賦能治理視角下我國基層社會治理模式的創(chuàng)新探索

秦文雪

摘要：通過中國知識資源總庫對基層社會治理主題檢索顯示，從2006年至2022年，關(guān)于基層社會治理的文章有706余篇，經(jīng)梳理，可發(fā)現(xiàn)目前學(xué)者對基層社會治理大多從黨政引領(lǐng)、公眾參與、融媒介入等視角去研究的，鮮有從賦能治理視角去研究。本文將從賦能視角對基層社會治理在模式上展開創(chuàng)新性的研究。

關(guān)鍵詞：賦能治理；基層治理；治理模式

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，需要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！?/p>

一、概念界定

（一）基層社會治理

主要是指以政府和社會為主體，涉及社會事務(wù)的各個環(huán)節(jié)，社會生活的各個方面，都由基層部門來組織、協(xié)調(diào)、控制。以期達(dá)到社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，社會事務(wù)的有序進(jìn)行的目的。

（二）賦能治理

賦能治理主要是指，通過挖掘和利用資源激發(fā)治理要素和治理主體的活力，提高主體的能力實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

二、基層社會治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在實(shí)踐應(yīng)用方面，早有“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 為我國社會治理樹立了治理標(biāo)桿，20世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨楓橋鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐母刹總?，利用發(fā)動和依靠群眾的方式，采用說服教育的方法，為基層百姓解決現(xiàn)實(shí)矛盾。真正實(shí)現(xiàn)了治安有序的治理效果，毛澤東同志批示了這一經(jīng)驗(yàn)，并將該經(jīng)驗(yàn)逐漸推向全國。[1]從20世紀(jì)60年代的成型，到20世紀(jì)80年代的發(fā)展，直至今天迎來了“新時代” 的創(chuàng)新，這60年以來，通過不斷摸索、實(shí)踐，“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 在各研究領(lǐng)域取得了豐碩成果。

繼有“屬地賢人” 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的出現(xiàn)，上海市X區(qū)在化解社會矛盾的實(shí)踐時發(fā)現(xiàn)，屬地賢人參與到基層可促進(jìn)矛盾的化解，屬地賢人參與基層社會治理也是對基層社會治理困境的突破與創(chuàng)新，進(jìn)一步助力基層社會治理能力的建設(shè)，[2]甚至能持續(xù)構(gòu)建協(xié)同有序的基層治理格局來突破困境。

后有“社會工作” 參與基層社會治理的機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，東莞市橫瀝鎮(zhèn)通過醞釀探索、建立試點(diǎn)、深入探索，以政社分開與合作的治理模式逐步將基層社會治理模式從崗位制向項(xiàng)目化轉(zhuǎn)變，彰顯出了社會工作的“協(xié)同性” 功能。[3]提升了社會工作的自主性、主體性，邁向社區(qū)公共性，重構(gòu)理性化時代社會工作的本質(zhì)屬性，對基層社會治理模式創(chuàng)新探索提供了新的思路。

現(xiàn)有“標(biāo)準(zhǔn)化治理” 的介入，2013年12月，在楓橋鎮(zhèn)政府的不斷努力下，《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”—基層社會治理綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)》項(xiàng)目進(jìn)行申請程序，希冀通過對楓橋鎮(zhèn)在基層社會治理領(lǐng)域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的層層梳理，將ISO質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的理念融入到基層治理中來，規(guī)范基層治理的基本工作的系統(tǒng)性建設(shè)是關(guān)鍵，“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 于2014年已經(jīng)被確定為全國首批社會治理化標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的學(xué)習(xí)標(biāo)本以這一治理理念為綱。

目前，又出現(xiàn)了基層社會治理共同體與城市街道的“嵌入式” 改革，青島市街道辦以街道辦事處作為基本的社會公共服務(wù)和管理單元，通過街道改革構(gòu)建以街道為核心的基層社會治理共同體，在分析視角和社會嵌入視角下，分別從縱向和橫向兩個方向形成街道改革的行動策略。以“嵌入式” 的分析框架探析多主體、多角度治理的治理思路。通過政治和社會兩種嵌入方式進(jìn)行管理的街道的管理體制，既能整合社區(qū)資源，又將多方力量吸納進(jìn)基層社會的治理工作中去，不僅使基層共治水平提升了，還提高了街道的工作效率，治理成果被多地采納、共享。[4]

三、基層社會治理面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國已經(jīng)邁進(jìn)了中國特色社會主義新時代，不僅人民對美好生活的期待提高了，我國的社會治理也出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)。

（一）社會組織不能有效發(fā)揮其作用

社會組織作為公共關(guān)系中的一個重要主體，它對于各個組織成員的協(xié)調(diào)活動是尤為重要的，如政黨、政府、企業(yè)、商店、工廠、公司、學(xué)校等。但因?yàn)榇蠖鄶?shù)人并不十分清楚社會組織本身的功能作用，不少人淺顯地認(rèn)為社會組織只是政府工作的一個補(bǔ)充，沒有將其地位辨別清楚，因此很多人選擇脫離社會組織，即使在基層組織中的工作人員，也都是年長者較多，缺少年輕骨干，這對于基層治理創(chuàng)新有著負(fù)向作用，導(dǎo)致社會組織的整體能力沒有很大的提升。

（二）基層社會治理體系不夠完善

自上而下的思想觀念在一些基層管理者的思想里根深蒂固，由多個管理主體共同參與的協(xié)同治理理念還未深入人心。政府的很多處事方式依舊是“管控” 的慣性思維，以民為主的治理理念并未真正得到實(shí)施，沒有將傾聽民聲這一治理舉措落實(shí)到位，政府及其職能部門還存在權(quán)責(zé)不清、部分職能缺位、越位、錯位等問題。[5]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級政府之間，存在權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象，并且一些其他的部門，對基層治理的治理職能了解不全面，不認(rèn)為基層社會治理工作和他們存在著必不可少的關(guān)系，因此，在基層社會治理體系中仍有很多問題需要完善。

（三）基層社會治理執(zhí)行力度不足

在基層治理中，執(zhí)行環(huán)境與執(zhí)行效率密切相關(guān)。目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在執(zhí)行上面臨上級指令過多、自主空間過小，導(dǎo)致容錯機(jī)制和糾錯機(jī)制缺乏；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）面對群眾反映的現(xiàn)實(shí)問題會遭遇“想管管不了” 的執(zhí)行困境；少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)部存在職責(zé)不清、部門之間協(xié)調(diào)不足等問題。要促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)的精準(zhǔn)化、精細(xì)化發(fā)展，為高質(zhì)量發(fā)展提供服務(wù)支持，都需要以政府執(zhí)行力作保障。總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會治理表現(xiàn)，執(zhí)行力上尚存在一些亟待提升的地方。

（四）基層社會治理信息化程度不足

在推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)工作發(fā)揮著重要作用，信息化是基層社會治理現(xiàn)代化程度加速的關(guān)鍵手段。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黨建信息化在滿足基層群眾需求方面還未達(dá)到很好的要求，信息化手段的過度使用會導(dǎo)致一些基層干部，主要是指年輕的黨務(wù)工作者會在與基層群眾進(jìn)行面對面的溝通上產(chǎn)生消極怠慢的念頭，對網(wǎng)絡(luò)手段產(chǎn)生依賴，如習(xí)慣用郵件、微信、視頻等社交軟件對信息化工作進(jìn)行走訪，工作雖然方便了，但與群眾的感情卻疏遠(yuǎn)了，密切聯(lián)系群眾的工作態(tài)度改變了。

四、基層社會治理的時代選擇

基層社會治理主體的治理能力不能有效發(fā)揮其作用、基層社會治理機(jī)制不夠完善、法律不夠完善、信息技術(shù)不夠完善等困境，基層黨組織需發(fā)揮引導(dǎo)的帶頭作用。促使社會力量積極主動參與基層社會的治理，努力調(diào)整基層社會治理機(jī)制，將社會治理打造出新格局治理。

（一）發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，打造社會治理共同體治理合力

創(chuàng)新和提升基層社會治理，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢作為社會治理優(yōu)勢，以改革創(chuàng)新的思路，最大限度把群眾組織起來，落實(shí)人民群眾參與社會治理的治理方案，調(diào)整人民群眾參與社會治理的治理方式，搭建由黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“社會共治圈”。[6]據(jù)居民分散、服務(wù)半徑長等實(shí)際開展社會治理共同體建設(shè)工作，通過引領(lǐng)各領(lǐng)域黨建“大融合”，把社會治理的觸角延伸到基層，推動實(shí)現(xiàn)“小事不出鄰里、大事不出社區(qū)、矛盾不上交”。

（二）賦予治理載體效能，完善基層治理機(jī)制

近年來，我國的基層治理已取得一定的成績和進(jìn)展，但離治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有較大的距離。在新時代如何提升基層社會治理能力，已成為亟待解決的問題?；鶎狱h員干部是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中堅力量，良好的能力素質(zhì)是基層黨員干部正確履職的前提和保障。提升干部素養(yǎng)成為優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和隊(duì)伍作風(fēng)的重要手段。只有重視和加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，著力提高他們能力素質(zhì)，關(guān)心他們成長進(jìn)步，主動為他們排憂解難，才能充分調(diào)動基層干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

（三）發(fā)揮法治治理能力，推動基層社會治理法治化建設(shè)

法律法規(guī)的不斷健全，不僅能為基層治理提供重要的法律依據(jù)，同時也為基層治理法治化確立治理標(biāo)準(zhǔn)。在整治法治體系時，需要從兩個重要的方面入手：一是需要將地方領(lǐng)域的立法制度進(jìn)行審查，隨之完善重點(diǎn)領(lǐng)域的立法工作；二是及時、準(zhǔn)時將相關(guān)法律更新完善。雖部分領(lǐng)域立法到位，也有相關(guān)的條款，但并非嚴(yán)格按照其政策發(fā)展的要求進(jìn)行修訂。如針對已經(jīng)頒布過的，時間較長的基層法律，沒有做好梳理工作，需要各基層與時俱進(jìn)地將其修改，希冀成為未來基層治理發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。[7]

（四）強(qiáng)化信息技術(shù)，推動基層社會治理信息化建設(shè)

建設(shè)自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)》的建議中被明確提出。基層治理的服務(wù)體系建設(shè)需被黨組織領(lǐng)導(dǎo)重視，同時，也要減輕村級組織負(fù)擔(dān)?；鶎由鐣卫碓跇?gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺的建設(shè)上要精準(zhǔn)。[8]通過“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理” 的手段，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級治理信息的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，基層政府與縣級職能部門政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開放交換共享機(jī)制，在信息化的建設(shè)過程中，基層治理水平被不斷提升。[9]

五、基層社會治理的對策建議

（一）強(qiáng)化公眾參與基層社會治理意識

基層社會治理水平可以通過強(qiáng)化公眾參與基層社會治理意識提高到一個新的高度。同時，以社會公民主動參與基層治理途徑建設(shè)新的基層社會治理模式。這種治理模式將推廣公眾協(xié)商自治模式，擴(kuò)大基層治理參與主體，培養(yǎng)社會組織治理能力，發(fā)展群眾生活類、文體活動類、公益慈善類、居民互助類等社會組織，將社區(qū)社會組織扎根社區(qū)的優(yōu)勢強(qiáng)化，走進(jìn)群眾，走向群眾，社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)積極性持續(xù)宣揚(yáng)。

（二）完善基層社會治理制度

以基層治理法治化、制度化為手段，為基層治理提供有力法治保障，更好地發(fā)揮基層組織在社會治理中的重要作用。一是要使政府及其職能部門的權(quán)責(zé)相一致。建立政府購買服務(wù)制度、建立雙向考核制度，同時要提高基層社會工作者的薪酬待遇，挖掘并培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)化社區(qū)工作人才隊(duì)伍；二是規(guī)范一站式建設(shè)治理制度，提供一站式接待、一條龍服務(wù)，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解“最多跑一地”；三是優(yōu)化網(wǎng)格化建設(shè)制度，做精做細(xì)做實(shí)社區(qū)網(wǎng)格化管理。將專職網(wǎng)格員進(jìn)行培訓(xùn)，以城市元素為主題的數(shù)據(jù)庫按照“全覆蓋、無縫隙” 要求進(jìn)行構(gòu)建。[10]

（三）加強(qiáng)基層社會治理干部隊(duì)伍管理

優(yōu)化基層社會治理干部隊(duì)伍管理，將其工作職責(zé)按照職能劃分，嚴(yán)格按照工作制度規(guī)定要求干部，在人員配置合理的前提下，在社區(qū)內(nèi)建立干部職級體系和晉升制度，在機(jī)構(gòu)規(guī)范的前提下優(yōu)化績效管理體系，強(qiáng)化激勵機(jī)制。將從社區(qū)工作人員中考錄公務(wù)員、招聘事業(yè)單位工作人員或選拔鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部制度，進(jìn)一步調(diào)整和完善?；鶎狱h員干部在工作上的創(chuàng)新意識，要不斷被引導(dǎo)、教誨。優(yōu)秀治理干部要樹立先鋒執(zhí)行者、正確引領(lǐng)者的重要形象，基層治理改革依靠基層干部的高度政治自覺推動，保證基層社會治理各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)到基層、治理成果落實(shí)到人民群眾。[11]

六、結(jié)束語

基層廣闊，完善國家治理，必須對基層治理中出現(xiàn)的新問題、新情況作出回答。公眾可以積極行使權(quán)利，以基層黨組織、社區(qū)、社會組織等為途徑，有效參與基層社會治理，實(shí)現(xiàn)居民群眾廣泛參與自助互助服務(wù)新方式。以基層社會治理主體權(quán)責(zé)明晰為前提，打造“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。只有不斷加強(qiáng)和完善基層治理，呼應(yīng)好人民群眾的多層次、差異化、個性化的新需求、新期待，才能更好地夯實(shí)國家治理的根基。

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