監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督的實踐優(yōu)勢與強化路徑

［摘 要］監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督具有獨立開展工作、契合國家監(jiān)察工作、運行經(jīng)濟成本低等實踐優(yōu)勢，是確保國家監(jiān)察權(quán)在法治軌道上規(guī)范且高效運行的重要方式。在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革，應(yīng)在堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過明確和細化監(jiān)察委員會的實體與程序性履職規(guī)定、提高和強化監(jiān)察委員會專職內(nèi)部監(jiān)督干部的素質(zhì)、優(yōu)化監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督的干部配置與領(lǐng)導(dǎo)體制、建立和健全監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督考評與激勵機制、建設(shè)和培育健康積極的監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督文化、推動和實現(xiàn)監(jiān)察委員會內(nèi)外部監(jiān)督的互動與協(xié)作等舉措進一步強化監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督效能。

［關(guān)鍵詞］監(jiān)察委員會；監(jiān)察權(quán)；自我監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督；監(jiān)督效能

國家監(jiān)察體制改革通過整合反腐敗資源力量，重塑和優(yōu)化了我國的反腐敗體制機制，確立了中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)的中國特色國家監(jiān)察原則與模式，為我國黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭提供了有力的制度保障。作為我國行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，各級監(jiān)察委員會不是天然的“保險箱” ①，其工作人員對腐敗也不具有天生的“免疫力”。此外，作為黨和國家監(jiān)督體系的重要部分，監(jiān)察委員會“位高權(quán)重”，其出現(xiàn)的腐敗問題對黨和國家的事業(yè)會更具政治危害性。基于此，為確保國家監(jiān)察權(quán)在法治軌道上規(guī)范且高效運行，促進監(jiān)察委員會外部治理效能提升的成效，應(yīng)重視監(jiān)委內(nèi)部治理問題 ②，著力構(gòu)建針對監(jiān)委的系統(tǒng)完備監(jiān)督機制體系并不斷提升監(jiān)督效能。在現(xiàn)行國家監(jiān)察體制下，監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督具有獨特且突出的實踐優(yōu)勢，是實現(xiàn)對監(jiān)委施以有效監(jiān)督、防止“燈下黑”問題的不可或缺的重要監(jiān)督方式。新時代應(yīng)將有效提升監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督效能作為在新的起點上推進國家監(jiān)察體制深化改革和全面完善的重要抓手。

一、監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督的實踐優(yōu)勢

內(nèi)部監(jiān)督作為監(jiān)察委員會（以下簡稱“監(jiān)委”）內(nèi)部控權(quán)方式的重要組成部分，指監(jiān)委通過自我監(jiān)察和督促，確保黨和人民賦予的監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運行。廣義的監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督是將監(jiān)察機關(guān)看作一個系統(tǒng)，因而，監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督就包括上級監(jiān)委對下級監(jiān)委的監(jiān)督與一級監(jiān)委的內(nèi)部監(jiān)督兩大方面；狹義的監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督僅指某一特定層級監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。由于監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督是一種自我監(jiān)督，監(jiān)督主體與監(jiān)督對象同體是監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督的顯著特征之一。在我國現(xiàn)行國家監(jiān)察體制當(dāng)中，就加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督、確保國家監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運行而言，監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督因具有獨特且突出的實踐優(yōu)勢，仍是一種不可或缺的有效監(jiān)督方式。

（一）具有獨立性的強力保障

監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督具有獨立性的政治與法律保障。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)為監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督主體獨立開展監(jiān)督工作提供了政治保證。國家監(jiān)察體制改革明確將堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)列為國家監(jiān)察工作的首要原則，并決定監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會實行合署辦公，從體制機制層面強化黨對廉政建設(shè)和反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)為監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督主體獨立開展監(jiān)督工作提供了根本的政治保證。另一方面，全國人大通過立法為監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督主體獨立開展監(jiān)督工作提供了法律保障。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百二十七條和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第四條都規(guī)定了監(jiān)察委員會依法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉?！稇椃ā泛汀侗O(jiān)察法》在確立監(jiān)察權(quán)獨立行使原則的同時，也為監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督主體獨立行使監(jiān)督權(quán)提供了權(quán)威的法律保障?？傃灾?，得益于政治與法律對獨立性的雙重保障和支撐，監(jiān)察委員會采取自身監(jiān)督，天然地保證了“監(jiān)督監(jiān)督者”的主體可以外部獨立 ③。

（二）契合國家監(jiān)察工作特性

國家監(jiān)察工作的特殊性決定監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督是一種不可或缺的有效的監(jiān)督方式。一方面，國家監(jiān)察工作的專業(yè)性為外部監(jiān)督的開展設(shè)置了技術(shù)壁壘。監(jiān)察委員會的職責(zé)是依法依規(guī)開展監(jiān)督、調(diào)查以及處置工作，這些監(jiān)察工作都具有很強的專業(yè)性，外部監(jiān)督主體如果缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，很難對監(jiān)察委員會實施有效的監(jiān)督。另一方面，國家監(jiān)察工作的保密性為監(jiān)察委員會外部監(jiān)督設(shè)置了準入門檻。查辦職務(wù)犯罪案件是監(jiān)察委員會的重要職責(zé)，該項工作對保密性的要求極高，為了避免因案件信息泄露而影響辦案工作，《監(jiān)察法》明確禁止案件辦理人員之外的人員介入辦案過程和掌握相關(guān)辦案信息。相較于外部監(jiān)督，監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督主體，作為監(jiān)委內(nèi)部的專門監(jiān)督部門，或者本身就是監(jiān)察干部，更熟悉國家監(jiān)察工作，更能在發(fā)揮監(jiān)督作用的同時，保守監(jiān)察工作秘密。

（三）運行所需的經(jīng)濟成本低

從監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督主體與對象的物理距離來看，監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督在經(jīng)濟學(xué)意義上是一種低成本的有效監(jiān)督方式。監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督主體與對象同處于一個系統(tǒng)或機關(guān)，二者之間的物理監(jiān)督距離近，這不僅為監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督主體開展全過程監(jiān)督提供了便利，更為監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督主體以靈活的方式及時掌握其監(jiān)督對象失范監(jiān)察行為的線索、信息創(chuàng)造了有利條件?？傃灾?，由于與監(jiān)督對象的物理距離近，相較于監(jiān)察委員會外部監(jiān)督而言，監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督工作耗費的時間和物質(zhì)資源更少，所需的經(jīng)濟成本更低。

（四）能與外部監(jiān)督優(yōu)勢互補

建立健全監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督體系是構(gòu)建針對監(jiān)委的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的重要支撐。內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督各有優(yōu)劣，實踐證明，有效的權(quán)力監(jiān)督體系必須是一種內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機結(jié)合且優(yōu)勢互補的立體網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督模式。因此，在分別建立健全監(jiān)察委員會內(nèi)、外部監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，著力推動監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督在制度上實現(xiàn)貫通銜接，有助于二者在實踐中發(fā)揮各自的優(yōu)勢，相互配合、形成合力。

（五）能鞏固監(jiān)察權(quán)威的基礎(chǔ)

監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督是樹立和維護國家監(jiān)察權(quán)威的有效方式。監(jiān)察權(quán)威之下，廉政秩序方能生成。落實監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督能有力鞏固監(jiān)察權(quán)威的基礎(chǔ)。其一，落實監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督能顯著提升監(jiān)察效能。各級監(jiān)察委員會通過強化對自身的監(jiān)督，實現(xiàn)自我凈化和約束，有助于確保監(jiān)察權(quán)依法獨立運行，進而顯著提升國家監(jiān)察效能。其二，落實監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督能顯著提升監(jiān)察公信。監(jiān)察委員會主動開展內(nèi)部監(jiān)督不僅能提升自身的反腐敗能力，還能助力自己樹立嚴于律己的監(jiān)督者形象，這是監(jiān)委贏得社會公信力的必要條件。

二、監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督的強化路徑

習(xí)近平在黨的二十大報告中強調(diào)：“腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命?！?④為此，新時代應(yīng)在堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，進一步強化監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督的實踐效能，為監(jiān)委反腐敗功能的充分發(fā)揮奠定堅實基礎(chǔ)。

（一）明確和細化監(jiān)察委員會的實體與程序性履職規(guī)定

監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督的對象是其內(nèi)設(shè)部門和監(jiān)察干部，監(jiān)督的重點是監(jiān)督對象的履職行為和遵紀守法問題，其中，“履職行為”指監(jiān)督對象是否依法依規(guī)履行監(jiān)察職責(zé)，包括是否存在越權(quán)行為、是否符合行權(quán)程序要求等，“遵紀守法問題”指監(jiān)督對象是否模范遵守憲法和各項法律法規(guī)?，F(xiàn)行《監(jiān)察法》體現(xiàn)了“宜粗不宜細”的立法原則，僅對監(jiān)察委員會的職責(zé)權(quán)限與履職程序作了宏觀規(guī)定，盡管《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）細化了《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國監(jiān)察官法》明確了監(jiān)察干部的履職要求，但關(guān)于線索排查、監(jiān)察調(diào)查、留置措施等的規(guī)定在當(dāng)前仍不夠明確 ⑤。由于監(jiān)察委員會履行職責(zé)的實體和程序規(guī)定是其監(jiān)督主體實施監(jiān)督的重要參照和依據(jù)，因此，為提升監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督的效能，應(yīng)在《監(jiān)察法實施條例》中，對線索排查、監(jiān)察調(diào)查、監(jiān)察留置等的操作規(guī)范作進一步細化。

（二）提高和強化監(jiān)察委員會專職內(nèi)部監(jiān)督干部的素質(zhì)

監(jiān)督者的素質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督效果的重要影響因素，因此，我國監(jiān)察監(jiān)督實踐歷來十分重視權(quán)力監(jiān)督者的素質(zhì)建設(shè)。監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督部門的干部作為權(quán)力監(jiān)督者的監(jiān)督者，應(yīng)具有更高的職業(yè)素質(zhì)，不僅政治素質(zhì)和專業(yè)能力要更突出，道德水平也應(yīng)明顯高于其監(jiān)督對象。就當(dāng)前地方監(jiān)察實踐而言，各地更重視監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查等對外執(zhí)法辦案部門人員的素質(zhì)建設(shè)，對內(nèi)部監(jiān)督部門人員的素質(zhì)建設(shè)重視不夠。為提升監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督效能，應(yīng)重視內(nèi)部監(jiān)督部門專職干部的選拔與管理工作，將政治素質(zhì)高、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)、專業(yè)化能力強、敢于善于斗爭的監(jiān)察干部挑選出來，安排到案件監(jiān)督管理室、紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室等部門，使之肩負監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督的重任。此外，在實踐中，還應(yīng)注重運用激勵和懲戒相結(jié)合的方法，提高和強化監(jiān)察委員會專職內(nèi)部監(jiān)督干部的政治素質(zhì)、專業(yè)能力以及道德水平，尤其要重視內(nèi)部監(jiān)督部門及其干部善于抓監(jiān)督重點與運用大數(shù)據(jù)反腐的能力提升。

（三）優(yōu)化監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督的干部配置與領(lǐng)導(dǎo)體制

監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督部門干部配置與領(lǐng)導(dǎo)體制安排的合理性也是影響監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督效能的重要制度性因素。合理的干部配置強調(diào)各級監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督部門的人手力量與監(jiān)督任務(wù)要相匹配。合理的領(lǐng)導(dǎo)體制是指監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督部門的領(lǐng)導(dǎo)體制能夠切實確保監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革，要做到根據(jù)不同行政地區(qū)、不同政府層級的實際情況，具體決定相應(yīng)監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督部門的人員配置方式和標(biāo)準，此外，還應(yīng)以強化監(jiān)委主任直接領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督部門的方式提升監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。

（四）建立和健全監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督考評與激勵機制

現(xiàn)代管理學(xué)指出，任何組織內(nèi)部的一項管理機制能否實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)，不僅與機制本身的科學(xué)合理性有關(guān)，還有賴于配套考評與激勵機制的推動?；诖?，為有效提升監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督機制的運行效能，應(yīng)構(gòu)建針對監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督效果的考評機制，以督促監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督主體有效履行自身職責(zé)。此外，還要建立健全監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督激勵機制，以此壓實監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督的主體責(zé)任和激發(fā)其依法有效履行監(jiān)督職責(zé)的主動性和積極性。一方面，要建立健全責(zé)任追究機制，對監(jiān)察干部違紀違法行為未有效盡到監(jiān)督義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)嚴肅追究負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部和直接責(zé)任人員的法律或政治責(zé)任；另一方面，要建立表彰獎勵和容錯免責(zé)機制 ⑥，對為監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督工作做出突出貢獻的組織或個人進行物質(zhì)和精神激勵，對在履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)中出現(xiàn)合法的探索性失誤或錯誤的監(jiān)督主體進行容錯免責(zé)。

（五）建設(shè)和培育健康積極的監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督文化

新制度主義研究成果表明，文化建設(shè)在制度構(gòu)建與實踐中是一個不可忽視的重要方面?；诖?，在推進監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督體制機制完善的同時，還應(yīng)將監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督文化建設(shè)與培育作為配套措施加以落實。其一，應(yīng)著力引導(dǎo)監(jiān)督對象形成自覺接受監(jiān)督的意識，使他們樹立“被監(jiān)督是常態(tài)，脫離監(jiān)督是反常態(tài)”的觀念。其二，要積極培育監(jiān)督主體主動實施監(jiān)督的意識，讓他們形成“積極監(jiān)督是職責(zé)，怠于甚至不監(jiān)督是失責(zé)”的觀念?？傃灾?，監(jiān)察委員會內(nèi)部應(yīng)形成相互監(jiān)督、主動接受監(jiān)督、主動實施監(jiān)督的健康積極的監(jiān)督文化與氛圍。

（六）推動和實現(xiàn)監(jiān)察委員會內(nèi)外部監(jiān)督的互動與協(xié)作

監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督雖是兩種不同性質(zhì)、具有不同運行邏輯的控權(quán)機制，但兩項機制各自功能的有效實現(xiàn)離不開二者之間的互動與協(xié)作。監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督的實際運作需要外部監(jiān)督主體在線索提供、案件查辦上依法給予必要協(xié)助，外部監(jiān)督也需要憑借內(nèi)部監(jiān)督主體的專業(yè)性和專職性來彌補自身的監(jiān)督劣勢。當(dāng)前，由于體制機制不完善等問題，監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督暫時無法實現(xiàn)有機互動與有效協(xié)作，進一步影響了監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督效能的實現(xiàn)。為此，一方面，要加強監(jiān)察委員會內(nèi)外部監(jiān)督溝通聯(lián)動的組織與機制建設(shè)；另一方面，要借力技術(shù)賦能，通過網(wǎng)絡(luò)協(xié)同平臺建設(shè)提升監(jiān)委內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的互動協(xié)作效果。

注釋：

①習(xí)近平：《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》2019年第5期。

②桑玉成、舒翠玲：《關(guān)于監(jiān)察體制改革若干基礎(chǔ)性問題的思考》，《政治學(xué)研究》2019年第5期。

③馬懷德：《監(jiān)察法學(xué)》，人民出版社，2019年版，第334頁。

④習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

⑤王若磊：《論監(jiān)察體制的制度邏輯》，《法學(xué)評論》2021年第4期。

⑥劉暢、謝汶兵：《容錯免責(zé)機制建設(shè)的法治化路徑——基于地方性黨內(nèi)法規(guī)的研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2022年第8期。

作者系吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生

（責(zé)任編輯 熊易芳）