行政程序數(shù)字化的風險與治理

摘要：行政程序數(shù)字化帶來了行政效率提升和行政能力提高的積極影響，但也在行政相對人的程序性權利保護等方面帶來了一定風險。理想的數(shù)字化行政程序應當具備服務理念，在重視效率的同時保持有效參與和決策民主。以正當程序理念防范行政程序的數(shù)字化風險，就是要通過行政法維度的制度設計化解數(shù)字技術對行政主體產生的遮蔽，強化程序中行政人員的參與，保護行政相對人的合法權益。為此需要從立法角度凸顯數(shù)字化時代的正當程序理念，在數(shù)字化執(zhí)法中以正當程序理念指導程序推進，在司法審查中關注正當程序理念是否得到貫徹，在普法中強化民眾關于正當程序理念的認識，從而為“數(shù)字法治政府”的建成提供程序方面的有力保障。

關鍵詞：行政程序；數(shù)字化；正當程序

中圖分類號：D9? ? 文獻標識碼：A? ? 文章標號：1009-3605（2023）02-008-12

“數(shù)字政府”這種利用信息通信技術實施管理的行為就現(xiàn)代政府的本質而言具有雙重性，既是一種割裂，又是一種延展[1]。而“數(shù)字法治政府”較之“法治政府”又增加了行政法治之意蘊，要求政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化政府治理流程和方式。盡管技術應用與社會治理的因果關系仍有爭議，但數(shù)字化的應用的確對政府治理形態(tài)和效果產生了影響。從積極的角度看，行政程序的數(shù)字化提高了行政活動的效率，諸多事項能基于互聯(lián)網強大的記錄能力得以回溯，高度技術化的行政工具延伸了人之能力。從消極的角度看，將信息技術引入行政過程將產生一些風險，例如：大數(shù)據(jù)治理背后的隱私泄露、非現(xiàn)場執(zhí)法可能引起的權利忽視和電子政務帶來的門檻等。本文從行政程序數(shù)字化對行政活動產生的影響入手，分析了行政程序數(shù)字化背后可能帶來的智械僭越公權、私權保障缺位等風險，并在此基礎上探討了如何借由正當程序理念對行政程序數(shù)字化的實踐過程進行規(guī)范。

一、行政程序數(shù)字化及其對行政活動產生的影響

行政程序的數(shù)字化具備服務導向，具有效率價值，在過程與結果中重視民眾的公平參與，要求政府民主決策。目前國內數(shù)字政府建設如火如荼，各種新機制、新模式層出不窮，但也存在公權力被智械僭越、行政相對人程序性權利被漠視以及公共參與不足等問題?？偨Y國內外數(shù)字政府與行政程序數(shù)字化建設的有益做法與先進理念，可以為我國行政程序數(shù)字化的建設提供借鑒。

（一）行政程序數(shù)字化的內蘊理念

行政程序的數(shù)字化是數(shù)字政府建設的必然結果，其依托互聯(lián)網、物聯(lián)網等技術對政府管理和服務的業(yè)務流程進行重塑，呈現(xiàn)出電子化、網絡化、非現(xiàn)場化、自動化以及智能化的特點[2]，與傳統(tǒng)的政府辦公電子化有著本質不同。新的施政方式內蘊新的理念，借由先進的數(shù)字化技術，政府行政應當提升其服務價值，注重程序效率，保持程序意義上的參與公平與決策民主。

首先，行政程序數(shù)字化內蘊的服務價值，主要體現(xiàn)在政府業(yè)務流程的數(shù)字化再造和更加明顯的“以公眾需求為導向”的服務理念上[3]。一方面，服務型政府依照公共意志組建而成，以為公民服務為宗旨，積極承擔公共服務責任[4]；另一方面，政府在行政程序數(shù)字化中的角色由管理者轉變?yōu)樯鷳B(tài)建構者，其思維也相應地向產品思維轉變[5]。在這個過程中，因數(shù)字化賦能而具備更強能力、更高效率的行政主體應當承擔更多的服務性責任。然后，行政程序數(shù)字化內蘊的效率價值，在于政府用以處理公共問題的方式、手段和工具大大增加，其技術手段更迭更快[6]。事實上，隨著數(shù)字信息工具的運營，越來越多的行政事務可由線上完成，極大減輕了行政相對人的程序負擔。在行政權內部，由于數(shù)字信息共享機制不斷完善，特定部門辦理相關業(yè)務所需時間大大減少、人力成本亦大大降低。最后，行政程序數(shù)字化將進一步助推行政相對人在行政事務中角色的變化，成為行政活動及其結果的共同締造者，程序意義上的參與公平與決策民主將得到保障。

（二）行政程序數(shù)字化的國內樣態(tài)

當前各地的數(shù)字政府建設如火如荼。在中央層面，國務院機構改革方案提出，要組建國家數(shù)據(jù)局，以期把數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用方面的有關職責相對集中。各地以“數(shù)字政府”和“智慧政府”為建設目標的行動方案一般以完善基礎支撐體系、政務服務體系、高效監(jiān)管體系以及智能應用體系為抓手，推行多領域、全流程的數(shù)據(jù)化、電子化工作。具體而言，主要包括政務服務質量和流程的改善與優(yōu)化、政府治理職能的強化履行以及數(shù)據(jù)治理方面的全生命周期管理。權威報告顯示，雖然中國數(shù)字政府建設已進入全面改革、深化提升階段，服務場景不斷豐富，但是也存在互聯(lián)互通不夠、數(shù)據(jù)共享不及時、業(yè)務協(xié)同差等方面的短板[7]。因此，就宏觀而言，我國正在逐步實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化和革新政府治理流程和方式，進一步構建整體性數(shù)字政府。

而就行政程序數(shù)字化這一數(shù)字政府建設中的單個方面來看，有關這一命題的嘗試也是多種多樣的。2023年政府工作報告指出，中國政府加快數(shù)字政府建設，90%以上的政務服務實現(xiàn)網上可辦，群眾經常辦理事項實現(xiàn)跨省通辦。從行政審批活動中的“一網通辦”到行政處罰活動中的非現(xiàn)場執(zhí)法，其實踐面向可謂紛繁復雜，但其內核都是減輕程序性負擔、擴大公權力在單位時間內的接觸面。例如，深圳市加強一體化政務服務平臺建設，推進公共服務“一屏享、一體辦”；浙江省迭代升級“浙里辦”，實現(xiàn)“網購式”政務服務，打造國家“跨省通辦”標桿。非現(xiàn)場執(zhí)法也逐步提升了科學化、精細化、智能化水平。例如，上海市浦東新區(qū)要求依托“一網統(tǒng)管”平臺推動非現(xiàn)場執(zhí)法工作，力圖對運用現(xiàn)代信息技術手段進行處罰等行為進行規(guī)范。

（三）行政程序數(shù)字化的國外探索

由于國外數(shù)字政府建設起步較早，因此行政程序數(shù)字化的成果也較豐碩，其宏觀理念與具體路徑均有值得我國借鑒之處。首先，以美國為例，學者習慣于將美國的數(shù)字政府建設分為四個階段：克林頓時期-小布什時期-奧巴馬時期-特朗普時期，并認為中國可以借鑒美國的做法，通過出臺諸多法案與戰(zhàn)略規(guī)劃推進數(shù)字政府建設[8]，尤其是特朗普時期以專門委員會推進公眾隨時隨地獲取線上政務服務的做法[9]，這意味著美國正在探索建立獨立且成熟的自動化行政程序系統(tǒng)。而英國較為值得借鑒的，是其在數(shù)字公平和反互聯(lián)網歧視工作方面的建樹。英國將殘障與文盲群體視為數(shù)字排斥群體，其目的之一，便是提高無障礙技術及其對于數(shù)字排斥群體而言的易用程度。為此，英國不僅出臺了《殘障歧視法案》，還以“英國在線中心”為抓手幫助數(shù)字排斥群體使用或學習如何使用政務服務系統(tǒng)[10]。除此之外，在行政程序數(shù)字化背景下，公眾參與和行政活動之間的雙向作用愈發(fā)明顯。相關研究表明，數(shù)字化技術和工具的有效引入能夠促進公眾參與行政活動，而數(shù)字化的公眾參與對政府治理效能的影響更加顯著[11]。因此，我國在數(shù)字政府與行政程序數(shù)字化的實踐中，應當為公眾參與行政程序營造良好環(huán)境。

（四）行政程序數(shù)字化可能產生的風險

行政程序數(shù)字化對行政活動的影響是雙重的，其積極意義在于以算法為代表的高效治理工具可以加快行政程序的推進，更快、更準確地實現(xiàn)社會治理；其負面意義則在于可能對人之主體性產生漠視，行政主體原有的審慎義務、行政相對人應有的程序性權利以及行政程序中的公共參與均可能因數(shù)字化工具的廣泛、深刻應用而歸于虛置。

有研究者認為行政程序數(shù)字化的問題在于信息化背景下的個人信息處理不當[12]、政府信息公開過程中的信息不公平[13]39或者算法應用可能導致正當程序原則失靈[14]4-17，其中主要問題在于數(shù)字化導致公眾有效參與行政決策困難。對于一項行政決策而言，數(shù)字化背景下公眾的表達權利近似無限，利益訴求因數(shù)字信息技術可以全網傳播，但其參與行政程序的實際效果容易借由其無序表達而滑向參與不足的困境[15]。例如，一項政策的醞釀與出臺，往往需要伴隨公眾意見的征集，現(xiàn)實中會出現(xiàn)公眾意見激烈而使得政策被迫擱置的情況；但真正需要這項政策并有意推動政策改進的群體，其聲音反而被大多數(shù)民眾的呼聲所淹沒。

隨著自動化行政和非現(xiàn)場執(zhí)法的不斷推廣，如何保證借由數(shù)字化技術得到的結論是正確的、如何架構數(shù)字工具背后人工審核機制，這已成為法律專家和技術專家的共同任務?！八惴ê谙洹雹賉16]77-92的問題一直存在，尤其在公私合作成為“數(shù)字政府”領域具備代表性范例后，政府與私人企業(yè)、非政府組織和其他人共同分享權力、資源、管轄權和技術的情況愈發(fā)普遍[17]，需要擔心的不僅僅是算法不透明帶來的行政執(zhí)法標準失衡，還有行政主體的公權力被私人企業(yè)、非政府組織僭越的風險。

除此之外，行政活動，尤其是在負擔性行政行為過程中，如何保證行政相對人的陳述、申辯以及提出證據(jù)等參與性權利，亦是行政程序數(shù)字化過程中不得不考慮的問題。有學者指出，當前非現(xiàn)場執(zhí)法改革過于追求執(zhí)法效率，而忽視了對行政相對人正當?shù)某绦蛐詸嗬蛯嶓w性權利的保障[18]105-118。當然也有學者認為對此不必過分擔憂，因主張違法行政自動發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)可以更好地實現(xiàn)行政處罰的雙重目標并對個案正義沒有影響[19]。事實上，無論基于何種討論立場，改進行政活動尤其是負擔性行政行為過程中的事實認定及法律適用環(huán)節(jié)，使得數(shù)字化工具不至于掩蓋行政人員、行政參與人的作用，都應該是一種基于正當程序理念上的共識。

二、正當程序理念下防范行政程序數(shù)字化風險的原則

行政程序數(shù)字化風險代表著數(shù)字技術對正當程序理念的挑戰(zhàn)，亦是數(shù)字法治政府建設過程中必須解決的問題。首先，面對“算法黑箱”問題，必須堅持行政法的正當程序理念，以公開、透明的算法機制破解“黑箱”，以促進公眾對行政程序數(shù)字化的了解與信任。其次，在數(shù)字化的行政程序中，要重視行政人員以及行政參與人的作用，避免出現(xiàn)程序由技術支配的現(xiàn)象。最后，要重視數(shù)字化行政程序中行政相對人的合法權益保障，防止由于技術過限等問題導致行政權逾越法治邊界。

（一）說明理由制度——化解“算法黑箱”問題的關鍵

“算法黑箱”因“次元壁”的存在而顯得神秘又不可控，雖然算法可以加快行政程序進度，但這并不意味著規(guī)則不透明現(xiàn)象就可以為行政法治精神所接受。行政程序的運轉或因職責而主動發(fā)生，或因要求而被動開始。伴隨著行政程序數(shù)字化的深入推進，機會均等、規(guī)則透明的算法標準規(guī)范數(shù)字化行政程序的運轉成為正當程序的應有之義。

行政行為說明理由已經作為制度納入我國的行政法律體系中，如《中華人民共和國行政處罰法》便規(guī)定了行政主體在行政處罰活動中的說明理由義務。事實上，在負擔性行政行為作出前，行政主體均有義務向行政相對人進行說明，其內容包括事實與法律依據(jù)等。[20]伴隨著行政程序的數(shù)字化，原有的事實認定、法律適用乃至自由裁量環(huán)節(jié)均有可能由算法完成，而隔著“算法黑箱”的行政主體無法詳盡得知該結論是如何由算法得出的，其向行政相對人說明時自然無法給出充分的理由?！笆聦嵪扔跈嗬土x務而存在，并且是權利和義務之決定性因素。沒有準確的事實認定，權利和義務就會失去意義?！盵21]如果行政主體無法說明其作出決定的事實依據(jù)，那么其決定則必然遭受質疑，同時其威信也會受到影響。

歐盟在破解“算法黑箱”中的做法值得借鑒，例如《歐盟關于人工智能道德原則的立法倡議》在安全性、透明度和問責制部分要求人工智能交互系統(tǒng)應具有透明度，且其運作模式、能力以及獲取、過濾信息并得出結論的過程應當透明，同時此類信息應當呈給國家監(jiān)管機構①。這種規(guī)范可以有效擺脫算法不透明之困境。有學者認為在自動化行政中算法公開是行政公開原則的應有之義[14]9，其實行政行為說明理由制度是行政公開原則的一項具體要求，同時二者本質上都是正當程序中“公開、透明”指標的要求，也內蘊私權對公權的監(jiān)督，以防公權恣意[22]。

主張說明理由制度是破解“算法黑箱”之關鍵，其原因在于可減少行政主體對數(shù)字化技術的依賴與惰性。事實上，站在行政人員角度考量問題，如果僅僅是為了追求行政法的秩序價值，那么凡可以達到此目標之手段皆可為。面對自動化行政，行政人員大可徑行采信，而不必費心審查其背后的原理和數(shù)據(jù)基礎。而在說明理由制度的倒逼之下，行政主體不得不認真了解自動化行政背后的算法基礎，使其向內研究并公開算法，或是向外要求合作機構公開算法，從而在作出處理決定時能夠有充分且可驗證的理由。

（二）正當程序理念要求在行政程序中保障行政相對人合法權益

擬作出的行政行為的合法性取決于對案件事實的合法和深入調查[23]，而對案件事實的調查需要案件各方主體的信息互換、對證據(jù)材料的分辨以及可能出現(xiàn)的辯論與聽證。陳瑞華教授曾評價，我國法治建設有“重實體、輕程序”的價值面向[24]，因此在行政程序數(shù)字化的建設中并不能草率地處理一些涉及國家、社會和個人切實利益的事宜。然而，當前行政程序數(shù)字化可能會帶來行政參與人參與權利的虛置，而且還可能導致行政處罰等制度的教育功能落空。這具體表現(xiàn)為負擔性行政行為在自動化行政背景下，行政相對人面對行政案件作出反應并參與其中的時間和機會被完全壓縮，原有的陳述申辯、提出證據(jù)以及要求聽證等權利可能無法得到實現(xiàn)[25]。同時，在原有的行政處罰程序中，行政相對人在參與行政程序的過程中能感知并了解相應法律法規(guī)，在收到處罰結果通知后還會受到行政工作人員的批評教育。而在自動化行政中，行政相對人可能并沒有機會接觸并感知案件流程，也沒有機會接觸行政主體工作人員，所以行政處罰對違法行為人的教育作用可能無法實現(xiàn)。

除此之外，行政活動不僅應當獲得公平且符合公共理性的結果，亦應以適當且及時的方式令行政相對人獲知，這一要求在行政程序數(shù)字化時代更為重要。由于數(shù)字化的行政程序自動化程度較高，因此必然會提高作出相應處理決定的頻率。以負擔性行政行為為例，如果在每次作出處理決定后不及時告知行政相對人，則其可能對相應事項的違法或不適當性一無所知，從而繼續(xù)類似行為。這樣一方面對行政相對人極為不利，畢竟如其知曉相應事項屬于違法或其他應受不利作用之行為，便有可能不再為之，從而免受后續(xù)不利影響；而另一方面，這種告知缺位現(xiàn)象至少在行政處罰領域有違糾正違法與預防再犯的立法精神。因此，在行政程序數(shù)字化的當下，需要將行政活動的結果及時告知或有效送達行政相對人，以使程序之價值得以充分發(fā)揮。

（三）正當程序理念要求重視行政程序數(shù)字化中的行政人員參與

行政活動是行政主體主導下的利益分配過程，如何在突出技術治理的行政程序數(shù)字化背景下保證負責行政處罰的工作人員充分參與，是正當程序理念所必須關注的問題。數(shù)字化的行政程序可能由于其高效率、低控制的特點，使得行政處理決定的得出不再審慎，具體體現(xiàn)為行政人員在過程和結果審核中沒有發(fā)揮應有作用，行政參與人沒有機會充分參與事實的調查與決定的作出。行政主體為了作出正義的決定則必然要遵從正義的決定程序，有學者將之歸納為結果無涉且廉潔、問題的真實以及仔細研究事實[26]。因此，對事實的仔細研究是行政主體自我確定及達到判斷確定性的基礎，這就要求對有關問題的各種構成進行詳細審視。如果一個行政決定是行政主體及其工作人員在不了解相關事實的前提下，聽從數(shù)字化工具的判斷而作出的，那么這個決策就有不能成立為正確決策的風險。

行政程序數(shù)字化可能會導致行政主體對案件的感知降低，影響裁量結果，其作出的處理決定在合理維度可能存疑。例如在部分行政處罰工作中，原本對行政相對人違法事實的調查由人工完成，行政主體會憑工作經驗和行政認知綜合判斷行政相對人是否違法并需要處罰。而在數(shù)字化改革后，原有的人工調查程序環(huán)節(jié)被部分省略，行政主體只是在數(shù)字化的行政程序輸出端接觸并了解案件。有學者指出部分數(shù)字化行政實際上并無裁量能力，因此尚未達臻完全自動化行政的境界[27]，但即便是這種不完全的自動化行政，也會對負責處罰的行政主體工作人員產生裁量方面的影響，因為其在這一行政程序中的參與是不充分的，對行政相對人的主觀惡性、情節(jié)惡劣程度以及案件的其他細微構成部分的感知是不到位的，由此作出的處理決定很可能不如原有的人工處罰更接近社會效果和法律效果統(tǒng)一的狀態(tài)。

因此，在數(shù)字化的行政程序中樹立正當程序理念可以保證行政人員充分參與到行政活動中，從而充分感知案件信息、了解相對人的情況，并據(jù)此作出在合法性與合理性方面都符合要求的案件處理決定。

三、正當程序理念下防范行政程序數(shù)字化風險的實踐路徑

目前學界以正當程序理念對行政程序數(shù)字化風險進行治理的觀點較多，有學者建議在非現(xiàn)場執(zhí)法司法審查中關注行政主體在信息攝取和錄入階段是否遵循了技術性正當程序原則[18]116；有人主張在算法封閉性與法律可責性之間尋找平衡點，從而在技術維度上尊重算法，在法律維度上透視算法[16]92；也有研究者認為應通過行政信息公開原則、公眾參與原則與說明理由規(guī)則調和行政程序數(shù)字化與正當程序理念間的矛盾[14]11-15；還有學者主張減少人工審核證據(jù)的技術依賴，并拓展說明理由的內容范圍[28]。可見，學界關于在正當程序視角下治理行政程序數(shù)字化風險的研究普遍偏向技術角度，力圖基于技術方面實現(xiàn)對正當程序理念的維護。由于法律研究者并非專業(yè)技術者，因此其基于技術方面的研究能在多大程度上得到落實尚有待實踐的檢驗。本文從法律實踐角度出發(fā)，試圖為正當程序理念如何在行政程序數(shù)字化中發(fā)揮作用提供另一種思路。

（一）在立法中凸顯數(shù)字化時代的正當程序理念

法律應當引導并規(guī)范行政程序數(shù)字化事業(yè)在公平的軌道上運行，一方面，不僅要使行政程序可以為民眾所感知和參與，特別是要讓老年人、殘障人士等數(shù)字排斥群體的程序性權利在數(shù)字化的行政程序中得到體現(xiàn)。另一方面，則要通過立法使數(shù)字化行政程序中的行政主體更加審慎看待智械、機械的應用，通過不斷完善行政程序數(shù)字化的人工參與制度和事后追責制度，使行政主體及其工作人員不至于陷入“技術至上”的誤區(qū)。

首先，就立法層級而言，應當在現(xiàn)有的行政程序法中凸顯數(shù)字化時代的正當程序理念，同時在未來的行政法法典化事業(yè)中關注數(shù)字法治政府與行政程序數(shù)字化的問題?，F(xiàn)階段我國主要行政法律體系依托組織法、程序法、救濟法等部類，形成了有機的規(guī)范體系；偶有尚未出臺之法，亦不影響行政法體系的相對完整性[29]。雖然行政法還包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章，但數(shù)字法治政府與行政程序數(shù)字化是進入中央規(guī)劃的行政法治重大實踐，因此其立法層級不宜過低。

其次，就立法可行性而言，無論是既有的行政程序法，還是未來的行政法法典化事業(yè)，關注行政程序的數(shù)字化均具有可實現(xiàn)性。一方面，即使是在目前尚未全面建成數(shù)字法治政府的情況下，上述程序法中也基本有關于數(shù)字化與自動化行政的內容。以《中華人民共和國行政處罰法》為例，該法修改后在第41條對電子監(jiān)控設備取證進行了規(guī)定①，以適應科技執(zhí)法早已成為行政處罰常態(tài)的現(xiàn)實需求[30]；同時該法還對電子取證案件中當事人獲知違法事實以及陳述申辯的權利進行了保護，使其不為行政主體不當限制②。由此觀之，借由行政程序法對行政程序的數(shù)字化進行規(guī)訓是正當且可行的。應當在上述程序法中進一步明確數(shù)字排斥群體擁有的程序性權利，如為殘障人士等線上辦理業(yè)務提供無障礙服務等。另一方面，行政法法典化離不開對正當程序理念的吸納，而且借由行政法法典對數(shù)字化時代正當程序原則相對原則性的規(guī)定，可以為保障數(shù)字排斥群體的信息公平權利提供依據(jù)。當前，行政法的法典化雖然路徑不一，但無論是直接制定行政法典的“一步走”戰(zhàn)略，還是先總則后分編的“兩步走”規(guī)劃，抑或是基于程序主義的行政法法典化構想，其基本內容都與正當程序密不可分。當然，學者對正當程序的稱謂或有不同，例如周佑勇教授從程序的角度將行政正當原則引入行政法總則，指出其要求主要包括避免偏私和公眾參與等四項[31]。除此之外，部門行政法的制定與修改應當充分考慮到數(shù)字化對行政程序的影響，雖然部門行政法邊界不清，但其所涉領域比較明確。目前，各領域行政體系構建進度不一，在完善的過程中應當更加慎重考慮如何對擁有數(shù)字化工具的行政權進行規(guī)訓。

最后，對行政程序數(shù)字化的人工參與制度和事后追責制度的完善應當是全方位的，除了可以借鑒《中華人民共和國行政處罰法》第41條對法制和技術審核的規(guī)定，還需要追究此類案件中行政主體及其工作人員乃至技術提供主體的失范責任。當前，基于技術角度厘清責任或有困難；但基于行政治理角度，無論是行政方還是技術提供方的責任，其結果均為行政相對人的合法權益受到損害，因此對此類案件的處理宜采用無過錯責任制，即原則上應由行政主體及其工作人員負責并受到相應處分，但行政主體證據(jù)證明系統(tǒng)技術提供方責任的除外。

（二）在數(shù)字化執(zhí)法中以正當程序理念指導程序推進

行政執(zhí)法存在效率導向，國家行政機關和工作人員力圖提升效率以為社會提供更多公共服務[32]，由于行政事務繁雜而行政資源有限，因此無論是行政學還是行政法學，都較為關注如何提升行政效率、優(yōu)化治理結構以及改善治理效果等話題。行政程序數(shù)字化提升了行政主體和工作人員的業(yè)務能力，使其能在單位時間內完成更多任務。但在這一過程中，容易引發(fā)行政相對人權利虛置等數(shù)字化風險。而且由于數(shù)字化執(zhí)法直接作用于民眾，因此其可感知度相較于針對行政程序數(shù)字化的立法等活動會更高。

在行政程序的數(shù)字化過程中，應當重視行政相對人的公平問題，這既體現(xiàn)為橫向上不同行為能力人群之間應當獲得同等的程序性權利，又體現(xiàn)為縱向上行政主體與行政相對人在行政程序中本就不平等的實力地位不能因為行政程序的數(shù)字化而更加懸殊。

在橫向層面，行政主體應當提供更多反歧視與公平的行政程序數(shù)字化政策，如果數(shù)字化行政程序的啟動外設或內蘊相當高的準入門檻，就是在行政角度放大了人群之間的不平等。以政府網站建設為例，政府網站的無障礙是數(shù)字政府以及行政程序數(shù)字化建設的基本條件，要求滿足所有人特別是老年人和殘障人士的需求，其設計應具備一定兼容性，能夠滿足不同系統(tǒng)、插件以及軟件的用戶需求，同時還應保持內容的可理解性，不超出民眾理解能力并為不同語種人士提供在線翻譯服務[13]99。當然，行政程序數(shù)字化的表現(xiàn)方面遠不止于政府網站這一項，還有法律釋明和文書送達等，所以要求行政主體在設置程序中應當具備公平對待各個群體的意識。

在縱向層面，行政主體因數(shù)字化工具而極大延展了能力，也使得行政相對人動輒得咎或陷入被動的概率加大。數(shù)字化的行政程序最終依然會落腳于行政人員的判斷與決策，所以在正當程序理念下防范行政程序數(shù)字化風險的過程中，由于行政活動對數(shù)字化信息系統(tǒng)的依賴性大大提升，給行政人員如何提高法治素養(yǎng)和數(shù)字化知識水平帶來了新的挑戰(zhàn)。為了應對這一挑戰(zhàn)，提升行政人員的法治水平和技術素養(yǎng)是行政程序數(shù)字化背景下維護正當程序理念的應有之義。在法治水平方面，要加強執(zhí)法人員法治理念、基礎法律知識和法律專業(yè)知識等方面的培養(yǎng)[33]；在信息技術方面，不僅要培養(yǎng)行政人員信息觀念、信息知識和能力以及信息道德等，還要注意區(qū)分不同層次進行針對性培養(yǎng)[34]，從而使行政人員在數(shù)字化的行政程序中不至于因為技術加持而壓制行政相對人的合法權益。除此之外，應當落實行政責任追究制度，在出現(xiàn)上述情況時及時應對、精準處理、定期總結，以提升行政程序數(shù)字化建設的質量。

（三）在司法審查中關注正當程序理念是否得到貫徹

行政程序是司法審查的內容之一，除程序的合法性外，亦審查其正當性[35]。司法機關對行政程序，尤其是對行政程序正當性的審查，對于行政程序數(shù)字化的進一步發(fā)展具有重要意義。

司法終局性意味著法院在爭議解決中具有特殊地位，行政案件在歷經數(shù)字化的行政程序后依然有進入行政訴訟之可能，法院必須對行政主體在前述程序中的活動進行審查。如果對相應的行政程序不甚了解，那么前述審查自然便無法順利完成，其結果更是未必正確，相應的司法終局性便因其裁判結果的未必正確與程序的未必終結而受到質疑。同時，行政相對人對程序的感受如果與法院對程序是否正當?shù)呐袛啻嬖诔鋈?，又將加重其對司法裁判的不信任。有鑒于此，針對行政程序數(shù)字化，司法機關應當探索與時俱進的審查方式，不能與不斷數(shù)字化的行政活動脫節(jié)。

實務中，司法機關對技術自動記錄取證的審查可以嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》之規(guī)定進行，但依然會盡量認可非現(xiàn)場執(zhí)法的合法性[36]。有學者指出司法機關對電子警察的審查應當從實體審查中的執(zhí)法系統(tǒng)檢測情況、功能與實效以及程序中是否堅持正當程序原則出發(fā)[37]。事實上，對自動化行政、非現(xiàn)場執(zhí)法等數(shù)字化行政程序的司法審查本質上依然是對行政主體是否正確應用了適當?shù)臄?shù)字化技術進行行政活動的審查，而之所以強調對正當程序理念的把握，也是因為行政程序數(shù)字化后產生的程序壓縮可能侵犯行政相對人的程序性權利。例如在“何某訴上海市公安局黃浦分局交通警察支隊交通行政處罰案”①中，法院之所以審查相關技術投入運用前是否經過充分的論證及檢測是否合格，正是因為這是正確利用數(shù)字化行政程序開展行政活動的前提。

首先，基于程序的有效參與角度，司法機關應當審查非現(xiàn)場執(zhí)法或自動化行政中行政相對人是否有效參與了行政程序并充分表達了對行政處理決定產生影響的意見。數(shù)字化背景下，行政主體及其工作人員往往忽視與行政相對人的溝通，從而導致其權利的虛置。其次，基于程序的公正性角度，司法機關需要判斷行政主體及其工作人員是否因為數(shù)字化行政程序的存在而放任與行政相對人之間的權利不對稱、信息不對稱以及程序負擔不對稱。再次，基于程序的確定性角度，司法機關應當審查對應的數(shù)字化行政程序是否存在規(guī)則不透明、可預期性差以及行政主體及其工作人員是否按既定程序操作等問題。最后，基于程序的平等性角度，如果數(shù)字化行政程序是如此嚴苛，以至于相關群體根本無法借由此類程序參與行政活動，那么法院應當對行政相對人予以支持，同時也需要以司法建議等方式敦促相關行政主體改進程序設計。

（四）在普法中強化民眾的正當程序理念認識

行政事務與每個民眾密不可分。對正當程序理念的不了解，使得民眾面對數(shù)字化的行政程序時無從判斷自己是否實現(xiàn)了程序性權利，因此提升民眾的正當程序理念認識水平尤為重要。有學者認為普法是一種錯誤的法治展開方式，會成為我國法治進步的障礙[38]。但我國作為后發(fā)型法治現(xiàn)代化國家，執(zhí)法人員往往受到政治倫理思想與人情思維的影響[39]，而數(shù)字化的行政程序又可能會加劇其惰性，導致其對行政相對人的程序性權利較為漠視。對行政相對人而言，其可獲取的法律知識、法律資源以及法律援助或者因稀缺而代價太大，或者因限制較多而無法觸及。由于實體法律類型繁多且規(guī)定各異，因此學習成本過高。所以從普法角度使民眾獲知基本的程序性知識，強化其對正當程序理念的認識，可以使其在面對各類行政程序時對相應處理方式是否侵犯了自身的程序性權利作出基本判斷，從而在行政程序中可以化解可能的行政糾紛，亦能在行政程序終了后提升尋求救濟的效率。

四、結語

在法治軌道上推進行政程序數(shù)字化建設是數(shù)字法治政府建設的應有之義。行政程序的數(shù)字化具備服務導向、效率導向，并具有公平性和民主性。但是行政程序的數(shù)字化亦會帶來智械僭越公權、私權保障缺位等風險，需要依托正當程序理念予以治理。首先，應當重點強調行政主體說明理由的責任，以此對“算法黑箱”等問題進行化解。其次，要在數(shù)字化的行政程序中保障行政相對人的合法權益，不僅要實現(xiàn)其對行政程序的有效參與，也要保證相關制度的預防和教育意義不被虛置。最后，要強調行政人員對行政程序的深度參與，充分感知案件信息、了解相對人的情況，避免出現(xiàn)判斷與裁量失誤。

為了在行政程序數(shù)字化維度推動數(shù)字法治政府建設，一是要從立法層面凸顯數(shù)字化時代的正當程序理念，既要注重數(shù)字技術下的群體公平，又要避免行政主體過度依賴技術工具。二是要從執(zhí)法層面以正當程序理念指導程序推進，這既需要行政主體及其工作人員利用數(shù)字技術提高效率，又要使其從橫向角度樹立在數(shù)字化行政程序中公平對待每一群體的意識，在縱向角度防止因技術加持而主動或被動壓制行政相對人的合法權益。三是要在司法層面重點關注自動化行政和非現(xiàn)場執(zhí)法等高度數(shù)字化的行政案件是否貫徹了正當程序理念，對行政主體是否正確應用了適當?shù)臄?shù)字化技術進行行政活動的司法審查。四是要利用普法渠道提高群眾對正當程序理念的認知水平，實現(xiàn)其在數(shù)字化行政程序中程序性權利的自我實現(xiàn)與救濟。

①算法黑箱是指數(shù)據(jù)和模型在黑箱內部，黑箱的邊界是交互界面，在物理世界和數(shù)字世界之間形成一道天然的隔閡，人們無法知曉黑箱內部的運作情況。

①《歐盟關于人工智能道德原則的立法倡議》，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0275_EN.pdf（最后訪問時間：2022年8月19日）。

①《中華人民共和國行政處罰法》第41條第1款：“行政機關依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術監(jiān)控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審核，確保電子技術監(jiān)控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布?！?/p>

②《中華人民共和國行政處罰法》第41條第3款：“行政機關應當及時告知當事人違法事實，并采取信息化手段或者其他措施，為當事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權?！?/p>

①上海市高級人民法院（2019）滬行終204號行政決定書。

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責任編輯：周 覓

收稿日期：2022-10-01

基金項目：國家社會科學基金重大項目“行政法總則制定的理論與實踐問題研究”（項目編號：21&ZD191）

作者簡介：趙豪，男，河南新鄉(xiāng)人，中國政法大學法學院博士研究生，主要研究方向：行政法學。