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    數(shù)字中國建設(shè)背景下政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型路徑探析

    2023-03-22 16:54耿亞東
    治理現(xiàn)代化研究 2023年1期
    關(guān)鍵詞:政務(wù)線下轉(zhuǎn)型

    耿亞東

    (河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院地方政府與社會治理研究所,河南 開封 475004)

    黨的二十大報告提出“加快建設(shè)數(shù)字中國”。數(shù)字政府作為推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)的重要內(nèi)容,也作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的新形態(tài),是深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想,建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、智慧中國的重要抓手,不僅體現(xiàn)了以人民為中心的服務(wù)型政府發(fā)展方向,更是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要與戰(zhàn)略選擇。黨的十九大以來,我國陸續(xù)出臺了多項政策,推動數(shù)字政府建設(shè),多省份組建了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu),并針對城市大腦、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等具體問題制定了政策和辦法,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)。當(dāng)前,各地政府從不同角度深入推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型,形成了“最多跑一次”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”“只進(jìn)一扇門“等極具地方特色的一體化政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新模式,不僅提高了辦事企業(yè)和群眾的便利程度,還大大提升了人民群眾的滿意度和獲得感。然而,隨著各地“放管服”改革的深入推進(jìn),政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入了深水區(qū),在促進(jìn)整體智治方面面臨著一些困難和問題,比如跨層級、跨地區(qū)、跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享不深入,線上線下業(yè)務(wù)不協(xié)同,公私合作權(quán)責(zé)邊界不清等問題嚴(yán)重阻礙了一站式數(shù)字化政府服務(wù)協(xié)同體系的建設(shè),這些問題嚴(yán)重影響著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。因此,如何突破政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展瓶頸,進(jìn)一步探尋數(shù)字中國建設(shè)背景下政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑,成為深入推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的重要議題。

    一、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的理論內(nèi)涵

    關(guān)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵,國內(nèi)外文獻(xiàn)解釋不盡相同。國內(nèi)學(xué)者通常認(rèn)為它是政府基于全球化與后工業(yè)社會發(fā)展背景,依托大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù),在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下對政府治理理念、行政管理方式、治理信息空間重塑而形成的一種新的政府形態(tài)。其核心要義主要體現(xiàn)在以下幾個方面:在治理理念上,強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”,注重政府與民眾之間的平等、協(xié)作關(guān)系,以提升民眾滿意度和體驗感作為預(yù)期目標(biāo);[1]在治理結(jié)構(gòu)上,通過運用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理和對數(shù)據(jù)進(jìn)行治理,對政府的機(jī)構(gòu)、職能、流程進(jìn)行再造,實現(xiàn)政府內(nèi)外、政府與市場、社會數(shù)字化運轉(zhuǎn)的有機(jī)結(jié)合;在治理形態(tài)上,意味著政府管理和公共服務(wù)要從線下為主轉(zhuǎn)到線上為主,從“物理空間”政府向“數(shù)字空間”政府轉(zhuǎn)變。[2]

    國外文獻(xiàn)對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型概念討論較早,最早起源于1998 年美國時任副總統(tǒng)戈爾提出的“數(shù)字地球”,發(fā)展于數(shù)字社會的形成和治理理論的興旺。在傳統(tǒng)意義上,學(xué)者通常認(rèn)為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是與新公共管理相關(guān)聯(lián)的階段[3],包含服務(wù)供給和官民溝通兩個方面,具體表現(xiàn)為利用數(shù)字技術(shù)提供在線服務(wù)、電子民主以及制定公共政策。[4]而現(xiàn)代意義的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型更加關(guān)注績效、透明度和責(zé)任,它是傳統(tǒng)政府經(jīng)過數(shù)字化(政府技術(shù))、轉(zhuǎn)型(電子政府)、參與(電子治理)和情景化(政策性電子治理)改造而來的新型政府[5],涉及戰(zhàn)略模式、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程等多方面的變革。[6]

    總之,相對于傳統(tǒng)政府來說,國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為,現(xiàn)代意義上的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是新一代信息技術(shù)推動下的政府治理模式的創(chuàng)新,是傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的升級。

    二、我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展歷程與取得的成就

    從政府信息化到電子政務(wù)到數(shù)字政府,我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實踐從起步到發(fā)展再到逐漸成熟已走過近30年發(fā)展歷程。

    (一)政府信息化:起步階段(1993—1999年)

    政府信息化階段大致起步于1993 年啟動的金橋、金卡和金關(guān)“三金工程”。1997年召開的全國信息化工作會議,首次提出了“信息化六要素”和“政府信息化”,確立了信息化總體認(rèn)識框架。與此同時,通過成立國家經(jīng)濟(jì)信息化聯(lián)席會議、國家信息化專家組等,加強(qiáng)對信息化工程實施的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),編制《國家信息化“九五”規(guī)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》,為國家信息化體系建設(shè)和信息化工作實施提供政策建議。[7]1999年,國家信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立,啟動了政府上網(wǎng)工程。該階段的主要目的是通過政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用電子信息技術(shù)提高業(yè)務(wù)效能。

    (二)電子政務(wù):發(fā)展階段(2000—2016年)

    2000 年,《國家政府系統(tǒng)辦公自動化建設(shè)2001—2005 年規(guī)劃綱要》的頒布以及“三網(wǎng)一庫”電子政務(wù)框架的提出,標(biāo)志著我國由政府信息化階段進(jìn)入電子政務(wù)建設(shè)階段。2002 年,國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》,提出了“兩網(wǎng)一站四庫十二金”的建設(shè)內(nèi)容。2006年發(fā)布的《國家電子政務(wù)總體框架》,從頂層設(shè)計方面為我國電子政務(wù)建設(shè)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)指明了方向?!笆濉逼陂g,電子政務(wù)服務(wù)覆蓋率增長明顯。2013 年,工業(yè)和信息化部信息化推進(jìn)司印發(fā)的《基于云計算的電子政務(wù)公共平臺頂層設(shè)計指南》,促進(jìn)了電子政務(wù)深入發(fā)展。2016 年,《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系技術(shù)建設(shè)指南》出臺,為地方政府加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)平臺搭建提供了技術(shù)指導(dǎo)。該階段從頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃方面確立了電子政務(wù)的重要地位與發(fā)展方向,為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了指引。

    (三)數(shù)字政府:加速推進(jìn)階段(2017年至今)

    2017 年,國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布了《數(shù)字中國建設(shè)發(fā)展報告》,提出要加快數(shù)字中國建設(shè),運用大數(shù)據(jù)提升國家治理水平。2019 年,黨的十九屆四中全會首次提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”,明確了新時代我國政府改革方向。2020 年,黨的十九屆五中全會進(jìn)一步提出要加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)。2021 年,《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》單獨設(shè)立“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”章節(jié),首次在國家層面明確了數(shù)字政府建設(shè)的任務(wù)和方向。2022年6月,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》,就全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設(shè)新局面作出了部署,提出數(shù)字政府建設(shè)是建設(shè)數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程。2022年10月,黨的二十大報告進(jìn)一步提出“加快建設(shè)數(shù)字中國”,助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

    政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型近30 年的發(fā)展歷史體現(xiàn)了我國政府治理能力全方位、系統(tǒng)性、協(xié)同性的深刻變革。從頂層設(shè)計來看,國家層面《“十四五”推進(jìn)國家政務(wù)信息化規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等政策法規(guī)的出臺以及地方大數(shù)據(jù)管理局的組建,為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實踐指明了方向。從信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看,大網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺的構(gòu)建基本形成,從自上而下覆蓋全國的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)到人口、法人、自然資源和空間地理、個人信用大數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建,從聯(lián)動各部門、各層級、各地區(qū)的大系統(tǒng)到聯(lián)通各地區(qū),服務(wù)社會公眾和企業(yè)的國家政務(wù)服務(wù)平臺的搭建,我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)具備了堅實的平臺支撐。[8]從數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐來看,從“最多跑一次”“只進(jìn)一扇門”到“一網(wǎng)通辦”“接速即辦”“掌上辦”“秒辦”,各地政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新實踐呈現(xiàn)出百花齊放的良好發(fā)展態(tài)勢,為進(jìn)一步推動中國場景下的數(shù)字政府建設(shè)提供了經(jīng)驗借鑒。

    根據(jù)《2022 年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示,我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)從2020 年的0.794 8 提高到2022年的0.811 9,繼2020 年達(dá)到全球電子政務(wù)發(fā)展“非常高”的水平之后繼續(xù)保持在第一梯隊。[9]這一切都說明,我國數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)具備了政策法規(guī)、平臺支撐、實踐創(chuàng)新、體制機(jī)制等方面的堅實基礎(chǔ)。

    三、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的難題

    政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型治理成效顯著,進(jìn)一步推動了“放管服”改革和政府職能轉(zhuǎn)變。然而,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜性、系統(tǒng)性、長期性的治理變革。目前來看,還存在不少堵點、難點問題亟待破解。

    (一)跨層級、跨地區(qū)、跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享難

    數(shù)字政府建設(shè)不僅體現(xiàn)在硬件設(shè)施、專業(yè)人才的投入,更重要的是體現(xiàn)在服務(wù)效能、服務(wù)水平的提升等軟件方面。當(dāng)前,數(shù)據(jù)治理在融合、共享、管理、服務(wù)方面交互性仍較低,融合度弱,由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)煙囪、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象依然很嚴(yán)重,尤其是跨層級、跨地區(qū)、跨部門數(shù)據(jù)共享難依然是阻礙政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的瓶頸。

    首先,數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致地方各部門數(shù)據(jù)共享難。2018 年第八次機(jī)構(gòu)改革以來,為突破政務(wù)數(shù)據(jù)共享障礙,各地通過重新組建政府工作部門,或在原有職能部門加掛牌子,或在政府直屬部門下設(shè)事業(yè)單位的形式,紛紛成立了大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。[10]然而,由于各種原因,各地對大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限、行政級別定位不一。隨著地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的不斷集中,大數(shù)據(jù)管理部門的權(quán)限并沒有因此而提升,導(dǎo)致大數(shù)據(jù)管理部門與業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)難度日益加大,出現(xiàn)“小馬拉大車”的現(xiàn)象。

    其次,條塊分割導(dǎo)致地方與中央各部門數(shù)據(jù)共享難。地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)雖然可以整合地方各級政府部門數(shù)據(jù),但卻無法整合國家各部委的專屬垂直管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)。而地方需求較大的民生數(shù)據(jù),比如法人、人口、教育、生育、婚姻等數(shù)據(jù)大都分布在垂直管理業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)之中。由于對共享數(shù)據(jù)有使用次數(shù)、時段等要求,地方各級政府部門常常難以直接對接中央各部委或省級垂直管理業(yè)務(wù)信息系統(tǒng),導(dǎo)致自下而上信息對接難。與此同時,信息自上而下回流難,導(dǎo)致“塊”上的地方政府尤其是基層政府常常無法獲取到全面有效的數(shù)據(jù),大量高價值的數(shù)據(jù)無法共享,需要不斷重復(fù)錄入數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)運用嚴(yán)重不足。[11]

    最后,條塊協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享難。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型離不開暢通的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)共享。“全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺”的建成,從頂層設(shè)計上為推動跨域、跨省通辦奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。然而,在實踐中,由于地域間、層級間、部門間數(shù)據(jù)的多向協(xié)同共享涉及“塊與塊”“條與條”“條與塊”等多層次的協(xié)調(diào),加之地方政府公共利益與施政目標(biāo)的不同,“跨省通辦”業(yè)務(wù)對數(shù)據(jù)安全、使用范圍、審核標(biāo)準(zhǔn)、成本收益等界定不明,導(dǎo)致同級行政區(qū)域及部門間協(xié)調(diào)難,不敢或不愿共享數(shù)據(jù)。盡管國家一體化的政務(wù)服務(wù)平臺已與各省市對接,但縱向直通的方式使地方常常對上負(fù)責(zé),對下不負(fù)責(zé),數(shù)據(jù)“上去下不來”問題比較突出。[12]在跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享方面,由于前期統(tǒng)籌規(guī)劃不足,地方政府各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重,在數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制度化程度方面不一。地方各部門數(shù)據(jù)資源目錄及相關(guān)的交換體系建設(shè)不完善,數(shù)據(jù)底數(shù)不清,數(shù)據(jù)采集生成、更新維護(hù)等數(shù)據(jù)治理職責(zé)不明,導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享過程中推諉扯皮、濫竽充數(shù)現(xiàn)象時有發(fā)生。數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,數(shù)據(jù)共享交換難,導(dǎo)致省域內(nèi)部門間數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)缺失,跨部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同相對滯后,無法支撐跨省政務(wù)服務(wù)。

    因此,如何借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”整合政府部門數(shù)據(jù),以破解“信息孤島”問題,實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的增長,依然是未來進(jìn)一步推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

    (二)線上與線下業(yè)務(wù)有機(jī)融合難

    基于政務(wù)數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的一體化、整體化協(xié)同是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。當(dāng)前,全國各地加快推進(jìn)線上線下一體化政務(wù)服務(wù)體系建設(shè),全面推行政務(wù)服務(wù)事項“網(wǎng)上辦”,多地政府部門都已建立了線上一體化的政務(wù)服務(wù)管理平臺。線上平臺積極整合各部門力爭實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”,線下實體服務(wù)大廳深化“最多跑一次”改革,線上平臺的便捷性和服務(wù)的易擴(kuò)展性與線下平臺的專業(yè)性和服務(wù)的低門檻互為補(bǔ)充[13],大大提升了地方政府的工作效率和服務(wù)效能。但是在實踐中,線上政務(wù)服務(wù)平臺與線下業(yè)務(wù)融合度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,存在一些結(jié)構(gòu)性的障礙。過去審批和監(jiān)管由同一部門行使,二者形成了責(zé)任共同體,彼此間相互配合履行監(jiān)管職責(zé),隨著相對集中行政許可權(quán)改革的深入推進(jìn),審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分屬于不同的部門,行政審批局負(fù)責(zé)審批,行業(yè)主管部門行使監(jiān)管,這使得原本一個部門內(nèi)的協(xié)同變成了兩個部門間的協(xié)同,部門聯(lián)動不積極,造成線上與線下審批監(jiān)管銜接不暢,推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生,導(dǎo)致一些領(lǐng)域出現(xiàn)了監(jiān)管真空。

    除此之外,一些地方錯誤地將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)等同于“網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳”建設(shè),一味地將線下政務(wù)服務(wù)事項搬到線上,追求“線上有速度”,而忽略了線下服務(wù)也要有溫度。由于線上線下分頭建設(shè),各自為政,導(dǎo)致線上與線下政務(wù)服務(wù)不協(xié)同,資源配置不均,實體服務(wù)大廳與在線政務(wù)服務(wù)平臺連接不暢,辦理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,出現(xiàn)了“兩張皮”現(xiàn)象。線上政務(wù)宣傳不到位,模塊分配不清,民眾不知曉在線服務(wù)平臺,或者不知道如何去在線辦理所需事項;線下實體政務(wù)服務(wù)大廳建設(shè)跟不上用戶需求,尤其是缺乏對老年人、殘疾人等弱勢群體服務(wù)需求的對接。許多群眾需要的高頻服務(wù)或管理事項并沒有實現(xiàn)全程在線,應(yīng)上盡上,仍需線下采集信息和核驗。一些事項由于地區(qū)間服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,需要線下“異地代收代辦”“多地連辦”,但是在實踐中仍缺乏線上平臺統(tǒng)一流轉(zhuǎn)辦件材料,大大影響了服務(wù)的時效性和群眾的體驗感。[11]

    (三)公私合作權(quán)責(zé)厘定難

    近幾年來,數(shù)字政府建設(shè)的加速推進(jìn)對政府部門的技術(shù)和人才都提出了較高要求,企業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域經(jīng)驗豐富,能夠迅速地將信息技術(shù)轉(zhuǎn)化為科技成果,政府部門必須尋求大型技術(shù)企業(yè)的幫助,以進(jìn)一步探索如何借助大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)改善政務(wù)服務(wù),推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。于是,各地政府開始探索與企業(yè)開展公私合作,越來越多的企業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)深度參與到地方的數(shù)字政府建設(shè)中。公私合作的形式既有傳統(tǒng)的政府采購模式,又有向?qū)iT的專業(yè)化運營中心采購的服務(wù)模式。各地針對公私合作的模式也展開了積極的探索。例如,廣東省以騰訊與三大運營商中國移動、聯(lián)通、電信持股共同出資成立的數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司(簡稱“數(shù)字廣東”),探索“政企合作,管運分離”的運行模式;浙江省聯(lián)合阿里巴巴建立數(shù)字浙江運營有限公司(簡稱“數(shù)字浙江”),同時鼓勵社會公眾、企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)參與,探索政府引導(dǎo),社會化、市場化運行模式。[14]政企合作有利于幫助政府快速將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為科技價值,提升政府的智治服務(wù)水平。

    然而,政企合作在發(fā)揮優(yōu)勢的同時也存在風(fēng)險。政府和企業(yè)在公共服務(wù)領(lǐng)域的邊界變得愈發(fā)模糊,由此衍生出來的工具理性問題、數(shù)據(jù)安全問題、權(quán)責(zé)分配問題、利益分配問題等值得關(guān)注。

    一方面,政府和企業(yè)雙方在價值目標(biāo)追求上的差異,在技術(shù)能力、資源分配方面的失衡可能會導(dǎo)致數(shù)字政府建設(shè)偏離了既定的目標(biāo)和方向,私人部門可能會受利益的驅(qū)使而加大尋租的空間。例如,地方政府通常通過政府購買的方式與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司開展合作,作為終端用戶的民眾需求并沒有參與到數(shù)字政府建設(shè)的生態(tài)系統(tǒng)中,企業(yè)開發(fā)的公共產(chǎn)品和服務(wù)往往只對政府負(fù)責(zé),而無法使用戶滿意,導(dǎo)致大量的資金重復(fù)投入,大量的產(chǎn)品重復(fù)開發(fā)。因此,如何確保私人部門在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時尊重和保護(hù)公眾的公共價值及公共利益,需要進(jìn)一步厘清公私之間的合作邊界。[15]

    另一方面,企業(yè)不僅介入了政務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)、設(shè)計、運營,還負(fù)責(zé)系統(tǒng)的維護(hù),在行政過程的全過程都留下了痕跡,在公私合作責(zé)任分擔(dān)機(jī)制存在主體、法律工具與利益多元沖突的情況下,如果外部責(zé)任推諉,內(nèi)部責(zé)任模糊,一旦出現(xiàn)行政糾紛,責(zé)任界定難。尤其是一些地方政府對BOT、PPP 合作模式認(rèn)知有限,政企合作協(xié)議中對雙方的權(quán)益、義務(wù)、責(zé)任劃定不清,開發(fā)后的數(shù)據(jù)價值產(chǎn)權(quán)歸屬不清,企業(yè)的逐利本性就會鉆監(jiān)管的空子。例如,未經(jīng)政府同意,擅自將政府?dāng)?shù)據(jù)外用,將掌握的數(shù)據(jù)資源或開發(fā)的數(shù)據(jù)價值向市場領(lǐng)域延伸,造成個人隱私泄露等。一旦造成數(shù)據(jù)安全事故,責(zé)任追究難。因此,如何合理劃分政企合作邊界,尤其是在關(guān)乎數(shù)據(jù)安全的問題上,需要進(jìn)一步明晰責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,以化解合作的風(fēng)險。[16]

    四、加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑探尋

    為進(jìn)一步破除政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中的痛點、難點問題,幫助數(shù)字政府建設(shè)邁過深水區(qū),必須在推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變中,注重完善和強(qiáng)化政府部門數(shù)字化職責(zé)與機(jī)構(gòu)配置。為此,需要做到以下幾個方面。

    (一)加強(qiáng)頂層設(shè)計,基于數(shù)據(jù)生命周期,加快完善數(shù)據(jù)管理制度

    從頂層設(shè)計強(qiáng)化國家一體化政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃,繼續(xù)完善國家大平臺、大系統(tǒng)建設(shè),合理謀劃各部門、區(qū)域數(shù)據(jù)中心建設(shè)布局,建立跨區(qū)域、跨層級數(shù)據(jù)統(tǒng)一認(rèn)證機(jī)制。推動數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)接口等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定,加快數(shù)據(jù)跨區(qū)域、跨層級互認(rèn)。[17]推動各級各類平臺整合,通過數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)、平臺標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范對標(biāo)各部門數(shù)據(jù),加快推進(jìn)國務(wù)院部門垂直管理業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與地方平臺的數(shù)據(jù)對接和共享,做到廣泛鏈接各地各部門,形成全國一體化的政務(wù)數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò),讓供需數(shù)據(jù)雙方基于政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺可觸達(dá)全國各級政府,實現(xiàn)應(yīng)聯(lián)盡聯(lián),以協(xié)同聯(lián)動數(shù)據(jù)資源和業(yè)務(wù)應(yīng)用。借助云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)構(gòu)建技術(shù)、服務(wù)、保障一體化的共享交換平臺,探索利用區(qū)塊鏈技術(shù)的不可篡改、可追溯、時間戳等技術(shù)特點,推進(jìn)數(shù)據(jù)上鏈、跨鏈互認(rèn)技術(shù),打造全鏈共享閉環(huán),充分發(fā)揮區(qū)塊鏈在政務(wù)數(shù)據(jù)共享中的技術(shù)賦能作用。[18]例如,北京市海淀區(qū)啟動“區(qū)塊鏈+跨省通辦”試點工作,與多地簽訂了通辦協(xié)議,突破了地區(qū)間材料審批和結(jié)果差異的壁壘,實現(xiàn)了數(shù)據(jù)線上跑。[19]進(jìn)一步完善“跨省通辦”事項清單,以對地方政府形成硬性約束。在省級主體間建立協(xié)商溝通機(jī)制、激勵約束評價機(jī)制、組織學(xué)習(xí)機(jī)制。基于區(qū)域特點、高頻服務(wù)事項、信息化協(xié)同達(dá)成“跨省通辦”共識,實現(xiàn)核心業(yè)務(wù)的信息化和數(shù)字化,以業(yè)務(wù)聯(lián)動推動地方各層級、各部門之間的數(shù)據(jù)共享,構(gòu)建責(zé)任、利益共享分擔(dān)機(jī)制。增強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享的安全風(fēng)險防控能力,建立利益相關(guān)方激勵補(bǔ)償機(jī)制,通過讓地方享受到“跨省通辦”的數(shù)字紅利,激勵地方開放共享數(shù)據(jù)的積極性。[20]

    基于數(shù)據(jù)生命周期過程加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理,建立健全數(shù)據(jù)治理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系。從數(shù)據(jù)生產(chǎn)、收集、存儲、共享到開放,構(gòu)建數(shù)據(jù)監(jiān)管、運營、使用、提供組織管理體系,確定合理的分工和角色定位,形成政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)同創(chuàng)新共同體。[21]圍繞政務(wù)數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程度,細(xì)化目標(biāo)流程,推動建立數(shù)據(jù)供給側(cè)目錄清單,針對需求側(cè)形成一批具有完整性、時效性、安全性、可追溯性的高質(zhì)量政務(wù)數(shù)據(jù)動態(tài)活化資源目錄。[22]推動“一數(shù)一源一標(biāo)準(zhǔn)”建設(shè),做到標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、精細(xì)化、規(guī)范化。[11]對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級管理,強(qiáng)化地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)政務(wù)數(shù)據(jù)管理責(zé)任,明確責(zé)任鏈條的分界點和銜接點,對于敏感度較高的數(shù)據(jù),探索通過數(shù)據(jù)沙箱等技術(shù)手段,對數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理。強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)測、監(jiān)管,利用區(qū)塊鏈技術(shù)解決數(shù)據(jù)追溯問題,做到數(shù)據(jù)提供、使用全過程留痕跡,可定位、可追溯、可確責(zé),[23]以此消除數(shù)據(jù)提供、管理和使用部門的后顧之憂,提升各主體參與數(shù)據(jù)共享的積極性。在此基礎(chǔ)上,開展各部門數(shù)據(jù)治理績效評估,通過以評促共享,推動形成數(shù)據(jù)共享的良好氛圍。

    除此之外,要加快推廣政府“首席數(shù)據(jù)官”制度,促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理、共享和使用。首席數(shù)據(jù)官旨在解決數(shù)據(jù)孤島問題,打破數(shù)據(jù)資源開發(fā)、運用的碎片化,進(jìn)而推動數(shù)據(jù)協(xié)同聯(lián)動、高效運轉(zhuǎn),實現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全可控,推進(jìn)數(shù)據(jù)要素的有序合理流動,激發(fā)數(shù)據(jù)要素潛力,釋放數(shù)據(jù)要素紅利。目前,國內(nèi)多個城市均已開始了政府首席數(shù)據(jù)官制度試點,為推動跨領(lǐng)域、跨平臺、跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享及提高數(shù)據(jù)透明度提供了契機(jī)。

    (二)理順業(yè)務(wù)部門關(guān)系,推動線上有速度與線下有溫度有機(jī)融合

    理順線上線下業(yè)務(wù)部門的關(guān)系,將線上職責(zé)整合與線下部門分工對應(yīng)協(xié)調(diào)。通過一窗通辦、一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管,推動線下部門間協(xié)調(diào)暢通,簡化基層窗口高頻服務(wù)事項服務(wù)程序,提高群眾獲得感。通過資源整合形成線上平臺、線下政務(wù)服務(wù)大廳、基層政務(wù)服務(wù)點的相輔相成、功能互補(bǔ),使政務(wù)服務(wù)向網(wǎng)上延伸。在不斷拓寬線上服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容的同時,協(xié)同推進(jìn)線下服務(wù)。例如,北京市海淀區(qū)利用區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)化應(yīng)用場景,協(xié)同市級多部門和其他區(qū)加入海淀區(qū)政務(wù)服務(wù)區(qū)塊鏈聯(lián)盟,通過各類數(shù)據(jù)鏈上應(yīng)用,構(gòu)建線下政務(wù)服務(wù)大廳、自助終端與線上手機(jī)微信、政務(wù)類App、網(wǎng)廳一體化的政務(wù)服務(wù)架構(gòu),大大提高了政務(wù)服務(wù)事項線上線下協(xié)同水平。[19]

    解決線上線下業(yè)務(wù)協(xié)同難問題,還要進(jìn)一步推動政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合從部門大數(shù)據(jù)向業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變,讓數(shù)據(jù)多跑路。通過業(yè)務(wù)流程的進(jìn)程引導(dǎo),推動政務(wù)數(shù)據(jù)共享的銜接管理,打通部門間的業(yè)務(wù)壁壘,解決因數(shù)據(jù)孤島形成的業(yè)務(wù)協(xié)同難,實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與政府業(yè)務(wù)職能的結(jié)合。例如,針對審批監(jiān)管線上與線下業(yè)務(wù)不協(xié)同問題,要通過業(yè)務(wù)流程推進(jìn),優(yōu)化審批和監(jiān)管聯(lián)動運行機(jī)制,推動線上與線下互聯(lián)互動。線上搭建審批監(jiān)管聯(lián)動平臺,在審批部門完成審批業(yè)務(wù)后由平臺系統(tǒng)自動將全部要素信息推送給各監(jiān)管部門,提醒監(jiān)管部門及時、主動實施監(jiān)管,監(jiān)管部門實施監(jiān)管行為后,再由系統(tǒng)自動反饋給審批窗口,實現(xiàn)審批與監(jiān)管信息雙向流動;線下建立審批、監(jiān)管部門聯(lián)絡(luò)員制度,審監(jiān)部門各確認(rèn)一名業(yè)務(wù)精通、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的聯(lián)絡(luò)員,負(fù)責(zé)線下審管過程中的信息對接工作,形成線下審管合力,以此彌補(bǔ)審管分離、審管脫節(jié)短板。[24]

    在政務(wù)服務(wù)線上線下協(xié)同推進(jìn)中,要進(jìn)一步凸顯用戶需求和體驗,始終堅持“以人民為中心”的價值追求和服務(wù)理念,使其貫穿至線上線下融合服務(wù)的全過程,提升政府?dāng)?shù)字化服務(wù)能力,讓改革紅利惠及公眾。為此,政府要提供包容性普惠性公共服務(wù),注重線上線下平臺的人性化、差異化設(shè)計,降低“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字不平等”造成的社會不平等風(fēng)險。例如,線上線下業(yè)務(wù)辦理除提供人工智能系統(tǒng)外,輔以“幫辦”“代辦”人工客服服務(wù),給公眾選擇不同服務(wù)渠道和方式的權(quán)利,在體現(xiàn)智能化的同時,也要體現(xiàn)人性化。通過線上線下協(xié)同創(chuàng)新“數(shù)字弱勢”群體服務(wù),讓老年群體、殘障人士、數(shù)字貧乏人士等弱勢群體也享受到數(shù)字政府改革的紅利。例如,廣州市為了解決老年人“數(shù)字鴻溝”問題,在12345 微信公眾號里率先上線了面向60 歲以上老年人“長者版”服務(wù),提供大字體、大圖標(biāo)、高對比度文字,消除老年人閱讀障礙,提供特殊訴求填寫模板,開設(shè)專屬人員在線客服,幫助老年人提交訴求。除了照顧老年人群體,還依托“穗好辦”App 平臺關(guān)注殘疾人群體訴求,實現(xiàn)線下辦到掌上辦、幫辦代辦服務(wù)。[25]

    強(qiáng)化需求側(cè)“以評促建”。以方便企業(yè)、群眾辦事為出發(fā)點,進(jìn)一步完善平臺搜索、咨詢等功能,提升平臺的實用性,避免出現(xiàn)“有欄目無內(nèi)容”等不實用空架子問題。搭建全程留痕服務(wù)監(jiān)管體系,以技術(shù)驅(qū)動服務(wù)內(nèi)容優(yōu)化重組,線上線下服務(wù)同步升級。[26]推進(jìn)政務(wù)服務(wù)平臺“好差評”管理體系建設(shè),通過企業(yè)和群眾的評判,倒逼政府線上與線下業(yè)務(wù)協(xié)同改革落實,實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項全覆蓋、評價對象全覆蓋、服務(wù)渠道全覆蓋。

    (三)構(gòu)建公私合作機(jī)制,推動政企合作良性互動

    黨的十八大以來,國家頒布了一系列“政企合作”的相關(guān)法律法規(guī),為推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域的政企合作提供了方向性指導(dǎo)。然而,在實踐中,由于雙方合作形式不同,合作的形態(tài)也不盡相同,導(dǎo)致已有法律法規(guī)適用性和覆蓋面不足,無法有效回應(yīng)實踐訴求。當(dāng)前,政企合作責(zé)任分擔(dān)難的關(guān)鍵多是由雙方利益的多元化造成的,為此,需要借助法律規(guī)制工具,通過構(gòu)建完善的公私合作機(jī)制,進(jìn)一步厘清雙方責(zé)任邊界。

    優(yōu)化完善行政協(xié)議內(nèi)容。行政協(xié)議是確立政企合作權(quán)限與邊界的重要依據(jù),通過行政協(xié)議確立雙方的權(quán)利和義務(wù),界定政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)與利益配置,在雙方合作發(fā)生矛盾沖突時,行政協(xié)議可通過具體條款實現(xiàn)有效追責(zé)。[16]將數(shù)字化要素納入?yún)f(xié)議內(nèi)容,明確企業(yè)技術(shù)責(zé)任、數(shù)據(jù)責(zé)任與算法責(zé)任;將數(shù)字政府建設(shè)中的成本與收益規(guī)則細(xì)化、制度化,明確雙方利益分配方案,比如收益比例、期限等,對數(shù)據(jù)產(chǎn)品權(quán)屬和數(shù)據(jù)利益分配做出協(xié)商和約定,做到風(fēng)險共擔(dān)、成本分?jǐn)?;?7]厘定政企合作中數(shù)據(jù)運營的業(yè)務(wù)范疇,制定數(shù)據(jù)運營技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范數(shù)據(jù)全生命周期的監(jiān)督與管理。針對政企合作中數(shù)據(jù)泄露、濫用風(fēng)險,強(qiáng)化落實各參與主體責(zé)任,追溯數(shù)據(jù)源,追蹤數(shù)據(jù)流向,有效化解產(chǎn)業(yè)鏈上下游的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。[28]

    從制度、機(jī)制層面規(guī)范政企合作雙方的權(quán)利。第一,建立流程化管理制度。在《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等法律基礎(chǔ)上明確政企合作中數(shù)據(jù)使用、開發(fā)、開放細(xì)則,明確雙方的行為禁區(qū),使其在各自職責(zé)范圍內(nèi)行事,為企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)提供公平公正的制度框架。政府方面,建立政府“權(quán)力清單”,明確政府的權(quán)力與責(zé)任義務(wù);企業(yè)方面,構(gòu)建企業(yè)“負(fù)面清單”,明確企業(yè)的行為禁區(qū),以此厘清政企合作中雙方的責(zé)權(quán)劃分,明確角色定位,增進(jìn)彼此信任。第二,建立政企對話溝通機(jī)制。設(shè)置專門機(jī)構(gòu),專人負(fù)責(zé)與企業(yè)溝通,積極聽取企業(yè)呼聲。例如,可在政府內(nèi)部設(shè)立專門的協(xié)調(diào)辦公室,形成政府與企業(yè)對話的平臺,負(fù)責(zé)數(shù)字政府建設(shè)的協(xié)調(diào)工作,在人員構(gòu)成上吸納企業(yè)人員的參與。第三,建立整合式授權(quán)機(jī)制。為企業(yè)全流程參與數(shù)字政府設(shè)計、開發(fā)、運行與維護(hù)提供綠色通道,明確其在各環(huán)節(jié)的參與權(quán),為數(shù)據(jù)的開發(fā)利用保留必要的容錯試錯機(jī)制。第四,建立信用評價機(jī)制。制定數(shù)據(jù)安全使用承諾制度,對企業(yè)進(jìn)行信用評價和信用管理,與其準(zhǔn)入資質(zhì)和強(qiáng)制退出掛鉤?;谛庞迷u價體系建設(shè),構(gòu)建不法懲戒與合規(guī)激勵互補(bǔ)原則。政府方面應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)甄別參與企業(yè)的合作資質(zhì),適時進(jìn)行合法性、安全性評估,確保符合法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求。[28]第五,建立績效評估體系。將企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)績效納入企業(yè)社會責(zé)任評價體系,優(yōu)化第三方評估機(jī)制,增強(qiáng)企業(yè)參與的積極性,促進(jìn)政企進(jìn)一步深入的合作。

    完善合作監(jiān)管體系。建立政企合作多元共治模式,加強(qiáng)事前、事中、事后的全方位監(jiān)管,成立監(jiān)管隊伍,加強(qiáng)對合作企業(yè)的監(jiān)管,防止失責(zé)、失范行為發(fā)生。[27]建立政企聯(lián)動信息安全預(yù)警體系,善于利用企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢,建立面向數(shù)據(jù)要素市場的安全態(tài)勢感知系統(tǒng),提高應(yīng)對敏感數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)違法跨境流動等安全風(fēng)險的實時監(jiān)測、分析、追蹤與應(yīng)急處置能力。[28]

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