權(quán)，自行向代理銀行簽發(fā)支付令，通知代理銀行從單位零余額賬戶付款給收款人（墊付），每日營業(yè)終了，代理銀行再與人行清算資金。

2022 年， 株洲市市本級財(cái)政的授權(quán)支付額占集中支付總額的24.7%， 支付筆數(shù)占集中支付總筆數(shù)的98.5%。 授權(quán)支付的單筆支出金額小、內(nèi)容多樣，且業(yè)務(wù)重復(fù)性高，若建立標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程、采用全程電子化管理方式，可大幅提高支付效率、降低資金支付風(fēng)險。

二、國庫授權(quán)支付電子化管理存在的問題

目前， 株洲市的國庫集中支付管理處于半電子化階段， 該系統(tǒng)在授權(quán)支付業(yè)務(wù)功能的設(shè)計(jì)與開發(fā)方面，主要存在以下問題：

（一）業(yè)務(wù)模塊不完整，未實(shí)現(xiàn)全程電子化管理

現(xiàn)有的新一體化系統(tǒng)剛上線， 很多業(yè)務(wù)功能尚未開發(fā)， 集中支付的部分功能模塊缺失， 如財(cái)政專戶、特設(shè)專戶資金未納入新一體化系統(tǒng)管理。 此外，已有模塊的支出業(yè)務(wù)流程也未完全實(shí)現(xiàn)電子化，主要表現(xiàn)：除高校外，各預(yù)算單位支出事項(xiàng)的單位內(nèi)部審批流程、 所涉政府職能部門的事前審批程序均采用線下模式、以紙質(zhì)憑證傳遞，若文件整理、歸檔不及時，容易造成遺失，也不便于事后支出績效評價、審計(jì)等工作的開展。 實(shí)際工作中，支付中心審核人員發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位原始憑證不齊全、程序不合規(guī)，向預(yù)算單位說明情況后， 其財(cái)務(wù)人員需回單位找業(yè)務(wù)經(jīng)辦人補(bǔ)充資料或請財(cái)政其他科室完善審批程序等，來回奔波，增加了工作量，降低了支付時效。

（二）報表功能重復(fù)且不完善，未發(fā)揮數(shù)據(jù)分析作用

目前，新一體化系統(tǒng)的報表類型分為兩類：一是不同維度的統(tǒng)計(jì)報表， 主要反映國庫集中支付單位的支付情況、支出科目匯總情況、辦公性行政經(jīng)費(fèi)及“三公”經(jīng)費(fèi)情況；二是支付明細(xì)數(shù)據(jù)，主要反映預(yù)算單位已發(fā)送至代理銀行處理的每筆支付指令信息與處理情況，包含《支付憑證明細(xì)報表》等4 張報表。 報表模塊存在的主要問題： 一是僅滿足數(shù)據(jù)記錄與基本統(tǒng)計(jì)功能， 未發(fā)揮數(shù)據(jù)分析作用； 二是未有效梳理、 整合財(cái)政各科室的數(shù)據(jù)需求， 報表內(nèi)容存在交叉、重復(fù)，數(shù)據(jù)冗余現(xiàn)象較嚴(yán)重。

（三）動態(tài)預(yù)警規(guī)則單一，未有效提示與控制風(fēng)險

支付中心在新一體化系統(tǒng)中按部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目（以下簡稱“經(jīng)濟(jì)分類科目”）、金額以及收款人名稱等預(yù)先設(shè)置校驗(yàn)規(guī)則， 系統(tǒng)對預(yù)算單位提交的支付申請進(jìn)行集中校驗(yàn)。 預(yù)算單位錄入支付申請單時，若系統(tǒng)校驗(yàn)未通過，則會觸發(fā)預(yù)警，將支付數(shù)據(jù)推送至支付中心審核人員的系統(tǒng)， 預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員需攜帶支付申請單、審批文件、相關(guān)業(yè)務(wù)資料等至支付中心辦理面審；系統(tǒng)校驗(yàn)通過的，由預(yù)算單位自行審核。 現(xiàn)有預(yù)警規(guī)則的不足：一是側(cè)重于控制單筆、當(dāng)日交易風(fēng)險，如：單筆超過5 萬元的商品和服務(wù)支出、 當(dāng)日向同一收款人的付款金額累計(jì)達(dá)到5 萬元以上。 此類規(guī)則基礎(chǔ)且必要，但只停留在淺層風(fēng)險控制。 二是規(guī)則種類單一，主要依賴支付申請中的顯性信息，常見的是篩查收款人名稱、摘要中的敏感字段，如：為控制預(yù)算單位向其實(shí)有資金賬戶轉(zhuǎn)賬的風(fēng)險，設(shè)置預(yù)警規(guī)則“收款人名稱字段中含有預(yù)算單位名稱字段”。 三是因合同等基礎(chǔ)信息不完善，系統(tǒng)無法自動控制分期付款項(xiàng)目的付款進(jìn)度風(fēng)險，如：建設(shè)施工合同需按工程進(jìn)度分次付款，財(cái)政投資評審要求“在完成項(xiàng)目結(jié)算評審前，工程款的累計(jì)支付比例一般控制在合同金額加批準(zhǔn)變更金額的75%以內(nèi)”。 此類支出一般金額大、風(fēng)險高，且跨多個年度，難以通過人工控制風(fēng)險。

三、改進(jìn)建議

（一）嵌入事前審批流程，推動信息共享互通

針對年度支出總額較大、情況復(fù)雜的支出項(xiàng)目，應(yīng)將財(cái)政各科室的事前審核、審批流程固定化，并嵌入新一體化系統(tǒng)， 由預(yù)算單位在錄入相關(guān)支付申請單時上傳附件資料掃描件， 并關(guān)聯(lián)對應(yīng)的項(xiàng)目或事項(xiàng)審批流程（如有），比如：勞務(wù)費(fèi)需于年初核定聘用人員人數(shù)、工資福利支出項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)等；物業(yè)管理費(fèi)支出涉及合同費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的核定、 政府采購方式的選擇與實(shí)施等； 委托業(yè)務(wù)需判斷是否符合所涉專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出內(nèi)容、是否屬于政府購買服務(wù)范圍、政府采購方式的選擇與實(shí)施等； 資產(chǎn)購置支出需列入年初資產(chǎn)購置計(jì)劃、低于所屬資產(chǎn)類型的限額標(biāo)準(zhǔn)等。 同時，各業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)的審核、審批人，不僅可簽署處理意見，還能上傳相關(guān)補(bǔ)充說明、指導(dǎo)文件等。 這樣做的好處：一是讓預(yù)算單位的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員、財(cái)務(wù)人員更直觀、全面地了解本單位內(nèi)部、財(cái)政部門的報賬流程，從而預(yù)判支出程序是否完備、合規(guī)，并準(zhǔn)備好對應(yīng)的必備資料，降低因?qū)徟绦虿积R備、資料不齊全而往返多次面審的情況，提高辦事效率；二是遏止“先辦事后補(bǔ)審批”情況的發(fā)生，對特事特辦、急事速辦事項(xiàng)， 其流程可依具體情況簡化， 但應(yīng)有多人聯(lián)簽、集中會審環(huán)節(jié)，明確各方責(zé)任，促使審批者謹(jǐn)慎用權(quán)、科學(xué)決策；三是支付中心審核人員能全面了解相關(guān)費(fèi)用的支出流程， 根據(jù)各業(yè)務(wù)管理科室的處理意見更好地知悉財(cái)政支出風(fēng)險點(diǎn)，且事項(xiàng)的主要、關(guān)鍵信息均線上留痕，便于事中監(jiān)督、事后審計(jì)。

除各預(yù)算單位、財(cái)政部門的涉密信息外，財(cái)政部門可分階段推進(jìn)集中支付事項(xiàng)的信息連接工作：第一階段， 財(cái)政部門先梳理與集中支付相關(guān)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程， 并實(shí)現(xiàn)各科室業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的雙向連接（趙小英，2020），即當(dāng)某項(xiàng)支出的所有審批程序完成后，財(cái)政相關(guān)經(jīng)辦人均可查看各環(huán)節(jié)的處理情況與意見；第二階段，為進(jìn)一步保障資金使用安全規(guī)范，提高支出效率，由省級政府組織，借鑒、整合各預(yù)算單位現(xiàn)有的辦公系統(tǒng)功能與優(yōu)勢，統(tǒng)一開發(fā)政務(wù)辦公系統(tǒng)，僅將與財(cái)政收入、 支出相關(guān)的信息對接新一體化系統(tǒng)，先試點(diǎn)再推廣，最終讓新一體化系統(tǒng)成為名副其實(shí)的“財(cái)政信息池”，為后續(xù)的數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險預(yù)警提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

（二）增設(shè)專題分析模塊，深度挖掘數(shù)據(jù)價值

報表模塊的功能完善應(yīng)滿足兩個原則： 一是在數(shù)據(jù)記錄與統(tǒng)計(jì)方面，保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、完整，不過度加工，盡量呈現(xiàn)最真實(shí)的支出數(shù)據(jù)，供預(yù)算單位、財(cái)政部門按需取用；二是在專題分析方面，應(yīng)充分聽取各預(yù)算單位、財(cái)政部門各科室的意見，梳理、聚焦財(cái)政管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)、高風(fēng)險點(diǎn)，以保證專題分析實(shí)用、有效，充分發(fā)掘數(shù)據(jù)的潛在價值。 可增加或完善的分析報表有：第一，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控：實(shí)時反映各預(yù)算單位各經(jīng)濟(jì)分類科目的年初預(yù)算數(shù)、 年度內(nèi)預(yù)算調(diào)整數(shù)、已使用額度、剩余額度情況。 年初預(yù)算原則上不能調(diào)整，但如已調(diào)整，需單獨(dú)反映調(diào)整情況且關(guān)聯(lián)指標(biāo)文號，以便事后查看詳情、判斷屬于機(jī)構(gòu)日常需要還是特殊情況， 為將來的預(yù)算編制提供重要參考。 第二，重點(diǎn)支出執(zhí)行進(jìn)度分析：專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)分類科目、 公用經(jīng)費(fèi)按單位與經(jīng)濟(jì)分類科目劃分，實(shí)時反映資金使用情況。 要求專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按支出內(nèi)容分別選定合適的經(jīng)濟(jì)分類科目， 盡量避免整個項(xiàng)目打包使用同一科目。 第三， 單位備用金支取情況：反映單位備用金的提取、報銷、歸還、結(jié)存情況。第四，水、電、燃?xì)獾戎С鲱~較穩(wěn)定的費(fèi)用統(tǒng)計(jì)表。 預(yù)算單位通常在水、電、燃?xì)赓~戶余額不足時，進(jìn)行充值，此時，自來水公司、電力局、燃?xì)夤就ǔ２婚_具發(fā)票。 每月終了，公司才按預(yù)算單位本月的實(shí)際耗用量開具發(fā)票。 單位應(yīng)在系統(tǒng)中按發(fā)票金額填寫核銷額，故系統(tǒng)可計(jì)算出此類費(fèi)用本年的預(yù)付、核銷、結(jié)存金額，結(jié)合已統(tǒng)計(jì)的以前年度、本年度的每月水、電、燃?xì)赓M(fèi)數(shù)據(jù)，可大致判斷費(fèi)用支出是否合理、年末賬戶余額是否過大，從而減少資金沉淀、遏止年底突擊花錢的現(xiàn)象。

（三）推進(jìn)財(cái)政內(nèi)外部數(shù)據(jù)的聯(lián)通與共享，加強(qiáng)資金安全監(jiān)管

1.財(cái)政部門需進(jìn)一步加強(qiáng)與人民銀行、代理銀行的工作協(xié)調(diào)。 在確保信息安全、風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上，三方共享集中支付信息， 使財(cái)政部門能通過新一體化系統(tǒng)及時了解單位零余額賬戶每筆資金交易的具體情況。 一是，目前財(cái)政部門、代理銀行、人民銀行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對獨(dú)立， 代理銀行每日向人民銀行發(fā)送清算數(shù)據(jù)后， 再由財(cái)政部門與人民銀行核對當(dāng)日總用款額度，若發(fā)現(xiàn)二者的總額度存在差異，再查找原因。 而借用電子憑證庫通道，實(shí)現(xiàn)三方自動對賬后，各方均可發(fā)起對賬， 由系統(tǒng)自動核對每筆支付的明細(xì)信息（遲艷英和葛曉丹，2020）。 當(dāng)發(fā)現(xiàn)不一致時，系統(tǒng)自動將錯誤提示發(fā)送給相關(guān)方， 以便各方業(yè)務(wù)人員及時溝通、查找原因、解決問題，提高對賬的準(zhǔn)確性與效率。 同時，可檢查各單位零余額賬戶每日終了是否有余額， 避免因付款失敗退回資金等造成財(cái)政性資金游離于監(jiān)管之外。 二是，財(cái)政部門已要求各預(yù)算單位注銷其所有的實(shí)有資金賬戶， 僅保留由財(cái)政監(jiān)管的必要專戶、特設(shè)專戶，但不排除個別單位仍保留實(shí)有資金賬戶。 個人與單位在商業(yè)銀行開立資金賬戶，需經(jīng)人民銀行審批，因此人民銀行擁有所有個人、預(yù)算單位的現(xiàn)存資金賬戶信息，如果能與新一體化系統(tǒng)聯(lián)通信息， 則可有效防范預(yù)算單位通過單位零余額賬戶向本單位及其下屬機(jī)構(gòu)實(shí)有資金賬戶轉(zhuǎn)賬的風(fēng)險。

2.將項(xiàng)目庫管理與其他模塊的信息關(guān)聯(lián)，采集更全面、更細(xì)化的項(xiàng)目信息。新一體化系統(tǒng)以項(xiàng)目形式管理人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及專項(xiàng)支出，通過完善項(xiàng)目庫建設(shè)，有利于提高預(yù)算執(zhí)行的透明度、預(yù)算資金的使用效益。一是增設(shè)合同管理模塊。集中支付工作人員按實(shí)際業(yè)務(wù)情況確定常見的合同類型， 通過咨詢法律顧問、 查閱相關(guān)資料等方式梳理出合同內(nèi)容的主要風(fēng)險點(diǎn)，并提醒預(yù)算單位，以降低合同訂立風(fēng)險，如：款項(xiàng)支付方式、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等。 預(yù)算單位按合同內(nèi)容在該模塊中填寫主要信息， 并與項(xiàng)目庫關(guān)聯(lián)，對屬于政府購買服務(wù)、達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)，應(yīng)自動將信息推送、關(guān)聯(lián)至政府購買服務(wù)、政府采購事務(wù)模塊。 二是增加分期付款控制功能。 以詳細(xì)的合同信息為基礎(chǔ)，對按施工進(jìn)度付款的工程類合同、 按時間付款的服務(wù)類合同可設(shè)置分期付款控制規(guī)則， 防止工程項(xiàng)目未完成財(cái)政投資評審結(jié)算前超比例支付、貨物或設(shè)備未經(jīng)驗(yàn)收付全款、物業(yè)管理等服務(wù)費(fèi)不按時間進(jìn)度提前預(yù)付等情況的發(fā)生。

3. 將預(yù)算執(zhí)行中的支付管理與政府購買服務(wù)、政府采購、合同管理模塊關(guān)聯(lián)，嚴(yán)把支付“出口關(guān)”。一是單位錄入支付申請單時， 系統(tǒng)按實(shí)際情況自動生成相關(guān)項(xiàng)目內(nèi)容（如“是否屬于購買服務(wù)”“是否屬于政府采購”“合同編碼”等），既減少制單工作量，又利用系統(tǒng)校驗(yàn)前期基礎(chǔ)信息錄入是否完整、 程序是否齊備。二是財(cái)政專管員審核支付申請單時，可通過點(diǎn)擊支付申請記錄中的“合同編碼”查詢對應(yīng)合同的詳細(xì)信息，若屬于政府購買服務(wù)、政府采購，也可查詢到對應(yīng)信息，以便專管員更全面地了解支出事項(xiàng)，并按相關(guān)政策規(guī)定逐一審核付款資料，避免遺漏。

（四）加強(qiáng)系統(tǒng)開發(fā)與改進(jìn)工作的學(xué)習(xí)與交流，持續(xù)完善支付功能

新一體化系統(tǒng)的功能完善是一項(xiàng)時間跨度長、涉及范圍廣、技術(shù)復(fù)雜的大工程。 一方面，增加專題分析模塊、完善動態(tài)預(yù)警規(guī)則，對財(cái)政業(yè)務(wù)人員的專業(yè)水平、職業(yè)敏感性要求較高。集中支付業(yè)務(wù)相關(guān)的財(cái)政工作人員應(yīng)虛心學(xué)習(xí)（陳楠，2015），可通過到周邊省、市州調(diào)研學(xué)習(xí)，請專家指導(dǎo)培訓(xùn)，觀看財(cái)政部、省財(cái)政廳等部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)資料和網(wǎng)絡(luò)課程等方式增進(jìn)對財(cái)政業(yè)務(wù)的了解， 并將各自的學(xué)習(xí)所感、所得整理歸納，由財(cái)政部門組織跨科室的集體研討與學(xué)習(xí)（董鳳全，2022）。 另一方面，連接并打通業(yè)務(wù)流程需要財(cái)政部門、 預(yù)算單位與信息公司充分交流，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，比如：成立專班工作小組，定期召開工作協(xié)調(diào)會，安排、落實(shí)各階段的工作任務(wù)； 不定期召開業(yè)務(wù)與技術(shù)需求研討會， 及時溝通、調(diào)整、完善相關(guān)需求，解決方案實(shí)施中的具體問題；建立紀(jì)要通報制度，將每次專題會議的研究、討論結(jié)果形成會議紀(jì)要，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并作為成員單位的學(xué)習(xí)培訓(xùn)資料，推動系統(tǒng)順利上線運(yùn)行（遲艷英和葛曉丹，2020）。

四、結(jié)語

綜上， 本文結(jié)合株洲市新一體化系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)行情況，針對授權(quán)支付環(huán)節(jié)存在的突出問題，重點(diǎn)闡述了如何嵌入事前審批流程、增設(shè)專題分析模塊、推進(jìn)財(cái)政內(nèi)外部數(shù)據(jù)的聯(lián)通與共享， 并強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)開發(fā)與改進(jìn)工作中學(xué)習(xí)、交流的重要性，以期進(jìn)一步完善國庫集中支付電子系統(tǒng)， 推進(jìn)國庫集中支付電子化改革工作順利、高效完成。

注釋：

①財(cái)政授權(quán)支付：指預(yù)算單位按照財(cái)政部門的授權(quán)，自行向代理銀行簽發(fā)支付指令， 代理銀行根據(jù)支付指令，在財(cái)政部門批準(zhǔn)的預(yù)算單位的用款額度內(nèi)，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。 實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付的支出包括暫未實(shí)行財(cái)政直接支付的專項(xiàng)支出和公用支出中的零星支出及小額現(xiàn)金的提取。