功能范式視角下的非稅收入辨析

摘 要： 本文從功能范式的視角對當(dāng)前關(guān)于非稅收入的各種爭論進(jìn)行辨析，對關(guān)涉非稅收入的三個基本問題作出回答：一是該不該收費——非稅收入存在的必要性、合理規(guī)模及其與稅收之間的關(guān)系；二是該不該統(tǒng)一收費——非稅收入是否應(yīng)在全國層面上統(tǒng)一法律法規(guī)、收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)；三是如何收費——應(yīng)建立怎樣的非稅收入管理體制。

關(guān)鍵詞： 功能范式；機構(gòu)范式；非稅收入

中圖分類號： F810.43 [HT5H]文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 10084738（2014）01005304

一、問題的提出

近年來，我國非稅收入規(guī)?？焖倥蛎?，收繳、支出不規(guī)范等問題已引起社會的廣泛關(guān)注。一方面，地方財政過度依賴非稅收入，而非稅收入的穩(wěn)定性、可持續(xù)性差，極易引發(fā)地方財政危機；另一方面，相對于稅收，非稅收入的收繳、使用不規(guī)范又會侵害繳費人權(quán)益、擾亂經(jīng)濟(jì)運行秩序，滋生腐敗。對此，學(xué)界給出來問題產(chǎn)生的根源：分稅制改革帶來“財權(quán)上移、事權(quán)下移”，“倒逼”地方政府將開拓財源的重心放在易于操作的非稅收入上[1]；立法層次低、未納入預(yù)算管理，監(jiān)督不到位又為地方政府和執(zhí)收單位提供了巨大的操縱空間[2][3][1]；政出多門[4]、非稅收入征收、管理、監(jiān)督集于財政一身[1]又為部門利益尋租提供了空間。當(dāng)前的各種分析仍局限于非稅收入現(xiàn)有的存在形態(tài)、結(jié)構(gòu)及其管理體制，囿于財政管理的部門業(yè)務(wù)分析。這一就事論事式的分析沒有從我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、趨勢及其需要的角度去看待非稅收入。非稅收入應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮怎樣的功能以及怎樣更好地發(fā)揮其功能，這一本質(zhì)問題似乎被忽略了。功能范式的分析方法則為探討這一本質(zhì)問題提供了有力工具。

二、功能范式與非稅收入功能分析

（一）功能范式與機構(gòu)范式

功能觀點最早由Merton和Bodie在分析存款保險制度時提出的。其后，Levine和Merton以及Bodie將功能觀點運用于金融對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用分析上。此后，隨著功能分析大量運用于金融領(lǐng)域分析[5][6]。目前已形成較為成熟的功能范式分析方法。所謂功能范式，對于研究金融和經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系而言，就是從分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和要求出發(fā)得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展對金融的功能需求，然后找出這種需求實現(xiàn)的載體和機制，遵循“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和要求某種金融功能需求相應(yīng)的金融機制和載體”的思維模式。功能范式是相對于機構(gòu)范式而言的，機構(gòu)范式的方法是通過績效來判斷其功能實現(xiàn)效應(yīng)，具體表現(xiàn)為“既定的機構(gòu)功能績效”的思維方式。機構(gòu)范式的缺陷是僅著眼于現(xiàn)有的機構(gòu)，把現(xiàn)有的機構(gòu)當(dāng)作一個既定的前提。這樣做可能會導(dǎo)致現(xiàn)實中存在某種需求因缺乏實現(xiàn)的手段和載體而得不到滿足，而某些功能需求由于存在過度集中于某一手段來實現(xiàn)使得這些功能發(fā)揮過度，導(dǎo)致資源效率配置低下。簡而言之，功能范式就是要求從整體經(jīng)濟(jì)的需求入手分析經(jīng)濟(jì)對金融的要求并根據(jù)這些要求對金融機構(gòu)進(jìn)行設(shè)計和改革。而機構(gòu)范式則是在既定的現(xiàn)有的框架下去討論某些功能發(fā)揮的效果，并根據(jù)效果的優(yōu)劣來判斷改革的措施。根據(jù)Merton和Bodie的觀點，在功能范式分析中，核心的要點是：（1）功能比結(jié)構(gòu)更穩(wěn)定，功能的變化小于結(jié)構(gòu)的變化；（2）功能優(yōu)于結(jié)構(gòu)，只有載體不斷地創(chuàng)新才能更好地發(fā)揮功能；（3）功能區(qū)分為現(xiàn)在功能和潛在功能；（4）功能和結(jié)構(gòu)相互作用。

（二）非稅收入的功能分析方法

非稅收入作為財政收入的重要組成部分，其對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具備一定的功能，分析非稅收入的功能可以參照財政功能的分析。目前，學(xué)界普遍認(rèn)可Musgrave[7]的財政三職能說，即財政具有資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能。我國學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出了財政的第四項職能——監(jiān)督職能[8]。孫世強、王斌[9]根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在需求，從財政隱形功能的角度提出了財政的另一項重要職能——經(jīng)濟(jì)正義。由于在一國范圍內(nèi)存在不同層級的政府，“一級政府、一級財政”，財政職能在不同層級政府之間應(yīng)有所分工、有所側(cè)重[10][11]?？v觀財政職能學(xué)說的發(fā)展，不難看出，對于財政職能的界定，無不體現(xiàn)以下三項共性：（1）財政職能的界定體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的價值取向。無論是西方國家的“公平、公正、正義”的基本價值取向，還是像我國這樣的社會主義國家以“消滅剝削、消除兩極分化、最終實現(xiàn)共同富裕”的價值取向無不體現(xiàn)在具體的財政職能中。（2）財政職能具有時代性特征。財政職能的發(fā)展總是與一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要相對應(yīng)，與時代面臨的社會主要矛盾、主要問題相對應(yīng)，具有鮮明的時代特征。（3）財政職能具有一定的層次性。財政職能體現(xiàn)在具體的財政活動中，由于不同層級政府的存在，財政職能表現(xiàn)出一定的層次性。這三個共性結(jié)合起來恰好與功能范式分析方法相對應(yīng)：共性（1）、（2）體現(xiàn)了終極目標(biāo)需求和階段性目標(biāo)需求，共性（3）則體現(xiàn)了載體的結(jié)構(gòu)和具體機制。研究非稅收入的職能或功能同樣可以按照以上三項共性加以展開。本文無意于對非稅收入的功能進(jìn)行說教式的分析，而是在對當(dāng)前非稅收入三個基本問題的辨析中對非稅收入的功能分析加以展開。

三、功能范式視角下的非稅收入基本問題辨析

（一）該不該收費——非稅收入的定位

即非稅收入存在的必要性、合理規(guī)模及其與稅收之間的關(guān)系。

非稅收入作為財政活動的重要內(nèi)容，在我國現(xiàn)行的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，其功能是不可或缺的。無論是經(jīng)典的財政三職能：資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展，還是加入“中國元素”的財政監(jiān)督職能，抑或是經(jīng)濟(jì)正義的隱形職能，非稅收入都具備。而我國發(fā)展的階段性特征更是離不開非稅收入功能的發(fā)揮。（1）組織財源的需要。我國仍然是發(fā)展中國家，市場經(jīng)濟(jì)體系尚不成熟，公共產(chǎn)品的供求缺口大，需要大量的財源支持，政府在市場不成熟的背景下，需要同時承擔(dān)替代市場、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)，也需要大量的財源。分稅制改革后，財政收入向中央集中，事權(quán)向地方轉(zhuǎn)移，地方政府對財源更加渴求。（2）調(diào)節(jié)收入分配、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的需要。當(dāng)前我國收入分配差距過大引發(fā)了一系列的社會、經(jīng)濟(jì)問題，已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會和諧的突出問題。同時，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)境、資源等問題制約了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。非稅收入作為財政活動的重要內(nèi)容和手段，在解決這些問題的過程中可以也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

非稅收入規(guī)模是否需要限制，即當(dāng)前非稅收入的規(guī)模是否過大。1994年分稅制改革以來，收入向中央集中，地方政府從非稅收入上尋求拓展財源的突破口，加之非稅收入相對稅收在管理的規(guī)范性上較差，近些年來市場物價急速上升，導(dǎo)致地方政府的非稅收入快速增長，非稅收入在財政收入中所占比重迅速提高，引發(fā)社會各界的熱議。普遍認(rèn)為，非稅收入“規(guī)模過大”、“侵蝕稅基”、“扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”、“妨礙經(jīng)濟(jì)運行”。然而，從功能范式的視角看，非稅收入規(guī)模的大小并不是固定不變的，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，其規(guī)模在財政收入中所占比重也是不同的，其變化有著自身的規(guī)律。如交通違章罰款，只要存在交通違章行為就會產(chǎn)生相應(yīng)的罰款和非稅收入，任何擴(kuò)大或縮小這種非稅收入的行為都將扭曲以經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范交通秩序的本意，影響非稅收入正常的功能發(fā)揮。問題的關(guān)鍵不是規(guī)模的大小，而是規(guī)范非稅收入收繳行為，消除亂收費。當(dāng)前，就非稅收入規(guī)模而言，不是過大了，而是偏小了。一方面，亂收費行為因其不合理，所產(chǎn)生的非稅收入未必納入財政監(jiān)管的范圍；另一方面，大量國有資產(chǎn)及其收益，特別是礦產(chǎn)資源收益流失嚴(yán)重，未進(jìn)入財政籠子。從這一角度看，非稅收入的潛力還很大。

非稅收入和稅收之間的關(guān)系。當(dāng)前，主流的觀點是，在財政收入中，稅收為主，非稅收入為輔，在認(rèn)識上存在“以費擠稅”、“重稅輕費”的思想，在實踐中過分強調(diào)“費改稅”，肯定稅而否定費[2]。然而，從功能范式的視角看，非稅收入是相對于稅收的獨立的經(jīng)濟(jì)范疇，構(gòu)成了自身的收入形成體系，對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著其特有的功能，并不是稅收能夠完全取代的，其與稅收之間是相互促進(jìn)、相互補充，而非相互替代的關(guān)系。從非稅收入的功能看，其收入已經(jīng)超越了組織財源的本身，大多為依法行政、保證國家產(chǎn)權(quán)及其收益不流失的副產(chǎn)品，是國家進(jìn)行社會管理、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、增進(jìn)社會福利的一種手段[2]，只要社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對非稅收入這些功能的需求還存在，其形成的收入也將長期存在。當(dāng)然，相對于稅收而言，非稅收入管理的規(guī)范性較差，管理難度大的原因在于非稅收入具有變化性、非普遍性，以及征收單位多頭性等，因而對其規(guī)范管理需要探索一套適合于非稅收入的管理體系，不能照搬照套稅收管理的方式方法。

（二）該不該統(tǒng)一收費——是否應(yīng)在全國層面上統(tǒng)一非稅收入法律規(guī)定、收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)

相對于稅收具有一套覆蓋全國的一整套規(guī)范的法律體系而言，非稅收入缺乏國家層面的法律法規(guī)。目前，只有少數(shù)地區(qū)制定了《非稅收入管理條例》。非稅收入立法層次低、法律法規(guī)不健全已為社會各界所詬病。理論界和實際工作部門都在呼吁制定國家層面的非稅收入法律法規(guī)體系。然而，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征，從非稅收入功能發(fā)揮的視角看，國家層面的不是非常必要、且難度大。

首先，從非稅收入和稅收配合與互動的角度看，全國層面的法律法規(guī)統(tǒng)一必要性不大。稅收和非稅收入既是政府組織收入的兩個主要來源，又是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行社會管理的兩個重要手段。稅收相對固定、穩(wěn)定、規(guī)范，而非稅收入則相對靈活、多變，具有非普遍性特征。一個事物的某個特征在呈現(xiàn)出“好”的一面的同時，從另一個角度看又恰恰是不利的一面，反之亦然。稅收穩(wěn)定規(guī)范，但靈活性差，非稅收入不穩(wěn)定，但較為靈活。因而，作為財政組織收入的兩個來源和干預(yù)經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行社會管理的兩個手段，將稅收的穩(wěn)定性和非稅收入的靈活性結(jié)合起來加以運用，可能會使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行社會管理的手段更加豐富、效果更加明顯。

其次，從我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征看，建立全國層面的非稅收入法律法規(guī)體系難度大。（1）我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變動使需要用非稅收入進(jìn)行調(diào)節(jié)的對象和內(nèi)容不斷發(fā)生變化，增大了全國層面法律法規(guī)體系建立的難度。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不斷轉(zhuǎn)變，對非稅收入在此過程中發(fā)揮的功能要求也在不斷變化。固化的全國層面的法律法規(guī)體系將不利于非稅收入功能的發(fā)揮。（2）我國幅員遼闊，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異性大，全國層面的非稅收入法律法規(guī)很難兼顧到各地區(qū)的實際情況。加之分稅制改革后，收入向中央集中，再“管死”地方政府的非稅收入，無疑會降低地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的自主性和積極性。（3）當(dāng)前我國進(jìn)入政治體制改革的深水區(qū)，各種新問題不斷出現(xiàn)，矛盾不斷變化，各種利益關(guān)系加劇調(diào)整，政治體制改革使得對本身就靈活多變的非稅收入進(jìn)行全面規(guī)范的難度加大，一項法律法規(guī)的制定往往需要幾年時間，很可能會出現(xiàn)法律法規(guī)剛出臺就不適應(yīng)形勢的情況。

最后，鑒于上述分析，本文認(rèn)為，非稅收入收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)下放到地方政府。收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)全國層面上的統(tǒng)一既不能兼顧各地方的不同情況，也無法調(diào)動地方的積極性，損害了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理的自主性，也無法適應(yīng)當(dāng)前我國政治體制改革和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的階段性特征。當(dāng)然，本文并不是反對中央層面對全國非稅收入的管理和監(jiān)督，而是不贊同采用全國統(tǒng)一法律、統(tǒng)一收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)的管理方式。事實上，中央層面一方面可以采用《通知》、《決定》、《指導(dǎo)意見》等靈活的方式去規(guī)范具有靈活性特征的非稅收入，另一方面將非稅收入項目、收費標(biāo)準(zhǔn)確定的權(quán)力下放給地方，并加強對地方政府出臺的各種非稅收入管理制度、收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性及其執(zhí)行情況的監(jiān)督。

（三）如何收費——應(yīng)建立怎樣的非稅收入管理體制

非稅收入對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能的發(fā)揮離不開一個健全、順暢的管理體制。當(dāng)前，非稅收入管理體制的建立健全關(guān)鍵在于理順三個方面的關(guān)系：上下級政府之間的關(guān)系、非稅收入管理部門和執(zhí)收單位之間的關(guān)系，以及財政部門內(nèi)部非稅收入管理部門與相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系。

分稅制改革以來，“財權(quán)上移、事權(quán)下移”，地方層面上，部分省份實行“省直管縣”的財政管理體制。形成了當(dāng)前復(fù)雜而又模糊的上下級政府之間的財政關(guān)系?！柏敊?quán)上移、事權(quán)下移”導(dǎo)致地方面臨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可用財力不足問題，中央不得不在非稅收入方面給予地方一定的自主空間，降低了對地方非稅收入的監(jiān)管，致使部分地方非稅收入管理亂象叢生。在現(xiàn)行分稅制下，中央默許地方政府將非稅收入作為擴(kuò)展財源的手段并不意味著要放松對地方非稅收入征管、使用、運行的合規(guī)性的監(jiān)督。在“省直管縣”的財政管理體制下，地市一級財政和縣（市）一級財政之間的關(guān)系更加模糊，特別是一些非稅收入涉及省、市、縣三級財政分享的。由于上下級財政管理關(guān)系模糊，地方層面的非稅收入管理體制就難以理順。因而，無論是否實行“省直管縣”，地方層面的省、市、縣三級財政管理關(guān)系、各級職責(zé)、邊界都需要理清，只有在各級財政職責(zé)明確、邊界清晰的基礎(chǔ)上方能建立順暢的非稅收入管理體制。

非稅收入管理不同于稅收的重要特征是征收主體的多頭性。稅收由稅務(wù)部門向納稅人直接征收，而非稅收入大部分需要經(jīng)過執(zhí)收單位這一中間環(huán)節(jié)，且執(zhí)收單位數(shù)量眾多，收費項目迥異。這樣就存在著非稅收入管理部門和執(zhí)收單位之間的“委托——代理”關(guān)系。處理好委托代理關(guān)系的關(guān)鍵在于建立一套科學(xué)合理的“激勵——約束”機制。由于執(zhí)收單位自身存在內(nèi)在的自我激勵機制，因而建立“激勵——約束”機制的重心就落在“約束”一方。由于財政部門和執(zhí)收單位之間在行政上并無隸屬、管轄的上下級關(guān)系，僅僅是一種松散的“委托——代理”關(guān)系。非稅收入管理部門難以對執(zhí)收單位的收費行為進(jìn)行行之有效的約束。對此，本文認(rèn)為，一方面可以賦予非稅收入管理部門有實際意義的、更強的非稅收入監(jiān)管權(quán)，必要時，可以納入執(zhí)收單位“一票否決”式的考評中。另一方面，加強信息公開程度，構(gòu)建人大、紀(jì)委、審計、媒體、公眾等多元參與的非稅收入監(jiān)督體系，促使執(zhí)收單位依法、按標(biāo)準(zhǔn)收費。在激勵方面，也需要采用獎勵、返還等方式促使執(zhí)收單位“應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳”。

當(dāng)前，即便在財政部門內(nèi)部，非稅收入管理體制的運行也并不順暢。在國家層面上，尚未成立專門的非稅收入管理局，非稅收入管理職能分散于各司。在地方層面上，部分地方已經(jīng)成立了專門的非稅收入管理機構(gòu)，但在名稱上、級別上、性質(zhì)上、人員編制上、崗位職能上也各不相同，且很多沿襲了以前預(yù)算外資金管理模式。非稅收入管理職能未能集中到專門的非稅收入管理機構(gòu)，相當(dāng)一部分職能分散在財政下屬的其他職能部門，如綜合處（科、股）、國庫處（科、股）、預(yù)算處（科、股）。一些成立了專門非稅收入管理機構(gòu)的地方，票據(jù)管理并未納入非稅收入專門管理機構(gòu)，“以票控收”的作用大打折扣。而那些尚未成立專門非稅收入管理機構(gòu)的地方，非稅收入的征收、管理的統(tǒng)一性、規(guī)范性就更難以得到保障，造成管理混亂、監(jiān)管無力，為尋租行為提供了空間。因而，當(dāng)務(wù)之急就是要建立從中央到地方統(tǒng)一模式的非稅收入管理機構(gòu)，統(tǒng)一職能設(shè)置，以強化對非稅收入監(jiān)督管理。對這一問題，學(xué)界已有充分討論[1][2]，這里不再贅述。

我國正處于政治、經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變構(gòu)成了時代發(fā)展的大背景。對于非稅收入及其管理的各種研究需結(jié)合時代背景，但更應(yīng)牢記“消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕”的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的社會主義價值取向。既要從現(xiàn)實的時代背景出發(fā)，研究非稅收入管理中存在的問題，尋求相應(yīng)對策，更需從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對非稅收入功能需求這一功能范式視角進(jìn)行深入分析。正確看待非稅收入，探索建立與稅收收入相適應(yīng)的科學(xué)規(guī)范的非稅收入管理體制。

（本文觀點僅為個人觀點，不代表所在單位觀點。）

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