生態(tài)文明建設(shè)下國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施的關(guān)鍵問題

甄峰 孔宇 秦蕭 張姍琪 席廣亮

摘 要：我國國土空間規(guī)劃已邁入生態(tài)文明新時代。生態(tài)文明框架下的新一輪國土空間規(guī)劃與治理不僅面臨著處理國土空間全要素資源“保護(hù)與發(fā)展”關(guān)系的壓力，還亟待構(gòu)建“全生命周期”的國土空間規(guī)劃監(jiān)管、實(shí)施與協(xié)調(diào)機(jī)制。而面對政府、企業(yè)與民眾不同主體的訴求，新一輪國土空間規(guī)劃也亟需向智慧型國土空間規(guī)劃治理方向轉(zhuǎn)變?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)對國土空間規(guī)劃與治理的要求，從規(guī)劃新理念、國土空間安全格局與基底約束、規(guī)劃內(nèi)容銜接與傳導(dǎo)、規(guī)劃編制與信息平臺和規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制體制創(chuàng)新五方面明確了新時代國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施的關(guān)鍵問題，以期為生態(tài)文明時代的國土空間規(guī)劃與治理提供支持。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；國土空間規(guī)劃；規(guī)劃編制與實(shí)施

中圖分類號：K902? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：1005-5207（2023）08-0003-06

生態(tài)環(huán)境是人類生存最為基礎(chǔ)的條件，是我國持續(xù)發(fā)展最為重要的基礎(chǔ)。人類社會產(chǎn)生與發(fā)展的過程，就是以自然資源開發(fā)利用為核心、人與自然相互作用、相互調(diào)適的過程［1］。黨的十八大以來，習(xí)近平同志把生態(tài)文明建設(shè)作為中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，將其作為重大民生實(shí)事緊緊抓在手上，生態(tài)文明建設(shè)的地位和作用更加突顯，生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得重大成就。生態(tài)文明如何同中國現(xiàn)實(shí)國情相結(jié)合，生態(tài)文明理念如何轉(zhuǎn)化為行動，亟需對生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵和基本路徑進(jìn)行深度闡釋，也需要在國土空間規(guī)劃體系改革中加以落實(shí)。

國土空間是自然資源和人類社會經(jīng)濟(jì)活動的基本載體，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)［2］。學(xué)者們對生態(tài)文明建設(shè)背景下的國土空間規(guī)劃進(jìn)行了思考，認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的核心價值觀，全面實(shí)現(xiàn)高水平治理是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的根本依據(jù)，而引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和締造高品質(zhì)生活是國土空間規(guī)劃的主要抓手［3］。為實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的總目標(biāo)，國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)可分為兩大方向，一是落實(shí)對“山水林田湖草”自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)；二是解決好“城鎮(zhèn)村”的建設(shè)與治理問題，后者是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的關(guān)鍵［4］。因此，解讀生態(tài)文明建設(shè)及其對國土空間規(guī)劃的要求，明晰新時代國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施的關(guān)鍵問題，對于做好當(dāng)前的國土空間規(guī)劃工作至關(guān)重要。

一、生態(tài)文明建設(shè)對國土空間規(guī)劃與治理的要求

生態(tài)文明理念重塑了國土空間規(guī)劃的屬性［5］，傳統(tǒng)的追求社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的思維已經(jīng)不適應(yīng)于國土空間規(guī)劃，生態(tài)文明新時代成為討論國土空間規(guī)劃的起點(diǎn)和基點(diǎn)［6］。本輪國土空間規(guī)劃作為推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措，是國家生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié)，有利于提高國土資源利用效率，實(shí)現(xiàn)國土空間的高質(zhì)量開發(fā)建設(shè)，為踐行生態(tài)文明提供重要的空間保障。在此背景下，國土空間規(guī)劃與治理也面臨著新的挑戰(zhàn)與壓力，需要響應(yīng)不同主體的訴求（圖1）。

1.壓力與挑戰(zhàn)

國土空間規(guī)劃是國家與地方空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。相較于之前的城市總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，生態(tài)文明背景下的國土空間規(guī)劃需要處理好國土空間全要素資源利用中“保護(hù)與發(fā)展”的關(guān)系，尋求保護(hù)與發(fā)展動態(tài)平衡的整體最優(yōu)解。對國土空間資源的利用，一方面，需在尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會規(guī)律的前提下，協(xié)調(diào)人地關(guān)系［7］，統(tǒng)籌考慮區(qū)域的資源環(huán)境本底與發(fā)展需求，合理確定國土空間資源開發(fā)利用的規(guī)模、強(qiáng)度和時序［8］，明確使用方式的管控要求和傳導(dǎo)規(guī)則；另一方面，要用長遠(yuǎn)的眼光對資源的社會價值、經(jīng)濟(jì)價值、文化價值、生態(tài)價值等進(jìn)行判斷，明確資源的價值提升方式［9］，通過資源合理利用實(shí)現(xiàn)綜合價值的最大化。其中，如何識別生態(tài)環(huán)境問題，測算生態(tài)價值，合理制定生態(tài)修復(fù)規(guī)劃及工程措施也是本輪國土空間規(guī)劃面臨的難點(diǎn)之一。新時期的國土空間規(guī)劃需要處理好實(shí)現(xiàn)自然安定與資源供給安全之間的關(guān)系［10］，加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)修復(fù)等機(jī)制的探索，在保障生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完整性的基礎(chǔ)上，不斷提升生態(tài)系統(tǒng)功能，推動國土空間綠色發(fā)展方式的形成。

從工業(yè)文明時代進(jìn)入生態(tài)文明時代，城市發(fā)展的動力機(jī)制與空間模式也發(fā)生了適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。新型市場化、新型全球化、深度信息化和數(shù)字化正改變著空間發(fā)展與治理方式，形成了新的時空“生態(tài)”空間［11］。國土空間安全關(guān)系到糧食安全、資源安全、經(jīng)濟(jì)安全和城市韌性等多方面內(nèi)容，國土空間規(guī)劃編制與治理應(yīng)秉持“安全底線”思維，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展模式，強(qiáng)化抵御災(zāi)害風(fēng)險的韌性能力，將集約、綠色、智能等理念融入空間規(guī)劃與治理體系中，構(gòu)建高質(zhì)量的國土空間格局，提高空間的安全保障能力。因此，如何構(gòu)建“全生命周期”的國土空間規(guī)劃監(jiān)管、實(shí)施與協(xié)調(diào)機(jī)制也是本輪國土空間規(guī)劃面臨的新挑戰(zhàn)，國土空間規(guī)劃涉及全域全要素，對數(shù)據(jù)的收集、分析與處理需要相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全、傳輸、監(jiān)控機(jī)制［12］，而規(guī)劃的指標(biāo)與成果之間也需要相應(yīng)的縱向傳導(dǎo)機(jī)制和橫向協(xié)調(diào)機(jī)制予以保證實(shí)施落地。

2.多元主體利益訴求

通過本輪國土空間規(guī)劃編制，在實(shí)現(xiàn)國家層面構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系、科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間及生態(tài)空間等目標(biāo)基礎(chǔ)上，也要充分考慮城市尺度下的政府、企業(yè)與民眾等不同主體的利益訴求。政府需要摸清自然本底狀況與空間資源的承載能力，以便推動國土空間規(guī)劃編制工作，明確未來的發(fā)展思路與方向，同時，也需要借助智能化、信息化的監(jiān)管手段推進(jìn)自然資源管理與國土空間的智慧治理。于企業(yè)而言，生態(tài)文明建設(shè)催生了經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型的訴求，需要高質(zhì)量的生產(chǎn)空間布局安排與資源配置，包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)選址、技術(shù)創(chuàng)新、政策支持、配套服務(wù)等方面。于公眾而言，一方面，自然災(zāi)害與傳染病的爆發(fā)使其對國土空間的安全格局與韌性抵御能力有了新要求；另一方面，過去粗放式的城鎮(zhèn)化發(fā)展忽視了空間質(zhì)量的提升，公眾需要高質(zhì)量的生活空間來滿足他們對美好生活的向往與需求，規(guī)劃也需要通過增進(jìn)公眾的福祉水平來提升公眾的幸福感和獲得感［13］。

因此，面對生態(tài)文明建設(shè)背景下國土空間規(guī)劃中不同主體的訴求，新一輪國土空間規(guī)劃需要向智慧型國土空間規(guī)劃治理方向轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)主義轉(zhuǎn)向更加科學(xué)的決策模式，協(xié)調(diào)各主體之間的發(fā)展訴求，形成發(fā)展合力，搭建政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、面向公眾的規(guī)劃治理平臺，同時，充分考慮規(guī)劃實(shí)施彈性，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督、管理的可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到人地有機(jī)耦合，為國土空間治理提供有力保障。

二、新時代國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施的關(guān)鍵問題

1.落實(shí)規(guī)劃新理念

2015年9月，中央文件《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山”。2017年10月，十九大報告明確指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，是構(gòu)成新時代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。其中“兩山理念”的實(shí)質(zhì)即在遵循生態(tài)環(huán)境演化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的前提下，既保護(hù)好生態(tài)環(huán)境、利用好自然資源，又發(fā)展好社會經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展動態(tài)平衡與和諧共生的可持續(xù)狀態(tài)。

作為踐行“兩山理論”的主要載體，國土空間中“山水林田湖草沙”等生命共同體資源的科學(xué)保護(hù)與可持續(xù)開發(fā)利用是實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。對于國土空間規(guī)劃，需要以人地和諧為本，樹立生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先的國土空間規(guī)劃價值觀，協(xié)調(diào)“開發(fā)與保護(hù)”的關(guān)系與矛盾，在保護(hù)中提升發(fā)展的效益，最終形成以生態(tài)文明為導(dǎo)向的現(xiàn)代化空間治理模式。因此，需要在規(guī)劃編制與治理中融入新的規(guī)劃理念。首先是突出綠色驅(qū)動的思維模式，踐行生態(tài)文明建設(shè)，引導(dǎo)形成綠色生產(chǎn)與生活方式。一方面，生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展的規(guī)劃導(dǎo)向?qū)ι潮镜滋岢隽烁叩囊?，需要重視資源承載力［14］，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)與空間整治工作，明確綠色發(fā)展的底盤與保護(hù)紅線的剛性管控權(quán)利，將“底線約束”作為生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展的基礎(chǔ)與前提；另一方面，需加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與生態(tài)經(jīng)營的關(guān)注與研究，核算生態(tài)資產(chǎn)的價值，發(fā)揮生態(tài)資產(chǎn)的富民效應(yīng)，促進(jìn)生態(tài)資源資產(chǎn)的保值增值［15］。其次，要認(rèn)識并重塑新的人地關(guān)系，堅(jiān)持以人民為中心，構(gòu)建高質(zhì)量國土空間利用格局。在生產(chǎn)、生活與生態(tài)三方面融入“以人為本”的理念，平衡人與生產(chǎn)、人與生活、人與生態(tài)之間的關(guān)系［16］，推進(jìn)新時代高質(zhì)量的人居環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生與可持續(xù)發(fā)展。再者，強(qiáng)化智慧理念在國土空間規(guī)劃中的運(yùn)用，融入智慧化分析與管理手段，實(shí)現(xiàn)智慧賦能于國土空間規(guī)劃的編制與管理［17］，使國土空間規(guī)劃成為可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)的智慧型生態(tài)規(guī)劃［6］。最后，融入安全韌性的規(guī)劃理念。新冠疫情事件使我們需要重新認(rèn)識空間的安全韌性建設(shè)，不僅要關(guān)注傳統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，在應(yīng)對公共健康衛(wèi)生與社會安全方面也需要相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃支撐，協(xié)調(diào)國土空間發(fā)展目標(biāo)與空間安全之間的關(guān)系，構(gòu)建安全韌性的國土空間發(fā)展格局，助力國土空間的現(xiàn)代化治理。

2.強(qiáng)化國土空間安全格局與基底約束

作為生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國土空間安全是以生態(tài)安全為基礎(chǔ)，以水安全、糧食安全、能源安全、生命線系統(tǒng)安全為重要支撐，保障經(jīng)濟(jì)、社會、文化等人類活動以及城市運(yùn)行安全，具有綜合性、復(fù)雜性和動態(tài)性特征。踐行“兩山”理論，保障國土空間安全，首先，需要深化對國土空間系統(tǒng)的認(rèn)知，把握國土空間安全的整體性、區(qū)域性及動態(tài)性，優(yōu)化國土空間安全格局［18］。一方面，正確處理國土空間安全與糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全的權(quán)衡協(xié)同關(guān)系，識別現(xiàn)階段不同生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的生態(tài)承載底線、人口增長上限，保障生態(tài)紅線內(nèi)部自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性，提升非自然保護(hù)地范圍內(nèi)的土地多功能性，使一定單元內(nèi)的國土空間更好地同步發(fā)揮生產(chǎn)、生活與生態(tài)多種功能。另一方面，深刻理解國土空間地域分異規(guī)律和適宜性特征，量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和區(qū)域生態(tài)安全局地、近程和遠(yuǎn)程的多重價值，以功能與服務(wù)空間流動的視角精準(zhǔn)定位生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施中的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而切實(shí)提升受償區(qū)域生態(tài)保護(hù)的積極性。

其次，在守好生態(tài)基底的同時，以發(fā)展的眼光看待生態(tài)安全保障的長期性與穩(wěn)定性，制定更加長遠(yuǎn)的生態(tài)效益評價規(guī)則，使生態(tài)系統(tǒng)能夠適應(yīng)未來較長時期的氣候變化和人類活動情景。底線管控既是國土空間規(guī)劃的目標(biāo)之一，也是一個動態(tài)發(fā)展過程，依賴于“雙評價”與國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警工作的長期開展［19］。踐行“兩山”理論，保障國土空間安全，還需要加大生態(tài)修復(fù)與國土整治的力度和精度［20］。通過土地復(fù)墾、工礦廢棄地復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等措施，嚴(yán)控增量、盤活存量，在保護(hù)底線基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)國土空間存量發(fā)展。通過城市雙修、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治、村莊改造等措施，保護(hù)和利用好山水自然資源、歷史文化資源，提升國土空間品質(zhì)。按照生態(tài)文明建設(shè)要求，開展山水林田湖綜合整治，加強(qiáng)生態(tài)源建設(shè)、生態(tài)連通性提升、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等土地生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，推動形成綠色發(fā)展方式和綠色生活方式。

3.重視規(guī)劃內(nèi)容銜接與傳導(dǎo)

國土空間規(guī)劃是一個多層次的規(guī)劃運(yùn)行體系，各級、各類行政部門是空間規(guī)劃編制和管理的主體，明晰各主體的事權(quán)關(guān)系是建立高效空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵。圍繞國土空間規(guī)劃“五級三類”規(guī)劃編制體系，需要在規(guī)劃內(nèi)容銜接與傳導(dǎo)中注重不同層級國土空間總體規(guī)劃中自然資源本底要素調(diào)配與底線要素管控。

國家與省級國土空間總體規(guī)劃更注重協(xié)調(diào)性與約束性，需明確資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性與主體功能、人口和建設(shè)用地規(guī)模之間的匹配關(guān)系，為制定約束性管控總量目標(biāo)服務(wù)［8］。另外，要重點(diǎn)處理好區(qū)域資源的協(xié)調(diào)與平衡，并從區(qū)域協(xié)同的角度提出生態(tài)發(fā)展策略，明確空間治理與空間優(yōu)化的主要內(nèi)容，聚焦空間開發(fā)強(qiáng)度管控與主要控制線落地，構(gòu)建全域的空間分區(qū)管控體系。該層級規(guī)劃需指導(dǎo)要素的有序流動與資源協(xié)調(diào)發(fā)展，通過戰(zhàn)略布局、功能定位、指標(biāo)分配和名錄清單對空間進(jìn)行管理［21］，進(jìn)而形成國土集聚開發(fā)、分類保護(hù)與綜合整治的總體格局［22］。

市縣級國土空間總體規(guī)劃更注重承接性與引導(dǎo)性。該層級規(guī)劃需在厘清資源底數(shù)的前提下，明確底線的剛性約束要求，將上位總體規(guī)劃提出的剛性約束和分區(qū)指導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)與統(tǒng)籌安排，并協(xié)調(diào)各專項(xiàng)規(guī)劃，細(xì)化底線約束類發(fā)展指標(biāo)與指標(biāo)落實(shí)方式，明確三區(qū)三線的分級傳導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)保護(hù)格局，引導(dǎo)資源的合理配置。另外，需保證規(guī)劃在傳導(dǎo)實(shí)施過程中能夠適應(yīng)時代的發(fā)展變化，為規(guī)劃的調(diào)整留出彈性容量，通過構(gòu)建彈性留白機(jī)制，充分考慮用地功能、重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、建設(shè)時序等內(nèi)容予以指標(biāo)預(yù)留，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。對于中心城區(qū)，在落實(shí)全域相應(yīng)的底線性指標(biāo)基礎(chǔ)上，明確中心城區(qū)的功能分區(qū)與空間結(jié)構(gòu)，將功能引導(dǎo)、開發(fā)強(qiáng)度管控、空間風(fēng)貌引導(dǎo)等內(nèi)容細(xì)化到具體空間單元，強(qiáng)化生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間的有機(jī)融合，形成良好的人居環(huán)境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃更側(cè)重于操作性與實(shí)施性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土總規(guī)作為上位總規(guī)及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的深化與落實(shí)單元，是編制詳細(xì)規(guī)劃的重要依據(jù)。首先，在落實(shí)自上而下管控要求的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對上位規(guī)劃內(nèi)容的深化與細(xì)化，通過規(guī)劃指標(biāo)、功能布局等內(nèi)容的落實(shí)，保障上位規(guī)劃明確的三條控制線的精準(zhǔn)落地。其次，結(jié)合自身資源特點(diǎn)，因地制宜地優(yōu)化空間布局，在上位規(guī)劃明確的國土空間格局與用地分類基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對用地的分類與用途進(jìn)行深化與布局。最后，該層級規(guī)劃要側(cè)重實(shí)施性，需要重視近期規(guī)劃的引導(dǎo)，明確對詳細(xì)規(guī)劃的要求，特別是對于近期國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治與修復(fù)的項(xiàng)目和用地需從實(shí)施落地的角度考慮，統(tǒng)籌安排近期行動計劃。

除國土空間總體規(guī)劃間的縱向傳導(dǎo)外，也要加強(qiáng)規(guī)劃的橫向拓展，開展相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制，專項(xiàng)規(guī)劃的編制需結(jié)合相關(guān)專業(yè)部門的意見，突出地方特色，為進(jìn)一步提升規(guī)劃編制深度提供支撐。專項(xiàng)規(guī)劃的編制需在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，以國土空間規(guī)劃底圖數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對特定的區(qū)域或者流域，為體現(xiàn)特定功能對空間開發(fā)保護(hù)利用做出專門性安排，并將相應(yīng)的結(jié)論反饋到總體規(guī)劃中，形成總規(guī)的空間管控語言，方便將專項(xiàng)規(guī)劃成果納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺中，為總規(guī)的編制提供支撐。另外，詳細(xì)規(guī)劃作為本輪規(guī)劃中用地審批的主要依據(jù)，需要在相應(yīng)的市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，對具體地塊用途和強(qiáng)度等內(nèi)容進(jìn)行可實(shí)施性與可操作性的合理安排，并強(qiáng)化風(fēng)貌管控等內(nèi)容。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃編制與信息平臺建設(shè)

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，具有“上下貫通，左右協(xié)調(diào)，全要素、全過程統(tǒng)籌”的特點(diǎn)。首先，鑒于我國長期以來存在多規(guī)并行的格局，各類規(guī)劃間缺乏統(tǒng)籌，存在各類規(guī)劃重復(fù)、矛盾的問題，明晰空間規(guī)劃編制和管理各主體的事權(quán)關(guān)系是建立高效空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵。需根據(jù)國土空間規(guī)劃體系的分級和分類設(shè)置要求，建立與事權(quán)層級對應(yīng)的用地分類系統(tǒng)，明確各部門、各層級政府配置土地發(fā)展的權(quán)力邊界［23］。其次，應(yīng)集成利用自然資源、基礎(chǔ)地理信息等空間數(shù)據(jù)和手機(jī)信令、交通出行、興趣點(diǎn)等時空大數(shù)據(jù)，基于“新技術(shù)+人類活動+國土空間”的規(guī)劃分析思路，加強(qiáng)對于人類活動和新技術(shù)影響下，人、物、信息等空間要素流動對國土空間格局影響的分析，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制的智慧化［17］。目前，已有學(xué)者探討了國土空間規(guī)劃編制應(yīng)用時空大數(shù)據(jù)的總體思路和框架，但相關(guān)實(shí)踐仍處在起步階段，亟待進(jìn)一步探索［24］。再次，為保證規(guī)劃實(shí)施落地，需在國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，落實(shí)規(guī)劃實(shí)施時序，編制開發(fā)管控和落地實(shí)施的專項(xiàng)規(guī)劃和下位規(guī)劃［22］。最后，綜合利用現(xiàn)代化監(jiān)測手段和多源時空數(shù)據(jù)，從自然、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會、生活、環(huán)境等方面全面感知國土空間現(xiàn)狀，實(shí)時評估國土空間規(guī)劃的實(shí)施效果，為國土空間規(guī)劃編制和決策提供反饋和支撐。在這一過程中，需進(jìn)一步完善國土空間規(guī)劃的時空數(shù)據(jù)庫和評價指標(biāo)體系，并通過相關(guān)信息平臺的建設(shè)提高國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)管的科學(xué)性和時效性。

在本輪國土空間規(guī)劃編制中，應(yīng)同步開展國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)的建設(shè)，根據(jù)省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的信息聯(lián)動要求，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，形成可實(shí)現(xiàn)各要素層層疊加，覆蓋全域、動態(tài)更新的規(guī)劃“一張圖”。加強(qiáng)跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)共享與互聯(lián)互通，保障不同要素在信息平臺上規(guī)范、安全地實(shí)現(xiàn)各層級要素的互聯(lián)互通以及各類空間管控要素精準(zhǔn)落地，為實(shí)現(xiàn)智慧國土空間規(guī)劃提供信息化支撐。以第三次全國國土調(diào)查和自然資源調(diào)查評價成果為基礎(chǔ)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整合遙感影像、基礎(chǔ)地理、地理國情普查等各類國土空間相關(guān)數(shù)據(jù)，建立縱向聯(lián)動、橫向聯(lián)通、全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，為解決各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、平臺自成體系等長期存在的問題提供基礎(chǔ)信息服務(wù)共享平臺［25］。結(jié)合“五級三類”國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容，同步完成縣級以上國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，構(gòu)建從國家到省、市、縣，可層層打開、覆蓋全國、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，通過平臺建設(shè)從根本上解決各類規(guī)劃“橫向不協(xié)調(diào)、縱向不銜接”的問題。以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，結(jié)合多源時空數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃分析指標(biāo)和模型，構(gòu)建具有國土空間規(guī)劃分析評價、國土空間規(guī)劃成果審查與管理、國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警等功能的國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，全面支撐國土空間規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、監(jiān)測、評估、預(yù)警各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。一方面，結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘、人工智能、深度學(xué)習(xí)等新方法，實(shí)現(xiàn)多類型、多時相、多尺度的時空數(shù)據(jù)的深度融合和有效挖掘，充分把握國土空間要素的時空特征和變化規(guī)律，為國土空間規(guī)劃編制、評估、監(jiān)測提供高精度、高時效性的數(shù)據(jù)源和科學(xué)、精準(zhǔn)的技術(shù)手段。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步開展多源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，明確國土空間相關(guān)數(shù)據(jù)使用的準(zhǔn)確性、一致性和完整性，從源頭上解決各項(xiàng)規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和業(yè)務(wù)規(guī)范性。從數(shù)據(jù)層面入手，保證規(guī)劃編制方案的空間承接性，滿足跨業(yè)務(wù)部門、跨行政層級、全域全要素的規(guī)劃編制成果需求，更好地支撐國土空間的規(guī)劃、管理和決策。

5.規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制體制創(chuàng)新

國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，是體現(xiàn)推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在國土空間“五級三類”規(guī)劃體系內(nèi)容基礎(chǔ)上，需要持續(xù)創(chuàng)新規(guī)劃協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，進(jìn)一步完善規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)機(jī)制和橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，建立全生命周期、自適應(yīng)調(diào)節(jié)的規(guī)劃實(shí)施與管理機(jī)制，逐步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

首先，完善規(guī)劃的縱橫協(xié)調(diào)機(jī)制。完善規(guī)劃“自上而下”的縱向傳導(dǎo)機(jī)制，優(yōu)化約束性指標(biāo)分解機(jī)制，因地制宜地建立預(yù)期性、建議性指標(biāo)的引導(dǎo)機(jī)制，探索建立新增建設(shè)用地控制與存量建設(shè)用地盤活的激勵機(jī)制；在指標(biāo)管控的基礎(chǔ)上，國土空間規(guī)劃應(yīng)更加重視空間布局、空間形態(tài)的傳導(dǎo)機(jī)制，構(gòu)建“指標(biāo)+分區(qū)”為主體的空間傳導(dǎo)機(jī)制［26］。創(chuàng)新規(guī)劃橫向協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，一方面，要形成全域全要素的空間統(tǒng)籌機(jī)制，在優(yōu)化生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)等各類功能區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制的同時，持續(xù)完善區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌的體制機(jī)制，建立地上地下空間協(xié)調(diào)、特色空間開發(fā)與保護(hù)的相關(guān)機(jī)制，另一方面，要建立國土空間總體規(guī)劃與同級發(fā)展規(guī)劃的銜接與統(tǒng)籌機(jī)制，強(qiáng)化國土空間總體規(guī)劃對各類專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的約束機(jī)制建設(shè)。其次，建立全生命周期的規(guī)劃管理與實(shí)施機(jī)制。強(qiáng)化國土空間規(guī)劃與自然資源管理各環(huán)節(jié)銜接，以國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施管理信息系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)，逐步加強(qiáng)城市信息感知系統(tǒng)和城市信息模型建設(shè)，形成包含規(guī)劃編制、實(shí)施傳導(dǎo)、規(guī)劃評估、監(jiān)測預(yù)警以及動態(tài)調(diào)整等流程的全生命周期規(guī)劃管理與實(shí)施機(jī)制。再次，建立多元化市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。面向生態(tài)文明制度體系優(yōu)化，明確政府、市場和社會在生態(tài)補(bǔ)償中的作用，建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織協(xié)調(diào)機(jī)制，完善生態(tài)資源資產(chǎn)的確權(quán)管理制度，形成基本農(nóng)田區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等多元差異化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估為主、其他方式相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［27］。

三、結(jié)語

我國國土空間規(guī)劃改革已進(jìn)入生態(tài)文明新時代，高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高水平治理成為新時代國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施的新要求。但長期以來，工業(yè)化時代形成的國土空間開發(fā)的慣性思維仍然存在，需要在生態(tài)文明框架下，重新思考人地關(guān)系，進(jìn)而探索新時代國土空間規(guī)劃及其實(shí)施的重點(diǎn)與方向，形成適應(yīng)生態(tài)文明時代的國土空間規(guī)劃新理論、新方法，破解國土空間規(guī)劃編制實(shí)施中的關(guān)鍵命題與技術(shù)難題。

面向未來，在“山水林田湖草生命共同體”國土空間新理念的指導(dǎo)下，樹立綠色發(fā)展和人地協(xié)調(diào)發(fā)展思維，打造國土空間安全格局與基底約束下生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間相互交融的高質(zhì)量國土空間利用格局，進(jìn)而構(gòu)建現(xiàn)代化國土空間治理體系。同時，伴隨著國土空間規(guī)劃體系變革的推進(jìn)，進(jìn)一步做好不同地域空間資源利用方向及支撐用地的指標(biāo)配比（特別是特色小氣候地區(qū)）、空間資源產(chǎn)權(quán)交易與碳匯交易、耕地保障措施、用地權(quán)屬重疊治理等方面的有效制度設(shè)計和實(shí)施路徑安排，對國土空間規(guī)劃實(shí)施至關(guān)重要。

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