提高測繪事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范性的對策建議

文/周施宏（自然資源部黑龍江基礎(chǔ)地理信息中心）

隨著市場經(jīng)濟高效運行發(fā)展，內(nèi)部控制已經(jīng)成為各領(lǐng)域運營發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，規(guī)范有效的內(nèi)部控制可合理指引事業(yè)單位在各項經(jīng)濟活動中嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定，以此達到理想效果。對于測繪事業(yè)單位來說，財務(wù)管理和內(nèi)部控制均屬于重要管理范疇，一般情況下，測繪事業(yè)單位財務(wù)部門僅發(fā)揮到會計效用，這并不利于測繪事業(yè)單位日常發(fā)展。加之所處市場環(huán)境瞬息萬變，財務(wù)部門在承擔(dān)財會基礎(chǔ)職能的前提下，還需積極參與到單位測繪業(yè)務(wù)活動的內(nèi)控流程中，基于此提升測繪事業(yè)單位經(jīng)濟應(yīng)用成效。總之，我國測繪事業(yè)單位內(nèi)部控制體系待優(yōu)化空間較大，在當(dāng)前背景下，內(nèi)部控制的不足之處日漸顯著，故而需要測繪事業(yè)單位不斷提升內(nèi)部控制水平，保證單位實現(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

一、內(nèi)部控制對測繪事業(yè)單位的重要性

（一）推動測繪事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是實施內(nèi)部控制的有力手段，內(nèi)部控制是串聯(lián)各項業(yè)務(wù)管理的紐帶?；凇秲?nèi)部控制規(guī)范》中包含的五項內(nèi)容，呈現(xiàn)出相對獨立運行狀態(tài)，利用全面預(yù)算管理有機結(jié)合內(nèi)部控制體系的五項內(nèi)容，將測繪事業(yè)單位的主要問題集結(jié)于統(tǒng)一的體系當(dāng)中。

（二）提升測繪項目核算精確性，優(yōu)化績效考核質(zhì)量

隨著測繪地理信息事業(yè)的高速發(fā)展，不斷促進項目核算和內(nèi)控協(xié)同式管理，由于該行業(yè)承接大批公益性、社會市場服務(wù)性項目，需進一步細(xì)化項目核算，凸顯財務(wù)管控的必要性，表面化內(nèi)部控制手段無法科學(xué)協(xié)助單位制定管理方案，通過強化內(nèi)控管理可實現(xiàn)多項功能，實施質(zhì)量直接影響單位財務(wù)管控水平，進而提升整體項目考核質(zhì)量。

二、影響測繪事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范性的原因

（一）內(nèi)部控制環(huán)境缺失

立足于執(zhí)行理論維度，內(nèi)部控制效果實現(xiàn)程度主要依存于單位執(zhí)行力。在內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)有所缺失的情況下，勢必會阻礙事業(yè)單位內(nèi)部控制的推行。據(jù)此，測繪事業(yè)單位只有架構(gòu)性制度，尚未配套科學(xué)健全的保障性體系，單位內(nèi)部創(chuàng)建的文化環(huán)境普遍有所缺失，單位文化屬性不明顯，無法將單位整體發(fā)展目標(biāo)和個人建設(shè)有機結(jié)合，單位員工職業(yè)規(guī)劃不清晰，測繪事業(yè)單位未能科學(xué)指引職工樹立正確的價值觀。同時，測繪事業(yè)單位在人力資源管理過程中，重職工專業(yè)資歷和學(xué)歷，輕職工綜合素養(yǎng)，極易誘發(fā)單位內(nèi)部用人風(fēng)險。此外，單位現(xiàn)行獎懲方式單一化、表面化，導(dǎo)致工作效率大大降低。

（二）尚未建立完善的會計內(nèi)控制度

1.預(yù)算控制方面

測繪事業(yè)單位編制預(yù)算過于粗放，在未與相關(guān)部門取得聯(lián)系交流的情況下就開展做預(yù)算編制。依據(jù)基礎(chǔ)功能劃分預(yù)算，但未能結(jié)合單位各部門實際情況落實預(yù)算。測繪事業(yè)單位在預(yù)算制定過程中，往往是依賴歷史預(yù)算，進行數(shù)據(jù)調(diào)整，未結(jié)合各部門實際情況編制預(yù)算，導(dǎo)致部門預(yù)算嚴(yán)謹(jǐn)性缺失，個別部門的工作與預(yù)算要求相悖，且尚未建立整套完善的考核評估制度，使預(yù)算管理流于形式。此外，測繪事業(yè)單位支出監(jiān)控不落地，一旦發(fā)生經(jīng)濟問題，無法及時制定應(yīng)對措施。

2.支出控制方面

單位支出控制方面缺乏專門、完善的控制機制，而且會計工作不落地，財務(wù)部門主要負(fù)責(zé)支付款項和記賬工作，對測繪單位部分項目建設(shè)情況、決策執(zhí)行情況和實際業(yè)務(wù)缺乏深層理解。在合同簽訂環(huán)節(jié)，財務(wù)部門參與性不足，對合同約定執(zhí)行內(nèi)容缺乏充分了解，導(dǎo)致財務(wù)部門作用發(fā)揮受阻，僅局限于付款和記賬，使財務(wù)控制和監(jiān)管工作趨于表面化；在日常工作進程中，相關(guān)費用報銷主要采用實報實銷，未能明確劃分費用報銷范疇。

3.現(xiàn)金流轉(zhuǎn)方面

測繪事業(yè)單位外業(yè)生產(chǎn)時，在非公務(wù)卡刷卡條件的范圍內(nèi)開展工作，這一過程中產(chǎn)生的日常生活費用、材料采購費用、零星支出等，都以現(xiàn)金支出形式為主。然而，如果將大量現(xiàn)金集中在外業(yè)作業(yè)人員手中，容易引發(fā)混淆、貪污、私挪、丟毀等風(fēng)險，對資金使用帶來安全隱患。

4.成本費用方面

基于測繪外業(yè)作業(yè)的特殊屬性，資金使用呈分散狀，各團隊資金使用都設(shè)置了一定權(quán)限，加之工作開展環(huán)境艱苦，無法保證第一時間獲取正規(guī)發(fā)票，所以采用現(xiàn)金支付，該方式極易出現(xiàn)流程缺口，引發(fā)弄虛作假行為。

5.工日分配方面

測繪事業(yè)單位生產(chǎn)人員績效補助采取工日核算管理手段，而所謂工日核算，主要是各單位以各程序開展效率、地域地貌、范圍分布、經(jīng)濟運行情況為基礎(chǔ)參考依據(jù)，結(jié)合現(xiàn)行測繪技術(shù)、產(chǎn)品形式、技術(shù)水準(zhǔn)，以每工作日八小時為單位，計算生產(chǎn)目標(biāo)各流程所需時限，匯總工作目標(biāo)完成的總時限，以此編制項目計劃生產(chǎn)工日表，進一步核算各環(huán)節(jié)人員的績效補助。另外，自然環(huán)境、人文要素對單位外業(yè)生產(chǎn)影響較深，工日測算依存于歷史經(jīng)驗，各小組在劃分工日時，容易出現(xiàn)另眼看待、虛假分工來詐騙補助等問題。

（三）信息溝通渠道受阻

1.信息溝通機制不完善

由于測繪事業(yè)單位現(xiàn)行制度待完善，造成信息溝通受阻，各部門之間聯(lián)系不緊密，溝通不及時，諸多職工工作地點多位于野外，一旦不能及時傳遞信息，便會嚴(yán)重影響工作順利推進。測繪事業(yè)單位未能搭建信息交流平臺，一般情況下信息輸送形式以郵件、短信為主，該傳遞方式極易出現(xiàn)信息泄密現(xiàn)象。此外，測繪事業(yè)單位采用的信息交流方式嚴(yán)重滯后，一般是借助傳統(tǒng)媒介，在面對突發(fā)情況時信息發(fā)布速度緩慢，未針對該類問題構(gòu)建規(guī)范的投訴舉報機制。

2.信息與溝通制度建設(shè)意識不強烈

測繪事業(yè)單位未能建立整套完善的信息交流體系，不利于系統(tǒng)工作效率提升，給會計信息傳遞工作帶來負(fù)面影響。測繪事業(yè)單位針對舞弊行為未能構(gòu)建有效的制約機制，以及揭發(fā)、調(diào)研、處理機制，使一些部門未在第一時間公示信息，反而不利于反舞弊舉措的實行。部分測繪事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門、預(yù)算編制部門、預(yù)算實施部門之間缺少高效交流，在預(yù)算開展過程中出現(xiàn)超預(yù)算現(xiàn)象，進而嚴(yán)重阻礙預(yù)算落實。

（四）內(nèi)外監(jiān)督流于形式

立足于委托代理理論角度，測繪事業(yè)單位始終承擔(dān)受托人職責(zé)，以便于發(fā)揮信息優(yōu)勢，但委托人信息渠道逐漸變少，無法獲取全部所需信息，造使其處于不利局勢，受托人具有謀求自身利益的天然優(yōu)勢，導(dǎo)致單位權(quán)限監(jiān)督力度薄弱，極易發(fā)生權(quán)限濫用問題。測繪事業(yè)單位尚未構(gòu)建專門內(nèi)審機構(gòu)，普遍交由財務(wù)部門開展，這種監(jiān)督方式并不能充分發(fā)揮作用，內(nèi)審獨立性缺失，沒有部署專業(yè)人才開展管理活動，還有部分單位審計工作由會計負(fù)責(zé)，如果僅有一人負(fù)責(zé)兩項工作，無疑會影響到監(jiān)督成效。當(dāng)內(nèi)部審計成為固定形式后，內(nèi)部控制則無法發(fā)揮自身作用，針對內(nèi)審、監(jiān)管尚未構(gòu)建規(guī)范有效的機制，在監(jiān)督工作中，過度注重經(jīng)濟活動，忽視內(nèi)控機制的評價工作。此外，企業(yè)尚未建立內(nèi)控評價制度、關(guān)鍵崗位輪崗制度等，對部分不具備輪崗條件的崗位或人員所組織實施的業(yè)務(wù)活動未建立專項審計制度，造成內(nèi)部控制監(jiān)督與評價缺乏對人力的約束控制。

三、測繪事業(yè)單位提升內(nèi)部控制規(guī)范性的策略

（一）建立良好的內(nèi)部控制實施環(huán)境

1.領(lǐng)導(dǎo)層提升內(nèi)部控制重視程度

測繪事業(yè)單位在確定戰(zhàn)略、實行戰(zhàn)略環(huán)節(jié)，需最大限度發(fā)揮作用。如果領(lǐng)導(dǎo)層對相關(guān)制度缺乏重視，勢必會影響制度實行，為激發(fā)內(nèi)部控制作用發(fā)揮，領(lǐng)導(dǎo)層首先需要轉(zhuǎn)變自身管理理念，加深對內(nèi)部控制內(nèi)容的理解，逐步推進內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行，從整體上提高單位管理水平，保證內(nèi)部控制充分發(fā)揮作用。此外，測繪事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層需加大對內(nèi)部審計報告和建議關(guān)注度，實時把控內(nèi)控的不足，制定應(yīng)對措施合理處置相關(guān)問題。

2.強化測繪事業(yè)單位內(nèi)部文化建設(shè)

第一，指引全體職工樹立科學(xué)價值觀。在測繪事業(yè)單位內(nèi)部開展專業(yè)文化活動，推進內(nèi)部文化建設(shè)工作，挖掘先進代表發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，協(xié)助其他職工樹立正確價值觀，不斷激發(fā)職工工作積極性和主動性，盡力優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量。第二，促進職工間交流溝通，部署單位發(fā)展規(guī)劃，將職工個人職業(yè)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃深層結(jié)合，為員工職業(yè)發(fā)展確定長久、科學(xué)目標(biāo)，幫助員工最大化實現(xiàn)個人價值，引導(dǎo)全體職工形成正確的榮辱觀，增強自身歸屬感。第三，管理層要發(fā)揮引導(dǎo)作用。測繪事業(yè)單位需充分履行個人責(zé)任，強調(diào)個人綜合素養(yǎng)培養(yǎng)工作，積極落地廉政建設(shè)，在單位文化建設(shè)中發(fā)揮帶頭作用。

3.遵守內(nèi)控理論，建立信息溝通機制

為提升控制效率，測繪事業(yè)單位在建立內(nèi)控體系時需選擇合理的信息技術(shù)，結(jié)合管理需求構(gòu)建信息管理平臺，有機結(jié)合信息系統(tǒng)和內(nèi)控制度，針對各項經(jīng)濟活動實現(xiàn)自動化控制，以此減少人為干擾的風(fēng)險。利用信息技術(shù)實現(xiàn)信息采集、信息共享時，需完成初步信息篩查、整合，保證信息的真實性，發(fā)揮信息的積極性作用。另外，測繪事業(yè)單位需建立信息溝通機制，制定應(yīng)對措施有效解決各種問題。

（二）健全會計內(nèi)部控制制度

1.構(gòu)建預(yù)算管理體系，發(fā)揮預(yù)算控制作用

測繪事業(yè)單位財務(wù)部門按照既定方案、業(yè)務(wù)活動等內(nèi)容確定預(yù)算，做好精細(xì)化預(yù)算，明確規(guī)定收支金額，針對各項支出計劃使用途徑，務(wù)必做到專項資金“專款專用”，在預(yù)算中引入全部財務(wù)收支項目，嚴(yán)格管控預(yù)算實施。在預(yù)算執(zhí)行過程中，需科學(xué)分解預(yù)算指標(biāo)，指引各部門深入掌握自身預(yù)算指標(biāo)，并加大管控力度，嚴(yán)格根據(jù)預(yù)算要求建立執(zhí)行體系，避免出現(xiàn)超預(yù)算行為。另外，單位財務(wù)部門需制定有效決策監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行，構(gòu)建預(yù)算考核機制，確保發(fā)揮內(nèi)控作用的基礎(chǔ)上，有序?qū)崿F(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。

2.完善支出審批流程，建立支出公開制度

完善單位支出審批流程，要求生產(chǎn)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的全部支出，均由團隊會計人員進行單據(jù)審核，再由隊長簽字確認(rèn)。實踐中，為保證每筆支出的真實性，還需構(gòu)建整體支出管理公開機制，設(shè)置公示板塊，在生產(chǎn)過程中實現(xiàn)“四公開”。分別是公開生產(chǎn)費用支出、公開工日劃分、公開工作任務(wù)、公開工作難度。據(jù)此，保證支出活動的公開、透明，將全部支出納入監(jiān)督范圍下，有效減少過度占據(jù)單位利益的現(xiàn)象。

3.規(guī)范備用金管理，降低資金使用風(fēng)險

規(guī)范備用金管理具體從以下方面著手：一是各小組合理安排備用金管理人員，組建專業(yè)人員隊伍；二是為管理人員設(shè)立專用卡戶，并定期組織檢查活動，不可和個人資金混淆使用；三是嚴(yán)格規(guī)范備用金審批流程；四是設(shè)置合理借用額度，對單次借用額度峰值作出明確限制，規(guī)定不可超出30萬元；五是將備用金審批、管理、使用環(huán)節(jié)人員明確區(qū)分；六是明確要求翔實記錄備用金輔助賬目；七是定期整合月度發(fā)生的全部費用，報送至財務(wù)部門完成審核；八是每年末統(tǒng)一歸零備用金，將銀行卡利息返還至相應(yīng)單位。例如：實操環(huán)節(jié)中，測繪事業(yè)單位將備用金直接匯入銀行卡，通過簡化備用金運轉(zhuǎn)流程，大大降低資金使用風(fēng)險概率。

4.加強成本控制，事前編制用款計劃

各職能部門與團隊充分明確自身職責(zé)，相互協(xié)作，在確認(rèn)年度生產(chǎn)目標(biāo)和預(yù)算后，由相關(guān)部門根據(jù)既定成本費用支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，按照項目類別預(yù)測薪資、材料費等多項費用，并編制直接費用細(xì)化預(yù)算；由財務(wù)部門依據(jù)間接費用和期間費用預(yù)算的實際支出，以及制度規(guī)定的開支范圍展開編制；財務(wù)部門整合項目細(xì)化預(yù)算起草預(yù)算方案，上報單位辦公會審核確定；相關(guān)部門按核定結(jié)果細(xì)化預(yù)算，按照生產(chǎn)方案分解下達任務(wù)至各職能部門和團隊。

用款計劃管理是單位項目費用事前控制工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過定期填寫用款計劃表，進而規(guī)范各部門、團隊資金用款計劃，以便為測繪事業(yè)單位編制月度用款計劃提供重要依據(jù)。通過實行月度資金用款計劃，可將費用使用額度控制在預(yù)算范疇內(nèi)，保證監(jiān)督生產(chǎn)執(zhí)行和預(yù)算執(zhí)行進度的統(tǒng)一性。

5.做好工日核算工作，規(guī)范工作流程

規(guī)范工日核算工作流程，安排小組負(fù)責(zé)人員編制生產(chǎn)工日報表；生產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)審核實際工作任務(wù)和工日報表；人事部門負(fù)責(zé)記錄員工考勤、復(fù)核工日報表，編制費用支出撥付表；財務(wù)部門按照上述表單，將資金轉(zhuǎn)入員工工資戶頭。

（三）發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督與外部審計的功能

1.促進各崗位、各部門的信息溝通

由管理資產(chǎn)部門和財務(wù)部門完成對賬，會計和出納復(fù)核銀行存款和現(xiàn)金，基于現(xiàn)行制度梳理當(dāng)前溝通方式及溝通頻率，進一步促進單位各崗位、各部門的溝通效率。利用先進信息技術(shù)手段，建立反舞弊交流體系，識別舞弊風(fēng)險，遵循規(guī)范性、科學(xué)性原則推動經(jīng)濟活動，避免舞弊行為發(fā)生。在制定反舞弊制度時，需充分明確部門職責(zé)，重新規(guī)定業(yè)務(wù)流程，制定處置措施應(yīng)對風(fēng)險，按照相關(guān)制度解決問題。建立投訴舉報體系，增設(shè)信箱、設(shè)立投訴熱線等，梳理投訴舉報流程，以便于單位清晰認(rèn)識自身缺陷。

2.加強內(nèi)部審計，完善財務(wù)內(nèi)部監(jiān)管機制

建立由領(lǐng)導(dǎo)層直系負(fù)責(zé)的審計委員會，下設(shè)內(nèi)部審計部門，組建審計培訓(xùn)活動，以此提升專業(yè)能力，培養(yǎng)綜合素養(yǎng)，要求內(nèi)部審計人員具有相關(guān)專業(yè)證書。編撰內(nèi)審手冊，明確規(guī)定單位審計方法和現(xiàn)有程序。建立內(nèi)審評價體系，針對內(nèi)審問題提出改善建議，部署專業(yè)內(nèi)審人員，確定整套工作流程。具體而言：一要加強單位預(yù)算審計管理力度，集中于事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，深入剖析預(yù)算內(nèi)容，識別問題、作出整改；二是加大過程控制關(guān)注力度，制定有效措施監(jiān)管內(nèi)控實施情況，做好經(jīng)濟活動監(jiān)管工作；三是貫徹落實關(guān)鍵崗位輪崗制度，定期更換關(guān)鍵崗位人員，實行財務(wù)部門職能交叉管理。如輪崗過程中存在不具備輪崗條件的崗位或人員，則需要對相關(guān)業(yè)務(wù)活動開展專項審計，加強對關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點的風(fēng)險監(jiān)督與防范。

3.加強外部監(jiān)管，持續(xù)完善內(nèi)部控制

上級管理需加大單位內(nèi)控體系和執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，向下屬提出可行建議。借助第三方中介機構(gòu)做好外部監(jiān)督工作，與中介機構(gòu)達成合作關(guān)系，由注冊會計師審計財務(wù)工作，選擇適宜審計手段評價單位內(nèi)控實施情況，在審計工作完成后編制專業(yè)報告，適當(dāng)調(diào)整內(nèi)控制度。

（四）建立內(nèi)部控制自我評價機制

1.結(jié)合內(nèi)控情況建立評價機制

采取先進手段評價單位內(nèi)控實施。評價落實后，編撰書面文書，對于內(nèi)控執(zhí)行中作出重要貢獻的員工，應(yīng)當(dāng)及時進行表揚和獎勵；對于內(nèi)控執(zhí)行中未遵守工作要求的員工，應(yīng)當(dāng)作出適當(dāng)懲處。另外，一旦發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在問題，需采取有效措施，完善內(nèi)控規(guī)范執(zhí)行要求。

2.構(gòu)建內(nèi)部控制自我評價體系

實時評價測繪事業(yè)單位內(nèi)控工作開展情況，如果測繪事業(yè)單位尚未設(shè)立專職內(nèi)控評價機構(gòu)，可通過與第三方中介機構(gòu)達成合作關(guān)系，由中介機構(gòu)評價單位內(nèi)部內(nèi)控實施情況，根據(jù)最終整理的評價報告對內(nèi)控作出適當(dāng)整改，進而保證內(nèi)控充分發(fā)揮作用。

四、結(jié)語

綜上所述，內(nèi)部控制建設(shè)屬于一項復(fù)雜性、長久性的工程活動。測繪事業(yè)單位在實施內(nèi)部控制過程中，需積極推進，相關(guān)部門剖析具體問題，確定內(nèi)部控制作用和地位，保證全員參與性，扎實管理基礎(chǔ)，匯總內(nèi)控管理要素，持續(xù)完善監(jiān)管機制，建立整套管控模式，在規(guī)范內(nèi)控、提升能力的同時，做好單位重點測繪項目，由此推動測繪事業(yè)單位實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。