應(yīng)急治理體系中韌性社區(qū)建設(shè)的“四重應(yīng)對(duì)”

李威利

［摘 要］在“特殊應(yīng)急狀態(tài)”下，迫切需要地方和基層治理中的韌性，特別是社區(qū)韌性，即特殊緊急情況時(shí)形成一套應(yīng)對(duì)危機(jī)的自運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。具體而言，包含社會(huì)擠兌預(yù)備、舒緩社會(huì)恐慌、深度社會(huì)動(dòng)員、行政體系重組等四個(gè)方面的內(nèi)容。

［關(guān)鍵詞］韌性社區(qū)；基層社會(huì)治理；應(yīng)急狀態(tài)

韌性社區(qū)是近年來(lái)基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的新概念，它實(shí)際上突出強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)在應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)對(duì)和治理能力。所謂“韌性”（resilience），指的是治理系統(tǒng)在遭遇危機(jī)和應(yīng)急狀態(tài)下，在面臨不確定性的環(huán)境時(shí)所表現(xiàn)出的變化（change）、適應(yīng)（adapt）和改變（transform）的能力，對(duì)于社區(qū)而言，這種韌性主要指社區(qū)在物理層面的“抗逆力”、社會(huì)層面的“彈性力”、社區(qū)層面的“自治力”等。 ①不過(guò)，“危機(jī)”和“應(yīng)急狀態(tài)”也是較難定義的寬泛概念，在治理實(shí)踐中，社區(qū)常常會(huì)面對(duì)程度不同的“應(yīng)急狀態(tài)”，一些程度較輕的“應(yīng)急狀態(tài)”可能在社區(qū)中是相對(duì)常見(jiàn)的。比如，個(gè)別社區(qū)中出現(xiàn)的建筑物倒塌、群體性事件；一定區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的不明原因疾病、非正常死亡；局部地區(qū)出現(xiàn)的自然災(zāi)害或較大事故，等等。這類(lèi)危機(jī)，可以稱(chēng)之為“一般應(yīng)急狀態(tài)”，它不同于我們的日常生活，它是突發(fā)的，在治理中需要平急轉(zhuǎn)換；但它同時(shí)又是多發(fā)的，在基層治理中比較常見(jiàn)。

面對(duì)這一類(lèi)危機(jī)，基層社會(huì)治理具有相對(duì)充足的治理能力。一方面，我國(guó)國(guó)家治理體系具有明顯的“強(qiáng)國(guó)家”特征，國(guó)家具有比較強(qiáng)的財(cái)政和資源稟賦，具有比較強(qiáng)的政治動(dòng)員能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。另一方面，在既往的基層治理經(jīng)驗(yàn)中，我們已形成了固定的治理機(jī)制，當(dāng)社區(qū)遭遇某些治理困境時(shí)，黨和政府會(huì)立即啟動(dòng)“上位統(tǒng)籌”機(jī)制，即通過(guò)各種形式的資源對(duì)基層社區(qū)進(jìn)行支援?！吧衔唤y(tǒng)籌”在基層應(yīng)急治理中是有效的，當(dāng)然它也隨著危機(jī)級(jí)別的上升，需要協(xié)調(diào)的政府級(jí)別更高，“上位統(tǒng)籌”所需要的時(shí)間也會(huì)相應(yīng)增加。

但除上述“一般應(yīng)急狀態(tài)”外，還有一種更加嚴(yán)重的“危機(jī)”和“應(yīng)急狀態(tài)”，即“特殊應(yīng)急狀態(tài)”。當(dāng)危機(jī)突破地域的范圍，如遭遇戰(zhàn)爭(zhēng)、地震、海嘯或疫情等，危機(jī)就會(huì)成為一種城市性的、大規(guī)模地域范圍內(nèi)甚至是全國(guó)性的表現(xiàn)。此時(shí)會(huì)出現(xiàn)一般應(yīng)急狀態(tài)下所沒(méi)有的情況，即“資源不足”。在這一情況下，黨和政府所具備的資源優(yōu)勢(shì)就會(huì)消失。危機(jī)級(jí)別進(jìn)一步上升，“上位統(tǒng)籌”機(jī)制短時(shí)間內(nèi)失效，這一情況下就更需要地方和基層治理中的韌性，特別是社區(qū)韌性，即特殊緊急情況時(shí)形成一套應(yīng)對(duì)危機(jī)的自運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。除一些常規(guī)治理方法和治理機(jī)制外，這一自運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)特別需要應(yīng)對(duì)特殊應(yīng)急狀況下的少見(jiàn)現(xiàn)象，具體而言包含以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

一、社會(huì)擠兌預(yù)備

當(dāng)危機(jī)和應(yīng)急狀態(tài)到來(lái)之時(shí)，最先出現(xiàn)的問(wèn)題就是社會(huì)擠兌，即公眾對(duì)某種特定資源的搶購(gòu)、囤積，從而帶來(lái)該資源極度緊缺的現(xiàn)象。在一般應(yīng)急狀態(tài)下，社會(huì)擠兌的出現(xiàn)是局部的，各類(lèi)資源還可以通過(guò)其他地方支援的方式進(jìn)行補(bǔ)充。但在特殊應(yīng)急狀態(tài)下，就可能出現(xiàn)全國(guó)性的社會(huì)擠兌，無(wú)法通過(guò)上級(jí)統(tǒng)籌或其他地區(qū)支援的方式來(lái)應(yīng)對(duì)。如在新冠肺炎疫情防控的某一時(shí)期，醫(yī)療機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了少見(jiàn)的臨床用血緊缺：“過(guò)去東北血荒，南方可以支援；北京血荒，全國(guó)可以支援；上海血荒，江浙可以支援。但現(xiàn)在，可能除了西藏以外，全國(guó)各地都在缺，誰(shuí)也支援不了誰(shuí)?！?②不僅地區(qū)間的相互支援無(wú)法實(shí)現(xiàn)，中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)、基層政府對(duì)社區(qū)的支援在一定程度上也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)擠兌有多種不同形式，一般包括：醫(yī)療擠兌、生活物資擠兌和人員擠兌等。在不同的應(yīng)急狀態(tài)下，社會(huì)擠兌的表現(xiàn)形式是不同的，隨著應(yīng)急階段和社會(huì)形勢(shì)的變化會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。如在大上海保衛(wèi)戰(zhàn)期間，首先出現(xiàn)的是隔離資源擠兌，其后是人員擠兌，隨著靜默管理實(shí)施進(jìn)一步轉(zhuǎn)換為生活物資的擠兌。而在全面取消核酸查驗(yàn)后，又轉(zhuǎn)換為藥品、便攜醫(yī)用設(shè)備等醫(yī)用資源的擠兌。

一般而言，在一定時(shí)期的應(yīng)急狀態(tài)下，多種形式的社會(huì)擠兌不會(huì)同時(shí)出現(xiàn)，而是有時(shí)間先后，在一段時(shí)期內(nèi)有一種主要表現(xiàn)形式，出現(xiàn)主要矛盾。因此，在危機(jī)應(yīng)對(duì)和韌性社區(qū)建設(shè)中，首要任務(wù)是解決好社會(huì)擠兌問(wèn)題，包括三個(gè)方面：一是預(yù)判，在應(yīng)急狀態(tài)發(fā)生的早期對(duì)社會(huì)擠兌的主要形式進(jìn)行提前預(yù)判，并制定相應(yīng)的補(bǔ)救方案；二是儲(chǔ)備，在有所準(zhǔn)備的情況下，對(duì)社會(huì)擠兌的某種重要物資進(jìn)行行政儲(chǔ)備，儲(chǔ)備物資盡可能補(bǔ)充在社區(qū)一線；三是調(diào)整，根據(jù)物資儲(chǔ)備情況調(diào)整相應(yīng)政策，特別是要根據(jù)形勢(shì)變化，根據(jù)社會(huì)擠兌主要矛盾的變化進(jìn)行新一輪的預(yù)判和物資儲(chǔ)備。

二、舒緩社會(huì)恐慌

從長(zhǎng)期的歷史經(jīng)驗(yàn)看，危機(jī)狀態(tài)常會(huì)伴隨一定程度的社會(huì)恐慌?？只攀且环N社會(huì)情緒的蔓延，這種恐慌情緒的產(chǎn)生并不一定與緊急狀態(tài)的真實(shí)情況相一致，而是會(huì)受到片面信息、個(gè)人感知和虛假謠言的極大影響。信息可能是虛假的，但社會(huì)恐慌卻是真實(shí)的，并會(huì)影響到真實(shí)的應(yīng)急治理過(guò)程。比較常見(jiàn)的發(fā)生鏈條是，社會(huì)擠兌帶來(lái)社會(huì)恐慌，社會(huì)恐慌進(jìn)一步加速社會(huì)擠兌，從而帶來(lái)應(yīng)急治理體系中的“踩踏”現(xiàn)象。

因此，在應(yīng)急治理體系和韌性社區(qū)建設(shè)中，一個(gè)極為重要的工作是舒緩社會(huì)恐慌?？只抛鳛橐环N心理和情緒現(xiàn)象，不會(huì)因?yàn)樾姓够颉氨僦{”信息的發(fā)布而停止，而只能通過(guò)一定程度的應(yīng)急措施予以舒緩。其中，最為重要的措施是構(gòu)建科學(xué)有效的應(yīng)急信息機(jī)制。在應(yīng)急治理體系中，一般有五類(lèi)信息：一是社會(huì)信息，常常是未加詳細(xì)驗(yàn)證的，通過(guò)口口相傳或社群傳播的方式在社會(huì)領(lǐng)域傳遞；二是政府工作信息，主要是黨政部門(mén)、基層部門(mén)的官方發(fā)布、工作信息、向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布的應(yīng)對(duì)措施等；三是統(tǒng)計(jì)信息，主要是政府條線中專(zhuān)業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)的信息，包括發(fā)展趨勢(shì)、形勢(shì)研判等；四是科學(xué)信息，主要是各類(lèi)專(zhuān)家學(xué)者根據(jù)自身領(lǐng)域的特長(zhǎng)發(fā)布的科普知識(shí)，這類(lèi)知識(shí)在應(yīng)急治理中常發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；五是互動(dòng)信息，包括通過(guò)熱線、網(wǎng)絡(luò)、社群等形式產(chǎn)生的市民提問(wèn)、市民求助、市民意見(jiàn)反饋。

上述五類(lèi)信息在應(yīng)急治理中需要分類(lèi)處理。一是對(duì)于社會(huì)信息，盡管存在一定程度的失真和虛假，在特殊應(yīng)急狀態(tài)下，如沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際的社會(huì)傷害，應(yīng)盡可能避免使用行政禁止的單一方法，而是通過(guò)官方信息、科學(xué)信息的發(fā)布予以化解。二是對(duì)于政府工作信息和統(tǒng)計(jì)信息，需要兼顧及時(shí)、準(zhǔn)確和發(fā)布后的有效落實(shí)，才能最大程度上提升應(yīng)急管理信用，為下一階段應(yīng)急工作打下基礎(chǔ)。三是對(duì)于科學(xué)普及信息，應(yīng)鼓勵(lì)討論，提倡科學(xué)，通過(guò)不同專(zhuān)家學(xué)者多維度論證的形式，對(duì)社會(huì)大眾進(jìn)行科學(xué)普及。四是對(duì)于互動(dòng)信息，關(guān)鍵是要保證信息渠道的暢通，無(wú)論在何種緊急情況下，都應(yīng)有專(zhuān)人專(zhuān)崗負(fù)責(zé)市民熱線，收集整理市民反饋，為應(yīng)急管理政策的調(diào)整奠定基礎(chǔ)。

三、深度社會(huì)動(dòng)員

盡管發(fā)生的時(shí)機(jī)有早有晚，但在特殊應(yīng)急狀態(tài)下，一定會(huì)發(fā)生人員擠兌。無(wú)論是何種應(yīng)急狀態(tài)的發(fā)生，足夠的工作人員儲(chǔ)備是應(yīng)急管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。在新民主主義革命和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，群眾和社會(huì)動(dòng)員是中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)展社會(huì)工作的主要法寶。中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)邁入新時(shí)代，我們?cè)诨鶎由鐣?huì)治理中也形成了群眾工作和社會(huì)動(dòng)員的新機(jī)制和新方法。但是，在特殊應(yīng)急狀態(tài)下，由于形勢(shì)變化對(duì)群眾心理的影響，日常社會(huì)治理過(guò)程中動(dòng)員的群眾團(tuán)隊(duì)和志愿者隊(duì)伍可能難以發(fā)揮作用。因此，在應(yīng)急狀態(tài)下，就需要更加深度的社會(huì)動(dòng)員。

在既往的社會(huì)治理中，我們?cè)谏鐣?huì)動(dòng)員方面形成了幾條工作經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)也成為應(yīng)急治理中社會(huì)再動(dòng)員的主要方法。一是行政責(zé)任機(jī)制，即動(dòng)員機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及各級(jí)行政部門(mén)員工的全方位參與，在應(yīng)急治理中，這一機(jī)制是最直接、最有效的動(dòng)員機(jī)制，是再動(dòng)員的“底盤(pán)”；二是黨員報(bào)到機(jī)制，通過(guò)倡導(dǎo)黨員先鋒行動(dòng)、黨員動(dòng)員和黨員報(bào)到等機(jī)制，動(dòng)員黨員參與應(yīng)急治理；三是區(qū)域單位機(jī)制，充分發(fā)揮區(qū)域化黨建的機(jī)制和作用，由區(qū)域單位支持和補(bǔ)給基層和社區(qū)應(yīng)急治理；四是對(duì)口下沉機(jī)制，在上級(jí)政府機(jī)關(guān)部門(mén)和基層社區(qū)間建立對(duì)口聯(lián)系和包干機(jī)制，推動(dòng)上級(jí)部門(mén)機(jī)關(guān)人員向一線應(yīng)急工作陣地下沉；五是群眾志愿機(jī)制，最廣泛地號(hào)召和動(dòng)員群眾講品德、講奉獻(xiàn)，主動(dòng)參與一線應(yīng)急治理工作。

值得注意的是，在平常治理體系中，群眾志愿主要是通過(guò)黨群組織自上而下動(dòng)員的方式產(chǎn)生的，如社區(qū)中的樓組長(zhǎng)、社會(huì)組織和群眾團(tuán)隊(duì)等。而在應(yīng)急狀態(tài)下，社會(huì)領(lǐng)域一定會(huì)自發(fā)產(chǎn)生社會(huì)互助、鄰里互助，產(chǎn)生自發(fā)志愿者組織、自治組織，等等。在應(yīng)急治理中，要特別注意發(fā)現(xiàn)、聯(lián)系和吸納這一類(lèi)“自下而上”動(dòng)員的社會(huì)群體和社會(huì)組織，充分發(fā)揮它們?cè)谏疃壬鐣?huì)動(dòng)員中的作用。

事實(shí)上，在特殊應(yīng)急狀態(tài)下，上述的五條社會(huì)動(dòng)員機(jī)制可能在一定程度上出現(xiàn)短期失靈的現(xiàn)象，因此會(huì)更加依賴(lài)自發(fā)的社會(huì)動(dòng)員。而自發(fā)社會(huì)動(dòng)員能否持續(xù)為應(yīng)急治理體系提供能量，關(guān)鍵在于自發(fā)社會(huì)動(dòng)員是否被政府相關(guān)機(jī)構(gòu)所認(rèn)可。這就需要市、區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)四級(jí)網(wǎng)格，特別是行政部門(mén)對(duì)自發(fā)社會(huì)動(dòng)員的認(rèn)可。一是基層管理部門(mén)要與自發(fā)社會(huì)組織建立信息溝通機(jī)制，重要信息及時(shí)與社會(huì)自治組織分享；二是基層管理部門(mén)要與自發(fā)社會(huì)組織建立動(dòng)員吸納機(jī)制，重要的應(yīng)急治理行動(dòng)吸納自發(fā)社會(huì)組織的參與；三是基層管理部門(mén)要與自發(fā)社會(huì)組織建立后續(xù)支持機(jī)制，在自發(fā)社會(huì)組織遇到困難或求助時(shí)，及時(shí)給予一定的行政支持。

四、行政體系重組

在應(yīng)急狀態(tài)下，鼓勵(lì)社會(huì)組織、社會(huì)互助和深度社會(huì)動(dòng)員，并不意味著政府行政組織的作用和功能減弱。恰恰相反，社會(huì)組織、社會(huì)資源、社會(huì)動(dòng)員等必須服從于政府部門(mén)的統(tǒng)一牽頭領(lǐng)導(dǎo)。在資源有限、人員緊缺的情況下，更需要發(fā)揮政府“有形之手”的作用，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)社會(huì)力量和社會(huì)互助組織之間的統(tǒng)一管理和步調(diào)一 致。

這就對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下，政府行政組織的功能發(fā)揮提出了更高要求。在這一情況下，政府行政組織必須通過(guò)組織重組，實(shí)現(xiàn)組織體系的平急轉(zhuǎn)換，以避免應(yīng)急狀態(tài)下政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行癱瘓。具體而言，包括三個(gè)方面：一是組織目標(biāo)轉(zhuǎn)變。在常規(guī)狀態(tài)下，行政組織主要以完成“自上而下”的行政任務(wù)為主要目標(biāo)；而在應(yīng)急狀態(tài)下，由于社會(huì)需求的急迫性，行政組織目標(biāo)必須由原有的“自上而下”較大程度上轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀保詽M足緊急需求、完成緊急救援為第一目標(biāo)。這就要求各級(jí)政府更大地發(fā)揮主動(dòng)性，敏銳感知社會(huì)需求，并統(tǒng)籌各類(lèi)資源滿足社會(huì)需求。二是破除組織慣性。常規(guī)的行政組織具有科層性和固定性，對(duì)于我國(guó)的城市管理而言，市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級(jí)各有多少部門(mén)、配備多少人員，都由組織人事和編制部門(mén)進(jìn)行“三定”，不得隨意突破和改變。但是在應(yīng)急狀態(tài)下，必須突破組織慣性，對(duì)既有行政組織進(jìn)行重組，才能滿足突發(fā)的緊急治理要求。三是拒絕組織冗余。一般而言，市、區(qū)縣兩級(jí)政府的行政組織有黨群部門(mén)、經(jīng)濟(jì)部門(mén)、民政部門(mén)、城市管理部門(mén)、后勤保障部門(mén)、政法部門(mén)，等等。在常態(tài)治理時(shí)期，總會(huì)存在忙閑不均、責(zé)任不一的組織冗余情況。但是在應(yīng)急狀態(tài)下，必須通過(guò)組織重組將組織冗余降至最低水平。

因此，韌性治理體系建設(shè)要求行政組織在應(yīng)急狀態(tài)下必須進(jìn)行重組。為應(yīng)對(duì)“自下而上”的社會(huì)需求，原有的區(qū)縣30余個(gè)政府部門(mén)和街道由黨建、自治、管理、發(fā)展、營(yíng)商等組成若干辦公室，必須重組為新的應(yīng)急治理結(jié)構(gòu)。從上海、成都、南京、深圳等地的疫情防控經(jīng)驗(yàn)看，其具體形式是：根據(jù)社會(huì)需求，將原有行政組織及其所屬人員組織為新的“工作小組”或“工作專(zhuān) 班”。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)埱?、宋青?lì)：《韌性治理：新時(shí)代基層社區(qū)治理發(fā)展的新路徑》，《理論探討》2021年第5期。

②陳月芹、張鈴、張英：《血庫(kù)告急 新冠康復(fù)者能獻(xiàn)血嗎？》，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，2022年12月24日，www.eeo.com.cn/2022/1224/572262.shtml。

作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、復(fù)旦大學(xué)黨建理論研究基地執(zhí)行主任

（責(zé)任編輯 王 玉）