關(guān)于國(guó)有土地出讓金等四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的政策解讀

江珍珍

摘?要：文章著力深入解讀財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱“19號(hào)文”），分析政策主要內(nèi)容及核心條款對(duì)政府和企業(yè)層面帶來(lái)的潛在影響，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地出讓收入；礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入；海域使用金；無(wú)居民海島使用金；非稅收入

中圖分類號(hào)：F812.42????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1005-6432（2023）10-0162-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.10.162

2022年1月1日起，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下稱“19號(hào)文”）已全面推行。

“19號(hào)文”明確，將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入（下稱“四項(xiàng)政府非稅收入”）統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。從2021年7月1日開(kāi)始在上海等7城先行試點(diǎn)以來(lái)，經(jīng)過(guò)半年多的實(shí)踐可以明確，這次土地出讓金征收改革是2018年機(jī)構(gòu)改革的延續(xù)，是稅收征管體制改革的組成部分，與此次類似調(diào)整的是2020年11月社保從人社部門轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門征收。短期內(nèi)，由于稅收劃轉(zhuǎn)僅涉及征收形式，不會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政和土地交易市場(chǎng)造成明顯影響，但從側(cè)面進(jìn)一步體現(xiàn)了中央對(duì)加強(qiáng)地方政府財(cái)政收支規(guī)范化、合理化、防范隱性債務(wù)增長(zhǎng)以及降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”依賴的決心。

1?政策主要內(nèi)容及核心條款

1.1?征管職責(zé)調(diào)整，土地出讓金收入仍歸地方財(cái)政部門所有

“19號(hào)文”強(qiáng)調(diào)，土地出讓金等非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。因此，從“19號(hào)文”表述以及附錄的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入征繳流程來(lái)看，本次改革僅涉及征管職責(zé)的調(diào)整，即改革前，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入由財(cái)政部門管理、自然資源部門負(fù)責(zé)征收；改革后依然是財(cái)政部門管理，但調(diào)整為稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。這種調(diào)整，并未涉及資金使用分成問(wèn)題，土地出讓金的分配、管理權(quán)或仍歸于地方財(cái)政部門所有［1］。

1.2?七城先行試點(diǎn)，2022年1月1日起全面推行

“19號(hào)文”指出，2021年7月1日起，先在上海、浙江、安徽等7省市開(kāi)始試點(diǎn)，完善征繳流程和職責(zé)分工等內(nèi)容，其他省市自2022年1月1日起全面實(shí)施。其中，土地出讓金不僅包含房企購(gòu)地款，還包含經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)繳款、土地轉(zhuǎn)性或調(diào)規(guī)后補(bǔ)繳土地款、土地長(zhǎng)期租賃租金等。

選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）以?。▍^(qū)、市）為單位開(kāi)展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)，探索完善征繳流程、職責(zé)分工等，為全面推開(kāi)劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗(yàn)。由試點(diǎn)再到全面推行是我國(guó)推進(jìn)各項(xiàng)改革實(shí)施積累的成功經(jīng)驗(yàn)，從四部門聯(lián)合通知中明確的征繳流程來(lái)看，具體操作與流程，各地區(qū)稅務(wù)部門實(shí)際操作過(guò)程中可根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)改進(jìn)，從而達(dá)到全面推行時(shí)土地管理部門的移交工作有例可循的效果。

1.3?類似“社保入稅”，延續(xù)非稅收入征管改革

土地出讓金劃轉(zhuǎn)與“社保入稅”如出一轍，是落實(shí)中央方案精神的重要舉措。征收權(quán)限移交后，短期內(nèi)稅務(wù)部門原則上不會(huì)實(shí)質(zhì)性介入其中，主要是增加了土地出讓金征收的透明度、規(guī)范性。

2?潛在影響

2.1?對(duì)政府影響

（1）資金收繳規(guī)范性、時(shí)效性提升。按照過(guò)往土地金征管流程，土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由市、縣國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收。實(shí)際操作中，拿地企業(yè)欠繳緩繳土地出讓金的情況時(shí)有發(fā)生，但國(guó)土資源管理部門對(duì)此缺乏相應(yīng)制裁措施。稅務(wù)部門參與征收后，土地出讓金收入征繳流程將發(fā)生改變：一是催繳征繳效率更高。計(jì)征、繳款等將實(shí)現(xiàn)多部門信息實(shí)時(shí)共享，資金收繳時(shí)效性提升。同時(shí)，土地出讓收入改由稅務(wù)部門直接對(duì)接，減少了財(cái)稅繳納的中間流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，收入直接上繳國(guó)庫(kù)，收繳效率更高，減少了隱性操作空間。二是信息更透明，征管更規(guī)范。稅務(wù)部門直接對(duì)接土地出讓金收入，有利于中央統(tǒng)籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，中央財(cái)政與地方財(cái)政能更好地聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行土地市場(chǎng)管理。

（2）地方政府自主支配度降低。我國(guó)財(cái)政體系中，政府收入預(yù)算主要包括四個(gè)部分：一般公共預(yù)算收入（保障民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展）、政府性基金預(yù)算收入（專項(xiàng)用于支持特定基建和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，包含土地出讓金）、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算。其中，土地出讓金作為最易取得、易增長(zhǎng)的穩(wěn)定收入，成為地方性政府性基金最主要的收入組成部門，也是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源之一，并有逐年增加的態(tài)勢(shì)。

對(duì)于這項(xiàng)收入，各地征繳方式不一，且國(guó)務(wù)院僅規(guī)定要用于支付和城市建設(shè)相關(guān)的開(kāi)支，在具體使用方面地方政府擁有較大騰挪空間。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，一方面地方政府依靠土地獲取資金，通過(guò)各種方式舉債再投入土地開(kāi)發(fā)的循環(huán)流動(dòng)中。另一方面，一些三四線城市地方政府為擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，在城市產(chǎn)業(yè)招商中盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，過(guò)度給予產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，不僅導(dǎo)致了土地財(cái)政資源配置的扭曲，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更是當(dāng)前地方政府債務(wù)居高不下的主要潛在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。

“19號(hào)文”的出臺(tái)，取代前期自收自支模式，一是地方政府對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)控制與收入控制分離，土地收入作為地方政府預(yù)算安排可自由支配比例降低，自由騰挪空間減少。有利于引導(dǎo)地方政府減少對(duì)土地收入的依賴度，促使政府在土地出讓環(huán)節(jié)更加合理合規(guī)。二是地方財(cái)政調(diào)劑空間減小，政府性基金收入面臨“擠水分”，短期內(nèi)可能出現(xiàn)地方政府資源統(tǒng)籌能力下降，地方隱性債務(wù)暴露風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)化解壓力劇增。隨著再融資艱難疊加償債高峰的到來(lái)，地方政府償債能力和信用風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)控能力將經(jīng)受考驗(yàn)。

根據(jù)該意見(jiàn)，土地出讓金將有更大比例投入到農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域。將土地出讓金收入劃轉(zhuǎn)為稅務(wù)部門收取，加強(qiáng)了對(duì)土地出讓金收入“收支兩條線”管理，確保土地出讓收益的去向及用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例達(dá)到要求，也體現(xiàn)了土地相關(guān)政策的連續(xù)性和可持續(xù)性。此外，“19號(hào)文”雖然只是改變土地出讓收入征收流程，但不排除中央在掌握各個(gè)城市詳細(xì)情況后，對(duì)土地出讓金收入進(jìn)行部分統(tǒng)籌或二次分配的可能性。因此，地方政府必須積極推進(jìn)“去土地財(cái)政化”轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興資金的撥付使用，并將更多的精力投向科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)、城市更新、綜合治理等領(lǐng)域，從土地財(cái)政支撐GDP轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐GDP［2］。

2.2?對(duì)企業(yè)影響

（1）片區(qū)原開(kāi)發(fā)模式不可持續(xù)。城投公司作為政府投融資平臺(tái)，地方政府會(huì)對(duì)其以資金或資產(chǎn)注入等方式進(jìn)行支持，在政府財(cái)政有限的情況下，土地資源注入是最行之有效的方式。政府通過(guò)此種方式，變相向公司注入土地資產(chǎn)，以做大平臺(tái)規(guī)模。土地資產(chǎn)實(shí)際上變成城投企業(yè)的“融資用地”，用于抵押借款。稅改后，財(cái)政支出使用范疇需更規(guī)范，隨著土地收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的比例增加，政府性投資項(xiàng)目合規(guī)資金來(lái)源會(huì)受到影響，可能出現(xiàn)城投公司土地整理成本或拿地成本無(wú)法覆蓋現(xiàn)象，因資產(chǎn)無(wú)法有效迅速變現(xiàn)，導(dǎo)致支出虛增、資不抵債，片區(qū)（園區(qū)）開(kāi)發(fā)的投資、盈利模式亟待轉(zhuǎn)型。

（2）資金周轉(zhuǎn)與回籠面臨較大沖擊?，F(xiàn)行模式下，土地開(kāi)發(fā)商以招拍掛方式參與土地競(jìng)拍，從競(jìng)拍到開(kāi)盤，土地出讓金分競(jìng)買保證金和尾款兩次繳納。開(kāi)發(fā)商的競(jìng)買保證金繳納到土地交易中心后，直接撥付到財(cái)政部門轉(zhuǎn)為土地出讓收入，城投類企業(yè)即可到財(cái)政局辦理返還手續(xù)，返還周期較短、流程可控。土地出讓金征收劃歸稅務(wù)部門后，一是剛性約束增強(qiáng)，征收流程將日趨嚴(yán)格且規(guī)范，交易信息透明度也會(huì)大大提高，隨著稅務(wù)部門的監(jiān)管逐步到位，開(kāi)發(fā)商通過(guò)土地融資抵押將難以為繼。二是土地出讓金返還流程和周期面臨不確定性，資金占用時(shí)間增加，企業(yè)經(jīng)營(yíng)流動(dòng)性受到較大影響。

根據(jù)媒體報(bào)道，2021年上半年22個(gè)城市首批次集中供地全部完成，競(jìng)拍規(guī)則多為“競(jìng)價(jià)+競(jìng)自持+搖號(hào)”，截至7月底，已有8個(gè)城市公布2批次供地，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)逐步加劇，土地競(jìng)拍政策越來(lái)越嚴(yán)苛。土地競(jìng)價(jià)疊加房?jī)r(jià)限制，以及融資“三道紅線”和銀行貸款的“兩道紅線”，對(duì)房企拿地的自有資金要求進(jìn)一步提升。小規(guī)模房企將在“兩集中”和“19號(hào)”文等政策的雙重影響下，逐漸被淘汰，大型房企在集中拿地時(shí)也將更為謹(jǐn)慎。同時(shí)，對(duì)國(guó)企房企而言，是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇。房地產(chǎn)作為典型的快周轉(zhuǎn)行業(yè)，在監(jiān)管日益趨嚴(yán)的新形勢(shì)下，企業(yè)在土地、融資、新房銷售三個(gè)市場(chǎng)的議價(jià)能力受到明顯削弱，管理規(guī)范、信用等級(jí)較高、資金實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)企房企競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)更加凸顯，引入國(guó)資背景戰(zhàn)略投資者也成了眾多房地產(chǎn)企業(yè)尋求自救的不二之選。國(guó)有房企必須改變經(jīng)營(yíng)思路，積極穩(wěn)妥推進(jìn)混改。如此一來(lái)，既可以依托國(guó)企信用和資金，同時(shí)引入民營(yíng)房企的靈活機(jī)制，使企業(yè)獲得新的發(fā)展。

3?意見(jiàn)建議

3.1?政府層面

一是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，從嚴(yán)從緊管好財(cái)政支出。根據(jù)株洲市財(cái)政局2021年1—12月株洲市財(cái)政收支情況數(shù)據(jù)顯示：2021年全市政府性基金收入完成339.29億元，支出完成319.38億元，市本級(jí)收入完成157.28億元，支出118.75億元。政府性基金收支基本平衡，僅略有盈余。要積極做好四項(xiàng)政府非稅收入征收劃轉(zhuǎn)準(zhǔn)備工作，切實(shí)強(qiáng)化預(yù)算管理，提高預(yù)算執(zhí)行效率。具體而言，建議株洲市委市政府開(kāi)展一次全面財(cái)政支出清查，全面了解區(qū)域內(nèi)財(cái)政資金支付和清算業(yè)務(wù)辦理情況，提前摸清本年度一般性財(cái)政支出、政府基金預(yù)算支出情況，提前做好預(yù)判，合理合規(guī)規(guī)劃好2022年全年政府基金預(yù)算支付使用項(xiàng)目及支付周期。

二是超前謀劃，積極防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。要完善相關(guān)工作機(jī)制，積極穩(wěn)妥防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持市場(chǎng)化法治化原則，依法處置和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。特別是“19號(hào)文”全面實(shí)施落地前，要根據(jù)株洲市“151”化債工作機(jī)制，對(duì)原有方案進(jìn)行審查，梳理政府性基金支出覆蓋的化債項(xiàng)目，土地整理委托服務(wù)等結(jié)算周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，要規(guī)避資金周轉(zhuǎn)空窗期，合理安排化債資金使用口徑，?？顚Ｓ?。同時(shí)，要做好征收銜接和實(shí)施政策支持，根據(jù)株洲市《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施》《株洲市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制“一城一策”工作方案》等相關(guān)文件精神，在繳納競(jìng)買保證金比例、繳納土地出讓金時(shí)間等方面保持政策的一致性，給予房地產(chǎn)商一定緩沖期，著力推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)過(guò)渡，防止政策硬著陸［3］。

三是多措并舉，降低土地財(cái)政依賴度。要牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，改變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)投資模式，圍繞“十四五”規(guī)劃和國(guó)家重大戰(zhàn)略，鞏固強(qiáng)化軌道交通、通用航空、新能源汽車等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位，把產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)作為實(shí)施“三高四新”戰(zhàn)略的重要抓手，抓好抓強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)，振興做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。要抓緊布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整房地產(chǎn)行業(yè)在經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)中的比重，降低對(duì)土地資源的過(guò)度依賴，營(yíng)造人口、土地、營(yíng)商資源紅利的環(huán)境，調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)活力，培植多元化地方政府稅源。同時(shí)，要積極搶抓公募REITS試點(diǎn)基建“新風(fēng)口”，吃透中央有關(guān)政策精神，結(jié)合實(shí)際策劃包裝一批公募REITS基金，有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。

3.2?企業(yè)層面

一是加快片區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，積極探索新發(fā)展模式。實(shí)體經(jīng)濟(jì)是企業(yè)的生存發(fā)展之本，企業(yè)的償債和發(fā)展，短期靠土地，長(zhǎng)期靠產(chǎn)業(yè)。要做好發(fā)展謀劃，結(jié)合片區(qū)定位、資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步整合片區(qū)土地、項(xiàng)目等資源，積極引入片區(qū)開(kāi)發(fā)TOD模式，創(chuàng)新深化“投資人+EPC”開(kāi)發(fā)建設(shè)管理模式，探索建立“片區(qū)開(kāi)發(fā)—資源運(yùn)營(yíng)—產(chǎn)業(yè)升級(jí)”閉環(huán)，讓產(chǎn)業(yè)成為片區(qū)聯(lián)動(dòng)的基石。要聚焦主特產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈，開(kāi)展“補(bǔ)鏈”“延鏈”“強(qiáng)鏈”精準(zhǔn)招商，著力招大引強(qiáng)選新，引進(jìn)更多科技含量高、投資規(guī)模大、支撐和拉動(dòng)力強(qiáng)的高端高質(zhì)高效項(xiàng)目。實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值有序增值，使片區(qū)開(kāi)發(fā)由傳統(tǒng)的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式向產(chǎn)城人融合發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的土地收益型模式向綜合收益型模式轉(zhuǎn)變。

二是整合優(yōu)勢(shì)資源，做強(qiáng)園區(qū)運(yùn)營(yíng)。探索將園區(qū)設(shè)計(jì)、建設(shè)、招商、運(yùn)營(yíng)等作為政府購(gòu)買服務(wù)，采用委托外包方式由平臺(tái)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，吸收社會(huì)資本參與園區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。要充分整合區(qū)域能源、城市物業(yè)、水務(wù)、智慧停車等經(jīng)營(yíng)性資源，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，積極建設(shè)電子商務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、服務(wù)外包、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證等公共服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)智慧、智能園區(qū)。要突出園區(qū)特色，大力培育園區(qū)企業(yè)，引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)突出細(xì)分領(lǐng)域、細(xì)分市場(chǎng)，走“專精特新”發(fā)展之路，推出具有競(jìng)爭(zhēng)力的拳頭產(chǎn)品，培育一批“小巨人”企業(yè)，提高園區(qū)發(fā)展質(zhì)效。

三是強(qiáng)化資本運(yùn)作，引入戰(zhàn)略合作者。以國(guó)資背景作為開(kāi)發(fā)亮點(diǎn)，對(duì)片區(qū)存量土地積極引入民營(yíng)企業(yè)合作，結(jié)合民營(yíng)資金及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用其先進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，獲取優(yōu)質(zhì)資源；整合社會(huì)資本方，選擇合適的可培育的業(yè)務(wù)，與專業(yè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商合作，引入其資本與技術(shù)，通過(guò)控股、參股的方式將其孵化為獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)公司，以產(chǎn)業(yè)公司的增值收入、股份溢價(jià)及經(jīng)營(yíng)分紅作為盈利來(lái)源。

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