PPP項目融資模式研究

言馮

摘要：PPP項目是政府與社會資本合作開展商業(yè)性、公益性項目的建設(shè)與供給，本文在社會資本視角下研究PPP項目融資模式的選擇與應(yīng)用，闡述對推動PPP項目持續(xù)、穩(wěn)定實施的積極作用，結(jié)合PPP項目融資特點，梳理與分析融資模式，適時調(diào)整PPP項目的融資模式，同時在靈活使用融資工具的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化PPP項目融資方案，合理管控項目融資風(fēng)險，促使PPP模式穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP項目；融資模式；政企合作

根據(jù)中投產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2019—2023年中國公私合作（PPP）模式深度分析及發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》，受重大基礎(chǔ)設(shè)施短板、PPP項目政策傾斜等因素的影響，PPP市場的整體發(fā)展有回暖態(tài)勢。研究并分析PPP項目融資模式的選擇與應(yīng)用，對促進PPP模式的持續(xù)化、穩(wěn)定發(fā)展以及提高項目投融資效率等有借鑒參考價值。在PPP項目實施過程中，PPP項目融資可以解決項目實施過程中資金問題，有效保障投資項目正常開展，對社會資本在PPP項目融資中的收益保障有現(xiàn)實意義。但是PPP項目類型不同，融資方式也存在差異，因此，社會資本在參與PPP項目時，可借助政府機構(gòu)參與方效應(yīng)，降低融資風(fēng)險，并在合理任務(wù)分工下有效控制項目成本，提高項目的綜合應(yīng)用價值。

一、PPP項目融資含義

PPP模式是政府部門與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，狹義層面上，PPP融資模式可以理解為項目融資的一系列方式。PPP項目不同，融資模式也存在一定差異。在PPP項目融資過程中，可以結(jié)合PPP項目的綜合發(fā)展需求，以項目為載體，開展融資活動，主要是根據(jù)PPP項目本身的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府部門扶持力度等安排融資。項目經(jīng)營的直接收益以及政府部門缺口補助是項目實現(xiàn)回報的主要資金來源，可以為PPP項目的參與方合理收益提供保障。在PPP項目融資推進過程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府部門的積極作用，協(xié)調(diào)聯(lián)動相關(guān)資源和要素，提高PPP項目融資整體效率。社會資本參與策劃PPP項目融資時，可利用政府的社會效應(yīng)，降低項目融資風(fēng)險，提高融資能力，在政府部門與社會資本共同參與下，完成PPP項目的建設(shè)、運營及投入使用等相關(guān)環(huán)節(jié)。

二、PPP項目融資模式特點

在分析PPP項目融資模式特性的過程中，要綜合分析PPP項目融資的主體、權(quán)益保障等。在融資主體視角下，PPP項目融資是在PPP項目實施過程中，獲得不同渠道的融資資金。融資主體的排他性決定了在PPP項目實施過程中債權(quán)人關(guān)注項目未來現(xiàn)金流量中可用資金、融資額度和成本結(jié)構(gòu)等，與PPP項目的未來現(xiàn)金流量、資產(chǎn)價值等有直接關(guān)系。從權(quán)益保障的角度分析，PPP項目追索權(quán)具有一定的局限性，傳統(tǒng)融資方式，例如貸款、債權(quán)人在關(guān)注項目投資前景的同時，關(guān)注項目借款人的資信與現(xiàn)實資產(chǎn)，追索權(quán)具有完全性。但是在PPP項目執(zhí)行過程中，債權(quán)人除了與簽約方之間建立關(guān)系外，不能追索項目以外任何形式的資產(chǎn)，所以PPP項目融資要充分考慮項目未來的投資強度。在PPP項目融資過程中，企業(yè)可積極對接內(nèi)外部融資機構(gòu)，拓寬多種融資渠道，建立融資機制。項目公司組建后，根據(jù)項目情況制定融資計劃，根據(jù)項目特征及需求，主要通過間接融資等方式，獲得項目建設(shè)需要的資金。間接融資主要是指通過銀行等金融機構(gòu)獲得貸款等融資方式。PPP項目的外部融資額通常占項目投資總額的70%及以上，在獲得項目融資過程中，可通過商業(yè)銀行、資產(chǎn)管理機構(gòu)以及保險資金等多種渠道取得融資資金。此外，部分項目在運營期可能會出現(xiàn)融資重組而改變原有資本結(jié)構(gòu)的情況，即再融資。

PPP項目融資具有分散性，在PPP項目融資簽訂合同過程中，簽約的各方可以匯總、評估與分析各種風(fēng)險因素以及相關(guān)收益等。與此同時，在確定各方參與者可承受的最大風(fēng)險以及合作可能性下，利用現(xiàn)有PPP項目相關(guān)的優(yōu)勢條件，設(shè)計最佳的融資方案，確保PPP項目資金充足。從項目信用的角度分析，PPP項目在執(zhí)行過程中可以將多樣化的信用支持分配到PPP項目未來的風(fēng)險中，以此減少項目的不確定風(fēng)險。

三、PPP項目融資模式梳理分析

PPP項目不同，融資模式也存在一定的差異性。社會資本在策劃PPP項目融資方案時，常見融資模式主要以股東借款、銀行貸款、收益權(quán)質(zhì)押借款及其他社會資本入股等模式為主。股東借款是從內(nèi)部資金拆借的角度，通過股東投入資金，推動PPP項目前期及建設(shè)期的有序?qū)嵤Ｉ鐣Y本參與PPP項目大多采用銀行貸款的融資方式，當(dāng)取得股東資本金投入后，根據(jù)PPP項目的資本金出資比例，從銀行獲得相應(yīng)融資資金，銀行會綜合評估企業(yè)的信用風(fēng)險、項目抵押物及PPP項目收益率等，并根據(jù)評估結(jié)果進行放款。企業(yè)在開展PPP項目融資工作時，可通過收益權(quán)質(zhì)押借款的方式，將項目收費權(quán)作為抵押物，向銀行申請貸款，從而保障PPP項目融資資金落地。其他社會資本方入股PPP項目，主要通過私募、信托和保險等方式，對項目本身條件要求較高，因此，社會資本在實施PPP項目融資時，可以根據(jù)項目屬性選擇不同的融資方式，通過收益權(quán)質(zhì)押借款的方式獲得項目資金，滿足PPP項目實施過程中的資金需求。

四、PPP項目融資對策

（一）加強項目管控，提高融資效率

地方政府與社會資本合作為PPP項目設(shè)立項目公司，政府方出資代表通常以省市級投資補助及建設(shè)基金等作為政府方資本金注入項目，社會資本也投入一定比例資金作為PPP項目的資本金。在項目獲得超額利潤的情況下，政府方可結(jié)合PPP項目的實際收益，按照一定比例分享超額收益部分。政府投資部分是以政府的名義對項目公司進行持股，可以與社會資本建立合作，評價項目全過程投資預(yù)算、社會公益性價值等，不斷提高PPP項目的社會價值以及經(jīng)濟價值。各股東方對PPP項目公司享有相應(yīng)的控制權(quán)以及管理權(quán)，PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議制定過程中，可約定股權(quán)變更的相關(guān)條款，具體說明PPP項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，避免項目實施過程中對PPP項目產(chǎn)生負面影響。采取傳統(tǒng)項目管理模式，較容易出現(xiàn)PPP項目整體進度延后的情況，無法按照既定計劃進行推進，企業(yè)可通過強化項目履約管理、完善運營方案及全力落實運營管理等舉措實現(xiàn)項目“早運營”，延長對社會公眾的綜合社會效益時間，提高社會效益的時間價值。因此，在PPP項目視角下，可從資本引入管理的角度，完善資本投入過程、風(fēng)險評估等，提升PPP模式的綜合發(fā)展水平。

在PPP項目融資過程中，要重點關(guān)注PPP項目融資的合規(guī)性，在項目融資推進過程中，不斷提升融資效率，這對PPP項目正常履約以及順利推進等有著直接影響。同時，不斷提高項目建設(shè)、運營管理能力，加強對項目建設(shè)運營成本的管控，最大程度上提升項目盈利能力，高度重視項目現(xiàn)金流管理，持續(xù)化解項目資金壓力。按照PPP項目融資所需的條件要求，完善項目管控機制，并進一步優(yōu)化、細化PPP項目實施方案與合同條款，合理選擇PPP項目融資模式，保障PPP項目順利實施。

此外，社會資本參與PPP項目要從項目立項、招投標(biāo)、設(shè)計規(guī)劃、施工和竣工驗收等全流程，高效管理項目的項目融資、資金使用等，確保融資資金的合理使用。在社會資本視角下，社會資本項目管控水平對PPP項目的資金保障以及融資能力提升有重要影響。在取得資本金的基礎(chǔ)上，社會資本要充分發(fā)揮自身的融資能力，從項目投標(biāo)開始，完善項目融資協(xié)議以及貸款意向書等相關(guān)融資文件，避免出現(xiàn)資金風(fēng)險。財務(wù)投資人可以聯(lián)合體成員身份參與到項目中，項目公司治理機構(gòu)應(yīng)按照穿透原則完成對PPP項目的資本金出資審查，并按照公司治理相關(guān)要求進行管理，不斷提高PPP項目的資本管理水平。

（二）靈活運用融資工具，積極拓寬融資渠道

PPP項目的公司組建、前期手續(xù)辦理、建設(shè)和運營等全生命周期管理過程都與PPP項目融資有著關(guān)聯(lián)。PPP項目在融資過程中需要評估PPP項目的現(xiàn)金流、風(fēng)險水平等，并根據(jù)項目各階段資金需求差異，多措并舉拓展項目融資渠道，在靈活使用融資工具的前提下，有效管控項目融資風(fēng)險。在PPP項目前期階段，以政府部門出資代表與社會資本合作入股的方式，獲得項目資本金，在項目建設(shè)、運營期間主要從項目收益的角度，申請銀行貸款或募集資金，從而滿足PPP項目融資需求。保險債券投資計劃資金量較大，投資期限比較長，PPP項目可結(jié)合實際情況，拓展PPP項目的融資方式，提高資本市場融資工具的應(yīng)用價值。

在PPP項目運營期與移交階段，可以利用ABS、ABN和保險資產(chǎn)支持計劃等金融工具，實現(xiàn)PPP項目“能投會賣”，合理控制PPP項目的有息負債。資金作為PPP項目的生命線貫穿始終，企業(yè)應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要求，靈活運用PPP項目相關(guān)政策，拓寬PPP項目資金來源。在拓展融資模式的過程中，可通過應(yīng)用不同融資工具，拓寬融資渠道，積極對接銀行以及相關(guān)金融機構(gòu)，滿足融資條件，降低PPP項目融資難度，擴大PPP項目融資范圍。同時，金融機構(gòu)應(yīng)適時結(jié)合PPP項目的綜合發(fā)展需求，從銀行貸款、融資租賃、資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品角度，擴大金融機構(gòu)綜合性金融服務(wù)范圍，不斷提升金融服務(wù)實體能力。

（三）完善融資風(fēng)險分擔(dān)機制，確保風(fēng)險有效管控

PPP項目融資模式的選擇與應(yīng)用，關(guān)鍵問題是控制融資風(fēng)險，在PPP項目融資風(fēng)險控制過程中，要完善融資風(fēng)險分擔(dān)機制，降低融資風(fēng)險與融資成本，從PPP項目參與方的角度，對項目參與方的資金風(fēng)險等進行分級管控，從而提高PPP項目的融資風(fēng)險防控水平。項目融資主體應(yīng)準(zhǔn)確分析及識別金融機構(gòu)對項目重要的關(guān)注點，優(yōu)化調(diào)整融資方案，在PPP項目融資風(fēng)險分擔(dān)視角下，提升PPP項目的融資風(fēng)險控制水平。

在融資方案中，可將主體公司擔(dān)保責(zé)任、授信額度、資產(chǎn)抵押或擔(dān)保、資金差值等納入到融資分析中，并以PPP項目合同為依據(jù)，明確不同參與方的權(quán)利義務(wù)，促使不同參與方共同防范PPP項目風(fēng)險，在合理控制PPP項目融資成本的同時，確保PPP項目融資可操作、可落地。在實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)過程中，要做好PPP項目的成本管理，確保資金價格合理。

同時，要做好PPP項目融資過程的資金安全監(jiān)管工作，建立并強化項目的全生命周期資金管理機制，有效管控項目資金風(fēng)險。融資風(fēng)險分擔(dān)機制的搭建與應(yīng)用，要從風(fēng)險化解和風(fēng)險管控的角度，對PPP項目的融資全過程進行風(fēng)險評估與監(jiān)控，結(jié)合融資風(fēng)險管控要求，對PPP項目采取內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的風(fēng)險監(jiān)控體系，并將風(fēng)險分擔(dān)給PPP項目參與方，減少社會資本因PPP項目資金不足引發(fā)的風(fēng)險，提高社會資本參與PPP項目的積極性。在不斷提高融資風(fēng)險管理水平前提下，降低PPP項目的綜合成本，實現(xiàn)政府方、社會資本方共同受益，推動PPP項目模式持續(xù)完善與發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)變政府角色，強化PPP項目資源整合

從PPP項目融資形式的角度進行分析，PPP項目融資渠道拓展過程中，政府部門要在滿足PPP項目融資需求的情況下，積極轉(zhuǎn)變政府職能，并利用地方融資平臺，綜合運用各種手段，跟蹤管理PPP項目融資過程，積極為項目融資提供便利，推動PPP項目融資工作順利開展。在對PPP項目融資進行統(tǒng)籌規(guī)劃與資源整合的過程中，以政府為組織者，統(tǒng)籌評估與分析區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目的規(guī)劃，并站在全局性、發(fā)展性的角度分析投資項目的資金計劃和總體平衡情況，針對政府信用、財政資源和土地資源等進行挖掘、評估以及組合利用，為PPP項目融資工作開展?fàn)I造良好的市場及政策環(huán)境。由于PPP項目的屬性存在一定差異性，在實際建設(shè)與運營階段，要轉(zhuǎn)變政府角色，以政府組織、社會資本參與的形式，優(yōu)化管理流程，推動PPP項目可持續(xù)性實施，積極完善PPP項目的指導(dǎo)規(guī)范、制度流程以及融資風(fēng)險評估等相關(guān)事項，不斷提高PPP項目的社會價值與經(jīng)濟價值。

五、結(jié)語

PPP項目融資有別于其他傳統(tǒng)項目融資，融資金額大，資金使用期限長，同時融資過程中面臨一定的不確定性風(fēng)險。因此，社會資本參與實施PPP項目過程中，要不斷強化項目管控機制，靈活選擇融資工具，積極拓寬融資渠道，有效防控項目融資風(fēng)險，不斷提升PPP項目的管理水平，進一步提高項目融資效率，為項目穩(wěn)定實施打下堅實基礎(chǔ)，同時政府部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變角色，做好項目融資過程中的跟蹤管理，為項目有序?qū)嵤┍ｑ{護航，推動PPP模式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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