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    明確國土空間規(guī)劃法律地位的必要性

    2018-09-17 06:54趙濤濤王旺
    中國集體經濟 2018年27期
    關鍵詞:法律地位國土空間規(guī)劃依法治國

    趙濤濤 王旺

    摘要:針對當前我國國土空間開發(fā)與管理多規(guī)并存、內容重疊沖突、銜接不協調等問題,文章采用文獻調研法、綜合分析法,分析國土空間規(guī)劃體系在法律層面存在法律地位未明確、體系框架不完善、基本規(guī)則不統一等問題,據此提出明確法律地位、完善體系框架、統一基本規(guī)則的對策,從根本上重構國土空間規(guī)劃體系,推動經濟、社會、生態(tài)的全面發(fā)展。

    關鍵詞:國土空間規(guī)劃;法律地位;依法治國

    一、引言

    十八屆三中全會提出“健全國土空間開發(fā),資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制及深化行政體制改革、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”,十八屆四中全會提出“依法治國”,《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容,全國統一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系,著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題”,均為探索和建立國土空間規(guī)劃的統領性上位法律提供了政策依據和立法契機。

    近年來,國土空間規(guī)劃的提出掀起了規(guī)劃界的熱潮,引起了大家的廣泛關注,已有學者對現階段我國國土空間規(guī)劃存在的問題進行了梳理,我國涉及國土空間規(guī)劃的只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《海域管理法》等部分專項性法律,在國家層面上尚無一部統一、健全的國土空間規(guī)劃法律法規(guī),主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃雖客觀存在,但主要依據中央文件或政策推進相關工作,在法律上仍處于真空狀態(tài),缺乏明確的法理地位;此外,現有法律法規(guī)并沒有對各類空間規(guī)劃的功能定位、主體內容、相互關系以及監(jiān)督程序等作出原則性規(guī)定,以至于各類空間規(guī)劃的法律關系模糊。目前,國土空間規(guī)劃相關的法制建設尚處于探索階段,已有學者將其列為土地科學重點關注問題。

    本文所稱“國土空間規(guī)劃”是對傳統意義上的“規(guī)劃”概念的拓展(傳統意義的“規(guī)劃”是一個平面上的概念),是把國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林業(yè)保護規(guī)劃等涉及到的相同內容統一起來,依據國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略,統籌區(qū)域國土資源稟賦及開發(fā)利用、經濟社會活動、生態(tài)環(huán)境治理與保護三者關系的資源空間配置、開發(fā)利用管理和布局優(yōu)化的總體方案,是基礎性、綜合性和戰(zhàn)略性的空間規(guī)劃。

    本研究提出以國土空間規(guī)劃為綱領,是解決規(guī)劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題的最有效方法之一;是建立統一銜接、功能互補、相互協調的國土空間規(guī)劃體系的重要基礎;也是貫徹落實十八大提出的“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的積極嘗試和實踐。

    二、國內外國土空間規(guī)劃的法律體系完善經驗

    國外空間規(guī)劃體系從宏觀到微觀,從上到下構建了一個完整的規(guī)劃法律體系,這些法律為空間規(guī)劃編制、協調以及切實落實提供了可靠的保障,凸顯了空間規(guī)劃的強制性和約束性。各級規(guī)劃的編制都是在上一級規(guī)劃指導下編制的,構成具有連續(xù)性的體系。各個層面的空間規(guī)劃既能從整體區(qū)域的角度進行考慮,又在進行下一級規(guī)劃時根據其空間發(fā)展側重點進行各種利益之間的協調。同時空間總體規(guī)劃還與專項規(guī)劃相結合,法律規(guī)定的正式規(guī)劃與以問題為導向的非正式規(guī)劃相結合,使得空間規(guī)劃體系更加靈活與完善。每個層次的空間規(guī)劃均有相應的法律支持。具體來說,從20世紀30年代開始,發(fā)達國家就先后開展了國土整治和國土規(guī)劃工作,把國土作為一個整體,由國家進行有計劃的開發(fā)和治理,效果顯著。如英國是最早興起空間規(guī)劃的發(fā)達國家,自 1909 年頒布《住房及城市規(guī)劃諸法》以來,之后進行了多次制定和修訂相關法律法規(guī);德國于 1950 年通過了《聯邦德國國土規(guī)劃法》, 1998 年修訂了《聯邦德國國土規(guī)劃法》,對空間規(guī)劃的方法、基本原則與任務以及各聯邦州制定 空間規(guī)劃法律的途徑都作了詳盡的規(guī)定, 2006 年又修改了《建筑法典》,進一步夯實了“區(qū)域發(fā)展之法制先行”的思想;美國國土規(guī)劃按規(guī)劃范圍分為流域綜合開發(fā)規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、城市規(guī)劃等,按隸屬關系分為跨州規(guī)劃、各州規(guī)劃和各縣規(guī)劃等;日本從 1949 年開始先后頒發(fā)了《國土綜合開發(fā)法》、《國土利用規(guī)劃法》、《國土調查法》、《土地基本法》等,以后又陸續(xù)制定了百余部國土開發(fā)直接法、間接法和配套法,形成了一套完整的國土規(guī)劃法律體系;韓國在近 40 年已經形成并確立了完整的國土規(guī)劃體系,它包含三個層次和兩個部門的規(guī)劃體系。

    我國國土空間規(guī)劃工作實踐較晚,1987年,我國出臺了《國土規(guī)劃編制辦法》;2001年,天津、深圳開展國土規(guī)劃試點工作,包括國土開發(fā)利用、空間區(qū)劃與布局、國民經濟和社會發(fā)展等內容;2003年,遼寧開展國土規(guī)劃工作,包括國土開發(fā)利用和重大工程空間布局等內容;2017年,我國開展了《全國國土規(guī)劃綱要(2016~2030年)》的編制工作,標志著我國全國性國土空間規(guī)劃正式啟動。據不完全統計,我國涉及國土空間利用的相關國家級規(guī)劃有83個,到省配套的規(guī)劃有100多個,省、市、縣三級規(guī)劃綱要、重點專業(yè)規(guī)劃有7300余個,但新時期人口、資源、環(huán)境面臨嚴峻挑戰(zhàn),國土空間規(guī)劃暴露了多規(guī)并存、內容重疊沖突、銜接不協調等一系列問題,造成了規(guī)劃間的不協調和規(guī)劃實施上的困難,制約了規(guī)劃效力的發(fā)揮,影響了經濟社會的發(fā)展。

    總的來說,國內外國土空間規(guī)劃體系大多以行政級別來劃分體系,而國外空間規(guī)劃體系具有完善的法律體系支撐,國內現階段缺少法律體系,還需要借鑒國外空間規(guī)劃理論與實踐經驗。

    三、存在問題及原因分析

    (一)法律地位未明確,缺乏主體法律體系

    由于國土空間規(guī)劃法律地位未明確,規(guī)劃的權威性不足,土地違法屢禁不止,相關行政部門因“公”違法成本低,其根源就在于地方政府,土地是圍繞著項目轉,為了招商引資,地方政府在背后支持,默許土地違法現象大量存在,片面追求經濟效益而忽視生態(tài)環(huán)境承載量,大量農田因此化為建設用地,有的甚至公開、直接違法。

    當前的《國土規(guī)劃編制辦法》不具有法律地位和作用,缺乏統領國土空間規(guī)劃全局的主體法律。國土規(guī)劃工作依據的實體法和程序法,多是針對有關環(huán)境保護管理部門和資源管理部門發(fā)布的法律和行政規(guī)章制度,如《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《水土保持法》等,缺乏主導性明確的主體法律統領法律體系,主體法律應對部門法律和規(guī)劃存在的問題作出明確規(guī)定。

    (二)體系框架不完善,各部門缺乏全局性考慮

    由于未從法律層面對體系框架進行完善,造成各部門缺乏規(guī)范性、全局性、綜合性考慮,部分規(guī)劃空間內容重疊沖突,導致了不少地區(qū)國土開發(fā)與保護處于混亂狀態(tài),影響和危及區(qū)域社會經濟的可持續(xù)發(fā)展,導致在同一塊地方的重復規(guī)劃、重復建設、反復投資現象出現的幾率相應增加,造成資源浪費。

    各部門專題性規(guī)劃因價值取向、專業(yè)領域限制,突出專題性,缺乏綜合性、全局性考慮,使相關專題規(guī)劃在空間上出現同地規(guī)劃多向利用,在實施中出現沖突。如土地利用總體規(guī)劃對農用地、建設用地與未用地之間的比例關系作了規(guī)定,但只考慮土地的天然界線,不考慮土地與城鎮(zhèn)化的關系,基本農田保護區(qū)劃定錯綜復雜,導致城鎮(zhèn)布局結構不完整,基礎設施難以實施;城市總體規(guī)劃對土地用途、開發(fā)時機、開發(fā)強度等內容進行規(guī)定,但忽視了耕地占補平衡,導致城市建設侵占耕地,耕地數量減少。

    (三)基本規(guī)則不統一,各規(guī)劃缺乏系統化基本規(guī)范

    由于未從法律層面對基本規(guī)則進行統一,導致各部門制定國土空間規(guī)劃缺乏統一遵循的基本規(guī)則,各自為政,基本的技術規(guī)范和基本的分類與指導體系缺乏協調性、統一性,甚至同類用地各自分類不一,歸類有別,造成國土空間歸屬不清。

    主要原因:一是基本的定義不清晰、形式不規(guī)范等,如在定義城市規(guī)劃區(qū)時,《城市規(guī)劃法》第三條定義的城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)內因城市建設和發(fā)展需要實行規(guī)劃調控的區(qū)域,而城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍由城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃中劃定,由于其定義不清晰,各城市劃定的規(guī)劃區(qū)范圍差異較大;二是各規(guī)劃指導思想制定的不同,編制技術標準不統一,具體編制的技術手段上的聯系與差異也就更為顯著;三是各規(guī)劃在基礎底圖的選擇、坐標體系的采用、用地指標和分類標準上都存在著不可忽視的技術性差異,這些都為規(guī)劃的實施與協調帶來了一系列困難。

    四、對策及建議

    (一)明確法律地位

    明確法律地位是構建國土空間規(guī)劃體系的核心任務,也是空間規(guī)劃規(guī)范實施的基礎保障。建議將《土地管理法》修改為《國土空間利用管理法》,將《土地利用總體規(guī)劃》修改為《國土空間規(guī)劃》。首先,建立從頂層到基層的法律法規(guī),從憲法中進行明示,標明國土空間規(guī)劃的法律地位,從頂層設計構建完整的國土空間規(guī)劃法律體系,明確《國土空間規(guī)劃》的法律地位,作為國土規(guī)劃基本法規(guī),統領全局。其次,明確國土空間規(guī)劃從屬法的范圍,涵蓋《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等現有法律,以及所涉及的相關法,如《房地產管理法》、《建筑法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《環(huán)境保護法》、《森林法》等,以及最終所形成的各項規(guī)劃。最后,修訂現有的法律法規(guī),使其與《國土空間規(guī)劃》形成上下協調一致的具有權威性的法律體系,保障國土空間規(guī)劃實施。

    (二)完善體系框架

    為了使得國土空間規(guī)劃法律地位更加明確,可從國土空間規(guī)劃體系框架進行設計。建議從縱向上、橫向上等方面完善現有的體系框架,各部門在體系框架的基礎上進行各自的專項規(guī)劃。

    縱向上,國家層面的規(guī)劃側重宏觀性和戰(zhàn)略性,具有“引導性”;省市級層面則需要做好上下溝通協調的“銜接性”,而縣鄉(xiāng)級層面則要做到具有“可操作性”。

    橫向上,各規(guī)劃的協調應建立起以主體功能區(qū)規(guī)劃為主導、以土地規(guī)劃為銜接、城鄉(xiāng)規(guī)劃及林業(yè)規(guī)劃為有益補充的戰(zhàn)略規(guī)劃體系。主體功能區(qū)的宏觀領導性自不必說,其主導地位顯然易見;而土地規(guī)劃的全覆蓋、綜合性、多尺度、約束性和統一的數據基礎等特征,作為次一級的銜接性綜合規(guī)劃最為合適。

    (三)統一基本規(guī)則

    在大力推進法制化進程的大背景下,統一基本規(guī)則是保障國土空間規(guī)劃有效實施的基本措施。建議理順現有規(guī)劃間的內在聯系和編制時序,制定國土規(guī)劃標準,協調專題規(guī)劃存在的問題。在多種規(guī)劃中,以綜合性較強的土地利用總體規(guī)劃為基礎,結合其他部門相關規(guī)劃,進行技術規(guī)程協調、分類體系協調、空間開發(fā)利用方向協調,強化國土空間規(guī)劃系列性、系統性、協調性和可操作性。在《國土空間利用管理法》中明確基本概念的定義、基礎數據采用標準、用地分類標準、指標數據算法等,最終形成一套完整的技術標準。技術標準制定過程中要充分考慮指標間的關系、內在的聯系、指標的層次性,有效解決規(guī)劃中的指標沖突。

    總之,需要從法律層面,理順各類空間規(guī)劃的關系,保證各類規(guī)劃在法律層面完成銜接,形成國土空間規(guī)劃體系以及空間規(guī)劃編制實施的基本原則。

    五、結語

    從依法治國角度來看,明確國土空間規(guī)劃法律地位是一個必然的趨勢和要求,可以從根本上消除因機制、體制、政策等因素導致的資源無序開發(fā)、多重投資、反復建設等現實問題,統籌資源稟賦及開發(fā)利用、進一步拓展耕地后備資源、改善我國的環(huán)境和生態(tài)保護。只有正確認識現有規(guī)劃體系存在的問題,才能保證國土規(guī)劃具有科學性、合理性和實用性,才能發(fā)揮其應有功能,推進新時期國土規(guī)劃的制定。除了文中提到的對規(guī)劃體系法律地位、體系框架、基本規(guī)則的重新考量外,還有大量的研究和工作需要進一步深入,規(guī)劃改革創(chuàng)新任重道遠。

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    (作者單位:湖北永業(yè)行評估咨詢有限公司)

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