檔案安全領域行刑銜接存在的問題與完善建議

摘 要：檔案方面違法犯罪的規(guī)制主要體現(xiàn)在行政罰與刑事罰兩個層面，由此產(chǎn)生檔案安全領域行刑銜接，而行刑銜接有效推進直接影響到檔案違法犯罪的規(guī)制成效。檔案安全行刑銜接主要包括實體銜接和程序銜接兩個方面，通過實證分析可以發(fā)現(xiàn)，當前檔案安全行刑銜接存在法律體系缺乏有效銜接、不同部門之間缺乏協(xié)同性、案件移送標準不明確、證據(jù)轉(zhuǎn)換銜接不暢等突出問題。因而，有必要從實體法層面拓展檔案違法犯罪的范圍。同時，在程序法層面建立健全檔案安全行刑銜接的各參與主體之間協(xié)同機制、案件移送制度以及證據(jù)認定與運用機制。

關鍵詞：檔案安全；檔案違法犯罪；行刑銜接；實體銜接；程序銜接

檔案承載著重要的歷史記憶和憑證價值，是國家和社會的重要瑰寶。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，將依法治檔、保障檔案安全提到了國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的高度。檔案安全是檔案事業(yè)發(fā)展的前提和基礎，如何有效打擊與治理對檔案安全構(gòu)成嚴重破壞或威脅的檔案方面違法犯罪行為是亟待解決的問題。

基于我國對違法行為實施“二元”制裁體系和行政犯“雙重違法性”的基本原理，在檔案違法犯罪問題的具體案件處置過程中，首先考慮行政手段的介入，當檔案違法行為又因涉案金額較大或情節(jié)達到嚴重的法益侵害性時，才考慮啟動刑事手段作為最后一道防線，充分發(fā)揮刑事法律保障其他法律得以有效運行的后盾法作用。當前，我國主要通過《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）為基礎的行政處罰和以《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）、《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）為基礎的刑事處罰，來共同完成懲治和規(guī)制檔案違法犯罪行為。在查處檔案違法犯罪時會產(chǎn)生行刑銜接問題，如何正確處理好檔案安全領域行刑銜接問題，直接關系檔案安全領域的治理效果，關系檔案安全的切實保障。雖然以往學者在檔案安全領域行刑銜接問題做過系統(tǒng)論述[1]，但是研究存在一定的偏差與不足，仍然有必要對此進行深入分析和補充，進一步審視檔案安全領域行刑銜接存在的諸多窘境，并提出有別于以往觀點的改進建議。

一、 我國檔案安全領域行刑銜接的實際運行狀況

經(jīng)過查詢中國裁判文書網(wǎng)有關檔案違法犯罪案件情況，以及前往山西、河南部分地市進行實地調(diào)研，結(jié)合近五年來有關檔案違法犯罪的社會案例，可以發(fā)現(xiàn)我國在懲治檔案違法犯罪上呈現(xiàn)以下情形：在全國范圍內(nèi)檔案違法案件發(fā)案率較大，而檔案違法案件涉嫌犯罪移送處置的極少，呈現(xiàn)出檔案違法犯罪案件處置的極不平衡狀態(tài)。

筆者在中國裁判文書網(wǎng)上輸入“檔案”字樣，共收集到16個相關刑事案例，包括8起搶奪、竊取國有檔案罪，6起擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國有檔案罪，1起擅自銷毀行政執(zhí)法案件檔案的濫用職權(quán)案例和1起篡改罪犯減刑檔案正副卷的玩忽職守案例，顯示檔案犯罪的發(fā)案率較低，這與近些年社會上檔案違法犯罪案件（如高考冒名頂替，偽造、篡改檔案，干部檔案造假，銷毀檔案）頻發(fā)、多發(fā)形成鮮明反差。值得特別注意的是，上述案件大多嚴重踐踏了社會公平正義，擾亂了社會正常秩序，理應予以刑事處罰。然而，案件的處置大都以民事賠償或行政處罰結(jié)案，以犯罪論處的極少，同樣暴露出檔案違法案件與檔案犯罪案件懲處上的鮮明反差。種種跡象表明，在眾多的檔案違法犯罪案件中涉嫌檔案犯罪案件不移送、案件移送少、以行政罰代替刑事罰的現(xiàn)象普遍存在。其背后的原因復雜多樣，最關鍵的問題還在于立法、執(zhí)法、司法上檔案安全行刑銜接的運行不暢。

二、 我國檔案安全領域行刑銜接存在的主要問題

從行刑銜接內(nèi)容結(jié)構(gòu)上來看，檔案安全行刑銜接包括實體銜接與程序銜接兩個層面。仔細審視立法、執(zhí)法及司法中的實際狀況，無論在實體銜接上還是在程序銜接上均存在一些亟待破解的困境或問題。

1. 實體銜接存在的主要問題

新《檔案法》與《刑法》的有關規(guī)定是行刑銜接的直接依據(jù)，其立法優(yōu)劣直接影響檔案安全行刑之間的有效銜接，然而二者在法律體系上缺乏有效銜接。

第一，新《檔案法》對檔案違法行為的規(guī)定過于封閉，缺乏一定的開放性。新《檔案法》第七章第四十八條和第五十條采取詳細列舉的方式，具體規(guī)定了十一項檔案違法行為，缺乏兜底性條款的設置，呈閉環(huán)管理狀態(tài)。隨著人們認識能力的逐步深入，保護、利用檔案的力度不斷拓展，在檔案事業(yè)發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)檔案違法行為列舉不周延的情況。如果在實踐中出現(xiàn)新型檔案不法行為，將無法通過法律適用技術(shù)對該不法行為予以處置。

第二，《刑法》中有關檔案犯罪類型過少。新《檔案法》在檔案安全行刑銜接中只充當“第一次法”作用，《刑法》才發(fā)揮“第二次法”的保障作用。然而，“兩法”之間行刑銜接并不順暢，主要在于新《檔案法》詳盡規(guī)定了十一項檔案違法行為，當這些不法行為具有的社會危害性達到犯罪的程度時，卻在現(xiàn)行《刑法》中尋覓不到相應的罪名予以處罰，導致行刑銜接處罰缺失。而且現(xiàn)行《刑法》規(guī)定了兩個檔案犯罪罪名規(guī)制的均是故意犯罪，但現(xiàn)實中過失型毀損檔案、丟失檔案行為以及不作為型損毀檔案行為等早已時有發(fā)生，這些行為的危害性可能并不比故意犯罪輕。盡管新《檔案法》對過失型或不作為型檔案違法行為均規(guī)定了相應法律責任，但這些行為一旦達到犯罪程度則在《刑法》中同樣難以找到合適的罪名進行處罰。檔案安全的違法體系與罪刑體系之間的銜接不足會使不法分子利用立法缺失與制度漏洞的空隙危害檔案安全，給司法實踐帶來處置上的極大不便。之所以如此，在于現(xiàn)行《刑法》中第三百二十九條規(guī)定的兩個顯性檔案犯罪，只將搶奪、竊取、轉(zhuǎn)讓、出賣國有檔案行為納入《刑法》規(guī)制范圍，即使有諸多隱性檔案犯罪罪名予以補強，也無法彌合“兩法”銜接處罰缺失。

2. 程序銜接存在的主要問題

（1）參與主體之間協(xié)作機制不暢

在檔案安全行刑銜接方面，各部門之間如何更好地協(xié)同配合，有效推進行刑銜接，是一個歷久彌新的問題。

就檔案行政執(zhí)法部門來說，絕大部分工作聚焦行政法律法規(guī)開展檔案違法行為的處置，執(zhí)法人員對刑事法律法規(guī)既不重視也不關注，即使有所認知也只是停留在表面，對行刑銜接的規(guī)定無法嫻熟運用。更有一些檔案執(zhí)法人員存在“怠政”“懶政”以及“爭功”的工作觀念，在執(zhí)法過程中對投入大量人力物力辦理的檔案違法案件，即使涉嫌犯罪也不情愿移送給公安司法機關進行處理。一方面，認為自己辛苦辦理的案件被其他機關給搶走了，無法體現(xiàn)出一定的工作價值，付出的辛苦和取得的成果將“付之東流”；另一方面，檔案執(zhí)法人員還存在對移送案件經(jīng)過公安司法機關“過濾”后可能被退回的顧慮，擔心背上“判斷不準，認識不清，水平不高”的黑鍋，而且可能帶來繼續(xù)收集固定證據(jù)或重新調(diào)查的麻煩。基于此，檔案執(zhí)法人員往往采用“多一事不如少一事”的簡單化處理方式，大多以有案不移、以罰代刑的處理方式來逃避后續(xù)的行刑銜接程序，導致預期的懲治效果無法實現(xiàn)。

就公安機關來說，公安人員肩負著維護國家安全與社會秩序、保護人民權(quán)益以及打擊、預防違法犯罪活動的重任。一方面，大量刑事案件的立案偵查工作需要投入超負荷勞動，無暇顧及行刑銜接案件；另一方面，檔案違法犯罪案件具有較強的專業(yè)性、技術(shù)性，對檔案級別價值往往需要專業(yè)鑒定，加之公安人員對檔案行政法律法規(guī)的深入了解不夠，這勢必影響檔案安全行刑銜接案件的查辦。

就檢察機關來說，我國憲法賦予檢察機關的法律監(jiān)督權(quán)需要落實到每一個案件的具體查辦中，然而檢察機關所享有的法律監(jiān)督權(quán)強制力不足，監(jiān)督方式軟化，獲取檔案安全行刑銜接案件信息的渠道不暢通或狹窄化，都將導致難以對行刑銜接案件進行全面、全過程實施監(jiān)督。如果內(nèi)部制約與外部監(jiān)督均不奏效甚至失靈，實現(xiàn)有效行刑銜接則是一句空話。

就整體上來說，檔案安全行刑銜接之間存在一些重要銜接節(jié)點，如果沒有一個主導機關積極主動地將這些節(jié)點連接起來，或者沒有建構(gòu)很好的銜接機制將這些節(jié)點串聯(lián)起來，同樣行刑銜接也無法順暢實現(xiàn)。

（2）案件移送標準不明確

在檔案領域，檔案執(zhí)法部門對于執(zhí)法過程中查處的檔案違法案件涉嫌犯罪的，需要及時移送公安司法機關追究其刑事責任，這是行刑銜接的最關鍵環(huán)節(jié)之一。然而，一方面，在新《檔案法》《刑法》《刑事訴訟法》以及其他規(guī)范性文件中找尋不到清晰的移送標準，加之檔案違法達到入罪程度需要滿足“情節(jié)嚴重”的條件，對于既不熟悉刑事法規(guī)又無辦理司法案件經(jīng)驗的檔案執(zhí)法人員，讓他們評判檔案違法行為是否符合入罪的情節(jié)或標準是強人所難。但是案件還要最終解決，究竟是“罰”抑或是“送”，只能估堆式判斷，行刑銜接難以實現(xiàn)就不辯自明了。另一方面，檔案與文物、國家機關公文、證件、國家秘密以及會計賬簿、會計憑證在內(nèi)涵與外延上均有一定的重合，檔案違法涉嫌犯罪案件往往可能涉及多個犯罪罪名，這勢必增加檔案執(zhí)法部門認定和移送案件的難度。[2]再者，如果檔案執(zhí)法部門對擬涉嫌犯罪案件是否移送拿捏不準，或遲緩移送，或踟躕不前時，導致公安機關不能及時收集認定證據(jù)，使案件主要證據(jù)滅失或破壞，貽誤最佳辦案時機，案件無法得到妥善處理，將出現(xiàn)諸多負面影響。

（3）證據(jù)轉(zhuǎn)換銜接不暢

在辦理檔案違法犯罪案件過程中最為重要的就是涉案證據(jù)的收集、固定和轉(zhuǎn)換。需特別注意的是，檔案行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)隸屬于不同的部門法范疇，其證據(jù)收集固定、認定標準以及證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則差異較大。一是現(xiàn)行《刑事訴訟法》第五十四條明文規(guī)定了行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事司法證據(jù)的種類、規(guī)則，但是該規(guī)定采取“等證據(jù)材料”這一模糊化表述，證據(jù)移送范圍不定，增添了證據(jù)轉(zhuǎn)換難度。二是在檔案行政執(zhí)法階段收集固定的當事人陳述、證人證言等這些言詞證據(jù)，司法實踐中是否可以直接轉(zhuǎn)換為刑事司法證據(jù)，至今未形成一致意見。三是由于在執(zhí)法司法領域證據(jù)標準認定不同，檔案執(zhí)法部門收集認定的“檔案違法事實”往往達不到公安機關立案時所要求的“檔案犯罪事實”。四是由于取證目的以及取證技術(shù)、能力的不同，檔案執(zhí)法部門收集認定的證據(jù)規(guī)范性程度不高，達不到刑事司法證據(jù)規(guī)范性程度要求，導致部分證據(jù)無法轉(zhuǎn)換。五是在刑事司法中的非法證據(jù)排除規(guī)則、證據(jù)補強規(guī)則等證據(jù)規(guī)則在行政執(zhí)法證據(jù)中是否適用的問題，目前也未能形成定論。這些有關證據(jù)轉(zhuǎn)換的種種情形都會導致行刑銜接不暢。

三、 我國檔案安全領域行刑銜接制度的完善建議

多種相關因素導致檔案安全行刑銜接運行不暢，出現(xiàn)諸多堵點、難點，有必要從實體性行刑銜接和程序性行刑銜接雙重維度，結(jié)合治理檔案違法犯罪的實際情況，全面構(gòu)建我國檔案安全行刑銜接制度。

1. 實體性行刑銜接方面的完善建議

第一，在《檔案法》第七章法律責任條款中增加兜底性規(guī)定?！稒n案法》屬于懲治檔案違法犯罪的前置法，而《刑法》是檔案犯罪的后盾法，“兩法”共同完成對檔案違法犯罪的治理與預防。如上所述，新《檔案法》雖然規(guī)定了十一項檔案違法行為，但前瞻性不足。一是列舉式規(guī)定難以適應數(shù)字網(wǎng)絡時代的深刻變化，電子檔案的廣泛普及以及檔案違法呈現(xiàn)的新樣態(tài)、新變化；二是隨著網(wǎng)絡社會的發(fā)展變化，列舉式規(guī)定可能會跳出“前置法不法性是刑事不法的必要條件”[3]的立法架構(gòu)，與檔案犯罪具有雙重違法性的基本原理相背離，難以適應行刑銜接案件的查辦程序；三是《檔案法》作為檔案領域的基本法，不可能朝令夕改，需要具有較強的穩(wěn)定性，以適應社會日新月異的變化。因此，在將來修法時有必要增設“以其他方式侵害檔案的”兜底性規(guī)定。[4]兜底性條款在所難免，不僅可以保持《檔案法》的簡潔性、穩(wěn)定性和社會適應性，避免未來無法可用的情況發(fā)生，而且也與法律設置開放性的立法慣例相一致，有利于推動行刑案件的辦理。

第二，在《刑法》中必要時增設檔案犯罪罪名。在將來《刑法》修訂時，可以考慮將偽造、篡改檔案行為以及過失行為、不作為行為等納入檔案犯罪范圍，增設偽造、篡改檔案罪等犯罪罪名，適度增設過失侵害檔案犯罪、不作為型侵害檔案犯罪等犯罪類型，織密檔案犯罪的刑事法網(wǎng)，從而適應刑法保護法益的需要，有效保障檔案領域行刑銜接機制良好運行。

2. 程序性行刑銜接方面的完善建議

（1）建立健全檔案執(zhí)法部門與公安司法機關之間的協(xié)同機制

第一，嚴格落實責任追究制度。近些年來，檔案安全行刑銜接不暢的表現(xiàn)就是有案不移、有案不立以及以罰代刑的現(xiàn)象較為嚴重，這與檔案執(zhí)法人員的辦案觀念、怠政懶政以及部門保護主義等不無關系。因此，有必要嚴格落實責任追究制度，這就要求各級檢察機關全面落實對檔案執(zhí)法部門的法律監(jiān)督，不斷改進監(jiān)督方式，強化調(diào)查走訪式、督促整改式和公益訴訟式等監(jiān)督方式，增強其監(jiān)督剛性。同時，還必須強化各級紀委監(jiān)委對檔案執(zhí)法人員的職務違法或職務犯罪的紀律審查和監(jiān)察調(diào)查，以外部監(jiān)督形成強大的制約機制。具體說來，對于涉及一般違法者追究其行政責任或者給予政務處分；對于涉嫌犯罪該移送而不移送，情節(jié)嚴重的，或者故意包庇、袒護不法分子逃避刑罰處罰的，應當依據(jù)現(xiàn)行《刑法》的規(guī)定，以徇私舞弊不移交刑事案件罪、濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪等相應罪名論處。

第二，構(gòu)建公安司法機關提前介入機制。對于檔案違法犯罪案件的查處與辦理，通常是檔案執(zhí)法部門率先發(fā)現(xiàn)檔案違法案件，涉嫌犯罪移送公安司法機關后進入刑事訴訟程序。鑒于檔案執(zhí)法部門查處力度有限、證據(jù)收集固定較難，對于涉嫌犯罪的重大、疑難案件，可以考慮公安司法機關提前介入，發(fā)揮公安司法機關在偵查手段上的技術(shù)優(yōu)勢和強制力作為后盾，與檔案執(zhí)法部門共同完成懲治檔案違法犯罪的任務。

（2）建立健全行刑銜接的案件移送制度

案件移送是行刑銜接的關鍵問題，建立健全案件移送制度是檔案安全行刑銜接的重中之重。一是可以從檔案違法行為性質(zhì)、涉案檔案級別價值、危害后果、社會影響等方面著手，細化檔案違法涉嫌犯罪的認定標準，滿足“有證據(jù)證明涉嫌檔案犯罪”就應當及時移送。二是國家檔案局可以依據(jù)檔案違法犯罪的實際情況，進一步明確涉案移送的具體要求，如明確移送證據(jù)類型、移送職權(quán)、移送時間、細化檔案違法中的“情節(jié)嚴重”評判指標以及建立聯(lián)席會議制度等，使之更具有可操作性。三是從程序上進一步明確公安機關接受案件的職責，不能以刑事立案標準來拒絕檔案執(zhí)法部門的移送案件，通過補給事實或證據(jù)等方式從“移送標準”過渡到“立案標準”，遵循“前寬后嚴”的雙重標準，優(yōu)化行刑銜接的辦案流程。

（3）建立健全行刑銜接的證據(jù)認定與運用機制

第一，做好證據(jù)轉(zhuǎn)換認定工作。首先，確定證據(jù)轉(zhuǎn)換的范圍。依據(jù)《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》第十五條以及《刑事訴訟法》第五十條規(guī)定的法定證據(jù)形式，《刑事訴訟法》第五十四條第二款規(guī)定的行政執(zhí)法轉(zhuǎn)換為刑事司法證據(jù)的規(guī)則，將“等證據(jù)材料”理解為具有開放性風格的“等外等”。[5]由此，作出如下證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則：一是物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、鑒定意見等這些證據(jù)形式在行政執(zhí)法證據(jù)與刑事司法證據(jù)之間存在一一對應關系，可以直接轉(zhuǎn)換；二是當事人陳述可以對應被害人陳述或犯罪嫌疑人、被告人的供述和辯解；三是現(xiàn)場筆錄可以歸入“勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄”的范圍。[6]其次，在檔案執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事司法證據(jù)過程中必須嚴格審查與評定，重點審查、研判涉案檔案的數(shù)量、檔案的級別價值、涉案損害結(jié)果以及行為人的主體身份及其主觀心態(tài)，無論是實物證據(jù)還是言詞證據(jù)都必須經(jīng)過法庭質(zhì)證，符合證據(jù)的“三性”的才能成為定案證據(jù)。再次，對于檔案執(zhí)法部門收集的當事人陳述、證人證言等言詞證據(jù)，由于通常具有主觀性較強、穩(wěn)定性不足、易反復的特點，該類證據(jù)進入刑事訴訟程序后原則上應重新收集，除非存在不可抗力的因素或不可能時為例外。但是對于物證、書證等實物證據(jù)，因其具有較強的客觀性和穩(wěn)定性，可以直接轉(zhuǎn)換為刑事司法證據(jù)，此時必須嚴格審查與甄別，確保符合證據(jù)品格。最后，對于刑事訴訟程序中的非法證據(jù)排除、傳聞證據(jù)、證據(jù)補強等證據(jù)規(guī)則，在檔案執(zhí)法證據(jù)中應同樣適用，這樣檔案執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)后才能保持前后證據(jù)的合法性、一致性。

第二，做好證據(jù)采集工作。首先，在涉嫌犯罪案件被移送后，公安司法機關仍要與檔案執(zhí)法部門保持密切聯(lián)系。鑒于檔案犯罪的專業(yè)性、技術(shù)性特點，公安司法機關在后續(xù)的立案偵查、證據(jù)審查以及重新調(diào)查的過程中遇到難以解決的問題時，應及時聯(lián)系檔案執(zhí)法部門，要求派員參加，或查閱涉案有關材料，或進行檔案認定，或協(xié)助進行調(diào)查。其次，有必要結(jié)合檔案犯罪特點，運用專業(yè)技術(shù)手段進行現(xiàn)場勘驗，運用鑒定技術(shù)對涉案檔案進行鑒定。

注釋與參考文獻

[1]有關檔案安全行刑銜接問題的論述主要見于：陳忠海，劉東斌.論檔案行政執(zhí)法與刑事司法的銜接[J].檔案學研究，2014（2）：18-22；仝其憲.檔案安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的系統(tǒng)構(gòu)建[J].檔案學研究，2022（5）：43-50；蔣云飛.論檔案行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的完善[J].檔案學通訊，2021（5）：78-86.

[2]蔣云飛.論檔案行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的完善[J].檔案學通訊，2021（5）：78-86.

[3]田宏杰.合作共治：行政犯治理的路徑選擇[J].法律科學，2022（5）：155-165.

[4]仝其憲.數(shù)字網(wǎng)絡時代檔案安全保護的刑法治理研究[J].檔案學研究，2021（3）：33-39.

[5]仝其憲.論檔案行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)換[J].檔案學通訊，2020（5）：99-104.

[6]仝其憲.檔案安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的系統(tǒng)構(gòu)建[J].檔案學研究，2022（5）：43-50.