小事難成：鄉(xiāng)村治理困境與內(nèi)生發(fā)展能力形成

毛肖楠　潘登　田雄

〔摘要〕 在鄉(xiāng)村治理實踐中，常會面臨“政府介入大事能辦、政府退出 小事難成”的現(xiàn)實困境。推進(jìn)有內(nèi)生發(fā)展能力的鄉(xiāng)村社會治理共同體建設(shè)，有利于構(gòu)建黨組 織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元主體積極協(xié)同的基層治理格局。文章以陜西秦陵易地搬遷的林村公共產(chǎn)品 供給問題為例，在深入剖析“村莊路燈小事難以辦成”的原因后，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理共同體缺失 、內(nèi)生發(fā)展能力不足、有效治理機(jī)制不完善等，是導(dǎo)致村莊治理低效的重要原因；治理資源 缺失、主要治理主體虛置、治理權(quán)責(zé)失衡和治理信任流失的疊加效應(yīng)是鄉(xiāng)村社會治理共同體 缺失的深層次原因。據(jù)此，提出鄉(xiāng)村治理可從激發(fā)主體活力、厘清權(quán)責(zé)關(guān)系和增進(jìn)基層互信 等路徑出發(fā)，加快形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的鄉(xiāng)村社會治理共同體，為實施 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供保障。

〔關(guān)鍵詞〕 治理共同體；治理體系；有效治理；內(nèi)生發(fā)展能力；鄉(xiāng)村振 興

〔中圖分類號〕D422.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2023 ）01-0091-10

〔作者〕

毛肖楠 陜西師范大學(xué)政治學(xué)系 西安 710119

潘 登 陜西師范大學(xué)社會學(xué)系 西安 710119

田 雄（通訊作者） 副教授 陜西師范大學(xué)社會學(xué)系 西安 710119

基層治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程〔1〕。黨的十九屆四中 全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”和“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人 享有的社會治理共同體”的全新命題〔2〕，更加注重社會治理的制度建設(shè)和治理效 能。新時期廣大鄉(xiāng)村面臨諸多治理困境，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力、加快形成鄉(xiāng)村社會治理共 同體，是現(xiàn)階段解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的可行之道。

一、鄉(xiāng)村社會治理共同體與內(nèi)生發(fā)展能力

圍繞“社會治理共同體”這一重要問題，學(xué)界展開了豐富的研究。一是厘清社會治理共同體 的概念內(nèi)涵。從概念淵源看，滕尼斯眼中的“共同體”是一種社會關(guān)系，強(qiáng)調(diào)其本質(zhì)屬性為 社會性〔3〕。從性質(zhì)和特征看，有必要將費孝通所強(qiáng)調(diào)的差序格局與共同體加以區(qū) 分：差序格局是以親疏原則劃分出主要親屬家庭圈子〔4〕；而社會治理共同體是以 地緣和利益為基礎(chǔ)，由政府、社會組織和公眾等按照權(quán)責(zé)對等、互動協(xié)商的原則，立足處理 社會矛盾、回應(yīng)治理需求的共同目標(biāo)，自覺形成的多元協(xié)商共治的生命有機(jī)體〔5〕 〔6〕。從歷史演變看，在中國社會從二元結(jié)構(gòu)走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村共同 體傳統(tǒng)的“差序格局”和“倫理本位”的鄉(xiāng)土型社會關(guān)系結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代化、市場化和城鎮(zhèn)化的 壓力下發(fā)生了深刻嬗變。有學(xué)者從主體參與的強(qiáng)制性和共同體運作的互惠性視角，將我國鄉(xiāng) 村共同體建設(shè)發(fā)展劃分為道義型共同體、強(qiáng)制互惠型共同體、有限互惠型共同體、共同體沒 落和新時代義務(wù)互惠型共同體五個階段〔7〕。二是闡釋社會治理共同體的功能作用 。有學(xué)者摒棄單一中心主義，以共同體主義為價值導(dǎo)向，尋求共同體成員的協(xié)作配合和利益 共享〔8〕。認(rèn)為多元治理主體之間的對話、協(xié)商、談判、合作等集體選擇和行動， 可以形成彼此依賴、資源共享、互惠合作的組織與機(jī)制，從而實現(xiàn)共同的治理目標(biāo)〔9 〕。三是探究社會治理共同體的構(gòu)建模式。認(rèn)為構(gòu)建社會治理共同體，亟需創(chuàng)設(shè)一種個人 與共同體激勵相容的實現(xiàn)機(jī)制，通過激勵人人參與社會建設(shè)最終形成個人與社會“共通的情 感紐帶”，邁向人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體〔10〕。四是考察 鄉(xiāng)村社會治理共同體的實踐效能。學(xué)者們主要從利益聯(lián)結(jié)、政府動員、事件團(tuán)結(jié)和基層黨建 等角度，考察了皖南T市綜合運用“形塑治理權(quán)威、豐富治理形式、強(qiáng)化治理資源”等方式 ，加快形成融合生活共同體、利益共同體和組織共同體的新型鄉(xiāng)村社會治理共同體〔11 〕。在一些相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，針對鄉(xiāng)村主要治理主體缺失問題，寧夏J縣以政府動員的方 式，探索積分制鄉(xiāng)村治理模式，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，成功實現(xiàn)從“管理”到“治理”的 鄉(xiāng)村治理升級，進(jìn)而構(gòu)建形成以共建共治共享的社會治理格局為基礎(chǔ)的自治、法治、德治相 融合的鄉(xiāng)村治理共同體〔12〕。同樣面臨主要治理主體缺失問題的陜西Y村，則在鄉(xiāng) 土精英的驅(qū)動之下，利用新媒體對流動人口進(jìn)行再組織，重塑村民的村莊認(rèn)同，以村莊集體 事件培育村民的集體意識，通過“事件團(tuán)結(jié)”機(jī)制，創(chuàng)造性地探索重建具有理想意義和更高 團(tuán)結(jié)形式的村莊“生活共同體”可行路徑〔13〕。河北周家莊、河南南街村與湖北官 橋八組的實踐也表明，加強(qiáng)基層黨組織核心引領(lǐng)功能，帶動實現(xiàn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)繁榮向好，可 以增強(qiáng)基層治理能力，破解鄉(xiāng)村社會治理共同體構(gòu)建過程中面臨的主體缺失問題〔14〕 。

現(xiàn)有的研究對社會治理共同體的基本內(nèi)涵進(jìn)行了深度發(fā)掘，闡釋了其重大功能與現(xiàn)實意義， 探究了向社會治理共同體邁進(jìn)的實現(xiàn)方案，但是仍然存在不足之處。第一，既有研究主要關(guān) 注多元治理主體共同參與社會治理，但對于多元治理主體之間的動態(tài)關(guān)系與互動模式會對社 會治理共同體的構(gòu)建如何產(chǎn)生影響、產(chǎn)生何種影響的關(guān)注相對較少。第二，既有研究多從宏 觀角度闡釋社會治理共同體的構(gòu)建理論，缺少從“困境”視角發(fā)掘鄉(xiāng)村社會治理共同體從無 為到有為的治理力量“入場機(jī)制”。本文以林村村民日常生活實踐中關(guān)乎公共利益的鄉(xiāng)村小 事難以辦成為切入點，借助個案研究方法，于2020年10—11月通過對“路燈事件”中村民代 表、村委會與街道辦工作人員的非結(jié)構(gòu)式訪談，考察了與村莊建設(shè)過程中的其他公共產(chǎn)品供 給相比，林村為何會出現(xiàn)“大事能辦、小事難成”的問題？基層政府、村干部、鄉(xiāng)賢精英和 村民之間復(fù)雜交錯的現(xiàn)實訴求對治理共同體建設(shè)有何影響？鄉(xiāng)村治理共同體再造有怎樣的現(xiàn) 實路徑？在“行動—結(jié)構(gòu)—制度”的分析框架下，梳理林村“大事能辦、小事難成”具體情 由，剖析林村治理共同體低效運行的邏輯，發(fā)現(xiàn)林村有治理共同體之名而無治理共同體之實 ，導(dǎo)致了低效或無效治理，產(chǎn)生了內(nèi)生發(fā)展與有效治理的困境，進(jìn)而提出林村治理共同體再 造的可能路徑。

二、林村的“大事能辦”與“小事難成”

林村隸屬陜西省西安市臨潼區(qū)，原來的林村南依驪山、北臨渭水、東與秦始皇陵博物院相鄰 、西與臨潼相接，地理區(qū)位優(yōu)越。2006年，因秦陵遺址公園建設(shè)，林村人離開了世代居住的 村莊，其中林上組整體搬遷至“林村安置區(qū)”。本文以林村安置區(qū)約130戶作為研究對象， 下文所提“林村”便是此意義上的林村。相對于以往的老村子，如今寬闊的街道、完善的管 道設(shè)施，以及天然氣、自來水走進(jìn)家家戶戶，林村人搭上了新農(nóng)村建設(shè)的快班車。然而，看 似美滿幸福的生活背后，卻一直有一個“小”問題困擾著林村村民：搬遷至今，村內(nèi)遲遲沒 有安裝路燈。

在基礎(chǔ)設(shè)施幾近完善的林村，為何只有路燈遲遲不能安裝？而周邊村落大多早已經(jīng)安裝了。 2020年8月25日，村民X還就此問題在西安市臨潼區(qū)網(wǎng)上信訪投訴平臺向有關(guān)部門反映。在提 交信訪事項后當(dāng)天，該村民便收到了街道辦出具的“信訪事項受理告知單”。同年9月23日 ，該村民收到街道辦事處出具的“信訪事項處理意見書”：“按照建設(shè)規(guī)劃，主干道照明設(shè) 施由臨潼區(qū)市政建設(shè)部門負(fù)責(zé)投資建設(shè)，村道內(nèi)照明設(shè)施由各村組自行安裝。因村組經(jīng)費短 缺，目前林村大部分村道未安裝夜間照明設(shè)備，僅有個別村道由村民自行安裝。村組基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)是一個不斷完善的過程，需要政府、村組及全體村民的共同努力。街道辦、村委會將 積極爭取項目支持，多方籌措資金，使您提出的村道夜間照明問題得到早日解決?！?/p>

從街道辦事處的回復(fù)可以看出，路燈未能安裝的主要原因是：路燈照明設(shè)施由村組負(fù)責(zé)，但 村組缺乏經(jīng)費。解決的辦法是：基層政府和村委會積極爭取項目，回復(fù)中也明確提出，村組 設(shè)施建設(shè)需要政府、村組和全體村民共同努力。由此不難推測，林村路燈安裝的解決辦法仍 然是靠政府和村組來爭取并不確定的項目，政府、村組和全體村民共同努力顯然也有不確定 性因素，作為主要受益對象的“全體村民”也并未發(fā)揮其主體性作用。

與上述“路燈小事”形成鮮明對比的是，林村的村容村貌建設(shè)與清潔能源改造等“大事”在 個別富裕村民的主導(dǎo)推進(jìn)下行動迅速，給村民帶來了實實在在的好處。如西安市相繼出臺多 項城鄉(xiāng)居民煤改清潔能源財政補(bǔ)貼政策，加快推進(jìn)煤改氣工作的落實，林村村民參與煤改氣 的就可享受3000元補(bǔ)貼政策。在諸多優(yōu)惠政策下，林村煤改氣工程建設(shè)成果顯著，大部分村 民家中都安裝了燃?xì)獗趻鞝t，改變了傳統(tǒng)的燃煤取暖方式。與此同時，私人投資也起到了較 大的促進(jìn)作用。如村民L就先后為林村捐資200余萬元改善村貌，豐富群眾文化生活，他創(chuàng)辦 的企業(yè)還積極幫助解決富余勞動力的就業(yè)問題，為社會做出了一些有益貢獻(xiàn)。

但作為易地搬遷的安置新社區(qū)，為何長期沒有解決路燈問題？作為主要受益對象的村民為何 沒有成為解決路燈問題的重要主體？基層政府、村組和全體村民怎樣才能“共同努力”？在 中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系背景下，一個普 通村莊的“路燈小事”，背后究竟隱藏著什么原因？這些都是值得進(jìn)一步研究的現(xiàn)實問題。

三、“無為”村治的停滯

經(jīng)過實地調(diào)研，林村路燈等“小事難成”的背后，深層次的原因是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱與組織 管理低效，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理松散，并最終體現(xiàn)為鄉(xiāng)村自治制度失靈的問題。這些問題又與 其它問題交織在一起，增加了林村治理的復(fù)雜性。

1.集體經(jīng)濟(jì)薄弱與資源配置失序

據(jù)林村村支書口述以及調(diào)查研究得知，村委會并沒有額外的資金去進(jìn)行村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 “前段時間還有人給上邊反映過路燈問題，沒錢怎么裝路燈？我總不能拿自己的錢去給村里 修路燈吧！”（訪談林村村支書，2020年11月10日。）自林村搬遷至此，整個村 子的集體經(jīng)濟(jì)幾乎不復(fù)存在，從集體收入中抽調(diào)部分資金用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的途徑已然 行不通。同時，村莊治理中資源的配置與獲取缺乏一種制度化的聯(lián)系，具有明顯的隨意性與 偶然性〔15〕，這也造成林村資金汲取能力和調(diào)配能力的下降。嚴(yán)峻的資金狀況與孱 弱的汲取調(diào)配能力制約了林村的基層治理效能，使其存在的治理問題日漸突出。

2.“一事一議”制度失靈與集體行動困境

在奧爾森看來，雖然集體公共物品的有效供給可使所有集體成員獲益，但集體公共物品的供 給有賴于所有集體成員采取行動承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，且集體公共物品的非排他性使得集體很難 阻止未承擔(dān)成本的個體獲益，因此集體中的個體常常出于自我利益的“理性經(jīng)濟(jì)人”角度以 “搭便車”的方式拒絕承擔(dān)集體公共物品的義務(wù)，妨礙集體行動的有效開展〔16〕。 林村是由搬遷后各散居村落組合而成，行政村內(nèi)的各自然村都在村兩委會里有自己的村民代 表，這就容易導(dǎo)致村民代表們在面對行政村層面的公共事務(wù)時會優(yōu)先考慮本自然村的個體利 益。如在對于安裝路燈這項事務(wù)進(jìn)行“一事一議”時，那些居住位置靠近大路、“天然”享 有路燈安置的村民代表就可能會持反對意見：“我們那兒是本來就有路燈的，憑什么讓我們 來掏錢給別的地方修？”“一事一議”制度設(shè)計缺乏有效的激勵和懲罰機(jī)制，作為理性經(jīng)濟(jì) 人的村民選擇不合作的概率大〔17〕，村集體又難以阻止個別村民搭便車的行為。結(jié) 果是村民因利益沖突抑或非關(guān)聯(lián)利益難以達(dá)成協(xié)商共治，導(dǎo)致林村難以有效通過該項制度來 解決安裝路燈這一議題，“一事一議”遭遇的集體行動困境自然難以解除。

3.組織管理低效與鄉(xiāng)村自治“空轉(zhuǎn)”

鄉(xiāng)村治理主體多元化并不代表一定就有序、有效，走樣、變形、各自為政的多元化會致使鄉(xiāng) 村治理步入困境〔18〕。當(dāng)被問及是否愿意向村干部建言獻(xiàn)策時，村民就回答說：“ 我跟他們可說不了話，有找他們的閑工夫還不如多干點活。也不是我不想找，有好幾次因為 村里搬遷的事情找過他們，最后還是一點改變都沒有?！保ㄔL談林村村民，2020年10 月31日。）另外，林村外出務(wù)工村民較多，村內(nèi)一般的公共事務(wù)多是由中老年人參與 ，而這些參與者大多又不具備“合格”的參與能力。還有就是當(dāng)面對鄉(xiāng)村內(nèi)部的集體問題時 ，部分村民通常保持相對的中立態(tài)度，甚至不愿意參與，這就導(dǎo)致在村民與村委會之間形成 了一種“信息錯位”——村委會認(rèn)為自己把該做的都做了，嚴(yán)格遵守了相關(guān)規(guī)定，是村民缺 乏參與積極性；而村民則認(rèn)為是村委會遮遮掩掩，沒有真正做到為人民服務(wù)。如村民在面對 有個別鄰里私自擴(kuò)建住宅、隨意堆放垃圾而影響到自己生活時，往往直接求助于街道辦政府 。而對于個別村民違反規(guī)定影響村容村貌與整體規(guī)劃的不當(dāng)做法，街道辦只有監(jiān)督權(quán)，而沒 有執(zhí)法權(quán)，想要強(qiáng)制拆除或清理只得請求綜合執(zhí)法部門協(xié)作。這樣一來，一是治理環(huán)節(jié)增加 ，影響了辦事效率；二是臨時性的強(qiáng)制措施只能起到暫時作用，難以根治此類問題。此外， 盡管在村莊中有個別的經(jīng)濟(jì)精英著眼于經(jīng)濟(jì)層面的改善，但村莊其他精英并沒有自覺形成集 體行動，也缺乏較為系統(tǒng)的治理舉措，難以從根本和長遠(yuǎn)上改變林村現(xiàn)有的治理困境。由此 觀之，不平衡的價值體系、多元化的利益訴求、邊界不清的公共權(quán)力以及不健全的公民參與 機(jī)制等都構(gòu)成了阻塞社會治理共同體形成的制約因素〔19〕，村民自治逐漸出現(xiàn)無精 英領(lǐng)導(dǎo)、無民眾參與的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)狀。

四、鄉(xiāng)村治理共同體缺失與低效治理

黨的十九屆五中全會將“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”確立為“ 十四五”時期社會建設(shè)的重要目標(biāo)之一。林村治理困境背后，實際上反映出當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治 理存在的低效治理和內(nèi)生發(fā)展能力不足等深層次問題。

1.鄉(xiāng)村治理資源缺失

自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是改善鄉(xiāng)村治理、推動鄉(xiāng)村振興和解 決“三農(nóng)”問題的重要途徑。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大可以為村民創(chuàng)造多種有價值的就業(yè)機(jī)會 ，繼而生成村莊的治理資源，撬動黨員干部和村民群眾的聯(lián)動參與〔20〕。林村在易 地搬遷過程中失去了大量耕地，僅存的耕地難以為林村村民提供基本經(jīng)濟(jì)保障，大量青壯勞 動力外出務(wù)工。而林村臨近城市的“城郊村”性質(zhì)，便捷的外出務(wù)工條件加劇了林村的空心 化和老齡化趨勢。村民對于鄉(xiāng)土的歸屬感不斷受到?jīng)_擊，傳統(tǒng)地緣、血緣關(guān)系起到的紐帶作 用不斷受到削弱。林村受困于近郊所帶來的“地理優(yōu)勢陷阱”，村中長期缺乏集體產(chǎn)業(yè)，利 益缺乏一致性。脆弱的利益聯(lián)結(jié)使得村民與村莊、村民與村干部之間并未形成利益紐帶，也 使林村利益共同體的形成長期處于停滯狀態(tài)。鄉(xiāng)村利益共同體的薄弱渙散與構(gòu)建失敗，加深 了鄉(xiāng)村面臨的公共危機(jī)與治理難題。

2.鄉(xiāng)村主要治理主體虛置

在城鄉(xiāng)差距格局尚未得到根本改變的當(dāng)下，人口的大規(guī)模流出導(dǎo)致農(nóng)村自治制度和基層組織 呈現(xiàn)出主體缺失的“虛置”狀態(tài)〔21〕。鄉(xiāng)村多元治理主體大致可以分為國家層面的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委會和社會個體層面的村民、鄉(xiāng)賢精英以及各類民間組織。在壓力型體制下 ，村莊建設(shè)治理目標(biāo)服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績目標(biāo)以及科層體制內(nèi)的晉升機(jī)制。政績邏輯主導(dǎo) 下的鄉(xiāng)村建設(shè)強(qiáng)調(diào)項目的展演性，容易忽視對農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的回應(yīng)，增加農(nóng)民對政府的 不信任感，削弱政府公信力。政府資源的相對短缺與機(jī)械堆砌，又影響了政府在鄉(xiāng)村治理中 的引領(lǐng)作用，致使村莊建設(shè)資源供應(yīng)主體呈現(xiàn)出“虛置”狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于履職的需要， 給予村干部相應(yīng)的政治地位和經(jīng)濟(jì)待遇以推動相關(guān)工作的開展，這容易使村干部從“村民利 益的代表人”異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“得力助手”。當(dāng)政府與村民發(fā)生利益沖突時，村“兩委” 就會陷入不得不“選邊站”的窘境，容易導(dǎo)致干群關(guān)系緊張與信任流失，使其有著相比鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府而言更強(qiáng)烈的“虛置化”傾向。城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展在改變傳統(tǒng)農(nóng)村原有風(fēng)貌的同時也“ 帶走”了大量青壯年人口，特別是在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用的鄉(xiāng)賢精英。精英群體的“空 心化”也造成村民群體的凝聚力和創(chuàng)造力不斷下降，進(jìn)一步制約了村民群體內(nèi)生發(fā)展能力的 生成。林村社會組織有且只有一個文娛組織，受資金限制及村民老幼齡化的影響，在林村的 治理實踐中發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。由此，無論是從國家層面抑或社會個體層面，林村多元治 理主體都陷入了一種“虛置”狀態(tài)，內(nèi)生發(fā)展能力難以生成且無法實現(xiàn)有效治理。

3.鄉(xiāng)村治理權(quán)責(zé)失衡

鄉(xiāng)村治理實踐過程暴露出治理有效性不足的一個重要方面便是基層政府權(quán)責(zé)失衡。在大回路 的政府體制中，多環(huán)節(jié)的傳遞所引起的信息失真容易導(dǎo)致中央政府的指令與群眾的初始信息 之間的不匹配，使得林村所屬地方政府不得不為在“掌握下情”和“吃透上情”中求得平衡 而疲于應(yīng)付。很多情況下，行政問責(zé)和指標(biāo)考核的壓力令地方政府更傾向于“吃透上情”， 這種心態(tài)又導(dǎo)致了地方政府將大量資源服務(wù)于“回應(yīng)上級要求”而非與農(nóng)民的直接利益關(guān)聯(lián) ，催生了廣為人們所詬病的“形式主義”“面子工程”。中間層政府作為“上傳下調(diào)”的“ 交通樞紐”，在截取上級政府授予的各項權(quán)力資源的同時，又可以權(quán)威性地向地方政府下派 責(zé)任事務(wù)，使地方政府出現(xiàn)“權(quán)不當(dāng)責(zé)”的治理困境。權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象同時也在農(nóng)民之中上演 。自農(nóng)業(yè)稅費改革后，國家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整，農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系逐漸失調(diào)。國家政策向 鄉(xiāng)村的傾斜、新聞媒體的宣傳等，很大程度上提高了農(nóng)民對自身權(quán)利的認(rèn)知，當(dāng)自身合理的 利益訴求受到侵害時他們也會通過各種途徑和手段進(jìn)行維權(quán)，這本是進(jìn)步的表現(xiàn)。但也有部 分農(nóng)民將國家政策作為謀取自身利益的“搖錢樹”，而不考慮這種利益是否具備正當(dāng)性，更 有甚者將貧困視為一種“政治資本”。同時，如果國家政策在鄉(xiāng)村中沒有得到好的治理效果 ，農(nóng)民對村干部就會懷有怨言，導(dǎo)致農(nóng)民對基層政府的不信任。而村干部則認(rèn)為“國家政策 偏向于農(nóng)民導(dǎo)致了農(nóng)民習(xí)氣的敗壞”，造成干群關(guān)系緊張的惡性循環(huán)。需要指出的是，農(nóng)民 個體層面的權(quán)利義務(wù)觀念較強(qiáng)，但對集體層面的權(quán)利義務(wù)觀念淡薄。對于與自身利益直接相 關(guān)或關(guān)系程度較高的事務(wù)，農(nóng)民均十分積極。但對于鄉(xiāng)村社會中的一些集體事務(wù)，“事不關(guān) 己高高掛起”的態(tài)度在部分村民之間一覽無余，即使集體事務(wù)最終事關(guān)農(nóng)民的切身利益。

4.鄉(xiāng)村治理信任流失

隨著國家政策向鄉(xiāng)村層面的傾斜，以及大眾傳媒的廣為宣傳，農(nóng)民通過信訪等制度維護(hù)自身 合理權(quán)益的現(xiàn)象屢見不鮮。而相比于“造訪”基層政府，農(nóng)民更愿意“越級上訪”，表明農(nóng) 民對不同層級政府的信任呈現(xiàn)出自下而上遞增的規(guī)律，即表現(xiàn)為一種“差序政府信任” 〔22〕，林村的這種現(xiàn)象十分顯著（詳見圖1）。而這種“不被信

任感”和“被敵視感”又直接引發(fā)村干部對處理村莊事務(wù)缺乏 熱情，甚至在干群關(guān)系緊張時會以工作難以展開為由推脫上級政府的指令。奧斯特羅姆的“ 多中心自主治理理論”認(rèn)為，制度供給、可信承諾與互相監(jiān)督是自主治理的三大支柱〔 23〕。自主治理的制度化在集體成員的互動過程中難以形成時，外部干預(yù)特別是政府提供 的治理規(guī)則就起到重要的補(bǔ)充和約束作用。在政府外部干預(yù)和村莊集體內(nèi)部協(xié)作的共同作用 下，公共物品的供給與消費本該進(jìn)入良性循環(huán)。然而囿于我國鄉(xiāng)村社會存在的“差序性”政 府信任模式，政府外在的政策設(shè)計難以對鄉(xiāng)村實際治理運作產(chǎn)生影響；而農(nóng)民在面對鄉(xiāng)村治 理的制度約束時，往往采取不信任與不合作的態(tài)度。信任流失加劇了政府外部干預(yù)失靈與村 莊內(nèi)部協(xié)作受挫，最終造成“小事難成”的鄉(xiāng)村治理困境。

五、“有為”鄉(xiāng)村社會治理共同體之發(fā)展

隨著中國式現(xiàn)代化和市場化進(jìn)程不斷加快，眾多農(nóng)村已然實現(xiàn)了村莊的跨越式發(fā)展。同時， 傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村格局逐步瓦解，被市場運作邏輯之下的農(nóng)村治理新格局所取代〔24〕。新 時代鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的多樣性與有效治理的復(fù)雜性表明脫離協(xié)作的單一主體難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村 振興的宏偉目標(biāo)，多元主體協(xié)同參與、共建共治共享的動態(tài)治理過程是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和 治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。但多元治理主體各自為政的實踐帶來難以調(diào)和的諸多矛盾無不 是壓垮治理共同體的“最后一根稻草”。鄉(xiāng)村治理中遇到的諸多問題與困難，充分表明不能 拋開鄉(xiāng)村實際空談鄉(xiāng)村治理。完善鄉(xiāng)村治理體系，其背后蘊含著鄉(xiāng)村社會秩序這個核心問題 ，其最終解決可從構(gòu)建一種鄉(xiāng)村社會的“治理性團(tuán)結(jié)”視角出發(fā)，再建和優(yōu)化鄉(xiāng)村社會秩序 〔25〕。

一是進(jìn)行鄉(xiāng)村多元治理主體資源整合，創(chuàng)造可分享的集體利益。匯聚資源培育特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng) 造休戚與共的鄉(xiāng)村利益共同體是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的基本前提。應(yīng)突破單一產(chǎn)業(yè)桎梏，促進(jìn) 多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，夯實經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)；逐步分類化解債務(wù)，破解正規(guī)融 資難題；設(shè)計政府財政幫扶長效機(jī)制，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)造血功能；制定市場導(dǎo)向的人才聘 任機(jī)制，建設(shè)現(xiàn)代化的人才隊伍〔26〕；因地制宜發(fā)揮近郊資源優(yōu)勢，優(yōu)化環(huán)境承接 城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新發(fā)掘以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)融合增長點，塑造效益共享的鄉(xiāng)村利益共同體等， 是破除鄉(xiāng)村空心化、老齡化與資源陷阱，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的可行路徑。

二是激發(fā)鄉(xiāng)村多元治理主體互動活力，紓解主體性困境。提高基層黨組織的治理能力與引領(lǐng) 能力，積極發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用；加強(qiáng)基層政權(quán)的建設(shè)力度，推進(jìn)行政體制改革，破除基 層政府制度性困局；加快村干部的國家化和專職化，為其做好服務(wù)群眾的專職工作創(chuàng)造條件 ；積極引導(dǎo)鄉(xiāng)賢組織自我建設(shè)，鼓勵并引導(dǎo)鄉(xiāng)賢參與基層治理，以人才振興助力鄉(xiāng)村振興； 加大資源投入力度，積極培育支持鄉(xiāng)村各類社會組織發(fā)展，為鄉(xiāng)村治理的多向度合作提供資 源，降低政府直接管理鄉(xiāng)村而投入的高昂成本，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理難題的柔性解決。推動黨領(lǐng)導(dǎo) 下的多元治理主體以優(yōu)勢互補(bǔ)促進(jìn)相互協(xié)作，以鄉(xiāng)村治理共同體的形態(tài)參與新時代鄉(xiāng)村建設(shè) 行動，并通過需求表達(dá)機(jī)制、資源供給機(jī)制和民主協(xié)商機(jī)制重構(gòu)鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)多元治 理主體在權(quán)責(zé)利益一致基礎(chǔ)上的有效互動。

三是明確鄉(xiāng)村多元治理主體權(quán)責(zé)配置，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。對于基層政府而言，需要不斷優(yōu)化權(quán) 力運行模式，在平衡權(quán)責(zé)配置中實現(xiàn)常態(tài)化綜合治理。在治理事務(wù)泛化、治理權(quán)力上移和治 理責(zé)任下移的條件約束下，基層政府權(quán)責(zé)失衡的組織調(diào)整過程體現(xiàn)為非正式制度對正式規(guī)范 體系的突破過程，其具體機(jī)制包括三個方面：黨政體制的組織滲透機(jī)制，政治倫理的組織嵌 入機(jī)制，權(quán)責(zé)配置的流程再造機(jī)制?？赏ㄟ^以上三方面的改革創(chuàng)新逐步理順條塊關(guān)系和權(quán)責(zé) 配置結(jié)構(gòu)，推動治理結(jié)構(gòu)和治理方式的法治化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型〔27〕。需要發(fā)揮鄉(xiāng)村精 英和政府的共同作用，完善并發(fā)揮村規(guī)民約的作用，幫助建立農(nóng)民權(quán)利義務(wù)的關(guān)聯(lián)紐帶，增 強(qiáng)農(nóng)民的信任意識、參與意識、擔(dān)當(dāng)意識和集體意識，在社會治理事務(wù)中主動提升社會治理 能力與水平，在治理實踐中學(xué)習(xí)如何與政府和各社會力量進(jìn)行良性互動。

四是增進(jìn)鄉(xiāng)村多元治理主體互通互信，重視“法治保障”的嵌入與制度供給。加強(qiáng)權(quán)力清單 制度建設(shè)，明確行使主體，推進(jìn)政府、市場與社會組織的多元互動協(xié)作，以社會治理共同體 有效貫通法制建設(shè)與多方合作的邏輯性認(rèn)知，處理好完善中國特色社會主義法治體系與構(gòu)建 社會治理共同體間的互補(bǔ)關(guān)系。通過決策參與、社會公開、執(zhí)行監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)，讓民眾 真正了解政府該干什么、能干什么、干了什么，為政府實現(xiàn)善治奠定堅實的政治基礎(chǔ)。

誠然，本文只是通過個案解讀，考察了當(dāng)前重塑林村鄉(xiāng)村治理共同體的探索與實踐，并鑒于 面向村民的調(diào)查后盡力提出一些破解有效治理困境的基本邏輯遵循，存在一定的局限性。但 是，“大事能辦、小事難成”的林村作為鄉(xiāng)村有效治理困境典型案例之一，它存在的治理主 體缺失、低效治理等核心問題也是鄉(xiāng)村治理中的共性問題，破解這些核心問題也應(yīng)成為我國 鄉(xiāng)村社會治理的重要抓手。在此背景下，探討其形成的實際根源，尋找切實可行的治理振興 路徑，期待對鄉(xiāng)村振興問題更深入的探討，是一項有意義的工作。

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（責(zé)任編輯 肖華堂）

〔基金項目〕教育部人文社會科學(xué)研究項目“西部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的政府 、企業(yè)與農(nóng)戶互動關(guān)系研究”（19XJC840003））；西安市社會科學(xué)基金項目“城鄉(xiāng)關(guān)系視角下 西安城市風(fēng)險治理問題研究”（22FZ16）。

文中部分地名和人名匿名化處理。本文在撰寫過程中得到了南寧師范大學(xué)張明慧老師的精心 指正，在此致謝，文責(zé)自負(fù)。