黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家治理現(xiàn)代化：內(nèi)在邏輯與協(xié)同作用

齊恩平 呂姝潔

摘要：在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)并非與現(xiàn)代治理的法治化要求相違背，相反兩者是國(guó)家治理體系的重要組成部分。黨的政策的宏觀性、靈活性引領(lǐng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，更是在依法治國(guó)的要求下，與法律保持一致，從不同維度參與國(guó)家治理。黨內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律性、法律性通過(guò)作用于黨的治理，科學(xué)地、有效地參與國(guó)家治理。無(wú)論是黨的政策還是黨內(nèi)法規(guī)，都與國(guó)家法律保持著緊密的聯(lián)系，在法治治理邏輯下協(xié)同作用于國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程中。

關(guān)鍵詞：黨的政策；黨內(nèi)法規(guī)；國(guó)家治理；協(xié)同作用

中圖分類號(hào)：D24? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2023）01-0039-11

一、導(dǎo)言

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在提升自身領(lǐng)導(dǎo)能力的基礎(chǔ)上，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家?？v覽新中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐，每一次向前推進(jìn)都離不開(kāi)黨的政策的指導(dǎo)。國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)、重要發(fā)展走向等，在黨的歷次重要的會(huì)議報(bào)告等文件中可以得到證實(shí)①。黨的政策是黨治國(guó)理政實(shí)施各項(xiàng)方針政策的重要載體之一，其宏觀性、全局性、靈活性及可持續(xù)發(fā)展等優(yōu)點(diǎn)，有利于提高國(guó)家治理效率與效能。黨內(nèi)法規(guī)是在依法治國(guó)全過(guò)程中，貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排，是關(guān)于黨組織和黨員的行為規(guī)范，黨通過(guò)制度的方式管黨治黨，有利于提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。

黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)都高度凝聚了中國(guó)共產(chǎn)黨治黨、治國(guó)的基本經(jīng)驗(yàn)，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要邏輯起點(diǎn)。黨的政策的靈活性、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的紀(jì)律性等特性，似乎與運(yùn)用法治思維治國(guó)理政的國(guó)家治理邏輯“不匹配”，進(jìn)而引發(fā)“文件治黨”“文件治國(guó)”的擔(dān)憂。實(shí)則不然，在黨的十八大“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”的要求下，運(yùn)用法治思維治國(guó)理政已成為必然。無(wú)論是黨的政策還是黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)，都在法治思維的引領(lǐng)下日趨完善。一方面，黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，這就意味著黨的政策也要接受憲法和法律的檢視，違反憲法或法律的政策將難以出臺(tái)或?qū)嵤?。如《中?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第七條規(guī)定，中共中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的規(guī)范性文件是否符合制定權(quán)限和程序進(jìn)程審查，保障了黨的政策的效力與參與國(guó)家治理的正當(dāng)性；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系被納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，為建設(shè)科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系，中共中央辦公廳組織對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了梳理與清理[1]。各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)亦對(duì)照《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，按照各黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)、名稱、制定主體和表現(xiàn)形式等黨內(nèi)法規(guī)的體系要求，清理了本地區(qū)、本部門(mén)已出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件，并進(jìn)行相應(yīng)的修改、廢止等處理。目前，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵、規(guī)范化、條文解釋等方面的研究頗多。但關(guān)于黨的政策的內(nèi)涵、表現(xiàn)形式、黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系及兩者與國(guó)家法律協(xié)同治理等方面的研究不多。事實(shí)上，黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間并非排斥或?qū)α㈥P(guān)系，而是協(xié)調(diào)、促進(jìn)與共生的良性互動(dòng)關(guān)系。

二、黨的政策的本質(zhì)及表現(xiàn)形式

在新民主主義革命時(shí)期，毛澤東提出“政策和策略是黨的生命”，深刻揭示了政策在國(guó)家發(fā)展中的重要作用。1957年10月，新華社通過(guò)《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章《黨和國(guó)家的政策是法律的靈魂》指出，正是基于黨的政策的正確指引，中國(guó)革命才能取得勝利。黨的政策在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮著綱領(lǐng)性作用，中國(guó)今天的發(fā)展成就更是離不開(kāi)黨的好政策。

（一）黨的政策不同于國(guó)家政策

政策與社會(huì)的政治組織結(jié)構(gòu)形式密不可分，不同的政治組織結(jié)構(gòu)會(huì)有不同的政策[2]。社會(huì)主義國(guó)家的學(xué)者對(duì)于政策的定義，則側(cè)重于從政策的制定主體（階級(jí)性）進(jìn)行分析。列寧認(rèn)為，“政策就是階級(jí)之間的相互關(guān)系——這是決定著共和國(guó)的命運(yùn)的。”[3]毛澤東認(rèn)為，政策作為“革命政黨一切實(shí)際行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，并且表現(xiàn)于行動(dòng)的過(guò)程和歸宿。一個(gè)革命政黨的任何行動(dòng)都是實(shí)行政策”[4]。在法學(xué)領(lǐng)域中討論政策時(shí)，將政策視為一種調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)范，是一種行動(dòng)準(zhǔn)則[5]，是階級(jí)或政黨為維護(hù)自己的利益以權(quán)威形式規(guī)定的在一定時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)和規(guī)范人民行為的準(zhǔn)則[6]。那么，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)，什么是黨的政策，黨的政策與國(guó)家政策之間的關(guān)系如何？

1.什么是黨的政策

我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家，黨的政策是黨在一定歷史時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定任務(wù)而制定的行動(dòng)綱領(lǐng)、方針和準(zhǔn)則，是人民利益和意志的體現(xiàn)。黨通過(guò)提出政策來(lái)行使對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，包括黨的決議、決定、意見(jiàn)、通知等文件[7]。在我國(guó)，國(guó)家政策是國(guó)家機(jī)關(guān)和黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，為了整個(gè)國(guó)家事務(wù)而確定的一系列方針、路線、原則、制度和其他對(duì)策的總稱[8]。黨的政策和國(guó)家政策在制定主體、效力范圍、政策內(nèi)容等方面不同。但作為我國(guó)的法定執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、地位已在憲法中明確，黨章規(guī)定黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。黨的政策旨在實(shí)現(xiàn)的任務(wù)和體現(xiàn)的人民利益和意志，與國(guó)家政策旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展任務(wù)和體現(xiàn)的人民利益方面是一致的。在中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的全面領(lǐng)導(dǎo)下，體現(xiàn)黨的意志和主張的黨的政策必然旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)與國(guó)家政策的發(fā)展目標(biāo)一致，最終使黨的目標(biāo)與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)融為一體[9]。如2020年11月頒布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，就制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出包括社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加完善、社會(huì)文明程度得到新提高、國(guó)家治理效能得到新提升等建議。

2.黨的政策和國(guó)家政策通過(guò)相互轉(zhuǎn)化、互相認(rèn)可在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一

國(guó)家政策是國(guó)家管理本國(guó)事務(wù)而確定的政治謀略。國(guó)家政策與黨的政策存在諸多方面的不同。但就內(nèi)容而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用決定了其對(duì)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)擁有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，促成了黨的政策和國(guó)家政策內(nèi)容上的一致。一方面，黨的政策和國(guó)家政策相互轉(zhuǎn)化、互相認(rèn)可。黨的政策經(jīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定后，通過(guò)一定的形式轉(zhuǎn)化為國(guó)家政策，或國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)一定的方式將黨的政策認(rèn)可為國(guó)家政策。如為進(jìn)一步推進(jìn)黨的十九大提出的健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的重大決策部署，2019年4月中共中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)聯(lián)合發(fā)文（《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》）的形式，從城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享等五個(gè)方面進(jìn)行了部署，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展。另一方面，黨的國(guó)家發(fā)展總政策和重大問(wèn)題的決策影響國(guó)家的具體政策。黨的政策主要集中于國(guó)家發(fā)展的總政策和重大問(wèn)題的決策方面，而有關(guān)處理國(guó)內(nèi)外事務(wù)的大量具體政策主要由國(guó)家機(jī)關(guān)制定。通常黨的政策提出宏觀政策部署，國(guó)家政策作出較為具體的政策安排。如在農(nóng)村承包關(guān)系方面，黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的方針，但并未提出具體的實(shí)施建議。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文（《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》）提出，應(yīng)當(dāng)保持農(nóng)村土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，并進(jìn)一步提出了保持“長(zhǎng)久不變”的實(shí)施意見(jiàn)。

（二）黨的政策的表現(xiàn)形式

黨的政策在實(shí)踐中常與黨的文件、黨的規(guī)范文件等概念難以區(qū)分?！拔募辈⒎且粋€(gè)學(xué)理上的概念，而是具有中國(guó)特色，在中國(guó)黨政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中形成的一種稱謂。關(guān)于黨的規(guī)范性文件，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查規(guī)定》）第二條僅提出其是具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的文件，制定的目標(biāo)在于作為黨組織履行職責(zé)的依據(jù)，但并未從本質(zhì)上界定黨的規(guī)范性文件的內(nèi)涵，仍難以厘清與黨的政策的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為黨的規(guī)范性文件不同于黨的政策，前者指的是一定層級(jí)（特定）的黨組織或黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合在貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家政策、國(guó)家法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中依照規(guī)定的權(quán)限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布的（涉密除外）除黨內(nèi)法規(guī)表現(xiàn)形式之外的，具有普遍約束力并可反復(fù)適用的重要文件[10]。即黨的規(guī)范性文件不同于黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)，是貫徹黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)的文件。但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，黨的規(guī)范性文件是黨的政策，其不包括黨內(nèi)法規(guī)，屬于以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的黨的政策制度體系[7]，即黨的規(guī)范性文件是黨的政策。從黨的規(guī)范性文件調(diào)整的對(duì)象、表現(xiàn)形式及相關(guān)規(guī)定對(duì)“規(guī)范性文件”的界定，其與黨的政策并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別。

1.黨的規(guī)范性文件是黨的政策的表達(dá)形式

在行政管理工作及規(guī)范性文件的備案審查等方面，規(guī)范性文件與政策經(jīng)常指向同一概念。在行政法理論中，“規(guī)范性文件”指行政主體為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章及實(shí)現(xiàn)行政目的所制定的，除行政法規(guī)和規(guī)章以外的，規(guī)范行政主體和不特定相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為[11]。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）對(duì)“行政規(guī)范性文件”進(jìn)行界定，提出行政規(guī)范性文件是具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。無(wú)論是在學(xué)理上還是在立法上，都認(rèn)為是“特定主體”在“法定權(quán)限”內(nèi)制定的“規(guī)則”，并將其與法律體系進(jìn)行區(qū)別。而黨的政策是黨在一定歷史時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定任務(wù)而制定的行動(dòng)綱領(lǐng)、方針和準(zhǔn)則，兩者在“特定主體”“法定權(quán)限”和“規(guī)則”三方面是一致的，黨的規(guī)范性文件與黨的政策調(diào)整社會(huì)關(guān)系的方式和手段一樣。在具體的制度實(shí)踐中，也將黨的規(guī)范性文件等同于黨的政策。2018年中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》中提到，在不具備制定黨內(nèi)法規(guī)的條件時(shí)，可以先提出政策安排，而政策的載體或表現(xiàn)形式是黨的規(guī)范性文件。實(shí)質(zhì)上“黨的規(guī)范性文件”是一個(gè)具有一定開(kāi)放性的概念，常被認(rèn)為是具有普遍約束力的文件，可以基于不同的立場(chǎng)加以限定[12]。而且《備案審查規(guī)定》也未在條文中明確黨的規(guī)范性文件的表達(dá)形式，僅是在第二條中指出，黨的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)備案審查。所以，黨的規(guī)范性文件并沒(méi)有特定的名稱，其功能定位側(cè)重于統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、明確目標(biāo)任務(wù)、作出部署安排，提出工作要求[13]。以“黨的規(guī)范性文件”表達(dá)時(shí)，蘊(yùn)含著國(guó)家治理法治化對(duì)政策的規(guī)范要求，并非是將“黨的規(guī)范性文件”與“黨的政策”相區(qū)分。另外，使用“規(guī)范性文件”的表述，也是在現(xiàn)代法治話語(yǔ)體系下，與行政規(guī)范性文件的表達(dá)保持一致。

2.黨的規(guī)范性文件的程序化不影響其政策屬性

黨的規(guī)范性文件的“規(guī)范化”管理是國(guó)家治理法治化的必然要求，不能當(dāng)然地認(rèn)為制定程序的規(guī)范化與政策的靈活性無(wú)法兼容。黨的政策系“國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引”，從制定主體、制定程序、政策內(nèi)容等方面越來(lái)越科學(xué)和規(guī)范，與國(guó)家治理法治化保持高度一致。使用“黨的規(guī)范性文件”這一表達(dá)時(shí)，并未否認(rèn)其政策屬性，仍屬于不具有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的政策制度體系。所以，黨的規(guī)范性文件不僅是黨的政策的表現(xiàn)形式，也是克服“文件治國(guó)”“文件治黨”的內(nèi)在要求。我國(guó)先后出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)范黨的政策的制度，如《備案審查規(guī)定》明確了黨的規(guī)范性文件的備案審查制度。黨的政策的規(guī)范化管理與國(guó)家治理法治化的要求高度一致，既保證了政策作為區(qū)別于法律的制度體系參與國(guó)家治理，提升治理效率，又促進(jìn)了政策制度體系建設(shè)的科學(xué)化進(jìn)程與法律的有效銜接及溝通，使得具有規(guī)范性的政策可以在一定條件下有效轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律[14]。

三、黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)及其與黨的政策的差異

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)概念的權(quán)威界定是2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第三條，將黨內(nèi)法規(guī)界定為由法定主體制定的體現(xiàn)黨的意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨員行為的規(guī)章制度。從第三條的規(guī)定可以看出，“統(tǒng)一黨的意志”“黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)”及“紀(jì)律保證實(shí)施”是其特征，這也將黨內(nèi)法規(guī)與法律區(qū)別開(kāi)來(lái)。黨內(nèi)法規(guī)的概念幾經(jīng)變化，是一個(gè)基于黨的建設(shè)和發(fā)展而不斷完善的概念[15]。在黨的擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)上，毛澤東第一次提出“黨規(guī)”的概念[16]，此時(shí)使用“黨規(guī)”概念側(cè)重于對(duì)違反黨的政治紀(jì)律行為的規(guī)制。之后《毛澤東選集》中用“黨內(nèi)法規(guī)”替代了“黨規(guī)”的叫法。1955年3月毛澤東針對(duì)高崗、饒漱石分裂黨的重大事件，第二次提到“黨內(nèi)法規(guī)”。至此關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)概念的使用主要是從黨內(nèi)紀(jì)律層面規(guī)范黨員行為。而在此后很長(zhǎng)一段時(shí)間，“黨內(nèi)法規(guī)”都未能被賦予具體的內(nèi)涵，直至1990年7月頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)及效力等級(jí)

黨的十九屆四中全會(huì)提出必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，除提出形成完備的法律規(guī)范體系外，還要推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

1.黨內(nèi)法規(guī)具有“法屬性”但并非法律

《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的概念進(jìn)行了界定，但關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)屬性的討論仍是此起彼伏。有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不是法，是黨的紀(jì)律，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)是法不利于法治意識(shí)的普及[17]。有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性，是“軟法”“社會(huì)法”[18]。也有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不同于一般的“社會(huì)法”，其效力不亞于屬于“硬法”的國(guó)家法[19]。根據(jù)《制定條例》第三條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的界定，黨內(nèi)法規(guī)與法律有著本質(zhì)上的區(qū)別。首先，黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范”黨組織和黨員行為的規(guī)章制度，違反規(guī)定的承擔(dān)相應(yīng)后果，這種規(guī)范約束邏輯與法律規(guī)范的約束邏輯相似。作為“由……制定的……黨內(nèi)行為規(guī)矩（規(guī)范）總稱”[20]的黨內(nèi)法規(guī)，“法”屬性特征明顯。其次，黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、以黨的紀(jì)律為保障實(shí)施的規(guī)章制度，與由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范不同。因此，作為有關(guān)權(quán)力賦予和義務(wù)設(shè)定的規(guī)則[21]，在保障實(shí)施方面與國(guó)家法律區(qū)別顯著，本質(zhì)上不屬于國(guó)家法律制度體系，僅是約束黨組織和黨員行為的規(guī)范。

2.黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)

黨內(nèi)法規(guī)采取七種立法技術(shù)表現(xiàn)形式 [22]。由于立法技術(shù)表現(xiàn)形式不同，各類黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容存在一定的差別，制定主體也會(huì)有所不同。黨章是效力位階最高的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)與黨章保持一致；準(zhǔn)則是效力位階僅次于黨章的黨內(nèi)法規(guī)，其制定主體僅限于黨的中央組織[23]；條例是關(guān)于黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定；另《制定條例》第五條規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、省級(jí)黨委等制定的黨內(nèi)法規(guī)，可以使用“規(guī)定”“辦法”“規(guī)則”和“細(xì)則”。顯然，條例應(yīng)當(dāng)僅由黨的中央組織制定，效力高于“規(guī)定”等黨內(nèi)法規(guī)?！耙?guī)定”等黨內(nèi)法規(guī)，主要是關(guān)于具體工作作出的規(guī)定，效力低于黨章、準(zhǔn)則、條例?！吨贫l例》第三十一條進(jìn)一步明確，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循效力位階要求。黨內(nèi)法規(guī)以上述名稱作為劃分效力層級(jí)的依據(jù)，以不同層次的規(guī)范調(diào)整各類黨務(wù)關(guān)系，與立法過(guò)程中所遵循的法理邏輯一樣。如將黨內(nèi)法規(guī)區(qū)分為根本法規(guī)、基本法規(guī)和具體法規(guī)[24]，從規(guī)范內(nèi)容、效力等級(jí)、法規(guī)運(yùn)行邏輯等多方面，以規(guī)范的運(yùn)行體系保障黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

（二）黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的差異與互動(dòng)

學(xué)界關(guān)于政策與法律的關(guān)系從多個(gè)維度進(jìn)行了研究，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究也不斷深入，但就黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)的差異與互動(dòng)的研究并不多。有學(xué)者曾主張以“六個(gè)特定”為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策，即黨內(nèi)法規(guī)制定主體特定、名稱特定、規(guī)范事項(xiàng)特定、框架結(jié)構(gòu)特定、表達(dá)方式特定、審議和發(fā)布方式特定，但并未就兩者如何基于差異而互動(dòng)展開(kāi)研究。差異僅是區(qū)分不同概念的基礎(chǔ)，差異下的互動(dòng)才是研究差異的意義。差異下互動(dòng)的研究，能有效避免黨內(nèi)法規(guī)的政策化和黨的政策過(guò)度具體化。黨內(nèi)法規(guī)的政策化會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)因過(guò)于原則化而難以實(shí)施，且因政策的階段性特征導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的不穩(wěn)定。同樣，在制定程序非規(guī)范化和統(tǒng)一的情形下，黨的政策的過(guò)度具體化，亦會(huì)引發(fā)正當(dāng)性質(zhì)疑。

1.程序差異是兩者良性互動(dòng)的基礎(chǔ)

黨的政策尚未形成一套類似于黨內(nèi)法規(guī)的制定規(guī)則，僅在黨政聯(lián)合發(fā)文中，依行政規(guī)范性文件制定程序，或參照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《工作條例》）等制定。但行政規(guī)范性文件制定程序或《工作條例》的制定程序并不具有普適性和確定性，如《天津市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第十條規(guī)定，制定技術(shù)性規(guī)范“可以”邀請(qǐng)專家參與起草，并非“必須”邀請(qǐng)專家參與②。大部分規(guī)范性文件關(guān)于制定程序性要求并不具有強(qiáng)制性，且各地關(guān)于此類規(guī)范性文件制定程序的規(guī)定不盡相同。黨的政策的制定程序難以嚴(yán)控，并非立法的疏忽，是“政策”靈活屬性的必然要求。黨內(nèi)法規(guī)的制定程序幾經(jīng)發(fā)展，已形成了標(biāo)準(zhǔn)清晰的制定程序。《制定條例》第二十條規(guī)定了中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和省級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)的起草主體，第五章規(guī)定了審核批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審核內(nèi)容及批準(zhǔn)和發(fā)布等。各效力等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)從起草到審核、發(fā)布的程序清晰，在程序上保證了黨內(nèi)法規(guī)體系的完善和效力等級(jí)。

黨的政策是黨對(duì)面臨的形勢(shì)、問(wèn)題和挑戰(zhàn)作出審慎分析后的應(yīng)對(duì)措施，側(cè)重于宏觀的調(diào)整和把握。其靈活的制定程序，保證了問(wèn)題解決的時(shí)效性。黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重于對(duì)具體行為的調(diào)整，內(nèi)容更為具體、明確。其嚴(yán)格的制定程序，保證了規(guī)范的合理性和正當(dāng)性。兩者程序上的差異，在面對(duì)不同調(diào)整對(duì)象時(shí)，可以作出有效回應(yīng)。如制定黨內(nèi)法規(guī)的條件不成熟時(shí)，可以先制定黨的政策。

2.內(nèi)容等差異及政治上的關(guān)聯(lián)性促進(jìn)兩者的良性互動(dòng)

黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)都是國(guó)家治理的重要組成部分。但黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容、表現(xiàn)形式、名稱等方面的差異顯著，而兩者又具有緊密的政策關(guān)聯(lián)性，在差異與關(guān)聯(lián)的雙重作用下，兩者必然需要能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動(dòng)。一是黨的政策是確定黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的重要依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)的政治性、抽象性等問(wèn)題，其用語(yǔ)往往存在解釋的空間，在具體的適用中也就常常需要進(jìn)行解釋。而黨的政策的政治性特征，恰好有助于探究黨內(nèi)法規(guī)的真實(shí)含義。二是黨的政策有效協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律保持一致。黨的政策與國(guó)家法律之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，保證了政策與法律的統(tǒng)一性。而黨內(nèi)法規(guī)作為國(guó)家法治體系的一部分，應(yīng)當(dāng)與法律保持一致，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中就指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系，有利于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的內(nèi)在一致和有效銜接。

四、黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家治理現(xiàn)代化

黨的執(zhí)政能力與領(lǐng)導(dǎo)能力決定著國(guó)家治理的成效，黨通過(guò)黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)等治理制度不斷提升領(lǐng)導(dǎo)能力，改善領(lǐng)導(dǎo)方式，有利于促進(jìn)國(guó)家治理的法治化進(jìn)程。國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，是由一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)、相互影響的制度組成。

（一）黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家治理體系的重要組成部分

在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要針對(duì)制度“籠子”的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)行廢、改、立、釋，提高黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)的約束力和執(zhí)行力，使其成為規(guī)范秩序的利器。黨的政策的靈活性能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，宏觀性能全方位調(diào)控國(guó)家治理方向，同時(shí)以制定程序的規(guī)范化提升治理的科學(xué)性。黨內(nèi)法規(guī)的政治性有利于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力，規(guī)范性有助于以科學(xué)的治理邏輯參與國(guó)家治理。

1.國(guó)家治理體系多元化的必然要求

現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，各主體之間相互協(xié)同、相互影響顯得尤為重要。國(guó)家治理體系并不僅依法律進(jìn)行治理，而且是在黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)等制度體系共同參與下的治理體系。在國(guó)家治理中，靈活運(yùn)用各種治理手段，促進(jìn)多元治理主體更好依法履行治理職能是治理法治化的應(yīng)然要求。黨作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的政策是黨的意志和主張的體現(xiàn)。黨通過(guò)黨的政策對(duì)國(guó)家各方面的工作進(jìn)行政策指導(dǎo)，將黨以人民為中心、為人民謀幸福的目的和中國(guó)共產(chǎn)黨人治國(guó)理政的理念貫徹到國(guó)家治理的各個(gè)方面。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨重要依據(jù)，以規(guī)范化的科學(xué)方式對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式提出要求。黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)從宏觀到具體、從綱領(lǐng)性指導(dǎo)到規(guī)范性要求、從社會(huì)發(fā)展到黨員發(fā)展等方面，協(xié)力作用于復(fù)雜的治理體系，任何一部分都具有不可替代性。

2. 提升國(guó)家治理效能的內(nèi)在要求

“中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。”[25]國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，必然要求黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力的提升。黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)化建設(shè)，正是在這一國(guó)家發(fā)展背景下，黨對(duì)自身執(zhí)政能力、領(lǐng)導(dǎo)能力的提升。黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)直接影響黨員的行為方式和治理觀念，間接影響社會(huì)大眾的行為方式和治理觀念。黨以政策的形式確立國(guó)家發(fā)展方針和目標(biāo)，通過(guò)政策有效回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，黨的好政策為我國(guó)迎來(lái)了發(fā)展的新機(jī)會(huì)、新方向。黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范黨員行為的基本準(zhǔn)則，能有效防止黨員在思想和行為上出現(xiàn)錯(cuò)誤，增強(qiáng)了黨員的先進(jìn)性，必然提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)能力。

（二）黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的法治邏輯一致

國(guó)家治理需要依靠良好的制度來(lái)保障，法律是法治的重要制度保障，但不是唯一制度保障。國(guó)家治理的制度體系包括法律、黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)等制度。由不同的主體，按照不同的程序制定相應(yīng)的文件，各文件在規(guī)定的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的法治邏輯。國(guó)家治理的法治化，需要有完善的法律制度體系，而處理好法律與黨的政策、黨內(nèi)法規(guī)等國(guó)家治理制度之間的關(guān)系，是國(guó)家治理制度體系建設(shè)的應(yīng)有之義。

1.黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的法治邏輯

國(guó)家治理效能的提升，依賴于國(guó)家治理體系的科學(xué)構(gòu)建和國(guó)家治理能力的提升。黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)作為提升黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)能力的重要制度保障，在制度建設(shè)中，將黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)高度統(tǒng)一[26]。黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)具有價(jià)值同源性和規(guī)范統(tǒng)一性[27]。在黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系中，黨的政策從制定到實(shí)施都要接受合法性的檢視，合法性支持是其順利實(shí)施的前提與基礎(chǔ)。因此，黨的政策最終走向與國(guó)家法律的統(tǒng)一，不能把兩者對(duì)立起來(lái)。黨的政策所規(guī)范的事項(xiàng)與國(guó)家法律調(diào)整對(duì)象之間存在交叉重疊或沖突時(shí)，黨的政策應(yīng)在既定的憲法架構(gòu)下充分發(fā)揮政策在國(guó)家治理中的作用。在黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系中，如果黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)之間出現(xiàn)矛盾，就要做好制度的實(shí)施工作，從制定、修改和解釋等方面努力將兩者統(tǒng)一起來(lái)。在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系中，黨內(nèi)法規(guī)所蘊(yùn)含的合法性，相較于黨的政策的合法性屬性更為明顯。如果國(guó)家法律已經(jīng)做了明確的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)要避免再次進(jìn)行規(guī)定，或者只能對(duì)國(guó)家法律的規(guī)定作出實(shí)施細(xì)則、操作方法的細(xì)化性和具體性規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)具有為管黨治黨提供依據(jù)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供保障的雙重作用，與國(guó)家法律有效銜接，形成國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局。黨內(nèi)法規(guī)的依法建設(shè)，是推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的重要一環(huán)[28]。在國(guó)家治理中，黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律保持一致，以法治化作為溝通各方的“橋梁”，協(xié)同參與國(guó)家治理。

2.兩者的法治邏輯有助于與法律協(xié)同作用于國(guó)家治理

法治思維具有體系化和建構(gòu)性特點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度的合法化、合理化方面起著指引和規(guī)范作用，為全面依法治國(guó)進(jìn)程中的制度建設(shè)提供了方向，為解決社會(huì)發(fā)展中的難點(diǎn)問(wèn)題提供了理論支撐和具體路徑。法治思維下的社會(huì)治理，勢(shì)必也需要合法、合理的制度體系作為保障。在黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)制定、執(zhí)行及解釋等過(guò)程中，依法建設(shè)、規(guī)范建設(shè)是兩者按照法律的邏輯觀察問(wèn)題、運(yùn)用法治思維分析問(wèn)題的體現(xiàn)。國(guó)家治理體系和治理效能是一個(gè)有機(jī)的整體，要提高國(guó)家治理能力需要構(gòu)建科學(xué)的治理體系；要提高國(guó)家治理效能，需要全方面提升國(guó)家治理能力[12]。黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)作為國(guó)家治理的重要制度體系，只有符合法治治理邏輯，才能與國(guó)家法律保持有效溝通。而黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治之魂，提升領(lǐng)導(dǎo)能力的黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行，必然是在法治軌道上與國(guó)家法律共同推進(jìn)國(guó)家治理法治化。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的差異，確保兩者基于各自特性，在相應(yīng)規(guī)范范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理之目的；兩者之互補(bǔ)，建立了溝通與互通的橋梁與紐帶，助推國(guó)家治理現(xiàn)代化。黨的政策和黨內(nèi)法規(guī)作為黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治的重要制度保障，在制度建設(shè)中引入了規(guī)則之治為基礎(chǔ)的治理邏輯[12]，保證了與國(guó)家法律協(xié)同作用于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中。

注釋：

①黨的二十大提出，“新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展作出科學(xué)完整的戰(zhàn)略部署”，“貫徹新發(fā)展理念，著力推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制定一系列具有全局性意義的區(qū)域重大戰(zhàn)略”等指出了國(guó)家發(fā)展方向。

②《天津市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第十條規(guī)定，行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)組織起草。專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，也可以委托有關(guān)專家、研究機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)組織起草。

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The Party's Policies， Intra-Party Regulations and National

Governance Modernization： Internal Logic and Synergy Effect

QI Enping， LYU Shujie

Abstract： Under the requirements of the modernization of the national governance system and capacity， the party's policies and intra-party regulations accord with the requirements of modern governance legalization. Both of them are an important part of the national governance system. The macroscopic and flexible nature of the party's policies leads the modernization of national governance， and under the requirements of national governing by law， the party's policies are consistent with the law， contributing to national governance from distinct dimensions. The discipline and legality of intra-party regulations act on the party governance， scientifically and effectively working for national governance. The party's policies and intra-party regulations maintain a close relationship with national laws， and act synergistically on the national governance modernization process under the logic of legal governance.

Key words： the party's policies; intra-party regulations; national governance; synergy effect

責(zé)任編輯：翟? ?祎

基金項(xiàng)目：天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系研究”，項(xiàng)目編號(hào)：TJDNFGWT22-06。

作者簡(jiǎn)介：齊恩平（1966—），男，天津商業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。

呂姝潔（1986—），女，天津商業(yè)大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師。