以公共服務(wù)均衡性和可及性為支撐提升基層治理韌性

［摘 要］推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要不斷提升基層治理韌性。公共服務(wù)供給狀況與基層治理韌性有著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。均衡與可及的公共服務(wù)能夠?yàn)榛鶎又卫眄g性提供堅(jiān)實(shí)的支撐。當(dāng)前，以公共服務(wù)均衡性與可及性為支撐提升基層治理韌性，仍然面臨公共服務(wù)均衡性與可及性的基本內(nèi)涵不夠清晰、評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)和推進(jìn)機(jī)制不夠完善等方面的挑戰(zhàn)，對(duì)此，需要著力采取有針對(duì)性的措施予以系統(tǒng)應(yīng)對(duì)。

［關(guān)鍵詞］公共服務(wù)；均衡性；可及性；基層治理韌性

基層治理韌性是基層治理能力的重要體現(xiàn)。公共服務(wù)主要面向基層公眾，公共服務(wù)的均衡性和可及性反映了基層公眾獲得公共服務(wù)的實(shí)際難易程度和基礎(chǔ)民生得到保障的程度，是衡量基層治理韌性的重要維度，在很大程度上影響著基層治理韌性的提升。

一、公共服務(wù)均衡性和可及性是基層治理韌性的支撐

韌性原本是一個(gè)物理學(xué)的概念，指材料在受到外力沖擊發(fā)生形變后返回原來(lái)狀態(tài)的特征，反映了其恢復(fù)的性能 ①，后被用來(lái)描述系統(tǒng)受到外來(lái)擾動(dòng)后迅速回到穩(wěn)定狀態(tài)、維持核心功能運(yùn)行、彈性適應(yīng)環(huán)境變遷的能力，已經(jīng)成為一個(gè)在生態(tài)學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等眾多學(xué)科得到廣泛應(yīng)用的概念?；鶎邮菄?guó)家的細(xì)胞，基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)構(gòu)成單元。這決定了基層治理在國(guó)家治理體系中的重要地位。2021年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)：“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！?② 當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這一新的階段，面臨著不斷增加的各種不確定風(fēng)險(xiǎn) ③?；鶎又卫硐到y(tǒng)作為國(guó)家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)性構(gòu)成部分，處在國(guó)家與社會(huì)交接的界面，置身的環(huán)境日益復(fù)雜且不斷變遷，需要完成的任務(wù)不斷增多且難度日益提升，面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)日益增大，對(duì)適應(yīng)外在環(huán)境變動(dòng)的能力要求也越來(lái)越高。基層治理韌性反映了基層治理系統(tǒng)彈性適應(yīng)環(huán)境復(fù)雜變遷的能力。推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要有效回應(yīng)基層治理環(huán)境動(dòng)態(tài)變化帶來(lái)的壓力和挑戰(zhàn)，這就需要不斷提升基層治理韌性。

基層治理韌性是由多方面表征綜合體現(xiàn)的統(tǒng)一整體，其中一個(gè)重要的表征是基層公共服務(wù)的供給狀況。這是因?yàn)?，提供公共服?wù)是政府應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)。黨的十九大對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾作出了科學(xué)研判，強(qiáng)調(diào)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。持續(xù)提升公共服務(wù)水平是不斷滿足人民美好生活需要的內(nèi)在要求和基本進(jìn)路?；鶎幼鳛檎c公眾直接聯(lián)系和具體互動(dòng)的重要界面，也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求輸入和公共服務(wù)成品輸出的基本場(chǎng)域。基層承擔(dān)著復(fù)雜繁重的治理任務(wù)，其中一個(gè)基本的治理任務(wù)就是向基層公眾提供公共服務(wù)。公共服務(wù)供給狀況與基層治理韌性有著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

高水平的公共服務(wù)供給有助于提升基層治理韌性，而公共服務(wù)供給不優(yōu)則會(huì)制約基層治理韌性。其原因主要可以從兩個(gè)方面進(jìn)行分析。一方面，公共服務(wù)供給作為政府承擔(dān)的基本職責(zé)和需要完成的基本治理任務(wù)，其水平在很大程度上反映了政府的治理能力。基層公共服務(wù)的高水平供給以扎實(shí)的基層公共服務(wù)供給能力為依托，這一能力優(yōu)勢(shì)將為基層治理能力提供堅(jiān)實(shí)的支持；公共服務(wù)供給不優(yōu)則顯露了基層公共服務(wù)供給能力的短板，這一能力短板將制約基層治理能力的提升?；鶎又卫砟芰εc基層治理韌性密切相關(guān)：基層治理能力的優(yōu)勢(shì)往往能夠轉(zhuǎn)換為基層治理韌性上的優(yōu)勢(shì)，而基層治理能力的短板則容易體現(xiàn)為基層治理韌性上的不足。另一方面，公共服務(wù)供給水平在很大程度上影響公共需求的滿足以及公眾對(duì)基層治理系統(tǒng)信任度和支持度的提升。高水平的基層公共服務(wù)供給為有效滿足基層公共需求提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，有助于增強(qiáng)公眾對(duì)基層治理系統(tǒng)的滿意度，進(jìn)而提升公眾對(duì)基層治理系統(tǒng)的信任度和支持度；公共服務(wù)供給不優(yōu)則會(huì)制約公共需求的滿足，影響公眾對(duì)基層治理系統(tǒng)的滿意度，進(jìn)而可能影響公眾對(duì)基層治理系統(tǒng)的信任度和支持度。前者有助于基層治理系統(tǒng)更好地適應(yīng)環(huán)境復(fù)雜變遷帶來(lái)的壓力，而后者則會(huì)制約基層治理系統(tǒng)對(duì)環(huán)境復(fù)雜變遷的適應(yīng)力。

公共服務(wù)供給水平的一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)是公共服務(wù)的均衡性與可及性。其中，公共服務(wù)的均衡性包括公共服務(wù)供給的區(qū)域、城鄉(xiāng)與群體間均衡程度，而公共服務(wù)的可及性則涉及公共服務(wù)供給的內(nèi)容、時(shí)空、經(jīng)濟(jì)、方式和使用等多個(gè)維度的可及程度。推進(jìn)公共服務(wù)供給的均衡與可及既是促進(jìn)社會(huì)公平正義和加強(qiáng)民生保障的內(nèi)在要求，也是不斷滿足人民美好生活需要的必然選擇。黨的二十大報(bào)告明確要求，“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性” ④。公共服務(wù)的均衡性與可及性對(duì)于基層治理韌性的提升有重要的意義。均衡與可及的公共服務(wù)有助于提升公眾的獲得感，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任、認(rèn)同與支持，從而能夠?yàn)榛鶎又卫眄g性提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

二、以公共服務(wù)均衡性和可及性為支撐提升基層治理韌性面臨的挑戰(zhàn)

推進(jìn)公共服務(wù)的均衡性與可及性對(duì)于提升基層治理韌性具有重要的意義。各個(gè)地方已經(jīng)對(duì)推進(jìn)公共服務(wù)的均衡性與可及性做了大量的實(shí)踐探索工作，并且取得了階段性的成果，在不斷滿足人民對(duì)美好生活需要的同時(shí)也有助于提升基層治理韌性。然而，相對(duì)于提升基層治理韌性的動(dòng)態(tài)需要而言，當(dāng)前公共服務(wù)均衡性與可及性的支撐作用還不夠堅(jiān)實(shí)，仍然面臨一些制約因素，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是公共服務(wù)均衡性與可及性的基本內(nèi)涵不夠清晰。要提升公共服務(wù)的均衡性與可及性有一個(gè)前提，那就是明確公共服務(wù)均衡性與可及性的基本內(nèi)涵。這具體又包括兩個(gè)方面，一方面需要明確公共服務(wù)的基本內(nèi)涵，另一方面需要明確均衡性與可及性的基本內(nèi)涵。盡管公共服務(wù)作為政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理等學(xué)科的基本概念已經(jīng)得到大量的討論，但研究者對(duì)于公共服務(wù)的基本內(nèi)涵仍然存在著不同意見。例如，有研究者指出，公共服務(wù)的提供涉及純公共物品、混合性公共物品、具備生產(chǎn)弱競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)弱選擇性的私人物品等內(nèi)容，在上述不同公共服務(wù)的提供中，政府承擔(dān)的作用是差異性的 ⑤。有研究者則相對(duì)聚焦于將公共服務(wù)界定為由政府提供的為所有社會(huì)成員消費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)。上述兩種觀點(diǎn)對(duì)公共服務(wù)所涉及內(nèi)容以及政府所應(yīng)承擔(dān)的作用在認(rèn)識(shí)上是不同的 ⑥。而對(duì)于均衡性與可及性的概念與內(nèi)涵，學(xué)界的探討相對(duì)不足，且存在著一定的爭(zhēng)議。上述情況顯然不利于厘清公共服務(wù)均衡性與可及性的基本內(nèi)涵。

二是公共服務(wù)均衡性與可及性的評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)。推進(jìn)公共服務(wù)的均衡性與可及性，不僅需要明確公共服務(wù)均衡性與可及性的基本內(nèi)涵，解決應(yīng)然層面公共服務(wù)的均衡性與可及性是什么的問(wèn)題，而且需要明確公共服務(wù)均衡性與可及性的現(xiàn)實(shí)情況，解決現(xiàn)實(shí)層面公共服務(wù)均衡性與可及性推進(jìn)程度的問(wèn)題。對(duì)公共服務(wù)均衡性與可及性現(xiàn)實(shí)情況的準(zhǔn)確了解建立在科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)之上，這就需要建立科學(xué)的公共服務(wù)均衡性與可及性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)不同空間、不同領(lǐng)域的公共服務(wù)均衡性與可及性現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)。近年來(lái)，隨著基本公共服務(wù)均等化的大力推進(jìn)，一些研究者已經(jīng)設(shè)計(jì)了體現(xiàn)各自側(cè)重點(diǎn)的基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)體系，其中一些指標(biāo)獲得了較多的共識(shí)，這為有效衡量與更好推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了有益的支持。不過(guò)，這些分析還比較零散，也較少將均衡性與可及性作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮，尚未構(gòu)建出得到廣泛認(rèn)同的公共服務(wù)均衡性與可及性指標(biāo)體系。

三是公共服務(wù)均衡性與可及性的推進(jìn)機(jī)制不夠完善。公共服務(wù)均衡性與可及性的提升是一個(gè)具體現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，離不開有效的推進(jìn)機(jī)制。當(dāng)前，圍繞基層公共服務(wù)提供的均衡與可及，不少地方都推出了具有各自特色的實(shí)踐探索，也已經(jīng)取得了一些明顯的效果。整體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前公共服務(wù)均衡性與可及性的推進(jìn)機(jī)制仍然處于初步建設(shè)階段，還不夠完善。這具體表現(xiàn)為：有的地方對(duì)于公共服務(wù)的均衡性與可及性仍然缺乏具體的推進(jìn)措施；有的地方雖然采取了一些措施推進(jìn)公共服務(wù)的均衡性與可及性，但對(duì)采取的措施缺乏整體的考慮，一些措施之間甚至存在矛盾與沖突。

三、以公共服務(wù)均衡性和可及性為支撐提升基層治理韌性的路徑選擇

均衡與可及的公共服務(wù)既是基層治理韌性的重要依托，也是基層治理韌性的重要表現(xiàn)。提升基層治理韌性，除了需要從韌性本身采取措施之外，也需要發(fā)揮公共服務(wù)的均衡性與可及性的支撐作用。當(dāng)前，以公共服務(wù)均衡性與可及性為支撐提升基層治理韌性仍然面臨一些挑戰(zhàn)，為此需要從以下方面著力采取措施：

一是厘清公共服務(wù)均衡性與可及性的基本內(nèi)涵。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)公共服務(wù)、均衡性與可及性等概念的基本內(nèi)涵仍然存在不同的意見。對(duì)此，需要從兩個(gè)方面加以認(rèn)識(shí)。一方面，公共服務(wù)、均衡性與可及性都是動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念。例如，公共服務(wù)的范圍在不同時(shí)空階段具有不同的表現(xiàn)，均衡性與可及性也是如此。作為動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，研究者從不同的角度進(jìn)行分析得出不同的認(rèn)識(shí)是自然的，也是可以理解的。從這方面來(lái)說(shuō)，對(duì)上述概念的認(rèn)識(shí)和理解應(yīng)具有一定的包容性和發(fā)展性。另一方面，公共服務(wù)、均衡性、可及性都是由細(xì)分內(nèi)容構(gòu)成的復(fù)合概念。例如，公共服務(wù)可以區(qū)分為全國(guó)性公共服務(wù)與地方性公共服務(wù)、純公共服務(wù)與準(zhǔn)公共服務(wù)、基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)等具體內(nèi)容，而均衡性與可及性也可以區(qū)分為次一級(jí)的內(nèi)容。從這方面來(lái)說(shuō)，對(duì)上述概念應(yīng)立足研究目標(biāo)結(jié)合具體情境進(jìn)行具體分析。

二是構(gòu)建科學(xué)的公共服務(wù)均衡性與可及性評(píng)價(jià)體系。對(duì)公共服務(wù)均衡性與可及性現(xiàn)狀的準(zhǔn)確把握離不開基于科學(xué)評(píng)價(jià)體系的績(jī)效評(píng)價(jià)。為此，應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)的具體內(nèi)容以及均衡性與可及性的構(gòu)成要素，構(gòu)建能夠有效測(cè)量公共服務(wù)均衡性與可及性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。應(yīng)該注意的是，公共服務(wù)均衡性與可及性聚焦的側(cè)重點(diǎn)不同，兩者構(gòu)成的指標(biāo)體系也不一樣。總體而言，公共服務(wù)均衡性需要反映公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)、區(qū)域與群體間的均衡程度，而公共服務(wù)的可及性需要反映公共服務(wù)供給在內(nèi)容、時(shí)空、經(jīng)濟(jì)、方式和使用等方面對(duì)公眾的可及程度。

三是不斷優(yōu)化公共服務(wù)均衡性與可及性的推進(jìn)機(jī)制。當(dāng)前，一些地方在推進(jìn)基層公共服務(wù)均衡性與可及性的過(guò)程中缺少具體有效的機(jī)制，這不利于公共服務(wù)均衡性與可及性的真正提升。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體情況采取有效的措施不斷推進(jìn)公共服務(wù)的均衡性與可及性。實(shí)際上，近年來(lái)不少地方在推進(jìn)公共服務(wù)均衡性與可及性的過(guò)程中進(jìn)行了一些有益的探索。例如，一些地方通過(guò)實(shí)施校長(zhǎng)和教師交流輪崗制度促進(jìn)了轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，一些地方通過(guò)建設(shè)社區(qū)服務(wù)綜合體提升了轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的可及度。需要注意的是，中國(guó)地域遼闊，各地情況各不相同，推進(jìn)公共服務(wù)均衡性與可及性一方面需要國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)上明確公共服務(wù)均衡與可及供給的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)公共服務(wù)的具體性質(zhì)對(duì)單靠自身推進(jìn)公共服務(wù)均衡性與可及性有難度的地方予以不同的支持；另一方面需要地方立足自身具體情境采取有針對(duì)性的舉措推進(jìn)公共服務(wù)的均衡性與可及性。

注釋：

①姜曉萍、李敏：《治理韌性：新時(shí)代中國(guó)社會(huì)治理的維度與效度》，《行政論壇》2022年第3期。

②《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年7月12日，第1版。

③易承志、龍翠紅：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、韌性治理與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化》，《人文雜志》2022年第12期。

④習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年10月26日，第1版。

⑤馬慶鈺 ：《公共服務(wù)的幾個(gè)基本理論問(wèn)題》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2005年第1期。

⑥唐鐵漢、李軍鵬：《公共服務(wù)的理論演變與發(fā)展過(guò)程》，《新視野》2005年第6期。

作者系上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院研究員

（責(zé)任編輯 王 玉）