社會嵌入視角下城市社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

劉鎮(zhèn)

摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市社區(qū)已成為承載居民共同生活和文化交流的公共空間。在“十四五”時期如何完善好城市社區(qū)治理體系，是當(dāng)前我國基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要命題。“社會嵌入”的相關(guān)理論為城市社區(qū)治理的探索與創(chuàng)新提供了嶄新的視角。為實現(xiàn)共建共治共享的治理目標(biāo)，城市社區(qū)須摒棄傳統(tǒng)的“家長式”治理方式，整合多渠道資源，動員社會工作者、居民和社會組織的力量，將“嵌入式”理念融入到社區(qū)治理的具體過程。本文通過分析城市社區(qū)嵌入式關(guān)系及存在的問題，提出了社會嵌入視角下城市社區(qū)治理的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；基層治理；社會嵌入

黨的二十大報告提出，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。作為城市管理的最小單元，社區(qū)是開展社會治理最廣闊的試驗田，也是最精細(xì)的操練場。隨著我國社會治理重心的下沉，基層社區(qū)治理的復(fù)雜性、脆弱性與敏感性問題逐漸增多，城市社區(qū)應(yīng)專注于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方資源和力量，應(yīng)對好復(fù)雜多變的基層治理風(fēng)險。尤其是在“十四五” 規(guī)劃的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，如何提升城市社區(qū)治理效能，完善城市社區(qū)治理體系，既是社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要命題，也是對我國治理體系和能力的考驗。

從理論角度看，關(guān)于社會嵌入治理理論，最早提出嵌入性概念的是卡爾·波蘭尼，他在《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中指出，經(jīng)濟(jì)活動與社會關(guān)系是密不可分的，社會關(guān)系被嵌入經(jīng)濟(jì)體系中，經(jīng)濟(jì)體系不是自足的且從屬于社會關(guān)系。格拉諾維特在此基礎(chǔ)上研究了組織機(jī)構(gòu)之間及組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的嵌入機(jī)制及工作原理。此后，Zukin等學(xué)者對于“嵌入” 的內(nèi)涵不斷深入研究，提出認(rèn)知嵌入、文化嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入和政治嵌入四種嵌入觀點(diǎn)。該理論不僅解釋了社會個體行為與社會整體結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，而且較充分地解釋了政府、社區(qū)、社會組織和社區(qū)居民之間的嵌入性聯(lián)系，因此社會嵌入的視角對于新形勢下我國城市社區(qū)治理事業(yè)具有較強(qiáng)的啟發(fā)意義。

從實踐角度看，社會治理的重心在城鄉(xiāng)基層社區(qū)。[1]政府、市場、社會組織及社區(qū)在提供公共服務(wù)的過程中各有優(yōu)勢，公共部門之間存在合作、依附甚至沖突、競爭的關(guān)系。作為治理的客體與嵌入的載體，城市社區(qū)要實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須打造平衡和諧的嵌入關(guān)系。在當(dāng)前形勢下，社區(qū)治理理念由傳統(tǒng)的“控制導(dǎo)向” 向“服務(wù)導(dǎo)向” 轉(zhuǎn)變已成為該領(lǐng)域理論創(chuàng)新的落腳點(diǎn)，“服務(wù)導(dǎo)向” 的社區(qū)治理理論要求社區(qū)治理的多元主體以共同的耦合價值為基礎(chǔ)，以達(dá)到社區(qū)的良性治理為目標(biāo)，多方發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成良性互助的建設(shè)性關(guān)系。

一、城市社區(qū)嵌入式關(guān)系存在的問題

（一）街道辦事處的雙重屬性沖突

在我國現(xiàn)行的城市行政體制下，街道辦事處（以下簡稱“街道辦”）成為國家行政權(quán)能與城市社區(qū)居民社會生活的重要交匯區(qū)域，街道辦具有清晰的管理區(qū)域、一定規(guī)模的管轄人口和組織分明的管理體系，是連接政府與城市居民的重要橋梁。街道辦作為我國城市政府的基層派出機(jī)構(gòu)，一方面具有自身的行政屬性；另一方面也具有社區(qū)屬性，其功能與社區(qū)居民委員會（以下簡稱“居委會”）存在著較大的重合區(qū)域，理應(yīng)耦合共同價值，致力于我國城市社區(qū)治理事業(yè)。

然而在我國基層治理重心不斷下沉的背景下，街道辦在很多情況下往往會運(yùn)用行政屬性對居委會發(fā)布命令和任務(wù)。一方面，街道不具有社區(qū)的自治功能，許多上級政府指派的任務(wù)難以開展，只能以行政命令的方式交由居委會完成；另一方面，居委會不僅要承擔(dān)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的任務(wù)，還要完成街道辦指派的工作，許多工作人員對街道辦產(chǎn)生“光指揮、不辦事” 的負(fù)面印象，兩者關(guān)系常常處于緊張狀態(tài)，難以使街道辦在社區(qū)內(nèi)形成合作型嵌入式關(guān)系。此外，街道辦與居委會的緊張關(guān)系會切實影響到社區(qū)居民公共服務(wù)的獲取，對整個城市基層治理事業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）社會組織行政依附與需求困境

在當(dāng)前形勢下，社會組織是參與城市社區(qū)治理的重要力量，其參與過程也是組織嵌入過程的典型寫照。社會組織運(yùn)轉(zhuǎn)的合法性，一方面來自于其對政府部門的承諾和書面合約；另一方面還來自于基于組織的身份定位，如代表身份和道義擔(dān)當(dāng)?shù)?。受限于我國行政體系和復(fù)雜的基層社會治理環(huán)境，社會組織的運(yùn)轉(zhuǎn)受到行政部門的客觀約束與主觀鼓勵，在此背景下，社會組織往往會積極尋求有效策略，通過一定的行動向行政機(jī)關(guān)靠攏，以此來強(qiáng)化自身的身份認(rèn)同和合法性，甚至部門民間社會組織為適應(yīng)環(huán)境和謀求自身發(fā)展，引入了官僚機(jī)構(gòu)的組織模式和管理方式。然而這種自覺或不自覺的行政依附特征在便利社會組織自身發(fā)展的同時，卻使其難以獲得獨(dú)立的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和獨(dú)立地位，這也是我國當(dāng)前民間社會組織大多呈現(xiàn)“弱、小、散” 的主要原因之一，阻礙了社會組織在參與城市社區(qū)治理的過程中形成良性嵌入式關(guān)系。

此外，社會組織在作為主體嵌入到城市基層社區(qū)治理的過程中具有一定的需求困境，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是支撐其參與社區(qū)治理的資金欠缺。隨著近些年來政府對社會組織服務(wù)需求的增加，大量社會組織涌現(xiàn)出來。[2]目前基層政府和社區(qū)主要通過購買服務(wù)或購買項目的方式使得社會組織參與到社區(qū)治理的過程，然而我國基層政府和社區(qū)能夠用于購買項目或服務(wù)的自有資金較少，且缺乏長期穩(wěn)定的資金來源，這種情況極其不利于社會組織長期穩(wěn)定地參與城市社區(qū)治理。二是社會組織缺乏專業(yè)性人才。當(dāng)前我國社會組織的全職工作人員不僅數(shù)量少而且流動性較大，社會組織的福利待遇和薪資水平對其吸引力不強(qiáng)，加之城市社區(qū)事務(wù)繁多冗雜，造成許多專業(yè)社會工作者工流轉(zhuǎn)到其他行業(yè)，專業(yè)性人才的匱乏也會對社會組織嵌入社區(qū)治理的過程產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）社區(qū)文化反向形塑危機(jī)

外部主體在參與城市社區(qū)治理的過程中需要將合作型價值觀進(jìn)行嵌入，減少治理過程中來自社區(qū)文化領(lǐng)域的壓力。杜贊奇指出社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)所具有的內(nèi)在社會屬性，是基于社區(qū)情境的社區(qū)規(guī)范。社區(qū)文化根植在社區(qū)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)中，特別是在國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)背景下，其價值的塑造也是我國城市社區(qū)治理的重點(diǎn)。[3]社區(qū)文化價值的嵌入主要通過社區(qū)內(nèi)部關(guān)系傳遞，進(jìn)而對整個社區(qū)的價值觀產(chǎn)生影響。在進(jìn)行城市社區(qū)治理的過程中，政府、社會組織等主體作為外部力量，若不能使其內(nèi)在的文化價值順利嵌入進(jìn)社區(qū)文化中，其治理過程往往會受到社區(qū)文化的干預(yù)甚至阻撓。在我國城市社區(qū)，固有的“人情”“關(guān)系”“面子” 等“非正式” 關(guān)系大量存在于社區(qū)文化中，外部主體的文化嵌入首先要突破這些“非正式” 關(guān)系。但是在城市社區(qū)治理實踐中，大量民間社會組織甚至是街道辦這樣的基層政府派出機(jī)構(gòu)為方便工作的開展，往往會自覺或不自覺地融入這些“非正式” 關(guān)系中，使傳統(tǒng)的社區(qū)文化對參與社區(qū)治理的主體進(jìn)行了“反向嵌入” 甚至是“反向形塑”。

二、城市社區(qū)治理的優(yōu)化路徑

（一）黨建引領(lǐng)，搭建對話渠道

為實現(xiàn)城市社區(qū)治理的政治嵌入，要發(fā)揮好黨組織對街道辦的領(lǐng)導(dǎo)和整合作用，解決街道辦的雙重屬性沖突。在街道辦管理的社區(qū)中，按照實際管轄范圍和人口等條件劃分區(qū)域，通過區(qū)域化黨建的方式，建立相應(yīng)的黨建聯(lián)席會，吸納居委會、駐街單位、社會組織的黨員干部擔(dān)任其兼職委員，凝聚各方共識，整合各類資源，實現(xiàn)街道管轄社區(qū)內(nèi)黨組織對社區(qū)的干部嵌入和組織嵌入?；鶎狱h建與社區(qū)治理應(yīng)該如何聯(lián)動以達(dá)到基層治理的有效性仍需結(jié)合實際繼續(xù)探索。[4]

此外，搭建對話渠道也是助力政治嵌入的路徑之一。在我國城市現(xiàn)行的“兩級政府、三級管理” 的基層管理體制下，街道辦職能過載、權(quán)責(zé)不清，且往往缺少履行職能的必要資源，許多任務(wù)只能下放到居委會由社區(qū)完成。而居委會干部對街道辦的工作及權(quán)責(zé)并不明晰，容易產(chǎn)生“截留資金、發(fā)布命令” 的負(fù)面印象，對政治嵌入的過程產(chǎn)生阻礙甚至抵觸。為解決這類問題，先要將街道辦的相關(guān)任務(wù)和工作按性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，形成街道辦權(quán)利和義務(wù)的明細(xì)清單，定期向轄區(qū)居委會發(fā)布。街道辦及居委會的工作人員也應(yīng)加強(qiáng)溝通，形成定期工作匯報機(jī)制，在實時明晰對方工作任務(wù)和權(quán)力責(zé)任的基礎(chǔ)上建立“互信、互鑒” 的合作型關(guān)系，共同促成街道辦對社區(qū)的政治嵌入。

（二）明確治理目標(biāo)，加大支持力度

從國際案例來看，英國的社會組織在嵌入社區(qū)治理的過程中政策驅(qū)動效用較為明顯，與我國現(xiàn)狀較為相似。英國政府通過一定的政策來引導(dǎo)相應(yīng)的社會組織完成社會治理的任務(wù)，形成了社會組織、政府部門、私人企業(yè)等多方主體合作共治的模式，各參與主體達(dá)成了合作型嵌入關(guān)系。就我國現(xiàn)狀而言，社會組織要在社區(qū)治理過程中實現(xiàn)良性嵌入，需要發(fā)揮好中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上明確社會組織的治理目標(biāo)。各地各級黨委和政府部門要根據(jù)各社會組織的規(guī)模、宗旨等特點(diǎn)對其參與城市社區(qū)治理的角色進(jìn)行明確定位，把治理任務(wù)根據(jù)各社會組織的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化、量化，形成任務(wù)指標(biāo)并納入監(jiān)督考核體系中，促成社會組織參與社區(qū)治理的制度化、規(guī)范化運(yùn)作模式，淡化其行政依附性。

我國社會組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，面臨著市場的篩選、群眾的監(jiān)督、主管部門的監(jiān)管等多重約束，如果沒有充足的資源作為支撐，社會組織嵌入社區(qū)治理的過程肯定困難重重。為解決這類問題，一方面政府應(yīng)加強(qiáng)對于社會組織的資金扶持力度，通過政策引領(lǐng)，總領(lǐng)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整。[5]除必須由政府完成的公共領(lǐng)域服務(wù)外，針對群眾需求，要分批有計劃地將基層政府、社區(qū)所需的服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，支持社會組織承接社區(qū)公共服務(wù)和基層政府委托事項。同時社會組織主管部門還應(yīng)通過財政支持、公費(fèi)補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付、稅收減免等方式多渠道保障其穩(wěn)定運(yùn)行。另一方面，社會組織還應(yīng)積極健全自身績效考核、激勵約束及自律透明的組織架構(gòu)，提高人員待遇，積極吸納掌握社區(qū)治理專業(yè)知識和技能的人員，為社會組織的嵌入式社區(qū)治理過程奠定良好的人才基礎(chǔ)。

（三）強(qiáng)化文化嵌入勢能

為應(yīng)對社區(qū)文化的反向形塑危機(jī)，街道辦、社會組織等主體需要在進(jìn)行城市社區(qū)治理之前先進(jìn)行鄰里嵌入。從社會嵌入的理論視角來看，鄰里嵌入包括地點(diǎn)嵌入與關(guān)系嵌入兩個方面。在城市社會治理的過程中，地點(diǎn)嵌入是指社會組織與社區(qū)場域的地理性的嵌入情況以及對于該地域的認(rèn)同情感。[6]在城市社區(qū)這樣的基層群眾自治組織中，人與場所區(qū)位間的紐帶在情感塑造中所起的作用往往被稱為“地方感” 或者“鄰里依戀”，外部嵌入主體可求助居委會，根據(jù)其特點(diǎn)在居委會辦公室、社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立辦公點(diǎn)，強(qiáng)化社區(qū)居民對治理主體的地緣親切感和文化認(rèn)同，為外部主體對社區(qū)進(jìn)行文化嵌入的過程減輕壓力。關(guān)系嵌入指進(jìn)行城市社區(qū)治理的工作人員主動嵌入社區(qū)居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，削弱居民對社區(qū)治理主體的抵觸，獲取社區(qū)治理所需要的信息，使參與治理的人員更精確地理解社區(qū)居民對于社區(qū)治理的具體需求，以此提升社區(qū)治理效能并削弱甚至消除“非正式” 關(guān)系對于文化嵌入的阻礙。

三、結(jié)束語

相較于公民社會理論和社會支持理論等理論而言，關(guān)于社會嵌入的相關(guān)理論在城市社區(qū)治理中的應(yīng)用是一種方法論的突破與創(chuàng)新。它立足于我國復(fù)雜基層社會治理現(xiàn)狀，相對于將政府、社區(qū)、社會組織、企業(yè)等主體單純獨(dú)立或?qū)α⒌囊暯嵌?，提出了社區(qū)與社會、政治與經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域間相互鏈接、相互嵌入的視角。在此視角下，參與城市社區(qū)治理的相關(guān)主體之間要產(chǎn)生互動關(guān)系，包括街道辦事處、居民委員會、社會組織、社區(qū)居民，而與這些主體的互動均建立在有效的溝通對話基礎(chǔ)上。外部治理主體要嵌入社區(qū)，需要構(gòu)建多方溝通協(xié)商機(jī)制，以共同耦合價值為基礎(chǔ)，精確獲取社區(qū)公眾需求，獲取多元主體的支持，從而塑造城市社區(qū)治理的良性嵌入環(huán)境。

嵌入式的治理理念和方式，正在深刻地改變著我國基層社會治理的形勢與現(xiàn)狀，城市社區(qū)治理的事業(yè)也正面臨著時代進(jìn)步與理論革新的雙重考驗和挑戰(zhàn)。但與此同時，多元主體嵌入城市社區(qū)治理的過程仍存在一些亟須解決的問題，如何優(yōu)化嵌入路徑、提升嵌入效能、完善嵌入環(huán)境，仍是今后在我國基層治理事業(yè)中值得重點(diǎn)關(guān)注的方向。

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