英國都鐸王朝的濟貧稅及賦稅精神

摘? 要：為消除持續(xù)發(fā)生的社會貧困現象，都鐸政府通過頒布系列《濟貧法》，將教會主導的慈善捐款轉變?yōu)檎畯娭普魇盏臐毝?。濟貧稅是在地方實踐基礎上創(chuàng)建的新稅。它以教會堂區(qū)為征稅單元，自定稅率，定期征收，稅款用于救濟本地貧困家庭，是一種議會授權的地方稅。濟貧稅的出現標志著英國賦稅功能從單純獲取財政收入，向直接用之于民、調節(jié)貧富差距的社會治理轉變。稅款用于國家內政和征收常規(guī)化成為英國近代賦稅制度發(fā)展的原則。

關鍵詞：濟貧稅 都鐸王朝 社會治理 稅收原則

由于濟貧稅（Poor Rate）包含在《濟貧法》（Poor Law）中，因此學界通常局限于英格蘭如何解決社會貧困問題，關注經費的籌措和濟貧功效，沒有將濟貧稅納入英國賦稅史變化的視野。而稅制史研究又多注重與中央財政關系密切的稅種，如議會授權征收的財產稅、關稅等，不在意用于地方社會治理的濟貧稅。有學者簡單梳理了濟貧稅的發(fā)展脈絡，但對濟貧稅的意義分析不夠，忽略了其在英國賦稅演變進程中的標志性。濟貧稅的出現，顯示了英國稅收功能的轉變。濟貧稅在創(chuàng)建、稅率制定、征收程序、稅款使用等方面，與以往稅種有著明顯的差別。

一、濟貧稅創(chuàng)建的社會背景

新稅種的出現，通常有著深刻的社會背景。16世紀，英格蘭社會發(fā)展顯著，但中后期也出現諸多問題，有學者描述為“都鐸危機”；其中最突出的是貧困人口增多，流民已然危及社會秩序。這時原有的社會救濟體系無以為繼，而王室政府的國家職能越來越強，開征濟貧稅成為國家解決社會矛盾的一種法治手段。

15世紀末，西歐人口已超過黑死病前的水平，英格蘭同樣如此。到16世紀，盡管英格蘭的農業(yè)生產有所提高，但并沒有改變靠天吃飯的格局，氣候條件相對平穩(wěn)的英格蘭也很難避免氣候變化造成的農業(yè)歉收。都鐸中后期，發(fā)生了幾次嚴重的農作物歉收。糧食減產導致糧食價格上漲，讓一部分人淪為“食不果腹”的窮人。都鐸時期的“圈地運動”規(guī)模雖然不是很大，但也造成部分鄉(xiāng)村之人流離失所，對民眾心理造成很大沖擊，甚至引發(fā)了小規(guī)模的騷亂。王室政府一再派出調查委員會并頒布規(guī)范圈地的法令，說明事實比較嚴重；沒有社會壓力，王室政府不會主動采取干預措施。這個世紀正值新航路開辟后，美洲白銀運回西歐，隨著貿易流轉到歐洲各地，數量遠超社會生產規(guī)模，引起物價上漲，導致“價格革命”。英格蘭是西班牙白銀流入較多的國家，加之亨利八世（1509—1547年在位）和愛德華六世（1547—1553年在位）父子利用貨幣貶值增加王室收入，使英格蘭物價水漲船高。物價上漲直接降低了“工資”收入群體的生活水準，當時此類人口的數量不容低估。另外，個別年份對外貿易的蕭條，產生了相當數量的失業(yè)人口。中世紀晚期，英格蘭大體完成了從出口原料羊毛向出口呢絨產品的轉變，很多地方的呢絨生產銷往國外市場。外向型生產直接受歐洲市場變化的影響，如安特衛(wèi)普市場蕭條導致英格蘭呢絨出口下降，一些生產作坊不得不停工，雇傭“工人”隨之失業(yè)，加入貧困人口的行列。

上述每一個因素都有可能造成部分地區(qū)貧困人口增加，但還不至于擾動整個英格蘭王國，而且持續(xù)時間也不會太久?？墒撬幸蛩囟荚阼I王朝中后期相繼交錯出現，有時還疊加在一起，于是貧困問題似乎愈演愈烈。那么，貧困人口具體數目是多少呢？沒有詳實的資料，很難得出準確數據。有學者估算，都鐸、斯圖亞特王朝時期，城鎮(zhèn)貧困人群占總人數的5%～22%。貧困人口達到20%以上者，大都是經濟發(fā)展較好的城鎮(zhèn)，如紡織中心考文垂，16世紀20年代貧困人口比例為20%，1579年諾里奇則高達22%。當時發(fā)生的一些騷亂和王室政府對貧困的重視，可以旁證這些估值的可信度。須強調的是，貧困人口增加并不意味著都鐸時期經濟衰退。相反，該時期農業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)在整體上都有了長足發(fā)展。只是經濟發(fā)展的同時，出現“富人愈富，窮人愈窮”的現象，方使貧困凸顯為社會問題。從后來濟貧稅能夠持續(xù)征收的事實也可判斷，社會富裕群體也在穩(wěn)定增長。

貧困人口為了生計，在城鄉(xiāng)之間流動，大多時居無定所，成為社會秩序的隱患，地方性的局部騷亂相比之前明顯增多。動亂一般是多種因素綜合促成的，但是，存在相當數量的貧困人口是基礎。而解決貧民問題成為當時最棘手的社會難題，原有的教會救濟體系因宗教改革已經失去了救助能力。

一直以來，基督教會是英格蘭社會的貧困救濟機構。基督教會不僅有救濟的道義，還有固定的經費來源。羅馬帝國晚期，基督教取得合法地位后，就開始接受富人捐助，為貧困教友提供生活必需品。早期教會史涌現出很多以慈善著稱的人。依照羅馬教會習慣，主教座堂收入的1/4要用于窮人。在基督教的影響下，君主們也熱衷于救濟，其中最著名者，莫過于歐洲之父——查理曼大帝。他生前樂善好施，指定自己部分遺產專門用于布施、救濟窮人。他在法律上確認了什一稅的地位，確保了教會的經濟基礎。此后，由教會征收什一稅并用于救濟成為基督教國家的定制。10世紀末興起的“教宗革命”也重視保護窮人。1049年的蘭斯會議敕令規(guī)定，任何人不得以盜竊和欺詐手段侵害窮人。12世紀教會法學家格拉提安編撰的《教令集》，對教會財富用于救濟窮人做了詳細規(guī)定?！督塘罴肥菍ο惹敖虝墨I的整理，救濟窮人早已成為《教會法》的內容。

英格蘭的基督教會當然也要遵循救濟窮人的規(guī)定。英格蘭教會除了征收什一稅，也接受教眾的捐贈，其中最有價值的捐贈莫過于地產。按照慣例，捐贈給教會的地產永遠不能贖回，這使教會的地產持續(xù)增加。在英格蘭宗教改革前，教會的財富已經讓國王垂涎三尺。

英國宗教改革的起因是亨利八世的離婚問題，國王因此被羅馬教皇革除教籍。亨利八世借助英格蘭人的民族意識和貴族的支持，索性與羅馬教廷公開決裂，搞起宗教改革。他的宗教改革不在意神學教義，目的是讓英格蘭教會聽命于英國國王而不是羅馬教廷。1534年，亨利八世授意英國國會，頒布《至尊法案》，啟動宗教改革?！吨磷鸱ò浮芬?guī)定英格蘭國王是英格蘭教會（安立甘宗）在塵世間的最高首腦，同時宣布沒收天主教會的教產，主要是修道院的地產。沒收的地產歸王室政府所有，然后亨利八世以低價賣給鄉(xiāng)村貴族和地主，由此得到他們的擁護。但也產生另一后果，即失去地產的教會再也無力承擔社會救濟之責；盡管教會的施舍與其財富不成比例，有學者認為，亨利八世時期，修道院只將少于5%的收入用于慈善事業(yè)。從比例上看，修道院的收入用于慈善的確不多，但由于修道院的財富基數大，實際數量不可小覷?？傊?，宗教改革前，社會常態(tài)化救濟主要依靠教會。修道院定時發(fā)放救濟品、開辦學校、照顧病人等舉措，為窮人生存提供了一定范圍的避風港。

宗教改革后，由誰來填補教會留下的濟貧空缺呢？在當時情勢下，只有王室政府能承擔此任。從財富轉移的角度看，王室政府接收了教會財富，也理應接手教會的濟貧之責。從宗教改革后的史實看，教會的慈善捐贈有所下降，而地方政府的救濟有所增加。這種此消彼長的變化是否意味兩者有著邏輯關聯？有學者認為，盡管宗教改革導致的修道院解散與濟貧法之間沒有直接因果關系，但前者無疑催生了后者。

社會問題引發(fā)了改造社會的思潮。思想者通過撰寫、出版“小冊子”，向國王和議會建言獻策，向民眾宣揚自己的觀點。他們表達了對貧困弱者的同情，構想富人幫助窮人的理論和途徑，由此出現了公共福利者（Commonwealth man）群體。

公共福利者大都深受基督教義、新教思想及人文主義的影響，他們中有些人就是教士。他們宣揚基督教濟貧的美德，主張社會公共福利；他們敢于針砭社會時弊，同時又維護國王尊嚴；他們提出，為窮人提供救濟理應成為國家的職責，應將中世紀國王個人慷慨施舍的美德，轉化為具有“國家”意味的行為。亨利·布林克洛（Henry Brinklow）是“公共福利者”的先驅，他提出了“超前”的濟貧構想。他是一位富有的倫敦絲綢商，也是方濟各修會的會員，經常施舍窮人，后來改信路德主義。他認為，政府應該承擔起救濟窮人的職責，沒收的教會地產應該分成三份，鄉(xiāng)村窮人、城市窮人、國王各持一份；土地之外的教會財物，應該用于救濟城市窮人。亨利·布林克洛的設想雖然兼顧了王室政府的利益，但更多考慮的是社會利益，不可能被財政拮據的王室政府全部采納，但其中將教會財富用于救濟的設想，至少在表面上國王也不得不認同。1539年，亨利八世親自撰寫沒收大修道院法令序言，承諾將沒收的教會財富用于支持教會、維持救濟、支持學術研究等公共事業(yè)。盡管日后國王沒有實現諾言，而是將大部分財富用于對外戰(zhàn)爭，但法令序言的陳述表明，國王政府贊成將國家財富用于社會救濟。1547年頒布的沒收小教堂法令，也有類似的表述。

社會思想直接影響國家政策，需要有一個與國家治理聯系起來的機制，都鐸政體“大眾參與”的特質，使二者的結合成為可能，議會是媒介。有學者質疑都鐸議會的獨立性，但大量研究證實，議會在協助國王處理宗教改革、征稅事宜的同時，自身權威也隨之增長，主要表現在批準賦稅和立法方面的權威進一步鞏固。在審議賦稅與履行立法程序時，議會都要聽取地方的聲音，在不經意間成為國家了解下情、廣泛聽取社會意見并征求解決辦法的場所。從16世紀30年代至90年代，議會的一個經常性議題就是濟貧，頒布了多部濟貧法。法令都以王室政府提案為基礎，而提案的大部分條款來自議員。公共福利者把自己的主張見解設法傳遞至議會，例如，亨利·布林克洛曾將自己撰寫的小冊子（tract）寄給議會。

公共福利者除了通過議會影響政府，還利用與國王的密切私人關系，影響國家政策的制定。有研究證實，愛德華六世時期，護國公薩默塞特公爵制定的政策受到這些理論家的影響。其中，公共福利者的靈魂人物，休·拉蒂默在政壇上具有重要的影響力。在他的引薦下，一些公共福利者得以出入宮廷，成為君主的“御用教士”，通過布道影響王室政府的決策者。

公共福利者倡導由王室政府出面解決社會貧困，順應了都鐸君主干預社會的意愿和能力。都鐸時期，民眾的意愿推動了王權的強大；王權的強大意味著國家治理能力的提升和民族國家的形成。都鐸政府改造和新建了一些機構，以保障政令在全國順暢傳遞；通過提升治安法官的地位，獲取對地方的管理權，一些出身士紳和約曼家庭的治安法官，在執(zhí)行王室政府命令時，比以往地方貴族官員更積極也更盡力。國王還通過與議會合作，在接受地方利益訴求的同時，將自己的意志轉化為法律，規(guī)范社會行為。逐漸強大的中央集權，提高了都鐸君主治理社會的能力，而解決危及社會秩序的貧困問題為王室政府提供了一顯身手的機會。

除上述情勢外，歸根結底中世紀歐洲形成的生命權觀念是濟貧稅得以順利實施的社會深層次動因?；浇虒ΥF人的態(tài)度，和日耳曼人尊重個體為前提的社團精神，共同孕育了社會的生命權觀念。誠如侯建新先生所言，歐洲文明中的“生命權觀念以及生命權衍生的窮人權利，為社會捐獻和社會救濟提供了最廣泛的思想基礎”。對于以“無贊同不納稅”的英國來講，濟貧稅能夠持續(xù)征收數百年，沒有廣泛和深入的社會共識是難以實現的。

二、 濟貧稅是議會授權的地方稅

濟貧稅與先前的稅種相比，地方性特征非常明顯。之前征稅通常遵循以下流程：由國王向議會提出征稅請求，經過議會討論、授權，在郡、城鎮(zhèn)和自治市按照征稅法令征稅，所收稅款在理論上都要上繳至王室財務署，然后由財務署分撥到用款部門。在征稅過程中，王室政府居主導地位，地方政府則被動服從。而濟貧稅從創(chuàng)建過程、征稅理由、制定稅率、稅款保存與使用等各方面都體現了以地方為主的特性，因為濟貧稅是在吸收地方實踐經驗基礎上逐步發(fā)展而來。

中世紀晚期，英格蘭人口遷移日益頻繁，主要從農村涌向城市。大量外來人員帶來勞動力的同時，也導致城市流民、貧民增多，在倫敦、諾里奇等大城市尤為顯著。這些自治城市享有國王授予的特權，除了向王室上交固定稅金（fee farm）外，其他事務皆可自主管理。它們都有向市民征收“城市稅”的習慣， 用于修繕公共建筑、維持治安、維護商品交易和城市防務等。貧民問題出現后，自治市也要自行解決。起初，它們采用傳統募捐的辦法籌集濟貧款，但效果不佳，于是就嘗試向市民征收強制性稅款。學界認為，英格蘭第一個征收強制性濟貧稅的城市是倫敦。這與倫敦在全國的地位、流民問題的嚴重程度有關。

倫敦早在亨利二世（1154—1189年在位）時期獲得自治市地位。到中世紀晚期，倫敦不僅是英格蘭的政治中心，還是全國的商業(yè)中心，大部分出口貨物都經此地裝船銷往國外。倫敦吸引著全國各地尋找生機的人。若外來人口超過倫敦的勞動力需求，兼以雇工市場短暫無常，那么，倫敦失業(yè)者人數就會增多。那些背井離鄉(xiāng)的外來者，失業(yè)就意味著陷入暫時貧困狀態(tài)。倫敦負責處理流民問題的布萊德維爾（Bridewell）法庭存留的卷宗證明，外地流民的數量確實多于倫敦本地人口。文獻記述了很多失業(yè)者的悲慘生活，其中不乏因貧處于瀕臨死亡的案例。首都愈發(fā)嚴重的貧困問題，使倫敦市政當局承受著來自樞密院和市民的雙重壓力。樞密院經常發(fā)出通告，督促倫敦妥善解決流民問題。倫敦市政當局在排查、驅逐外來流民的同時，也設法增強籌集濟貧款的力度，以幫助需要之人。1547年，倫敦市議會決定向市民強制征收濟貧款，取代原來的星期日募捐籌款方式，這比全英格蘭立法強制征收濟貧稅早了近50年。

另一個貧民問題嚴重的諾里奇市，開創(chuàng)了獨特的濟貧籌款方式。首先，市政當局有意采用城鎮(zhèn)公共救濟取代民間的私人救助。1571年頒布的法規(guī)規(guī)定，對私自給乞討者贊助的人，罰款4便士，用于救濟本地窮人。個人救濟乞丐自中世紀以來一直被視為美德，而諾里奇市政當局明文禁止，這就打破了舊有的慈善觀念，有偏重承擔轄區(qū)濟貧的傾向。從英國福利國家發(fā)展的大趨勢來看，諾里奇市的做法具有先驅性。其次，向普通市民直接開征濟貧稅。根據市民收入，按照動產稅的征收規(guī)則，向市民征稅用于救濟。從實施效果來看，市民上繳的稅款普遍高于以前通過募集獲得的錢數。第三，選任專職官員管理救濟資金。近代之前的市鎮(zhèn)，治理職能相對簡單，官員往往身兼數職，沒有負責濟貧的專職人員。隨著濟貧任務的加重，諾里奇市指派專人負責濟貧款的征收、保管和分發(fā)。

除了倫敦和諾里奇，約克在1561年也開始按財產比例強制征收濟貧款，伊普斯維奇（Ipswich）也有同樣做法。這些地方的濟貧實踐，為王室政府制定《濟貧法》提供了借鑒和啟示。近代早期的英格蘭《濟貧法》傾向延續(xù)中世紀傳統，倡導由百戶區(qū)、堂區(qū)、自治市等地方共同體組織居民自愿捐助。由于這種籌款方式的效果差強人意，自愿捐助便向強制“捐助”轉變。1563年，治安法官（Justice of Peace）被授權，可以監(jiān)禁那些有捐助能力但未履行捐助義務的人。捐助的強制性有了一定的征稅意蘊，但畢竟還屬于捐助范疇，較難操作，如何界定捐助能力就是個難題；于是就以堂區(qū)為單位進行財產評估，在此基礎上開征濟貧稅。1571年農業(yè)歉收造成饑荒，催生了新《濟貧法》于次年出臺。該法令改變了以前的自愿捐助原則，以堂區(qū)為單位，向居民和在此擁有地產者強制征稅，用于救濟本地的貧民。至此，濟貧稅作為一個新稅種，首度出現在議會通過的法令中，具有了法律效力，作用于英格蘭全境。1598年，對《濟貧法》做了修訂，明確了征稅人員的職責。1601年，再次修訂《濟貧法》，又一次確認了這些原則。此次《濟貧法》規(guī)定的征稅原則，盡管有所改動，其有效性一直持續(xù)到1834年的《濟貧法修正案》。

綜上所述，濟貧稅的創(chuàng)建經歷了“自下而上”的演進，而以往創(chuàng)建的新稅種都是王室政府和議會協商之后的結果，是“自上而下”的過程，二者有顯著不同。

濟貧稅的征收理據也與以前的稅種不同，是為了救濟堂區(qū)內的貧民。在英格蘭協商征稅的傳統體系下，征稅理由占據異常重要的地位，是國王和議會協商討論的基礎，而征稅理由必須符合“公共必需”（public necessity）原則。任何觀念的內涵都會隨時代變化而變化。16世紀中后期，隨著社會變革加劇，思想界大體達成新共識，即任何有損于社會秩序的行為都應被視為公共問題。在此語境下，解決關乎社會秩序的“內政”事件，也逐漸被視為“公共必需”。時人一般都認為，大量貧困者的存在是對社會秩序的最大威脅。此外，對貧苦者所在地的鄰居而言，救濟窮人不僅是美德，也關乎自身利益。因此，才會出現以解決社會貧困為由的征稅議案，并且能在議會通過，在地方實施起來也較為順利。征稅理由是征稅程序的起點，它的變化決定了濟貧稅有不同的性質和功能。

濟貧稅的另一個特點是以堂區(qū)為單元征收。教會改革之前，堂區(qū)已經成為英格蘭最重要的基層教會社區(qū)。13世紀末堂區(qū)就有了自己的建筑物，配備了專職神職人員。堂區(qū)教士不僅指導教眾生活，負責征收什一稅，接受遺產捐贈，還可從事出售麥芽酒、出租牛羊、提供貸款等經營活動。由于民眾皆為教眾，堂區(qū)對轄區(qū)民眾也就具有了實際約束力。堂區(qū)教士直接接觸教民，掌握教眾的出生及家庭財產等重要信息，于是世俗政府便利用堂區(qū)貫徹公共事務。為適應日益增多的世俗事務，堂區(qū)增設了平教徒擔任的執(zhí)事職位（Churchwarden）。

宗教改革后，隨著修道院和小教堂的消失，堂區(qū)必須承擔更多的宗教義務。與此同時，國王既是一國之君，又兼宗教領袖，他把更多的公共事務分配給堂區(qū)承擔，這樣，堂區(qū)的宗教義務和社會事務盤根錯節(jié)地交織在一起。例如，1536年，王室頒布法令，將道路、橋梁的交通維護職責交給所屬堂區(qū)。實際上，堂區(qū)履行了相當部分的世俗行政職能。王室政府開征濟貧稅，堂區(qū)成為首選的征收單元，因為濟貧也以堂區(qū)為單位實施，征收的濟貧稅自然也應以堂區(qū)為單位進行管理而不必上繳中央政府。況且，只有本地人才有受救助的資格，堂區(qū)掌握轄區(qū)內人民的信息，可以準確甄別貧困人是否為本地居民，可以更有效地實施濟貧。換言之，王室政府只有依靠堂區(qū)，才能有效地實施貧困救濟。

堂區(qū)作為收稅主體，自行決定濟貧稅的稅率，負責保管和分配稅款，在治安法官的主導下，選擇堂區(qū)居民擔任濟貧員。盡管1597年的法令規(guī)定，可根據實際情況，在堂區(qū)之間調劑稅款，以幫助貧困堂區(qū)救濟轄區(qū)內貧民，但并沒有改變以堂區(qū)為征收單元的原則。

稅率是納稅額與征稅對象數額的比值，決定了國家的財政收入，也決定著納稅者的負擔，所以確定稅率一直是議會協商的重要內容。濟貧稅之前的稅率都是在議會確定后，再經征稅法令公布于世。而《濟貧法》僅規(guī)定了哪些人群是納稅主體，以家庭財產與收入為計量單位，對超出一定額度的家庭課稅，但沒有明確稅率，只是規(guī)定教區(qū)依據轄區(qū)所需濟貧款自行確定，將稅率制定權交給了堂區(qū)。王室政府放手讓堂區(qū)自定稅率，一方面考慮方便濟貧稅的征收、使用和管理，另一方面，也有變相激勵堂區(qū)驅趕外來貧民之意。減少堂區(qū)內的貧民數量，不僅可以降低濟貧稅的稅率，也可減輕納稅者的負擔，進而解決流民問題。

濟貧稅的征收、保管、分配，在堂區(qū)之間的調劑，以及懲處拒絕納稅者，均由堂區(qū)濟貧員負責，治安法官享有監(jiān)督和最后裁決權。濟貧員由治安法官與教區(qū)、堂區(qū)的管理者共同在堂區(qū)居民中選擇，一般而言，濟貧員要滿足四個條件。第一，濟貧員必須是本地居民。這是中世紀共同體的慣例。第二，濟貧員應為堂區(qū)的富有者。在中古英格蘭，財產稅都有起征點，收入和財產達到一定額度才繳稅，低于起征點者免稅。在捐助基礎上轉型產生的濟貧稅，更強調納稅者的財富能力。依據共同體的慣例，在堂區(qū)負責征稅的人必須自身也是納稅人，而且他的財產必須高于濟貧稅的起征點，所以濟貧員通常由擁有地產、家境殷實的本地居民擔當。第三，濟貧員必須品行端正。濟貧員要評估堂區(qū)內教眾的財產狀況，事關民眾的切身利益，稍有不慎就會釀出事端，因此他的品行格外重要。第四，濟貧員應粗通文墨。他應具備估算錢款財產、記錄納稅實情、編制賬冊等實際工作能力。

濟貧員在每年復活節(jié)后選出，任期一年。任職期間要接受治安法官的領導和教眾的監(jiān)督，其職責主要包括：在調查堂區(qū)內窮人狀況的基礎上，制定接受救濟人員的名單；估算本地救濟所需錢款；評估堂區(qū)住戶的財產；符合征稅條件的住戶需繳納的稅款；記錄納稅人以及納稅金額。濟貧員還要依據實際情況分派稅款，分派方式大體有三種：1.直接給貧困家庭提供現金救濟，主要針對年老寡婦、14歲以下的孤兒以及有重癥殘疾人的家庭；2.創(chuàng)建貧民習藝所（work house），將有勞動能力但沒有勞動機會的人組織起來，在習藝所工作，為他們購買生產原料，提供日常生活所需；3.用于濟貧院救濟。濟貧員經手的所有濟貧錢款都要編制詳細賬目，備查。卸任時，要將賬目上交堂區(qū)保存。

濟貧員在任職期間要與堂區(qū)居民商討稅額，不僅事務繁瑣，耽誤時間，有時還會開罪鄉(xiāng)鄰，而且沒有薪俸酬勞，因此，很多當選者都設法逃避履職。于是王室政府出臺法規(guī)，對拒絕承擔濟貧職責的當選人處以罰金。如有教眾向治安法官舉報濟貧員在征稅過程中存在違法、過失、不作為等行為，濟貧員將受到調查，若情況屬實會被處以罰款。濟貧員發(fā)放救濟金、購買貧民習藝所所需原料、銷售貧民習藝所的產品所得，都要接受堂區(qū)窮人的監(jiān)督。如果被發(fā)現不作為或營私舞弊，都將受到罰款等懲處。文獻記載，1602年，一名寡婦向治安法官申訴所在轄區(qū)濟貧員拒絕給她提供救濟。在使用濟貧稅的過程中，難免存在不當行為，這種情況后來越來越嚴重，引起社會不滿，推動了新濟貧法的出臺。

三、 濟貧稅的意義

濟貧稅作為應對社會貧困的舉措，緩解了社會矛盾；其稅款用于國家內政、定期征收、調節(jié)社會貧富差距等理念，深遠影響了英國賦稅的發(fā)展。

都鐸時期征收的濟貧稅，作為一種新稅，稅額總量少于以往民間捐助的款額，濟貧效果也不甚理想，更不可能根除貧困；即使?jié)気^為成功的諾里奇市，1597年還有120戶家庭410名窮人，占被調查總人口的13%。但是，這不足以否定濟貧稅的社會價值。事實上，濟貧稅在很大程度上緩解了當時的貧困狀況。社會上的無勞動能力者從中受益匪淺。諾?？丝さ挠涗涳@示，1598年，班維爾（Bunwell）教區(qū)的濟貧員救助了23名孤兒和2名老者，每人每周給予現金補貼3便士。這些救濟金對被救助者而言，無異于雪中送炭。用濟貧稅款創(chuàng)建和支撐的貧民習藝所、濟貧院，幫助了部分失業(yè)者和身患疾病的人。有學者認為，到1600年，英格蘭的世俗濟貧制度走在了歐洲前列。與當時歐洲大陸的濟貧措施相比，開征濟貧稅是英格蘭的創(chuàng)舉。隨著社會轉型的深入，濟貧稅最終超越了民間救濟，成為解決社會貧困問題的主要舉措。在17世紀中期，濟貧稅已成為英格蘭人習以為常的常規(guī)稅。據統計，1685—1701年，濟貧稅收繳總額從665 000鎊增長到900 000鎊。研究英國近代早期歷史的學者說，這在當時是一筆巨大的財富。

以濟貧稅消除社會貧困有一定的局限性，但已然是最有效、最可行的辦法之一。它不僅直接減少了基于生存最低需求的“絕對貧困”，還緩解了因貧富差距造成的“相對貧困”。由于“人類社會從沒有擺脫過貧困的困擾”，所以不應苛求濟貧稅從根本上解決貧困。

濟貧稅的長期存在證明了它的濟貧價值。盡管英格蘭個別地方出現過抵制行為，但濟貧稅一直持續(xù)征收了二百余年。1834年制定的新濟貧法，仍然沿用了濟貧稅的征收原則。這充分表明濟貧稅適應了英格蘭社會轉型的需求，否則早就被廢止了——在英國歷史上，開征不久即被廢除的稅種很多。

開征濟貧稅標志著英格蘭賦稅功能向近代轉變。此前，英格蘭的征稅目的單一：抽象地講，征稅是為了滿足公共利益或公共需求；具體而言，就是用于維護王國安危的對外戰(zhàn)爭。征稅養(yǎng)戰(zhàn)在盎格魯-薩克遜時期的英格蘭業(yè)已存在。最早征收的丹麥金是為了抵消丹麥人的侵擾，在局勢好轉后停征。諾曼征服后，威廉一世又恢復征收丹麥金，此后，英格蘭征稅一直都是以維護王國安全為由，幾乎都與戰(zhàn)爭有關。即便在都鐸時期，征收其他稅種前，無一例外也都要強調國防形勢緊迫。濟貧稅與以往稅種不同的是，沒有戰(zhàn)爭的硝煙，僅為緩解國內社會貧困。自此，稅收開始用于處理國家“內政”。

濟貧稅還促進了以賦稅調節(jié)社會貧富差距這一功能的演進。從歷史來看，英格蘭的賦稅一直有些許調節(jié)貧富的意蘊，占有社會財富少的窮人享受一定范圍的特殊待遇。諾曼征服后開征的封建稅，一般面向直接封臣征收，盡管稅負最后還是要轉嫁到民眾頭上，但畢竟在形式上與民眾沒有直接聯系，而且民眾向封臣繳納的財富還受契約和慣例的保護，封臣不可隨意增加。13世紀，面向城鄉(xiāng)民眾征收的財產稅，后來逐漸定制為十分之一稅、十五分之一稅，都設定了起征點，家庭收入低于起征點的皆免征。即使被譽為“惡稅”的人頭稅（poll tax），在三次征收過程中，也都在一定意義上照顧了窮人。都鐸王朝開征的協助金（subsidy），除了設置起征點，還設定了階梯稅率，財產越多、收入越高，稅率也相應提高，大部分稅負由富人承擔，越貧窮則稅負越低。中古英格蘭的賦稅對貧困城鎮(zhèn)也有相應關照，會免除它們的部分財產稅。

以現代賦稅理論衡量，這些實踐和原則都體現了對窮人的一種關愛和保護，有調節(jié)社會財富的意味。當然，這并不表明當時已經產生了用賦稅調節(jié)社會財富的理論。為何英格蘭最早出現“憐憫”窮人的賦稅政策？在歐洲文明中，英格蘭似乎更多地繼承了日耳曼人共同體的基因和基督教文化中的積極因素。與同時代世界其他文明中減免貧困群體賦稅的史實相比，濟貧稅直接為窮人提供現金支持和勞動資料，開啟了由“減免稅”到“稅款救濟”的轉變，體現了以賦稅調節(jié)社會財富的功能，這是獨一無二的。

此外，濟貧稅還促進了征稅觀念由因“突發(fā)事件”偶然而征，向“平時”亦可征稅的轉變，讓民眾逐漸適應了常規(guī)、定期征稅。在分封體系下，只有遇到入侵等危及王國安全或與國王個人有關的特殊事件，國王才有理由和機會提出征稅請求，逐漸形成了“一事一議”的征稅傳統?！笆录庇袝r具有偶然性，這就意味著征稅是一種偶然和例外的行為。盡管后來戰(zhàn)事增多，需要較頻繁地征稅，但也沒有改變“一事一議”的征稅慣例和觀念。這種慣例一直持續(xù)到近代征稅體系的建立。

“一事一議”的征稅慣例對英格蘭賦稅的影響深遠。國王征稅需要與臣民商議，才會出現一定范圍“協商會議”的召開。在“協商會議”中，參與者涉及多方勢力，通常都包括納稅者，于是納稅者就有了向國王提“建議”的機會，能夠表達自己的訴求，協商征稅得以成為現實。協商征稅能夠長期存在，就是因為它既確保了國王征稅行為的合法性，而“共同同意”對國王產生約束，讓征稅者和納稅者的需求都得到一定程度的滿足。

中古后期，隨著王權的增強，君主也想打破“一事一議” 的慣例。考慮到財產稅直接征自民眾財富，改變征稅方式容易激起民變，于是王室政府試圖在征收進出口貨物的關稅上取得突破，并且在表面上取得了一定成果：議會授權國王征收關稅的時段不斷延長，直至后來，議會授予亨利七世以后的歷任國王，在即位之初經議會一次性授權后，即可終生享有關稅征收權。這樣，關稅就成為國王的一項正常收入。但是新加冕的國王是否能終身享有關稅征收權，還是要經過議會授予，并沒有完全打破需要議會授權的慣例。而濟貧稅的功用和源起與上述由國王開征的其他稅種迥異。它用于地方治理，不由國王調配，不用于對外戰(zhàn)爭。它源自基督教會的慈善捐助，每周都會進行一次，七天為一個周期，具有常態(tài)性，完全不是“一事一議”。慈善捐助演變成正式固定的稅種后，也采用每周都征收的方式，保留了常態(tài)化的周期性。后來為了便于征稅，有些地方略作變通，將征稅周期拉長。濟貧稅成為定期征收的常態(tài)稅種，完全打破了“一事一議”的征稅慣例。

濟貧稅還在很大程度上豐富了英格蘭的賦稅結構。依據稅款征收和使用主體的不同，國家稅收分為中央稅和地方稅。以前，英格蘭的賦稅結構僅僅體現在不同稅源上，如分封體系下向封臣征收的封建稅，向進出口貨物征收的關稅，向家庭動產征收的財產稅等。這些稅種皆以關乎國家安危之名征收，稅款交王室政府支配，屬于現代意義上的中央稅。伊麗莎白一世統治后期，地方稅的發(fā)展成為一種趨勢，其中濟貧稅是最為重要的一項。

當時地方稅主要有以下三種。一種是自治市向轄區(qū)市民征收的錢財，用于處理當地事務，由于不經議會授權，不能稱之為國家的“地方稅”。另一種是議會授權的地方軍事稅。1557年，議會通過《裝備法》（An Act for Having of Horse Armour and Weapon），允許地方以稅收方式，籌集軍事裝備所需錢財。該稅的征收理由和稅款用途都與國防有關，實際上是中央稅的一種補充。第三種是在英格蘭沿海地區(qū)征收的船稅（ship money）。該稅也用于國防，因沒有經過議會授權，后來向全國推廣過程中，合法性遭到民眾質疑，并釀成政治事件。與上述稅種相比，濟貧稅是經議會協商通過，并以王國法令的形式公布，在本質上屬于國家性質的稅項，只是在征收、管理、支出等環(huán)節(jié)不由王室政府負責，而皆由地方執(zhí)行。濟貧稅是最接近現代意義的地方稅，它的開征豐富了英格蘭的賦稅結構。與此同時，濟貧稅也賦予了地方自治以新的內涵：可以征收和使用議會授權的稅款。

作為一種新稅，濟貧稅所蘊含的賦稅精神，被后來的賦稅制度繼承和發(fā)揚。首先在觀念上，征稅不再被認為與偶發(fā)事件相聯，而是常態(tài)化的國家行為。觀念的轉變使民眾逐漸習慣了繳納賦稅，并視之為義務。更重要的是，調節(jié)社會貧富功能的稅種逐漸成為國家稅種的主體。雖然濟貧稅喻示了英國賦稅功能開始轉向，但在其后的很長一段時間里，迫于財政壓力，不具備調節(jié)貧富差距功能的消費稅和關稅卻大行其道。此外，因商人通過加價，把稅負轉嫁到普通消費者身上，導致社會財富差距進一步拉大，這兩個稅項遭到社會的強烈譴責。為了緩解矛盾，英國政府設法向富人征稅。盡管開征的遺產稅和個人收入所得稅屢遭非議，甚至被迫暫停，但最終成為定制；與此同時，逐步取消了日常消費品的消費稅。至此，調節(jié)社會貧富差距成為賦稅的基本功能。19世紀末，英國賦稅的這一變革與濟貧稅的征收實踐，以及濟貧稅培養(yǎng)的公民納稅意識有著密切關聯。

上述轉變的過程是漫長而又充滿了辯論和斗爭。無論在思想界還是在議會，是否救濟貧民都是爭論的焦點。充滿爭議的法令制定過程會延緩濟貧事業(yè)的發(fā)展，可是一旦達成共識，法令就能長期有效，較少出現朝令夕改的情況。這使英國較早地啟動了福利國家建設，但最終完成卻晚于歐洲大陸國家。

本文作者張殿清，河北大學歷史文化學院教授。河北保定? 071002

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