轉(zhuǎn)型期完善公共危機(jī)管理路徑淺析

董蕾

摘 要：公共危機(jī)是人類的一場災(zāi)難，尤其是轉(zhuǎn)型期，公共危機(jī)事件頻發(fā)，桎梏了我國的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，對(duì)公共危機(jī)管理的研究刻不容緩。本文首先介紹了公共危機(jī)管理的一般概述，之后分析存在的問題以及原因，最后從意識(shí)、法制、體制、機(jī)制、制度五個(gè)方面對(duì)轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)管理路徑進(jìn)行淺析。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；轉(zhuǎn)型期；路徑

隨著時(shí)代的飛速發(fā)展，公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，例如：非典、9·11、搶鹽風(fēng)波等危機(jī)事件，嚴(yán)重影響國家安全、穩(wěn)定與發(fā)展。本文通過對(duì)中國轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)管理路徑進(jìn)行研究，使得社會(huì)、政府以及民眾在面對(duì)危機(jī)事件時(shí)能夠從容應(yīng)對(duì)，處理好危機(jī)，為構(gòu)建和諧社會(huì)、美麗中國提供條件。

一、公共危機(jī)管理的一般概述

危機(jī)最初源于西方，《韋伯辭典》將“危機(jī)”一詞定義為有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或關(guān)鍵時(shí)刻。[1]羅森塔爾（Rosenthal）認(rèn)為危機(jī)是一個(gè)過程，他認(rèn)為危機(jī)是對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅，所做出的關(guān)鍵性決策事件是在時(shí)間壓力和不確定性極其高的情況下進(jìn)行的。[2]張成福認(rèn)為：“危機(jī)是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)。”[3]

一般而言，無論哪種危機(jī)，只要涉及到較大規(guī)模的公共利益，需要公共部門的介入，便可劃入到公共危機(jī)的范圍。本文認(rèn)為公共危機(jī)就是指發(fā)生的危機(jī)事件，需要政府等公共部門運(yùn)用公共的人力、物力、財(cái)力等迅速及時(shí)作出決策，應(yīng)對(duì)和處理的危險(xiǎn)境況和非常事態(tài)。

那么公共危機(jī)管理就是以政府等行政部門以及其他公共部門利用公共權(quán)力，有組織、有計(jì)劃的整合公共資源，有效預(yù)防、處理和消弭公共危機(jī)的管理過程。從其含義中我們也可以發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)管理的政府主導(dǎo)性；應(yīng)急和預(yù)防性；權(quán)變性；公益公共性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)可以幫助我們更好的認(rèn)識(shí)公共危機(jī)管理的性質(zhì)。

二、公共危機(jī)管理現(xiàn)實(shí)性淺析

理論與實(shí)踐相結(jié)合，我們分析中國轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)管理的路徑，就要對(duì)其現(xiàn)實(shí)性狀況進(jìn)行探究，下面分而述之：

（一）轉(zhuǎn)型期中國公共危機(jī)管理現(xiàn)狀

美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓曾指出：“現(xiàn)代化孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂”。[4]充分認(rèn)識(shí)我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期這一國情，大大便利了我們分析公共危機(jī)管理目前所面臨的境況。

首先，公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案體系已經(jīng)基本建立，卻忽視預(yù)警機(jī)制構(gòu)建

公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的構(gòu)建已經(jīng)引起了政府的重視，特別是SARS后，“一案三制”計(jì)劃及時(shí)提出并得到有效實(shí)施。經(jīng)過多年努力，我國公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案體系基本建立，卻缺少對(duì)危機(jī)的事前預(yù)防，缺乏公共危機(jī)管理戰(zhàn)略規(guī)劃。

其次，公共危機(jī)管理組織部門體系漸趨完善，但存在各自為政，缺乏整合

建立公共危機(jī)管理組織體系是完善政府職能的基本要求。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理要求，政府各部門之間、政府與政府之間必須權(quán)責(zé)明確、職能分離、各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的結(jié)合在一起。但中國長期以來就沒有一個(gè)專門獨(dú)立設(shè)置的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，所以當(dāng)公共危機(jī)事件爆發(fā)后政府各部門往往各自為政，缺乏整合、高效的管理。

再次，公共危機(jī)管理法律法規(guī)體系初具規(guī)模，但缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法

面對(duì)公共危機(jī)事件，實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)管理的法制化是必須和必要的。建國后我國從出臺(tái)戒嚴(yán)制度，與公共危機(jī)管理有關(guān)的一系列的法律、法規(guī)以及規(guī)章條例等相繼頒布并不斷完善，中央到地方的公共危機(jī)法律規(guī)范體系初步構(gòu)建。但缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。

最后，公共危機(jī)信息發(fā)布體系初步建立，但信息監(jiān)督制度缺位

隨著信息渠道的增加，公共危機(jī)管理取得信息的資源得到有效整合。公共危機(jī)災(zāi)害數(shù)據(jù)庫已經(jīng)在部分城市和地區(qū)建立起來；同時(shí)公共危機(jī)信息發(fā)布制度已經(jīng)建立。但為了自己的仕途，某些官員，往往對(duì)一些危機(jī)信息采取壓制甚至隱瞞的做法，這樣就造成了信息渠道不暢通，另外信息監(jiān)督的缺失也使危機(jī)信息的獲取喪失了真實(shí)性。

（二）轉(zhuǎn)型期中國公共危機(jī)管理缺位因由

1、政府與公眾的公共危機(jī)意識(shí)薄弱

長期以來，政府或公眾在面對(duì)危機(jī)時(shí)總是存著一種僥幸的心理，認(rèn)為危機(jī)輕易不會(huì)發(fā)生或者即使發(fā)生了也不會(huì)造成多大的損失，殊不知正是這種僥幸的心態(tài)，有多少危機(jī)事件在萌芽時(shí)期未被消滅，最后演變成災(zāi)難，損失慘重。而正是因?yàn)檎妮p視思想，缺乏對(duì)社會(huì)公眾危機(jī)意識(shí)的教育，使得社會(huì)公眾的危機(jī)防范意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)和能力十分薄弱。因此，政府要采取措施加強(qiáng)國民的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的培訓(xùn)。

2、公共危機(jī)應(yīng)急組織管理體制不健全

雖然我國的公共危機(jī)應(yīng)急組織管理體系已經(jīng)基本建立，但是絕大多數(shù)城市往往設(shè)立一個(gè)沒有獨(dú)立的辦公地點(diǎn)，缺乏獨(dú)立辦事的空間以及專業(yè)的辦事團(tuán)隊(duì)的應(yīng)急指揮中心。因此在面對(duì)危機(jī)時(shí)，各種社會(huì)力量和公共資源很難被統(tǒng)一起來有效利用。這不僅造成了資源的浪費(fèi)，而且因?yàn)閼?yīng)急組織機(jī)制構(gòu)建的不完善，領(lǐng)導(dǎo)組織很難樹立其權(quán)威，更不利于各個(gè)組織的協(xié)同合作了，所以目前當(dāng)務(wù)之急是要重建國家應(yīng)急管理體制。

3、政府信息公開度和透明度不足

在危機(jī)事件爆發(fā)后，越早發(fā)現(xiàn)、越早報(bào)告、越早處理可以高效的減少危機(jī)所帶來的危害以及損失。那么信息及時(shí)、可靠真實(shí)的獲取至關(guān)重要。但是受到政績與仕途掛鉤的傳統(tǒng)觀念的影響，一些官員有可能會(huì)隱瞞某些重要的信息，更有甚者，捏造信息，從而造成信息源的失真，使得政府或者社會(huì)公眾在獲取信息時(shí)出現(xiàn)懷疑的心態(tài)，那么，在面對(duì)危機(jī)時(shí)，受信息權(quán)威性的缺失，很難根據(jù)現(xiàn)有的信息作出高效而迅速的反應(yīng)，應(yīng)對(duì)危機(jī)。信息渠道的受限以及信息可信度的降低，都會(huì)造成公共危機(jī)管理的困難。

4、政府與社會(huì)公眾的協(xié)作機(jī)制闕如

政府與社會(huì)公眾之間的協(xié)作機(jī)制也就是政府與政府、政府與社會(huì)公眾之間相互的組織與協(xié)調(diào)、合作。針對(duì)我們對(duì)公共危機(jī)事件原因以及現(xiàn)狀的分析，它的解決處理不能僅靠政府部門一部之力，需要其他部門或者組織的通力合作，但就目前情況而言，我國的社會(huì)公眾的參與程度較低，參與意識(shí)匱乏，還沒有形成人人參與的救援隊(duì)伍。而且我國目前的政策制度對(duì)非政府組織、智囊團(tuán)、盈利性組織等等第三方組織它們的發(fā)展都有相應(yīng)程度的限制，這也是在完善危機(jī)管理需要關(guān)注的地方。

三、轉(zhuǎn)型期完善公共危機(jī)管理路徑淺析

通過以上的研究分析，了解到我國公共危機(jī)管理面臨著多種問題，那么我們采取什么措施來解決呢？下面簡要述之。

（一）增強(qiáng)公民與政府的公共危機(jī)意識(shí)

意識(shí)的能動(dòng)性告訴我們公共危機(jī)意識(shí)薄弱會(huì)加重危機(jī)的破壞力，而公眾公共危機(jī)意識(shí)是可以通過學(xué)習(xí)來提高的：首先，我們可以增強(qiáng)公民學(xué)習(xí)意識(shí)，通過積極的培訓(xùn)、訓(xùn)練將公共危機(jī)意識(shí)、管理理念逐步滲透到公眾的生活中，增強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)知。另一方面，可以搭建危機(jī)管理教育機(jī)制。通過危機(jī)案例教學(xué)，了解各種危機(jī)產(chǎn)生、發(fā)展與消亡，通過不斷的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

（二）加強(qiáng)公共危機(jī)管理的法制建設(shè)

我國是法治化國家，但是危機(jī)應(yīng)急法制不健全，缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法是我國目前面臨的一大難題。為此，我們可以一方面，完善公共危機(jī)管理法制化的憲政基礎(chǔ)。憲法是國家的根本大法，公共危機(jī)管理法制化建設(shè)也要以憲法為根本，相應(yīng)增加公共危機(jī)管理?xiàng)l款，為政府依法實(shí)施危機(jī)管理提供母法法源。

另一方面，對(duì)政府在進(jìn)行公共危機(jī)管理時(shí)責(zé)權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。使得政府享有的權(quán)力不被濫用，同時(shí)明確其程序可以使政府在處理危機(jī)時(shí)有序可循。

（三）加強(qiáng)公共危機(jī)管理的體制建設(shè)

當(dāng)前中國的危機(jī)管理體制主要面臨各自為政，缺乏整合的難題，因此，我們可采取如下措施：首先，完善公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)組織體制。由于公共危機(jī)管理的突發(fā)性，在面對(duì)時(shí)需要迅速作出決策，這就需要一個(gè)能夠統(tǒng)一指揮的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并且該組織要能夠使的各個(gè)職能部門合理分工，明確各部門責(zé)任。其次，建立完善的公共危機(jī)管理組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。從組織的角度來講，危機(jī)發(fā)生后政府及其他公共組織能否及時(shí)、高效的處理危機(jī)有賴于危機(jī)管理的組織網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)以政府為核心，并能夠最大可能調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，形成社會(huì)整體的危機(jī)組織網(wǎng)絡(luò)。

（四）加強(qiáng)公共危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)

目前我國危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制遭到忽視，而這卻是我們處理危機(jī)的先機(jī)。首先，建立公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制。政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是化大量錢治療?！盵5]預(yù)警機(jī)制正是體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目的。防患于未然，可以培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)或?qū)ξC(jī)進(jìn)行監(jiān)測來預(yù)防危機(jī)的發(fā)生。其次，建立公共危機(jī)管理救治機(jī)制。危機(jī)發(fā)生后政府及社會(huì)的及時(shí)處理是危機(jī)管理的核心。政府應(yīng)采取果斷措施力圖消除危機(jī)帶來的損失或恐慌。我們可以實(shí)施危機(jī)隔離、啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃、安撫民眾心理等措施達(dá)成目標(biāo)。最后，建立公共危機(jī)管理恢復(fù)機(jī)制。危機(jī)是一個(gè)具有生命周期的階段性過程，救治結(jié)束并不意味著危機(jī)階段的終結(jié)，而是進(jìn)入了一個(gè)新的階段：恢復(fù)階段。在此階段，我們要通過調(diào)查危機(jī)根源、建立和健全災(zāi)害心理援助制度、實(shí)行國家援助來恢復(fù)社會(huì)秩序。

（五）完善公共危機(jī)管理信息披露制度

由于政府信息公開度和透明度不足是我國目前公共危機(jī)管理面臨的一大難題，所以我們要完善公共危機(jī)管理信息披露制度。首先，建立公共危機(jī)管理的信息匯報(bào)制度。無論是危機(jī)的預(yù)警，救治還是重建，必須有準(zhǔn)確而全面的信息作為支撐。我們可以運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)建立高效的信息收集系統(tǒng)，確保信息的時(shí)效性、準(zhǔn)確性、多途徑性。其次，建立公共危機(jī)管理新聞發(fā)布制度。危機(jī)信息的獲取渠道太多，作為普通大眾的我們很難識(shí)別真?zhèn)?，建立公共危機(jī)新聞發(fā)布制度，可以通過確定危機(jī)事件發(fā)言人是否有代表性，確認(rèn)其信息是否真實(shí)可靠，是否具有權(quán)威性。并且還能夠建立與廣大新聞媒體的良性互動(dòng)關(guān)系。

綜上，面對(duì)國際和國內(nèi)許多嚴(yán)峻的問題和中國的現(xiàn)實(shí)情況，轉(zhuǎn)型期完善公共危機(jī)管理的路徑研究刻不容緩。（作者單位：蘇州大學(xué)）

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