非政府組織參與公共危機(jī)管理問(wèn)題研究

趙昕 劉倩伶

摘?要：公共危機(jī)管理是在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)維持和保證社會(huì)秩序的重要手段。近年來(lái)，隨著公共危機(jī)管理體制的轉(zhuǎn)變、協(xié)同治理的不斷發(fā)展，非政府組織（NGO）在公共危機(jī)管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是，非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理卻面臨著重重困境。對(duì)非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理問(wèn)題進(jìn)行研究有助于非政府組織（NGO）在公共危機(jī)管理中積極性的發(fā)揮以及公共危機(jī)管理的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：非政府組織；公共危機(jī)管理；協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：F27?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.031

國(guó)內(nèi)外公共危機(jī)管理的實(shí)踐證明，非政府組織（NGO）能夠在公共危機(jī)管理當(dāng)中發(fā)揮不同于政府的積極性且非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理具有其優(yōu)越性。

在我們國(guó)家，有NGO的身影出現(xiàn)在公共危機(jī)的管理當(dāng)中，NGO起到了一定的作用。但是，NGO參與公共危機(jī)管理卻因內(nèi)外部多種因素而陷入困境。在公共危機(jī)管理機(jī)制改革和協(xié)同治理的背景之下，非政府組織（NGO）如何突破困境、更好地參與公共危機(jī)管理成為了一個(gè)十分重要的問(wèn)題。

1?現(xiàn)實(shí)呼喚非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理

1.1?非政府組織（NGO）內(nèi)部條件

非政府組織（NGO）內(nèi)部的條件呼喚其參與公共危機(jī)管理，這主要體現(xiàn)在NGO自身的優(yōu)越性以及其參與公共危機(jī)管理意識(shí)兩大方面。

一方面，非政府組織（NGO）由于其屬性以及不同于政府的特殊性，在公共危機(jī)管理當(dāng)中有著貼近民眾、反應(yīng)迅速、資源豐富等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因?yàn)镹GO是從民間來(lái)的，所以NGO也比政府更親民，更能體會(huì)到老百姓真正的利益訴求。在公共危機(jī)管理當(dāng)中，非政府組織（NGO）能夠更加有效地與民眾進(jìn)行溝通，能夠更好地處理公共危機(jī)事件當(dāng)中的矛盾和沖突。此外，非政府組織（NGO）能夠更好地組織和動(dòng)員群眾參與到公共危機(jī)管理當(dāng)中來(lái)，能夠更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性。

非政府組織（NGO）由于自身系統(tǒng)相比較而言較為簡(jiǎn)單，在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，能夠?qū)参C(jī)事件更快地作出反應(yīng)和行動(dòng)。非政府組織（NGO）由于組織成員來(lái)源的多樣性，其擁有的資源也較為豐富和多樣。豐富多樣的資源讓NGO在公共危機(jī)處理中更好地扮演了它的角色。

另一方面，NGO對(duì)公共危機(jī)管理的參與意識(shí)在增強(qiáng)?！笆袌?chǎng)失靈”使得非政府組織（NGO）越來(lái)越多地參與到社會(huì)治理當(dāng)中，社會(huì)的需求使得非政府組織（NGO）不斷參與到公共危機(jī)管理當(dāng)中。近年來(lái)，尤其是疫情以來(lái)，非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理的重要性有了更加深刻的理解，參與公共危機(jī)管理的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。

1.2?非政府組織（NGO）外部條件

NGO參與公共危機(jī)管理的外部條件日趨成熟，這既是隨著公共危機(jī)管理體制的變化、協(xié)同治理的發(fā)展、信息技術(shù)的發(fā)展而產(chǎn)生，也是社會(huì)對(duì)NGO參與危機(jī)管理的一種呼喚。

我國(guó)在公共危機(jī)管理方面，一系列法規(guī)和制度相繼出臺(tái)。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的公共危機(jī)管理都是以政府為主導(dǎo)，政府往往包攬了處理公共危機(jī)事件的絕大部分環(huán)節(jié)。隨著公共危機(jī)管理實(shí)踐的進(jìn)行以及多元治理的發(fā)展，政府之外的力量逐漸凸顯。一份名為《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》的出臺(tái)，就是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)的一種回應(yīng)。在這份意見(jiàn)中，公共危機(jī)管理的主體由單一政府轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c，包括政府、企業(yè)、NGO和公眾等。公共危機(jī)管理體制轉(zhuǎn)型的必然要求是NGO的參與，而推動(dòng)NGO更好地參與到公共危機(jī)管理中，則是NGO轉(zhuǎn)型的題中應(yīng)有之義。

協(xié)同治理理論是從協(xié)同理論和治理理論中誕生出來(lái)的，是治理理論中不可分割的一部分。

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中不同主體的協(xié)同。由于不同主體在治理當(dāng)中有著不同的優(yōu)勢(shì)，將不同主體的力量協(xié)調(diào)起來(lái)從而達(dá)到治理目標(biāo)是協(xié)同治理的要求。在公共危機(jī)管理中，協(xié)同治理要求在公共危機(jī)管理過(guò)程中，不同的主體都要參與進(jìn)來(lái)。在協(xié)同治理的大背景下，NGO參與其中是公共危機(jī)管理中的重要一環(huán)。

NGO參與公共危機(jī)管理的一個(gè)重要依托，就是信息技術(shù)的發(fā)展。一方面，信息技術(shù)的發(fā)展提供了必要的信息，讓NGO參與到公共危機(jī)的管理中來(lái)。信息封閉是過(guò)去信息不夠發(fā)達(dá)的時(shí)期的狀態(tài)。由于掌握的信息不足，NGO即使要參與公共危機(jī)處理工作，也不可能如愿以償。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，非政府組織（NGO）能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)迅速地了解公共危機(jī)的發(fā)生并作出反應(yīng)。另一方面，信息技術(shù)的發(fā)展提供了更多的途徑讓NGO參與到公共危機(jī)的治理中來(lái)。非政府組織（NGO）能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公共危機(jī)的預(yù)防與宣傳、進(jìn)行公共危機(jī)的相關(guān)數(shù)據(jù)分析等。

2?非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理的困境

2.1?非政府組織（NGO）內(nèi)在困境

非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理的內(nèi)在困境主要涉及運(yùn)行機(jī)制與管理制度、總體數(shù)量、參與領(lǐng)域、資源與資金、工作人員、合作等方面。

具體來(lái)說(shuō)，內(nèi)在困境主要是運(yùn)行機(jī)制與管理制度不夠完善、非政府組織（NGO）總體數(shù)量較少、非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理的領(lǐng)域有限、非政府組織（NGO）資源和資金缺乏、非政府組織（NGO）工作人員綜合素質(zhì)有待提高、非政府組織（NGO）之間合作交流缺乏。

中國(guó)的NGO組織目前的運(yùn)作機(jī)制和管理體系還不是很完善。非政府組織（NGO）由于專業(yè)性不足，其運(yùn)行往往較為混亂，人員分工與管理亦存在許多的問(wèn)題。

中國(guó)的NGO組織總體數(shù)量較少，處理公共危機(jī)事務(wù)，能夠參與的NGO組織數(shù)量也不多。而從小區(qū)域來(lái)看，NGO在特定區(qū)域出現(xiàn)的數(shù)量也比較小。既然如此，參與公共危機(jī)管理對(duì)于NGO來(lái)說(shuō)，壓力就更大了。

非政府組織（NGO）能夠參與管理的領(lǐng)域往往與自身的定位、人員、資源等有著很大的聯(lián)系。NGO介入公共危機(jī)管理的領(lǐng)域，往往因?yàn)樽陨項(xiàng)l件所限而顯得十分有限。公共危機(jī)管理涉及的領(lǐng)域十分廣泛，涉及危機(jī)事件預(yù)防、宣傳和處置的方方面面。目前，NGO參與的公共危機(jī)管理往往是某些環(huán)節(jié)，它涉及的領(lǐng)域并不是公共危機(jī)處理的所有環(huán)節(jié)。

在資源方面，受非政府組織（NGO）性質(zhì)影響，非政府組織（NGO）的資源很大程度上來(lái)源于內(nèi)部成員，因此，非政府組織（NGO）的資源往往是有限的。在經(jīng)費(fèi)上，我國(guó)民間組織在經(jīng)費(fèi)上大多還是依靠政府財(cái)政撥款，民間組織本身并無(wú)源源不斷的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。政府財(cái)政對(duì)NGO組織的支持，往往只能維持其基本的運(yùn)轉(zhuǎn)。NGO內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理能力一般都比較差。資源、資金上的匱乏，讓希望參與公共危機(jī)管理的NGO們力不從心。

非政府組織（NGO）具有一定志愿特征，組織內(nèi)大部分工作人員是出于志愿而參與到非政府組織（NGO）的相關(guān)工作，因而組織的專業(yè)性總體上來(lái)說(shuō)不足。此外，非政府組織（NGO）還存在著人員培訓(xùn)欠缺的問(wèn)題。NGO人員的非專業(yè)性和缺乏對(duì)人員的培訓(xùn)，使得他們?cè)诠参C(jī)處理的參與上出現(xiàn)了問(wèn)題。

危機(jī)管理，溝通協(xié)作不可獲取。但是，國(guó)內(nèi)的NGO大多都有自己參與的公共危機(jī)管理工作。國(guó)內(nèi)NGO與國(guó)外NGO更少交流與合作。在多元合作治理的局面之下，非政府組織（NGO）之間合作交流的缺乏對(duì)非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理帶來(lái)許多的負(fù)面影響。

2.2?非政府組織（NGO）外在困境

非政府組織（NGO）所面臨的外在困境主要在于相關(guān)法律體系不夠健全以及不同主體的責(zé)任不夠明晰這兩個(gè)方面。

NGO參與處理公共危機(jī)的相關(guān)法律體系尚不健全。一方面，NGO參與公共危機(jī)管理的合法性還沒(méi)有在法律層面得到體現(xiàn)。NGO作為公共危機(jī)管理的參與者，其主體性需要從法律上得到認(rèn)可。如若其主體性在法律上得不到認(rèn)可，那么它的參與活動(dòng)將大大受限。另一方面，對(duì)于NGO的規(guī)范，法律上并沒(méi)有對(duì)其加以規(guī)范。參與公共危機(jī)管理的NGO需要得到規(guī)范。對(duì)于NGO的監(jiān)督，要貫穿其活動(dòng)始終。在非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理的過(guò)程前、中、后階段皆應(yīng)有監(jiān)管存在。但是，對(duì)NGO參與公共危機(jī)管理的監(jiān)管并沒(méi)有體現(xiàn)在法律層面。

此外，多元主體參與帶來(lái)好處的同時(shí)，也帶來(lái)了不同主體之間責(zé)任劃分不明晰的問(wèn)題。多元主體共同參與，需要對(duì)不同的主體進(jìn)行明確的責(zé)任劃分。各主體應(yīng)當(dāng)依照責(zé)任劃分開(kāi)展活動(dòng)，履行各自的職能并且擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。在面臨問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)解決，而非因?yàn)樨?zé)任劃分不清晰而互相推諉。

3?非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理的路徑

3.1?政府為非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理創(chuàng)造良好環(huán)境

非政府組織（NGO）需要政府創(chuàng)造良好的環(huán)境來(lái)參與公共危機(jī)管理。為促進(jìn)更多的NGO更好地參與到危機(jī)管理，政府應(yīng)當(dāng)在法律制度、公共危機(jī)管理體制、資源資金、權(quán)力責(zé)任等方面發(fā)揮作用。具體而言，政府應(yīng)建立健全NGO參與公共危機(jī)管理的法律體系，在公共危機(jī)管理中不斷完善機(jī)制，在公共危機(jī)管理中支持NGO參與，明確各個(gè)主體的權(quán)責(zé)。

非政府組織（NGO）在沒(méi)有相關(guān)法律明確其地位以及權(quán)利義務(wù)的情況下，會(huì)存在諸多問(wèn)題。一方面，NGO參與公共危機(jī)管理的地位并未得到規(guī)定，NGO參與公共危機(jī)管理會(huì)被質(zhì)疑其資質(zhì)來(lái)自自身以及公眾等各個(gè)方面。另一方面，NGO參與公共危機(jī)管理的權(quán)利與義務(wù)，則存在著不清晰的認(rèn)識(shí)問(wèn)題?；谶@樣的現(xiàn)狀，政府應(yīng)通過(guò)立法形式明確NGO參與公共危機(jī)管理的主體地位，對(duì)NGO參與公共危機(jī)管理的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)范。

公共危機(jī)管理機(jī)制的完善能夠進(jìn)一步明確參與模式，使非政府組織（NGO）的參與方式、參與途徑更加清晰。政府要不斷完善公共危機(jī)管理機(jī)制，推動(dòng)非政府組織（NGO）參與到公共危機(jī)的管理中。

NGO參與公共危機(jī)管理的動(dòng)力不足，參與的過(guò)程中也因?yàn)槿狈Y金和資源等問(wèn)題出現(xiàn)了很多問(wèn)題。為解決非政府組織（NGO）因資金、資源不足而難以參與到公共危機(jī)管理中去的問(wèn)題，在資金方面，政府應(yīng)當(dāng)公平地給予非政府組織（NGO）資金和資源，在技術(shù)方面，政府可以通過(guò)政策促進(jìn)技術(shù)型人才流動(dòng)至非政府組織（NGO）內(nèi)。

協(xié)同治理之下，公共危機(jī)管理的參與主體越來(lái)越多。政府應(yīng)促進(jìn)非政府組織（NGO）更好地參與公共危機(jī)管理，在公共危機(jī)管理中明確各個(gè)主體的責(zé)任和責(zé)任。一方面，政府應(yīng)明確各類主體在公共危機(jī)管理中的權(quán)利。政府應(yīng)賦予NGO權(quán)利，使其擁有部分公共危機(jī)管理相關(guān)權(quán)利并區(qū)分NGO與其他主體的權(quán)利以促進(jìn)NGO參與公共危機(jī)管理。另一方面，政府應(yīng)該劃分所有參與處理公共危機(jī)的主體的責(zé)任。清楚明晰的責(zé)任劃分是責(zé)任履行和認(rèn)定的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)在各個(gè)主體參與到公共危機(jī)管理之前，將各個(gè)主體的責(zé)任劃分清楚，以便于在公共危機(jī)管理的過(guò)程當(dāng)中促進(jìn)各個(gè)主體履行責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任。

3.2?非政府組織（NGO）自身為參與公共危機(jī)管理奠定基礎(chǔ)

非政府組織（NGO）作為公共危機(jī)管理活動(dòng)的參與主體，應(yīng)當(dāng)積極為參與活動(dòng)奠定良好基礎(chǔ)。主要路徑包括完善運(yùn)行機(jī)制和管理體制、拓展參與公共危機(jī)管理領(lǐng)域、做好資源和資金的管理、提升人員綜合素質(zhì)、對(duì)外加強(qiáng)合作與交流等。

在NGO參與公共危機(jī)管理的過(guò)程中，NGO的運(yùn)行機(jī)制、管理制度等方面的缺失都有一定的體現(xiàn)。NGO在運(yùn)作機(jī)制和管理制度上的缺失，使其參與公共危機(jī)處理工作受到阻礙。所以NGO本身應(yīng)該把它內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制、管理體系完善起來(lái)。NGO內(nèi)部運(yùn)作流程要不斷優(yōu)化，運(yùn)作效率要不斷提高；要強(qiáng)化資源管理，提升效益。

NGO應(yīng)該主動(dòng)出擊，擴(kuò)大公共危機(jī)處理的參與面，因?yàn)槟壳皝?lái)說(shuō)這是有限的。一方面，非政府組織（NGO）應(yīng)當(dāng)主動(dòng)關(guān)注公共危機(jī)管理的各個(gè)領(lǐng)域，增進(jìn)對(duì)更多領(lǐng)域的了解，并積極參與到各個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中去。另一方面，而NGO則更多的應(yīng)該在自身的資源、技術(shù)等方面有所準(zhǔn)備。為擴(kuò)大公共危機(jī)管理的參與領(lǐng)域，非政府組織（NGO）需要做好相應(yīng)領(lǐng)域所需要的資源、技術(shù)等。

NGO參與公共危機(jī)管理，資源和資金的缺乏是一個(gè)很大的障礙。在政府為非政府組織（NGO）提供資源、資金的同時(shí)，非政府組織（NGO）自身也應(yīng)當(dāng)不斷努力，加強(qiáng)對(duì)資金、資源的管理，提高資源、資金利用度。在經(jīng)費(fèi)上，NGO要不斷加強(qiáng)對(duì)自己的資金管理。NGO不能光靠政府的資金支持，所以，自己理財(cái)也很重要。在資源方面，NGO要做好分類、清理各類資源等工作，以參與公共危機(jī)管理。

NGO要把提高內(nèi)部人員整體素質(zhì)作為工作重點(diǎn)。在人員的招募、培訓(xùn)、管理等各個(gè)過(guò)程當(dāng)中都要以提高人員綜合素質(zhì)為目標(biāo)。在人員的招募上，NGO對(duì)人員的招募要嚴(yán)格執(zhí)行。在流程上應(yīng)當(dāng)注重規(guī)范性，在人員選擇上應(yīng)當(dāng)注重綜合素質(zhì)。在人員的培訓(xùn)方面，非政府組織（NGO）應(yīng)當(dāng)做好不同階段的人員培訓(xùn)。非政府組織（NGO）應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)內(nèi)部人員對(duì)于組織職責(zé)不清晰、對(duì)于自身工作不理解等情況的發(fā)生。在人員的管理方面，非政府組織（NGO）應(yīng)當(dāng)注重內(nèi)部人員管理的有效性。NGO的人員流動(dòng)往往比較大，因?yàn)樗幸欢ǖ闹驹刚咝再|(zhì)。通過(guò)有效的人員管理，促進(jìn)人員綜合素質(zhì)的提高，對(duì)于NGO來(lái)說(shuō)十分必要。

信息共享，經(jīng)驗(yàn)借鑒，往往是合作交流的過(guò)程。NGO在外部加強(qiáng)合作與交流，對(duì)其參與公共危機(jī)處理有好處。協(xié)同治理之下，非政府組織（NGO）作為公共危機(jī)管理的參與主體之一，需要不斷加強(qiáng)與其他主體之間的交流與合作，共同實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理的目標(biāo)。NGO要與外界加強(qiáng)合作與溝通。不管是國(guó)內(nèi)的NGO和NGO，還是國(guó)外的NGO和政府、企業(yè)等都應(yīng)該加強(qiáng)合作，加強(qiáng)交流。

3.3?社會(huì)認(rèn)可非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理

社會(huì)的認(rèn)可對(duì)于參與公共危機(jī)管理的非政府組織（NGO）而言具有重要影響。對(duì)參與公共危機(jī)管理的NGO組織來(lái)說(shuō)，社會(huì)認(rèn)同度高是有很大好處的。

社會(huì)公眾對(duì)NGO組織參與公益危機(jī)管理的認(rèn)可，對(duì)NGO組織參與其中意義重大。NGO參與公共危機(jī)處理需要得到絕大多數(shù)人的贊同和擁護(hù)。NGO參與公共危機(jī)管理，在缺乏公眾認(rèn)可和支持的情況下，一定程度上會(huì)受到掣肘。目前，由于得不到公眾的認(rèn)同和支持，而在參與公共危機(jī)管理的過(guò)程中，我們國(guó)家的大多數(shù)NGO組織本身也不愿意參與到公共危機(jī)管理中來(lái)，因此會(huì)產(chǎn)生很多麻煩。所以，重視提高民眾對(duì)NGO組織的認(rèn)同度，就顯得特別重要。

在大眾媒體作用越來(lái)越突出的今天，媒體宣傳NGO參與公共危機(jī)管理有利于NGO參與。

媒體對(duì)非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理的宣傳不但對(duì)于非政府組織（NGO）自身有益，而且對(duì)于提升社會(huì)認(rèn)可度也有益處。對(duì)于NGO而言，更多的NGO會(huì)通過(guò)媒體的宣傳認(rèn)識(shí)到參與公共危機(jī)管理的可能性和必要性，從而介入其中。同時(shí)，通過(guò)媒體的宣傳，公眾和企業(yè)也能夠提升對(duì)NGO的認(rèn)同度。總之，由于媒體宣傳覆蓋了包含NGO、公眾、企業(yè)在內(nèi)的廣泛作用對(duì)象，且媒體宣傳傳播速度快，NGO參與公共危機(jī)管理社會(huì)認(rèn)可度提高的重要途徑便是媒體宣傳。

4?結(jié)語(yǔ)

非政府組織（NGO）參與公共危機(jī)管理面臨著內(nèi)部資金資源不足、人員綜合素質(zhì)不夠高、非政府組織（NGO）間交流缺乏以及外部法律體系不完善、主體責(zé)任不明晰等問(wèn)題。

NGO參與公共危機(jī)處理的路徑主要涉及三個(gè)方面：NGO自身、政府和社會(huì)。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立健全相關(guān)法律體系、完善公共危機(jī)管理機(jī)制、提供資金技術(shù)支持、明確劃分主體權(quán)責(zé)等方面創(chuàng)造出有利于NGO參與公共危機(jī)管理的外部環(huán)境；非政府組織（NGO）自身應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善運(yùn)行機(jī)制和管理體制、擴(kuò)大參與領(lǐng)域、做好資金資源管理、提高人員綜合素質(zhì)、加強(qiáng)合作交流等發(fā)揮主體作用；對(duì)于NGO參與公共危機(jī)管理的行為，媒體和民眾應(yīng)該加強(qiáng)認(rèn)同。

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