異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展制度障礙及對策探析

燕山

摘? 要：當前，異地辦學(xué)面臨著國家、地方政府、母體大學(xué)的制度限制。國家從頂層制度設(shè)計上并不支持鼓勵異地辦學(xué)，地方政府對高等教育資源雖有現(xiàn)實需求，但在政策上表現(xiàn)出“內(nèi)外有別”，異地辦學(xué)校區(qū)在發(fā)展中面臨“松散聯(lián)合”與“矛盾沖突”的制度障礙。文章采用定性研究法，梳理異地辦學(xué)校區(qū)在發(fā)展中面臨的制度困境，提出對策建議：國家層面建立異地辦學(xué)審批準入制度、地方政府建立統(tǒng)一高等教育管理制度、母體大學(xué)建立內(nèi)外辦學(xué)統(tǒng)籌制度、異地辦學(xué)校區(qū)強化管理制度建設(shè)，以此推動異地辦學(xué)校區(qū)健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：異地辦學(xué)；制度障礙；對策研究

中圖分類號：G640? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2023）13-0006-04

一、問題的提出與理論視角

近年來，異地辦學(xué)面臨的諸多制度困境備受社會關(guān)注。中國教育科學(xué)研究院研究員直言，異地合作辦學(xué)是“規(guī)模不經(jīng)濟”的做法，即高校的規(guī)模擴張了，耗費了更大的成本，但不會有活躍的、自主的發(fā)展。異地辦學(xué)校區(qū)往往規(guī)模不大，辦學(xué)層次較為單一，難以發(fā)展成美國那樣的多校區(qū)的大學(xué)建制。同時異地辦學(xué)模式飽受詬病，被認為培養(yǎng)不出與校本部同等水平的學(xué)生，在師資引進、教學(xué)管理、校園文化等方面均存在缺陷。異地辦學(xué)面臨諸多辦學(xué)制度障礙，但地方政府和高校合作辦學(xué)的勢頭不減。據(jù)統(tǒng)計，在全國75所教育部直屬高校中，有41所學(xué)校建有異地辦學(xué)機構(gòu)，占比高達45.33%。這些高校共設(shè)立了60個異地辦學(xué)機構(gòu)，其中40個機構(gòu)處于運行狀態(tài)，20個機構(gòu)處于籌建狀態(tài)［1］。異地辦學(xué)發(fā)展面臨怎樣的制度障礙？國家、地方政府和母體大學(xué)應(yīng)該建立什么樣的高等教育管理制度？本研究擬從新制度主義理論的視角進行闡釋。

新制度主義主要代表人約翰·邁耶提出，我們必須從組織環(huán)境的角度去研究、認識各種各樣的組織行為，去解釋各種各樣的組織現(xiàn)象。研究環(huán)境不能只考慮技術(shù)環(huán)境，必須要考慮制度環(huán)境（Institutional Enviornment），即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等［2］。諾斯認為：制度是一個社會博弈的規(guī)則，或者更規(guī)范一點說，它們是人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束［3］。從此角度而言，制度塑造人們的思維，影響異地辦學(xué)校區(qū)的行動。

二、異地辦學(xué)校區(qū)制度障礙探析

（一）國家的制度環(huán)境

國家不支持不鼓勵異地辦學(xué)。教育部歷來對異地辦學(xué)持慎重態(tài)度。2001年，李嵐清在第三次全國高校后勤社會化改革工作會議上提出，高校的規(guī)模要與師資和辦學(xué)條件相適應(yīng)。高校要優(yōu)化教育資源配置，充分利用社會資源發(fā)展教育。對于買地搞異地辦學(xué)，擴大規(guī)模，要特別慎重。建大學(xué)城要充分考慮客觀需要和現(xiàn)實可能性，量力而行。2014年，教育部和國家發(fā)展改革委關(guān)于下達2014年全國普通高等教育計劃的通知中提出，嚴格普通高等教育招生資格和招生辦學(xué)秩序管理，并明確“未經(jīng)審批機關(guān)同意，高等學(xué)校不得以任何名義設(shè)立異地分校、辦學(xué)點”。2017年，教育部印發(fā)《關(guān)于進一步加強高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)管理的通知》，強調(diào)要審慎決策建設(shè)新校區(qū)，原則上不支持、不鼓勵跨城市、跨省建設(shè)新校區(qū)，特別是具有本科教學(xué)功能的新校區(qū)。盡管教育部的態(tài)度明確，但基于社會經(jīng)濟發(fā)展、辦學(xué)空間拓展與規(guī)模提升的需求，地方政府和高校合作進行異地辦學(xué)的愿望依然強烈。

異地辦學(xué)法律法規(guī)及政策協(xié)同?！陡叩冉逃ā返确煞ㄒ?guī)對異地辦學(xué)沒有明確規(guī)定，從國家層面到地方基本處于空白地帶，法律政策體系不健全。華東師范大學(xué)研究院張端鴻曾提出建議，國家應(yīng)及時啟動《教育部直屬高校異地辦學(xué)管理辦法》的制定，將高校異地辦學(xué)的行為納入法制化管理軌道。地方政府往往根據(jù)引進高校的具體情況一事一議，地方與高校之間的合作辦學(xué)建立在中短期協(xié)議的基礎(chǔ)之上，也未建立起良好的政策協(xié)同，導(dǎo)致異地辦學(xué)在實踐中難以獲得政策資源支持，合作辦學(xué)穩(wěn)定性差。

（二）地方政府的制度環(huán)境

辦學(xué)體制缺位。異地辦學(xué)一般都要設(shè)立理事會，作為支持異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議和監(jiān)督機構(gòu)。由于理事會成員的工作變動頻繁，組織松散，難以建立長效機制，在保障異地辦學(xué)改革與發(fā)展、豐富社會參與和支持辦學(xué)、深化辦學(xué)管理活動的監(jiān)督、評價機制方面作為不夠，很難及時有效地指導(dǎo)與管理異地辦學(xué)工作。在市校合作的頂層架構(gòu)中，理事會由于種種原因未能很好地履行管理職能。在筆者對某異地辦學(xué)校區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)訪談中，該領(lǐng)導(dǎo)表示“異地辦學(xué)校區(qū)的辦學(xué)體制目前尚未明確，理事會數(shù)年未開，市校雙方的理事長和理事由于各自工作原因變更頻繁，異地辦學(xué)校區(qū)原本的管理制度是理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制，理事會不開無法體現(xiàn)市校雙方意見，無法推動相關(guān)部門解決在辦學(xué)過程中的問題?！保?］

人事制度難以接軌。異地辦學(xué)校區(qū)的人事管理未納入政府序列，地方政府為引進異地辦學(xué)校區(qū)，吸引優(yōu)秀師資，往往會承諾給異地辦學(xué)校區(qū)部分事業(yè)編制指標。但在實際運作過程中，由于沒有行政事業(yè)單位隸屬關(guān)系，招聘的教師及其他行政管理人員、技術(shù)人員主要從社會招聘，僅少部分擁有地方事業(yè)編制，大多數(shù)人員采用合同制形式進行管理，核定入編師資（不含經(jīng)費）的戶口、社會保險、醫(yī)療保險、住房等待遇一般參照當?shù)馗咝＝處煹拇鲛k理。此外，職員制備案難以納入受理渠道，雖然異地辦學(xué)校區(qū)的部分行政管理干部有一定的行政級別，但多屬于“內(nèi)部糧票”，無法在當?shù)匦姓耸麦w制內(nèi)流動，晉升發(fā)展空間受限。人員編制管理也由于政策邊界不清，人事關(guān)系復(fù)雜，給異地辦學(xué)校區(qū)的人事資源管理造成了一定的困擾。

經(jīng)濟資源分配“內(nèi)外有別”。組織資源被視為是那能夠幫助組織更好地競爭并實現(xiàn)其愿景、使命、戰(zhàn)略和目標的一系列優(yōu)勢屬性組合。吉登斯定義資源為“使事情發(fā)生的能力”。異地辦學(xué)校區(qū)管理邊界模糊，未完全納入地方高等教育系統(tǒng)，無形知識產(chǎn)權(quán)一般不屬于地方政府，導(dǎo)致地方政府難以給予穩(wěn)定的辦學(xué)資源支持。異地辦學(xué)校區(qū)往往難以享受和本地高校相同的“市民待遇”，主要體現(xiàn)在：一是專項經(jīng)費投入缺失。地方政府在制定高等教育專項支持政策時，往往沒有將異地辦學(xué)校區(qū)納入支持范圍之列。二是人員經(jīng)費投入不穩(wěn)定。由于異地辦學(xué)的單位性質(zhì)被定義為差額撥款的事業(yè)單位，異地辦學(xué)校區(qū)需自行承擔人員工資等經(jīng)費，遠遠不及政府對市屬高校財政核撥的投入。三是科研經(jīng)費競爭加劇。地方政府一般采取競爭性科研經(jīng)費分配政策，市屬高校扎根地方，基礎(chǔ)布局比異地辦學(xué)校區(qū)更合理，市屬高校在爭取地方科研經(jīng)費方面更具優(yōu)勢。筆者從制度理論的視角出發(fā)，認為地方政府出于“合法性機制”考慮，用不充分的分配方式投入經(jīng)濟資源，導(dǎo)致異地辦學(xué)校區(qū)難以獲得公平的經(jīng)濟資源分配制度環(huán)境。

（三）大學(xué)本部的制度環(huán)境

大學(xué)的組織特性與管理關(guān)系。異地辦學(xué)校區(qū)的性質(zhì)是高等教育辦學(xué)單位，也有著一般大學(xué)的組織特性，屬松散型的組織，組織目標是多元的，因此異地辦學(xué)校區(qū)的組成院系具有很強的獨立性。而在實際辦學(xué)過程中，學(xué)科發(fā)展、招生名額、學(xué)位審核、職稱評定等一般都要依托母體大學(xué)各院系和部門，學(xué)科發(fā)展的力量支持和配套資源都來源于母體大學(xué)院系。此外，學(xué)生資源是成功辦學(xué)的基礎(chǔ)保障。早期異地辦學(xué)校區(qū)一般依托母體大學(xué)相關(guān)院系進行招生，招生名額受限。異地辦學(xué)校區(qū)主要依靠母體大學(xué)的師資力量，對教師的安排與管理沒有主動權(quán)。教師既要在母體大學(xué)授課，又要遠距離到異地教學(xué)，影響教學(xué)質(zhì)量。同時，教師的職稱評定一般由母體大學(xué)對應(yīng)院系的學(xué)術(shù)委員會進行代評。由于是委托關(guān)系，每年審議時都需要與各相應(yīng)院系溝通請其接受代評，導(dǎo)致本部院系對異地辦學(xué)校區(qū)相關(guān)院系教師情況存在困惑。異地辦學(xué)的管理遵循“路徑依賴”的原則，由于母體大學(xué)相關(guān)制度存續(xù)時間長，按母體大學(xué)的制度進行發(fā)展，使異地辦學(xué)校區(qū)難以實現(xiàn)自我辦學(xué)、自我發(fā)展。

管理的滯后性。母體大學(xué)的各院系和部門對解決發(fā)展過程中的問題具有經(jīng)驗優(yōu)勢。而異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展中的問題，由于距離問題或者溝通問題，不能及時擺在母體大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的面前，出現(xiàn)一定的滯后性。這種滯后性往往又帶來“過了這個村，沒了這個店”的后果。同時，校本部在制訂相關(guān)政策時，既要考慮異地辦學(xué)校區(qū)的問題，也要考慮本部各學(xué)院、中心的發(fā)展，由于各學(xué)院、中心與異地辦學(xué)校區(qū)在某些發(fā)展方面存在競爭關(guān)系，更加影響母體大學(xué)解決異地辦學(xué)校區(qū)相關(guān)問題的積極性。

文化的沖突。異地辦學(xué)校區(qū)在辦學(xué)發(fā)展過程中受到的文化影響也是多元的。大學(xué)文化和城市文化也無時無刻不在塑造著異地辦學(xué)校區(qū)。高校組織不同于其他組織的重要特點之一，就是有著較為傳統(tǒng)的民主精神和大學(xué)文化傳統(tǒng)。由于“民主自由”風(fēng)氣盛行，導(dǎo)致在管理過程中，對異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展過程中遇到的問題，眾人觀點不一樣，影響到母體大學(xué)對異地辦學(xué)校區(qū)的有效管理。同時，根據(jù)高等教育發(fā)展規(guī)律，好的大學(xué)都經(jīng)歷了近百年的沉淀與發(fā)展，所取得的成績并不是一蹴而就的，異地辦學(xué)校區(qū)不可能在短期迅速崛起，而是遵循高等教育發(fā)展的規(guī)律，需要一定的時間。但經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)倡導(dǎo)“時間就是金錢、效率就是生命”，政府更加希望異地辦學(xué)方向與城市新興發(fā)展的方向契合，重視產(chǎn)、學(xué)、研的科技轉(zhuǎn)化，提倡創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)辦學(xué)盡快出成績出效果。這些城市文化資源也左右異地辦學(xué)的發(fā)展。

大學(xué)品牌的影響。大學(xué)品牌的背后是學(xué)術(shù)資源、辦學(xué)品牌、科研能力的綜合表現(xiàn)，也是異地辦學(xué)校區(qū)創(chuàng)建的重要制度環(huán)境。大學(xué)品牌在創(chuàng)建異地辦學(xué)的過程中，對于異地辦學(xué)校區(qū)吸引科研人才，開展科研合作等，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。大學(xué)系統(tǒng)有自己的聲望等級，聲望等級高的大學(xué)有著更大的吸引力。地方政府邀約創(chuàng)辦異地校區(qū)的大學(xué)多為研究型大學(xué)，學(xué)術(shù)聲望高，大學(xué)品牌影響力大。處于頂端位置的大學(xué)與地方城市發(fā)生的互動是一種較高等級與較低等級行動者之間的互動，來自較高等級的資源往往被較低等級的行動者所看重［5］。大學(xué)品牌對于異地辦學(xué)校區(qū)前期快速落地、引進師資、招收學(xué)生起到推動作用。母體大學(xué)出于對于大學(xué)品牌的保護，往往將異地辦學(xué)校區(qū)定位于大學(xué)教育改革發(fā)展的試驗田，導(dǎo)致其很難大規(guī)模開展，辦學(xué)層次和規(guī)模受到限制。

三、異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展的對策建議

邁耶和羅恩認為，組織想要獲得存續(xù)空間，就必須取得合法性，合法性的重要來源就是采用被廣泛認可規(guī)范化、理性化的組織結(jié)構(gòu)，融合了制度化神話的組織更具有合法性，即使這種結(jié)構(gòu)無法滿足技術(shù)效率標準。在合法性機制下，各組層面的制度建議對異地辦學(xué)校區(qū)的發(fā)展尤為重要［6］。

（一）建立國家層面的異地辦學(xué)審核準入制度

從國家政策制度層面看，現(xiàn)行的限制高校異地辦學(xué)的政策制度不能很好地滿足社會對高等教育的需求，因此應(yīng)變“堵”為“疏”。一方面為當?shù)厣鐣?jīng)濟提供高等教育智力支持，另一方面切實保證異地辦學(xué)的質(zhì)量水平，避免出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)象。由教育部建立審核準入與退出機制，設(shè)立準入與退出條件，對新建的異地辦學(xué)校區(qū)，在建設(shè)標準和質(zhì)量上進行分類評估，滿足辦學(xué)條件的給予準入，強化異地辦學(xué)校區(qū)的內(nèi)涵與質(zhì)量建設(shè)。對于已建成的異地辦學(xué)校區(qū)，應(yīng)鼓勵辦出特色，保證辦學(xué)質(zhì)量，為地方社會經(jīng)濟和高等教育發(fā)展發(fā)揮作用。同時按周期進行評估，對不滿足辦學(xué)條件的異地辦學(xué)校區(qū)，實行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”。發(fā)揮市場機制的作用，引導(dǎo)高等教育資源有序流動。

（二）地方政府建立統(tǒng)一的高等教育管理制度

地方政府可以通過引進重點高校開展異地辦學(xué)，聚集國內(nèi)外高等教育優(yōu)質(zhì)資源，形成“百花齊放”的高等教育體系。但政府不能只注重“引進”而不重視“扎根”，應(yīng)調(diào)研現(xiàn)有高校的實際情況，完善高等教育政策。在政策制度上要“一視同仁”，不搞“內(nèi)外有別”，公平、合理地分配各種辦學(xué)資源，在研發(fā)資助和產(chǎn)業(yè)政策、人才政策的支持上發(fā)揮作用，引導(dǎo)異地辦學(xué)校區(qū)從“辦成”到“辦好”，保障高等教育健康、持續(xù)、快速發(fā)展。

（三）母體學(xué)校應(yīng)建立內(nèi)外辦學(xué)統(tǒng)籌制度

在政策制度建設(shè)上，母體大學(xué)要兼顧本部和異地兩個校區(qū)，特別是異地辦學(xué)校區(qū)管理復(fù)雜，母體大學(xué)應(yīng)明確校區(qū)定位，協(xié)調(diào)資源投入，以創(chuàng)設(shè)高等教育品牌、拓展空間資源與服務(wù)社會為己任，根據(jù)實際辦學(xué)情況，統(tǒng)籌好內(nèi)、外兩個校區(qū)的辦學(xué)管理制度建設(shè)，不能顧此失彼。對于異地辦學(xué)校區(qū)的歷史遺留問題，母體大學(xué)應(yīng)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，逐一消化解決。逐步理順與異地辦學(xué)校區(qū)、與地方政府的關(guān)系，使異地辦學(xué)校區(qū)與母體大學(xué)、地方政府有效對接，為異地辦學(xué)營造良好的制度發(fā)展環(huán)境。

（四）異地辦學(xué)校區(qū)加強自身制度建設(shè)

異地辦學(xué)校區(qū)要搶抓一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)機遇，進一步擴大校區(qū)規(guī)模，形成辦學(xué)特色與規(guī)模效應(yīng)。在國家與地方政府高等教育管理政策制度下，根據(jù)母體大學(xué)的要求，建立科學(xué)、規(guī)范、高效的辦學(xué)管理制度體系，促進校區(qū)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。具體而言，異地辦學(xué)校區(qū)要吸取理事會制度不完善的行動經(jīng)驗，建立異地辦學(xué)校區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，邀請地方政府各級官員加入，從而加強與地方政府的關(guān)聯(lián)，通過建立顧問委員會、國際學(xué)術(shù)委員會，吸納關(guān)注校區(qū)的學(xué)界、企業(yè)界的高端資源，借力推動辦學(xué)主體進行制度設(shè)計。

四、結(jié)語

斯科特認為制度理論處理是社會結(jié)構(gòu)中更深層次的內(nèi)容，考察結(jié)構(gòu)（包括計劃、規(guī)則、標準）成為指導(dǎo)社會行為權(quán)威的過程。異地辦學(xué)校區(qū)誕生于市校合作協(xié)議，這種協(xié)議型組織沒有長期一體化組織的穩(wěn)定性，辦學(xué)主體之間存在著模糊的管理政策邊界，缺乏系統(tǒng)的辦學(xué)制度建設(shè)，影響其辦學(xué)質(zhì)量水平和持續(xù)健康發(fā)展。因此，異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展要以法治化的思維提升其管理現(xiàn)代化水平，加快推進異地辦學(xué)主體三方在招生培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、隊伍建設(shè)、辦學(xué)經(jīng)費及硬件投入等方面的立法和政策制定工作，從縱向與橫向上綜合施策，逐步解決異地辦學(xué)校區(qū)事權(quán)與人、財、物權(quán)不相匹配的問題。一方面國家應(yīng)站在促進地方經(jīng)濟社會和高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略層面，加強異地辦學(xué)的頂層設(shè)計，把異地辦學(xué)納入法制化的軌道。另一方面，地方政府和母體大學(xué)應(yīng)加強協(xié)同配合，建立一整套適合異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策和制度。異地辦學(xué)校區(qū)也要積極為異地辦學(xué)爭取更利于發(fā)展的制度環(huán)境。

參考文獻：

［1］ 張端鴻，劉虹. 高校異地辦學(xué)應(yīng)納入法治化軌道［N］. 中國科學(xué)報，2019-02-27（04）.

［2］ 周雪光. 組織社會學(xué)十講［M］. 北京：社會科學(xué)文獻出版社，2003：74.

［3］ 道格拉斯·C·諾斯. 制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］. 上海：格致出版社，2014.

［4］ W·理查德·斯科特，杰拉爾德·F·戴維斯. 組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角［M］. 高俊山，譯. 北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.

［5］ 郭建如. 聲望、產(chǎn)權(quán)與管理：中國大學(xué)的校企之謎［M］. 北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010.

［6］ Jeffrey P，Gerald S R. The external control of organizations：A resource dependence perspective［M］. California：Standford University Press，2003.

（薦稿人：白志強，北京大學(xué)深圳研究生院教授）

（責任編輯：鄒宇銘）