多元主體參與鄉(xiāng)村治理的對策研究

白珂

摘要：在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，鄉(xiāng)村作為基層治理的基本單元，是治理的重要一環(huán)，在完善社會治理的“最后一公里”中，顯得尤為必要。通過梳理我國鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的歷史演進和多元主體參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀以及存在的問題，提出宣傳樹立多元主體協(xié)同治理理念；平衡利益差異，實現(xiàn)多元參與主體的共贏；完善鄉(xiāng)村治理體系，提高參與主體的積極性，以推動多元主體參與鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；多元主體參與；協(xié)同治理

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2023）05-0038-03

鄉(xiāng)村治理作為我國基層治理的重要一環(huán)，是提升我國治理水平的重要抓手。鄉(xiāng)村治理過程中包括基層政權(quán)組織、社會組織、村民等眾多參與主體，推動不同主體參與鄉(xiāng)村治理，有助于推動鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。但需要了解的是，多元主體參與下的鄉(xiāng)村治理依舊存在一些問題。鑒于此，探求目前鄉(xiāng)村治理存在的問題以及相應(yīng)措施十分必要。

一、我國鄉(xiāng)村治理主體的歷史結(jié)構(gòu)演進與特點

新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理模式影響著鄉(xiāng)村治理主體，研究鄉(xiāng)村治理的主體，離不開對鄉(xiāng)村治理模式的探究。以鄉(xiāng)村治理主體為主線，通過梳理相關(guān)文獻得到，新中國成立以來，我國的鄉(xiāng)村治理主要分為四個階段。

（一）新中國成立到社會主義改造基本完成（1949—1956年）

從新中國成立到社會主義改造基本完成這個階段，我國鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)同時也完成了從“龐雜”到人民公社一元化的轉(zhuǎn)變。在這一階段，我國政府主要是以鄉(xiāng)村土地關(guān)系為切入點進行鄉(xiāng)村政權(quán)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)互助合作組和鄉(xiāng)村黨組織在全國范圍內(nèi)得到迅速建立，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政治秩序被逐漸打破，鄉(xiāng)村惡勢力被廢除。與此同時，政務(wù)院于1950年12月頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，對鄉(xiāng)村人民代表會議與人民政府的職權(quán)等做出了明確的規(guī)定[1]。并在1954年《中華人民共和國憲法》中正式賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為基層政權(quán)的合法性地位，之后我國鄉(xiāng)村進入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式。在土地改革期間，政府工作組也挑選培養(yǎng)各方面表現(xiàn)優(yōu)異的農(nóng)民使其成為新的鄉(xiāng)村權(quán)力，通過土地改革和新的鄉(xiāng)村權(quán)力精英將國家政權(quán)發(fā)展至鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的政權(quán)建設(shè)。整體而言，在這一階段，通過建立縱向高度統(tǒng)一的治理體系，打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與國家的聯(lián)系，鄉(xiāng)村成為國家政權(quán)體系的一部分。

（二）社會主義改造基本完成到改革開放前（1957—1977年）

社會主義改造基本完成到改革開放前這一階段，人民公社是我國鄉(xiāng)村治理的唯一主體。1956年社會主義改造基本完成之后，我國進入了社會主義建設(shè)時期，如何改變落后的面貌，探索中國特色社會主義道路，早日建成現(xiàn)代化工業(yè)強國成為當時擺在黨和國家面前的首要任務(wù)。此后人民公社化運動高漲。人民公社是一種具有濃厚政治傾向的全能主義鄉(xiāng)村治理模式，是社會主義社會和社會主義政權(quán)在鄉(xiāng)村的基層單位，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，農(nóng)民作為生產(chǎn)隊的社員被完全納入人民公社之中，也打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會以血緣和宗族為紐帶的組織形式。整體而言，作為“政社合一”的鄉(xiāng)村治理主體，人民公社是特殊社會發(fā)展下的時代產(chǎn)物，對國家政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了重要影響，一方面在集中整合資源上優(yōu)勢明顯，但在另一方面束縛了農(nóng)民發(fā)展的積極性，阻礙了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展[2]。

（三）人民公社解體到鄉(xiāng)政村治（1978—1987年）

人民公社解體到鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)的初步形成這一階段，“鄉(xiāng)村政治”體制下的二元治理主體結(jié)構(gòu)開始發(fā)展，“鄉(xiāng)政”與“村治”是國家和鄉(xiāng)村之間形成的新的治理格局。作為國家在鄉(xiāng)村地區(qū)的代理人，基層政權(quán)組織依法履行其相關(guān)的行政職能；鄉(xiāng)村企業(yè)迅速發(fā)展，一些農(nóng)民轉(zhuǎn)而成為鄉(xiāng)村企業(yè)家；農(nóng)民也開始依法行使自己的民主權(quán)利，實行村民自治等。整體而言，在這一階段，我國“鄉(xiāng)政村治”的治理格局初步形成，鄉(xiāng)村治理的主體開始朝著多元化的方向發(fā)展。

（四）鄉(xiāng)政村治到多元主體參與治理（1988—2012年）

鄉(xiāng)政村治到多元主體參與治理這一階段，我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展取得了較大的成績，鄉(xiāng)村經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的同時，帶來鄉(xiāng)村內(nèi)部利益的復(fù)雜化，村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家等利益訴求多元化，引發(fā)了不同群體之間的矛盾和沖突。為了緩解鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的沖突與矛盾，在取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始進一步減少對鄉(xiāng)村治理的干預(yù)，開始提倡建設(shè)新農(nóng)村，鄉(xiāng)政村治得以鞏固發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的擴大使其成為促進鄉(xiāng)村發(fā)展的重要力量，社會組織開始關(guān)注鄉(xiāng)村，一部分參與到了鄉(xiāng)村治理之中；村民的政治意識不斷提升，也積極參與到鄉(xiāng)村治理的過程之中。整體而言，在這一時期，我國“鄉(xiāng)政村治”的治理格局得以發(fā)展和鞏固，不同的主體也開始參與到鄉(xiāng)村治理的過程之中。

（五）多元主體參與鄉(xiāng)村治理格局初步形成（2013年—至今）

黨的十八大以來，我國進入了中國特色社會主義新時代，治理水平和治理體系的現(xiàn)代化日益凸顯。作為基層治理的最重要一環(huán)，鄉(xiāng)村治理成為提升我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重中之重。在此背景下，農(nóng)村基層黨組織的核心地位更加突出，以黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新是必然要求；社會組織、企業(yè)在國家政策的激勵下，積極參與到鄉(xiāng)村治理過程中，成為鄉(xiāng)村治理的重要輔助，為鄉(xiāng)村帶來資金、技術(shù)、人才，推動了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展；農(nóng)民的主體地位得以提升等。整體而言，黨的十八大以來，以農(nóng)村基層黨組織為核心的多元主體參與鄉(xiāng)村治理格局初步形成，有效地推動了我國鄉(xiāng)村社會政治經(jīng)濟的發(fā)展。

二、多元主體參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與意義

（一）鄉(xiāng)村治理的多元參與主體現(xiàn)狀

1.基層政府。作為鄉(xiāng)村治理中國家政治方針政策的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家政權(quán)體系中處于底層，但卻是鄉(xiāng)村治理的實施者。作為國家基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是連接國家與農(nóng)村的橋梁，代表國家行使權(quán)力，對國家的相關(guān)政策方針進行落地實行，是鄉(xiāng)村治理過程中的直接責任主體，是國家政權(quán)在基層的代理人。

2.基層黨組織。農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村建設(shè)、發(fā)展的過程中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。在鄉(xiāng)村治理過程中，基層黨組織通過加強黨建工作，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揚先鋒模范的帶頭作用，積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。

3.村委會。在鄉(xiāng)村治理的過程中，村委會作為社會性行動者具有“政治、經(jīng)濟、社會‘三合一’的綜合性質(zhì)”[3]，是村民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在進行鄉(xiāng)村治理的過程中，村委會具有橋梁紐帶的作用，協(xié)調(diào)各個參與主體之間的關(guān)系，將居民的實際需求傳遞給其他參與主體。

4.社會組織。社會組織即營利性組織和非營利性組織，也是鄉(xiāng)村治理重要的參與者之一。近幾年在國家相關(guān)政策方針的激勵下，越來越多的社會組織投入到鄉(xiāng)村治理之中，為鄉(xiāng)村的發(fā)展帶來了資金、技術(shù)、人才等，為鄉(xiāng)村帶來新的發(fā)展機遇，激活了鄉(xiāng)村經(jīng)濟，為鄉(xiāng)村居民帶來了新的經(jīng)濟收入等。

5.農(nóng)村居民。在鄉(xiāng)村治理的過程中，農(nóng)村居民是最主要的參與者。當前，隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村居民外流嚴重，青年人或以教育或以經(jīng)濟等為原因，離開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村人口目前主要以留守老人和留守兒童為主，造成鄉(xiāng)村人才匱乏、鄉(xiāng)村空心化等，不利于鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。

（二）多元主體參與鄉(xiāng)村治理的意義

1.多元主體參與符合鄉(xiāng)村振興的要求。當前在鄉(xiāng)村治理過程中還存在許多問題，影響著鄉(xiāng)村振興的有效實現(xiàn)。2018年中央一號文件指出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)?！蓖七M多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中，各個主體在鄉(xiāng)村治理的過程中發(fā)揮積極的作用，是解決目前鄉(xiāng)村治理過程中存在問題的有效途徑，也是鄉(xiāng)村治理有效的前提，更是全面推進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求[4]。

2.多元主體參與推動鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。大力推動多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中從現(xiàn)實作用來看，對我國的鄉(xiāng)村治理的發(fā)展有著積極的作用。首先，推動多元主體參與鄉(xiāng)村治理，相關(guān)社會組織、營利性企業(yè)可以參與到鄉(xiāng)村建設(shè)之中。營利性和非營利性企業(yè)參與鄉(xiāng)村治理，可以為鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展帶來資金、技術(shù)等，鄉(xiāng)村和企業(yè)可以實現(xiàn)共贏；社會公益組織參與鄉(xiāng)村治理之中，可以為鄉(xiāng)村治理、村民等提供更多專業(yè)性的服務(wù)，如慈善組織的參與，可以幫助鄉(xiāng)村孤寡老人、留守兒童等，為他們的生活、學習等提供幫助，緩解一些留守老人兒童所帶來的問題；再如環(huán)境保護組織參與到鄉(xiāng)村治理之中，可以為鄉(xiāng)村居民現(xiàn)場普及環(huán)境保護的相關(guān)知識，通過現(xiàn)場咨詢、環(huán)保視頻等提高村民的環(huán)境保護意識；再如，一些社會公益性質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)組織加入鄉(xiāng)村治理之中，為農(nóng)民提供免費的醫(yī)療服務(wù)，可以有效地提高村民的醫(yī)療衛(wèi)生水平等[5]。總之，多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中，從現(xiàn)實作用的角度而言，可以推動鄉(xiāng)村治理的進一步發(fā)展，有利于鄉(xiāng)村資金、技術(shù)、人才的進入。

三、多元主體參與鄉(xiāng)村治理存在的問題

（一）多元治理主體觀念落后

當前在我國鄉(xiāng)村治理的過程中依舊存在著傳統(tǒng)的政府“一元化”管理的觀念。政府“一元化”的管理曾在一定的歷史時期發(fā)揮過積極有效的作用，但隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和服務(wù)型政府理念的普及，這種“一元化”的治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)當前社會政治經(jīng)濟發(fā)展的要求[6]。但在實際的鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)現(xiàn)，這種政府“一元化”的治理觀念依舊存在，行政式的管理方式在執(zhí)行過程中有時容易脫離實際，甚至可能導(dǎo)致居民不滿，影響服務(wù)型政府的建設(shè)，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村治理的過程中難以形成有效的治理主體。

（二）多元治理主體的利益訴求存在差異

鄉(xiāng)村治理多元參與主體既有基層政權(quán)、居民，也有營利性和非營利性企業(yè)和社會組織，各自立場存在差異，在鄉(xiāng)村治理過程中容易出現(xiàn)矛盾和沖突。例如，鄉(xiāng)村的基層政權(quán)組織的訴求是貫徹落實國家的相關(guān)方針政策，完成黨和國家的政治任務(wù)；社會組織的訴求是通過參與鄉(xiāng)村治理以擴大自身知名度，獲得社會認可度和一定的經(jīng)濟利益；而企業(yè)則是希望通過加入鄉(xiāng)村治理之中，在擴大企業(yè)知名度的基礎(chǔ)上，擴大產(chǎn)值，開拓企業(yè)新的生產(chǎn)鏈以獲得經(jīng)濟效益；鄉(xiāng)村居民作為鄉(xiāng)村治理的主體，則是希望通過鄉(xiāng)村振興，拉動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加個人收入，以此來改善生活水平。不同參與主體的訴求不同，就在一定程度上造成了矛盾和沖突，阻礙了多元主體參與鄉(xiāng)村治理的進程。

（三）鄉(xiāng)村治理體系不健全

當前，在我國鄉(xiāng)村治理中，多元參與主體的參與度存在差異，參與主體的地位也不同。例如，基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理的過程中處于領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，居民和社會組織、企業(yè)等在鄉(xiāng)村治理體系中處于從屬地位，且參與意識薄弱。鄉(xiāng)村治理過程中地位的不同，會導(dǎo)致不同參與主體的參與積極性和參與度不高，阻礙了多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中[7]。

四、進一步優(yōu)化多元主體參與鄉(xiāng)村治理的對策

（一）宣傳樹立多元主體協(xié)同治理理念

傳統(tǒng)治理理念的存在影響著多元主體參與鄉(xiāng)村治理的進程，推進鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，需要使各個參與主體樹立協(xié)同治理的理念。通過解讀、宣傳等方式，使居民等不同主體了解當前我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀、具體措施政策等，樹立協(xié)同治理的理念。農(nóng)村社區(qū)也可以通過舉辦社區(qū)活動，提升居民的社區(qū)認同感，號召村民積極參與到鄉(xiāng)村治理之中，豐富多元主體參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵。

（二）平衡利益差異，實現(xiàn)多元參與主體的共贏

不同參與主體的訴求不同，就在一定程度上造成了矛盾和沖突，阻礙了多元主體參與鄉(xiāng)村治理的進程。進一步推進多元主體參與鄉(xiāng)村治理，就需要平衡各主體之間的利益差異，以實現(xiàn)共贏，推進鄉(xiāng)村治理的進程。在鄉(xiāng)村治理的過程中，基層政權(quán)、企業(yè)、村民等各個參與主體在達成各自參與訴求的同時，在合法合理的前提下都需要兼顧其他參與主體的利益訴求，尋求不同參與主體之間的利益平衡點，以此實現(xiàn)各個參與主體之間的合作共贏。通過平衡不同的利益訴求，才能緩解鄉(xiāng)村治理過程中不同參與主體之間的關(guān)系，化解其沖突與矛盾，共同營造多元主體參與鄉(xiāng)村治理的良好環(huán)境[8]。

（三）完善鄉(xiāng)村治理體系，提高參與主體的積極性

在我國鄉(xiāng)村治理的過程中，鄉(xiāng)村治理體系的不健全在一定程度上導(dǎo)致不同參與主體之間參與程度和參與積極性不高，因此要推進多元主體參與到鄉(xiāng)村治理之中，就需要健全鄉(xiāng)村治理體系。當前，在鄉(xiāng)村治理過程中，村民以及社會組織從屬于基層政權(quán)組織，處于弱勢地位。在此現(xiàn)狀下，需要進一步完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系，提高村民、企業(yè)、社會組織的參與地位，以此來增強其參與鄉(xiāng)村治理的積極性，促進不同主體的協(xié)同治理水平[9]。

參考文獻：

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