全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的功能定位與編制路徑

柴鐸 楊紅

摘要：研究目的：解析全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃的性質(zhì)、定位、與相關(guān)規(guī)劃的銜接關(guān)系、編制路徑與主要內(nèi)容。研究方法：基于產(chǎn)權(quán)理論、自然資源價值理論和資產(chǎn)規(guī)劃理論的歸納演繹。研究結(jié)果：自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃兼具民事和行政屬性，基于所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)有差異。規(guī)劃定位是包含了資產(chǎn)選擇搭配規(guī)劃、資產(chǎn)運營規(guī)劃和資產(chǎn)管理工作規(guī)劃的自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理頂層設(shè)計，是國土空間用途管制下的國有資產(chǎn)運營規(guī)劃。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃相互支撐、補(bǔ)充。研究結(jié)論：自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用方案應(yīng)按照“分區(qū)、分類、分級”的技術(shù)思路編制，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)包含資產(chǎn)管理制度建設(shè)和資產(chǎn)保護(hù)使用方案兩項主要構(gòu)成。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)；資產(chǎn)規(guī)劃；法理性質(zhì)；功能定位；銜接關(guān)系；技術(shù)路徑

中圖分類號： F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）06-0001-11

基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目（71974220）。

推動國土空間由分割式管制走向整體性治理是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工作[1]。雖然國土空間規(guī)劃通過多規(guī)合一、“三線”劃定和用途管制對各類自然資源的保護(hù)和用途做出了整體安排，但長期以來自然資源按照種類分割管理，按照不同規(guī)則分批、分宗、分散配置使用的格局仍未改變[2]。資源配置落地時的“碎片化”可能導(dǎo)致空間規(guī)劃的整體性意圖落空：資源管理主體分散造成資源保護(hù)和使用權(quán)責(zé)的錯位、越位，導(dǎo)致資源損害的監(jiān)管者和主張賠償人的缺位、失位[3]；資源配置方式分散使得各類資源價值難以聯(lián)動發(fā)揮，單宗資源的生態(tài)產(chǎn)品價值難于實現(xiàn)，外部性和搭便車問題突出；資源收益的獲取形式單一、管理分散、分配制度僵化，難以調(diào)節(jié)社會利益[4]。針對上述問題，只有統(tǒng)籌制定自然資源資產(chǎn)配置的規(guī)則和規(guī)劃，整體謀劃自然資源資產(chǎn)收儲、管護(hù)、利用、更新，彌補(bǔ)空間規(guī)劃中自然資源“權(quán)、值、利”協(xié)同配置方案的缺失，才能實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)生命共同體的整體性保護(hù)和使用，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值外部性內(nèi)部化，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)收益足額實現(xiàn)、公平分配并反哺于資源環(huán)境保護(hù)修復(fù)，推動自然資源由物（資源）的“分割管控”走向物與社會關(guān)系（資產(chǎn)）的“整體性治理”。

目前，中央和各地正在推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃（以下簡稱“自然資源資產(chǎn)規(guī)劃”）的理論和技術(shù)探索。黃賢金等論證了自然資源權(quán)利設(shè)置與統(tǒng)籌配置在國土資源整體性治理的管控與價值調(diào)節(jié)中的作用[5-7]。施志源等對于自然資源資產(chǎn)綜合價值測算、資產(chǎn)負(fù)債核算以及多元化權(quán)益實現(xiàn)形式的研究為自然資源資產(chǎn)規(guī)劃中的資產(chǎn)供需匹配測算和分類利用任務(wù)制定提供了技術(shù)方向[8-10]。周星汝等從委托代理機(jī)制運行邏輯、資產(chǎn)配置需求和可操作性角度，論證了規(guī)劃的必要性、作用并列舉了規(guī)劃編制的技術(shù)要點[11-13]。但是，現(xiàn)有研究對于自然資源“資產(chǎn)”保護(hù)和使用的內(nèi)涵與任務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)規(guī)劃的性質(zhì)和權(quán)力來源、資產(chǎn)規(guī)劃的功能定位等缺乏回應(yīng)。對此，本文從解析自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的內(nèi)涵入手，剖析自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的性質(zhì)和功能定位，解析自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接關(guān)系，據(jù)此提出規(guī)劃編制的技術(shù)路徑和任務(wù)內(nèi)容。

1 自然資源資產(chǎn)“保護(hù)”和“使用”的內(nèi)涵

理解自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的內(nèi)涵首先需要辨析資源（物）與資產(chǎn)（物和權(quán)利關(guān)系）的區(qū)別和聯(lián)系。自然資源保護(hù)的核心是對自然資源“物”的數(shù)量、性狀、功能等自然屬性的維護(hù)和改良，使之適應(yīng)人的可持續(xù)生存發(fā)展。自然資源的使用則是指為滿足人類需要而對自然資源的支取或持續(xù)攝取[14]。上述自然資源的保護(hù)和使用的概念必須通過為資源設(shè)置權(quán)利和責(zé)任加以實現(xiàn)[15-16]，而自然資源設(shè)置權(quán)利后，就能夠為權(quán)利人帶來長期收益，具備了價值和財富的長期貯藏功能，從而形成了權(quán)利人的資產(chǎn)?？梢?，自然資源保護(hù)和使用落地需要經(jīng)過資產(chǎn)化過程，通過權(quán)利人的資產(chǎn)配置行為加以實現(xiàn)。

進(jìn)一步分析，從行為依據(jù)看，資產(chǎn)保護(hù)和使用是從產(chǎn)權(quán)關(guān)系出發(fā)的保護(hù)和使用，其有確定實施主體并以法律和契約為依據(jù)。從利益取向看，資產(chǎn)保護(hù)和使用的目的是維護(hù)權(quán)利人的權(quán)益而非公眾利益，其以所有者權(quán)益而非資源最優(yōu)狀態(tài)為目標(biāo)?？梢?，權(quán)利人對資產(chǎn)的保護(hù)和使用并不一定是符合社會整體利益的，也不一定是使自然資源性狀和功能達(dá)到最優(yōu)的保護(hù)和使用。權(quán)利人和社會整體利益取向是否一致取決于自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，并需要通過對資產(chǎn)權(quán)利設(shè)置、價值、收益的調(diào)節(jié)來規(guī)范權(quán)利人的行為。權(quán)利調(diào)整是自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的出發(fā)點[17]。

對于全民所有自然資源資產(chǎn)，實現(xiàn)其權(quán)益的關(guān)鍵在于對自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)的設(shè)置、配置和關(guān)系調(diào)整。因此，自然資源資產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)涵不僅包括資源數(shù)量、性狀、功能的維護(hù)，還包括三個層次：一是權(quán)利保護(hù)，即鞏固生產(chǎn)資料公有制并確保所有者到位，合理界定所有者與使用權(quán)人的權(quán)利邊界；二是權(quán)益維護(hù)，即保障所有者和使用權(quán)人對自然資源資產(chǎn)價值、收益權(quán)利的主張能夠足額、平等實現(xiàn)；三是收益管護(hù)，即保障資產(chǎn)價值增值及流量收益的規(guī)模、質(zhì)量、可持續(xù)性，維護(hù)使用權(quán)人利益，促進(jìn)收益全民公平共享。

從自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的關(guān)系看，資產(chǎn)數(shù)量、性狀、功能的保護(hù)是使用的前提，而使用中形成的價值、收益則是保護(hù)的支撐，資產(chǎn)使用的過程與資產(chǎn)保護(hù)的實現(xiàn)過程是相輔相成、相互融合的?，F(xiàn)行自然資源管理體制下，自然資源作為資產(chǎn)配置使用的工作基礎(chǔ)已經(jīng)存在，但沒有按照資產(chǎn)化管理的要求整合形成閉環(huán)[18]。遵循自然資源資產(chǎn)“賦予權(quán)能—生成價值—形成收益—收益反哺于自然資源”的規(guī)律，統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)征收收儲、臨時利用、供應(yīng)配置、收益分配、評價考核、修復(fù)更新等全周期配置使用工作，可以有效打通“資源—資產(chǎn)—資本—資金—資源”的“兩山”轉(zhuǎn)化途徑和循環(huán)通道[19]。

實踐中，自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用需要在4個階段實現(xiàn)融合（圖1）：一是搭建資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)框架，明確不同層級履行所有權(quán)主體的權(quán)責(zé)邊界，同時清晰界定資產(chǎn)所有權(quán)、用益物權(quán)，明確所有者與市場的權(quán)利邊界；二是基于全民利益實施資產(chǎn)供應(yīng)配置，利用市場實現(xiàn)資產(chǎn)價值；三是基于全民授權(quán)開展資產(chǎn)效益監(jiān)督管理，推動資產(chǎn)保值增值；四是資產(chǎn)收益維持與調(diào)節(jié)，促進(jìn)收益穩(wěn)定、可持續(xù)和全民共享。上述分析從內(nèi)涵、工作周期和工作組織形式三個層面闡釋了自然資源資產(chǎn)整體性保護(hù)和使用的思想，實現(xiàn)這一整體性需要制定自然資源資產(chǎn)的整體配置方案。

2 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的法理性質(zhì)、功能定位與銜接關(guān)系

2.1 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的法理性質(zhì)與規(guī)劃范圍

全民所有自然資源資產(chǎn)是全民所有財富。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的實質(zhì)是自然資源資產(chǎn)管理部門在所有者（全民）授權(quán)下對于全民所有財富保護(hù)、使用等行為的統(tǒng)籌謀劃。“委托—代理”制度下，各層級政府需要基于代理行使所有權(quán)的授權(quán)范圍內(nèi)對全民所有自然資源資產(chǎn)實施占用、使用、處分、收益的安排[16]，這是所有者對所有物（資產(chǎn)）的支配方案，本質(zhì)上屬于民事行為，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃權(quán)本質(zhì)上來自所有權(quán)。

但是，自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的權(quán)利來源又有所差異。對全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的配置權(quán)利只能來自于所有權(quán)，包括直接行使所有權(quán)或代理行使所有權(quán)。在中國自然資源管理體制下，各層級政府對轄區(qū)內(nèi)的自然資源資產(chǎn)（無論由誰代理履行所有權(quán)）均具有管護(hù)義務(wù)，因而全民所有自然資源資產(chǎn)的保護(hù)既包括基于所有權(quán)的保護(hù)，即所有權(quán)人對自然資源資產(chǎn)實施管護(hù)；也包括基于監(jiān)管權(quán)的保護(hù)，即監(jiān)管者對于監(jiān)管范圍內(nèi)所有自然資源資產(chǎn)實施管護(hù)[20]。從另一個角度看，與個人支配、交易、監(jiān)管資產(chǎn)屬于私權(quán)不同，政府編制全民所有自然資源資產(chǎn)規(guī)劃并實施的權(quán)力來自公權(quán)力，且地方政府代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)后對資產(chǎn)的監(jiān)管屬于行政行為。

從“委托—代理”制度推動自然資源資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者分開的初衷看，政府作為所有者對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行配置后，必然要承擔(dān)資產(chǎn)管護(hù)義務(wù)；而政府作為監(jiān)管者對轄區(qū)內(nèi)由其他層級政府（代理）行使所有權(quán)的資產(chǎn)也具有管護(hù)責(zé)任或監(jiān)管權(quán)力。

從管理實踐看，自然資源資產(chǎn)作為“生命共同體”難以簡單依據(jù)代理履行所有權(quán)的范圍分割管理；不同層級政府代理行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)常常需要聯(lián)動配置才能提升整體價值，實現(xiàn)整體治理；本級政府也需要依據(jù)規(guī)劃對轄區(qū)內(nèi)屬于上級政府履行所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)實施看護(hù)，對下級政府代理履行所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)實施監(jiān)管。

綜上，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃兼具民事和行政屬性，基于所有權(quán)對自然資源資產(chǎn)實施配置供應(yīng)、運營、收益屬于民事行為，基于監(jiān)管權(quán)對自然資源資產(chǎn)實施管護(hù)、監(jiān)督則屬于行政行為。前者規(guī)劃范圍應(yīng)為本級政府代理履行所有者職責(zé)清單上的資產(chǎn)，后者則既包括本級政府對上級政府（代理）履行所有權(quán)資產(chǎn)的看護(hù)，也包括對下級政府代理履行所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用給予監(jiān)管和原則性建議?？梢姡袼凶匀毁Y源資產(chǎn)規(guī)劃的總體范圍應(yīng)包括本級政府轄區(qū)內(nèi)的全部全民所有自然資源資產(chǎn)。在規(guī)劃的內(nèi)容中，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃對象差異，體現(xiàn)“基于所有權(quán)的配置利用規(guī)劃”與“基于所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的保護(hù)監(jiān)督規(guī)劃”的任務(wù)差異。在規(guī)劃組織程序上，應(yīng)該建立不同層級政府的溝通協(xié)同機(jī)制。

2.2 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的區(qū)別與耦合協(xié)同路徑

解析全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃與現(xiàn)行國土空間規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系是厘清本規(guī)劃必要性和功能定位、找準(zhǔn)本規(guī)劃任務(wù)重點的基礎(chǔ)。

2.2.1 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的差別與聯(lián)系

首先，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃解決的問題以及解決問題的路徑與國土空間規(guī)劃具有差別?，F(xiàn)行國土空間規(guī)劃的核心命題是從社會整體需求出發(fā)解決“空間資源的稀缺性與需求無限性”之間的矛盾，由底線思維和差額思維出發(fā)的權(quán)衡取舍、供需匹配是空間規(guī)劃的核心思維。其目標(biāo)是以有限的空間資源發(fā)揮最大化的功能，而未考慮“為誰發(fā)揮”。提升自然資源資產(chǎn)價值、維護(hù)各方權(quán)益雖然是國土空間規(guī)劃的題中之義，但目前國土空間規(guī)劃對于自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、價值、效益以及保值、增值的考慮較為間接，僅隱含在資源用途管制的安排中，且很少涉及利益分配問題。因此，從社會整體利益出發(fā)的國土空間規(guī)劃方案不可避免地會對國有或集體所有自然資源資產(chǎn)的利用和價值產(chǎn)生正面或負(fù)面作用，國土空間規(guī)劃不應(yīng)對國有或集體所有資產(chǎn)價值造成不合理的損害。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃則是從所有者的權(quán)利出發(fā)謀劃已有和將有財富的配置，由協(xié)調(diào)思維和公平思維出發(fā)的資產(chǎn)搭配組合、開發(fā)運營是資產(chǎn)規(guī)劃的核心思維[12]。其需要解決的核心命題是如何用有限的資產(chǎn)為所有者創(chuàng)造足額、可持續(xù)的價值并促進(jìn)價值公平配置，而解決問題的手段不僅需要借助空間規(guī)劃的用途管控，更需要打通自然資源資產(chǎn)價值的循環(huán)，做好資產(chǎn)利益的協(xié)調(diào)。因此，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃天生具有“治理”屬性。

其次，從二者的聯(lián)系看，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的服務(wù)目標(biāo)也是全民權(quán)益，其價值取向、利益站位與國土空間規(guī)劃是一致的。自然資源資產(chǎn)的配置、價值維持、權(quán)益實現(xiàn)需要國土空間規(guī)劃對于區(qū)域內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)規(guī)模、用途、結(jié)構(gòu)、布局、組合給予整體性安排，而國土空間規(guī)劃的落地實施也需要依靠自然資源資產(chǎn)的配置和權(quán)利調(diào)整，例如自然資源資產(chǎn)的征收、收儲、供應(yīng)以及發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、權(quán)屬調(diào)整等。

綜上所述，國土空間規(guī)劃僅構(gòu)造了“資源開發(fā)—供應(yīng)—利用—再開發(fā)”的閉環(huán)，并未形成“資產(chǎn)價值形成—運營—收益達(dá)成與分配—價值增值與循環(huán)”的閉環(huán)。國土空間規(guī)劃僅解決了自然資源“該怎么用”的問題，并沒有站在所有者的角度思考“用哪些、用多少、什么時候用、以什么方式用、給誰用”等資產(chǎn)配置問題。但國土空間規(guī)劃規(guī)定了所有自然資源資產(chǎn)的用途和使用條件，也就決定了資產(chǎn)的規(guī)模、類型、分布和基礎(chǔ)價值等。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是在國土空間規(guī)劃的用途管制框架下謀劃全民所有（不包含集體所有）自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和使用，包括規(guī)劃期內(nèi)需要實現(xiàn)哪些價值？選擇哪些、哪里、多少資產(chǎn)來實現(xiàn)價值？采用何種配置方式何時配置資產(chǎn)？資產(chǎn)配置的成本、收益有多少？等。

2.2.2 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃耦合協(xié)同的路徑

國土空間整體性治理不僅是資源開發(fā)利用問題，也是利益協(xié)調(diào)配置問題，需要國土空間規(guī)劃與自然資源資產(chǎn)規(guī)劃相互銜接、補(bǔ)充、配合，進(jìn)而需要在規(guī)劃編制路徑上實現(xiàn)二者的耦合嵌入。國土空間規(guī)劃的編制路徑包括劃定城鄉(xiāng)邊界、確定空間保護(hù)和利用格局、制定控制指標(biāo)、劃分利用單元、規(guī)劃資源用途、確定資源利用條件、明確空間資源利用的舉措和保障措施、開展規(guī)劃跟蹤評估和反饋修正等環(huán)節(jié)，形成了一條“空間管控鏈”（圖2）。一方面，“空間管控鏈”構(gòu)造的不同環(huán)節(jié)需要以“自然資源資產(chǎn)本底條件鏈”為依據(jù)，包括不同自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀、功能性質(zhì)、供需趨勢、資產(chǎn)分布、功能現(xiàn)狀、基礎(chǔ)價值、資產(chǎn)效益、利益關(guān)系、配置成效。另一方面，“空間管控鏈”的形成過程也是“自然資源資產(chǎn)價值運行—實現(xiàn)鏈”形成過程的依據(jù)，包括自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)范圍劃分、資產(chǎn)保護(hù)和使用戰(zhàn)略制定、資產(chǎn)規(guī)模目標(biāo)框定、資產(chǎn)組合方案設(shè)計、資產(chǎn)基礎(chǔ)價值和利用價值類型確定、資產(chǎn)運營方案制定、資產(chǎn)配置調(diào)控舉措設(shè)計和資產(chǎn)配置績效考核監(jiān)管。

將“三鏈”融合后可以更加清晰的解釋國土空間規(guī)劃和自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的互補(bǔ)嵌入方式：首先，國土空間規(guī)劃基于社會整體利益和自然資源稟賦劃設(shè)城鄉(xiāng)管控邊界“紅線”，其中又需要參考自然資源的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀和價值（種類、額度）現(xiàn)狀，才能提升邊界劃設(shè)的科學(xué)性，而邊界的劃定也就確定了規(guī)劃期內(nèi)國有（包括已國有、擬國有和可國有）和集體所有自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)范圍。在此基礎(chǔ)上，國土空間規(guī)劃需要綜合考慮區(qū)域自然資源資產(chǎn)的功能性質(zhì)和所有權(quán)狀況，才能確定科學(xué)、可實施的自然資源保護(hù)和使用整體空間格局，這一格局也應(yīng)是制定區(qū)域國有/集體資產(chǎn)保護(hù)和使用戰(zhàn)略的依據(jù)。進(jìn)一步看，在不同空間分區(qū)中，國土空間規(guī)劃需要參考國有/集體自然資源資產(chǎn)利用的戰(zhàn)略訴求，結(jié)合不同類型資產(chǎn)價值的供需趨勢分析，才能準(zhǔn)確制定自然資源利用的控制指標(biāo)，控制指標(biāo)的確定也就設(shè)定了各類自然資源資產(chǎn)的數(shù)量規(guī)模。在明確控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，國土空間規(guī)劃劃分了區(qū)域自然資源利用單元，從而確定了國有/集體所有的不同類型自然資源資產(chǎn)的分布狀況和組合關(guān)系。在利用單元劃定的基礎(chǔ)上，國土空間規(guī)劃進(jìn)一步對單元內(nèi)各類自然資源的用途做出規(guī)劃。從資產(chǎn)所有者角度看，自然資源資產(chǎn)的用途管制將會決定資產(chǎn)的功能性質(zhì)（經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)）、功能類型（經(jīng)營性/非經(jīng)營性）和基礎(chǔ)價值，所有者需要按照用途管制的要求，結(jié)合資產(chǎn)的功能現(xiàn)狀、利用效益現(xiàn)狀實施資產(chǎn)配置，這就需要國土空間規(guī)劃對各類自然資源資產(chǎn)的利用條件做出進(jìn)一步規(guī)制。在用途和利用條件確定后，所有者才能根據(jù)資產(chǎn)利用效益的預(yù)期制定資產(chǎn)運營方案，借助空間開發(fā)、利用的各類工具實施資產(chǎn)配置利用。最后，通過資產(chǎn)利益的協(xié)調(diào)保障國土空間規(guī)劃落地，并基于資產(chǎn)價值、收益等成效的監(jiān)管考核開展國土空間規(guī)劃的評估反饋與調(diào)整修編。

2.3 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的功能定位與銜接關(guān)系

綜合前文，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃實際上是包含了資產(chǎn)選擇和搭配規(guī)劃、資產(chǎn)運營規(guī)劃、資產(chǎn)管理制度建設(shè)規(guī)劃的自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理頂層設(shè)計，可以理解為用途管制下的國有資產(chǎn)運營規(guī)劃，即在資產(chǎn)有限且用途既定條件下，通過資產(chǎn)選擇、搭配、差別化配置使用，為全民創(chuàng)造最大化的綜合收益。上述定位與中央對于“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的國家規(guī)劃體系”的導(dǎo)向是一致的，即將本規(guī)劃視為國家發(fā)展規(guī)劃下、以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的國家級專項規(guī)劃，而不是國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃或?qū)嵤┮?guī)劃。

基于上述分析，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃首先需要承接國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等對自然資源資產(chǎn)配置的多目標(biāo)要求，為城鎮(zhèn)格局落地、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施建設(shè)、民生福利事業(yè)、資源安全保障等任務(wù)匹配資產(chǎn)（財富）[13]。其次，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要以國土空間規(guī)劃的用途管制方案為基礎(chǔ)，遵循國土空間規(guī)劃對于全民所有自然資源資產(chǎn)主導(dǎo)功能分區(qū)、空間布局、用途類型、保護(hù)和利用條件、資產(chǎn)搭配、資產(chǎn)環(huán)境的規(guī)制。在此基礎(chǔ)上，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要對接經(jīng)濟(jì)社會各部門對地方財政收支、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、住房和公共服務(wù)、能源安全、歷史文化保護(hù)等多領(lǐng)域需求編制資產(chǎn)配置方案。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃制定后，應(yīng)將其作為各類自然資源資產(chǎn)收儲、管護(hù)、臨時利用、供應(yīng)、修復(fù)、更新盤活的全鏈條工作的統(tǒng)領(lǐng)。

3 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的銜接關(guān)系與編制路徑：以土地資產(chǎn)為例

如前所述，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)與各類相關(guān)規(guī)劃銜接配合，從資源開發(fā)利用和資產(chǎn)利益運營兩個方面共同促進(jìn)國土空間整體性治理。據(jù)此，可按照“分區(qū)、分類、分級”的思路制定國有自然資源資產(chǎn)的整體配置方案。

3.1 確定全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的總體導(dǎo)向：資產(chǎn)分區(qū)布局

首先，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要銜接國土空間規(guī)劃，明確自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的空間用途管制要求和分區(qū)功能導(dǎo)向，解決資產(chǎn)“用哪里、怎么用”的問題。以全民所有土地資源資產(chǎn)為例，假設(shè)：（1）某地區(qū)國有和集體所有土地資源資產(chǎn)的空間分布如圖3（a）；（2）國土空間規(guī)劃通過劃定“城市開發(fā)邊界、永久性基本農(nóng)田和生態(tài)紅線”將規(guī)劃區(qū)域劃分為“允許開發(fā)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)”；進(jìn)而，通過詳細(xì)規(guī)劃將不同功能分區(qū)進(jìn)一步細(xì)分為不同的用途類型，如圖3（b）和3（c）所示。此時，規(guī)劃期內(nèi)現(xiàn)狀和潛在的全民所有土地資源資產(chǎn)范圍是去除集體所有土地資源資產(chǎn)（圖3（d））后的剩余部分，如圖3（e）。進(jìn)而，按照土地資源資產(chǎn)是否已經(jīng)確定使用權(quán)人，可將不同功能區(qū)、不同規(guī)劃類型的自然資源資產(chǎn)分為兩大類，如圖3（f）。至此，該規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的全民所有土地資源資產(chǎn)保護(hù)和使用導(dǎo)向可被劃分為4大類13小類場景（表1），對應(yīng)圖中的編號1～13。

可見，國土空間規(guī)劃確定了各類自然資源資產(chǎn)的用途、利用條件和區(qū)位條件，也就基本確定了自然資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)價值，同時也不可避免的會對不同分區(qū)中的國有/集體資產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生不同程度的損/益影響[14]，其中部分資產(chǎn)價值暫時的貶損則是為了長遠(yuǎn)的、更高的社會整體利益①。自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的核心任務(wù)就是在資產(chǎn)用途管制方案的基礎(chǔ)上謀劃資產(chǎn)的配置方案，通過優(yōu)化資產(chǎn)配置增進(jìn)所有者權(quán)益，豐富各類收益，并通過資產(chǎn)權(quán)利的騰挪、轉(zhuǎn)化避免資產(chǎn)損失、化損為益。

3.2 確定全民所有自然資源資產(chǎn)配置的目標(biāo)和處置途徑：資產(chǎn)分類目標(biāo)

在明確不同分區(qū)、不同權(quán)利現(xiàn)狀下的自然資源資產(chǎn)總體配置導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要解決“用多少、如何配置”的問題。對此，應(yīng)按照“分類”的思路制定資產(chǎn)配置的目標(biāo)。首先，應(yīng)在不同分區(qū)中開展自然資源資產(chǎn)價值屬性分類。根據(jù)不同種類自然資源資產(chǎn)的自然屬性和功能現(xiàn)狀，將資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)兩大部類，分別側(cè)重于獲取經(jīng)濟(jì)/非經(jīng)濟(jì)價值。在資產(chǎn)屬性分類的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對于自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)價值的總體需求，結(jié)合對不同種類自然資源資產(chǎn)在配置利用現(xiàn)狀下價值和未來價值潛力評估，開展供需匹配測算，分別測定規(guī)劃期內(nèi)不同分區(qū)、不同屬性、不同種類自然資源資產(chǎn)的實物量、價值量的規(guī)模、結(jié)構(gòu)目標(biāo)。

進(jìn)而，依據(jù)前述規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局目標(biāo)，按照“政府力量主導(dǎo)、市場力量主導(dǎo)、自然力量主導(dǎo)”等差異化處置思路給與不同分區(qū)、不同屬性、不同種類自然資源資產(chǎn)相應(yīng)的處置路徑：（1）對于盈利性自然資源資產(chǎn)，統(tǒng)籌市場和政府的力量實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，兼顧社會和生態(tài)收益。其中，依據(jù)利用效益情況，對于已確定使用權(quán)人的，進(jìn)行利用監(jiān)督、管護(hù)、評估或更新、收儲再利用；未確定使用權(quán)人的，有序開展收儲、管護(hù)、臨時利用、供應(yīng)。（2）對于公益性自然資源資產(chǎn)，綜合發(fā)揮政府、市場、自然力量實現(xiàn)非經(jīng)濟(jì)收益，兼顧經(jīng)濟(jì)收益，按照資產(chǎn)利用效益情況，分類實施收儲、劃撥、特許經(jīng)營或保護(hù)、修復(fù)。

3.3 評估全民所有自然資源資產(chǎn)處置優(yōu)先級排序：資產(chǎn)分級配置

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃需要進(jìn)一步解決的問題是“先用哪些、后用哪些”，需要按照前述資產(chǎn)配置的功能分區(qū)、目標(biāo)和處置路徑安排，開展自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用優(yōu)先性（時序）分級：選取自然資源資產(chǎn)的物理性狀、經(jīng)濟(jì)效益、所有者權(quán)益實現(xiàn)情況、處置難易程度等指標(biāo)開展綜合評價，將自然資源資產(chǎn)劃分為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、可改良提升類資產(chǎn)、劣質(zhì)低效資產(chǎn)等不同等級。進(jìn)而，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會對自然資源資產(chǎn)實物量、價值量需求的迫切性，科學(xué)安排不同分區(qū)、不同屬性、不同種類、不同利用效益狀況的自然資源資產(chǎn)實施監(jiān)督管護(hù)、收儲、臨時利用、供應(yīng)、更新盤活、保護(hù)修復(fù)的節(jié)奏和時序。過程中，可形成多套方案，按照節(jié)約優(yōu)先原則開展“風(fēng)險—收益—成本”的綜合比較，最終確定規(guī)劃期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的最優(yōu)配置方案。

其中，對于重大生態(tài)功能區(qū)、重點公共設(shè)施和民生工程建設(shè)涉及范圍的全民所有自然資源資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先收儲管護(hù)，對于閑置、低效、污染、使用權(quán)即將到期、使用權(quán)配置存在問題、違法違規(guī)利用的自然資源資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先納入規(guī)劃調(diào)整范圍，布置資產(chǎn)保護(hù)重大工程、重點項目。例如，對于重大交通設(shè)施建設(shè)工程周邊土地給與提前收儲，捕獲土地價值，防止全民所有權(quán)益被少部分群體過度占有。

4 自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的主要內(nèi)容與任務(wù)

如前所述，統(tǒng)一制定自然資源資產(chǎn)規(guī)劃有助于解決當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理、配置、收益的“碎片化”問題，與國土空間規(guī)劃相配合，實現(xiàn)國土空間的整體性治理。實現(xiàn)這一目標(biāo)不僅需要搭建統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的整體性框架，還需要制定自然資源資產(chǎn)整體性配置的方案[15]。目前，全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益統(tǒng)一管理的制度尚不健全。因此，起步階段的自然資源資產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)包括資產(chǎn)管理制度建設(shè)和資產(chǎn)配置方案兩項核心內(nèi)容（圖4）。

4.1 自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理制度建設(shè)規(guī)劃的主要內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的首要任務(wù)是部署全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理制度建設(shè)。一是健全統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制機(jī)制，建立完善自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托—代理機(jī)制，明晰自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的職責(zé)邊界，推動所有者和監(jiān)管者分離[16]；推動自然資源資產(chǎn)監(jiān)督考核的配套機(jī)制建設(shè)，部署資產(chǎn)清單、資產(chǎn)負(fù)債表、資產(chǎn)報告制度等任務(wù)表和時間表；明確規(guī)劃事權(quán)，搭建資產(chǎn)全周期管理的機(jī)制[17]。二是部署規(guī)劃期內(nèi)自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計、清查成果更新、評估核算任務(wù)目標(biāo)和方案，建立全民所有自然資源資產(chǎn)“六位一體”信息管理平臺，為規(guī)劃編制和實施提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[18]。三是提出全民所有自然資源資產(chǎn)配置方式、程序和規(guī)則的建設(shè)工作方案，理順各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、他項權(quán)利體系，逐步統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的規(guī)則。

4.2 自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用方案的主要內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)規(guī)劃的核心內(nèi)容是資產(chǎn)的保護(hù)和使用的方案。首先，規(guī)劃總則部分應(yīng)基于“兩統(tǒng)一”的理論和政策要求說明規(guī)劃指導(dǎo)思想、基本原則、規(guī)劃范圍和對象以及規(guī)劃的法律、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，闡明規(guī)劃的必要性和功能定位。其次，應(yīng)系統(tǒng)分析自然資源資產(chǎn)保護(hù)使用的現(xiàn)狀與形勢，回顧總結(jié)管理工作，基于清查成果說明當(dāng)?shù)厝袼凶匀毁Y源資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布現(xiàn)狀以及使用權(quán)配置情況，特別是應(yīng)綜合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、自然資源市場形勢和生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢評估自然資源資產(chǎn)面臨的風(fēng)險。基于上述分析，提出自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的總體戰(zhàn)略。

進(jìn)而，按照“分區(qū)—分類—分級”思路，首先劃分資產(chǎn)單元，開展自然資源資產(chǎn)屬性分類，評估自然資源資產(chǎn)納入收儲供應(yīng)、品質(zhì)提升（保護(hù)修復(fù)、存量更新盤活）等各類處置途徑的實物量潛力和價值量潛力，同時評估預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會對自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益需求（例如土地出讓收入等）、社會民生收益需求（例如住房保障、公共設(shè)施）、生態(tài)環(huán)境收益需求，通過供需匹配確定自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的實物量、價值量總體控制目標(biāo)。進(jìn)而基于資產(chǎn)利用效益評價確定保護(hù)和使用的優(yōu)先級。綜合上述分析，制定不同分區(qū)、不同屬性、不同種類、不同利用效益狀況自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用的規(guī)劃指標(biāo)。

在此基礎(chǔ)上，部署資產(chǎn)保護(hù)和使用的具體工作：一是部署資產(chǎn)保護(hù)使用的“工具庫”的應(yīng)用方案，包括資產(chǎn)征收收儲、管護(hù)維持、臨時利用、價值注入或轉(zhuǎn)化、權(quán)利騰挪轉(zhuǎn)移、損害修復(fù)、更新改善以及資產(chǎn)環(huán)境維護(hù)和外部性糾正。二是搭建差異化的自然資源資產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)“模式庫”，以資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)價值相互轉(zhuǎn)化、共生、支撐、取舍、循環(huán)等差別化路徑匹配經(jīng)濟(jì)社會的多元化需求，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)形式，完善相應(yīng)的補(bǔ)償制度和損害賠償制度。三是部署資產(chǎn)收益管理措施，綜合行政調(diào)控、市場契約、再分配等手段做好資產(chǎn)收益的核算、收繳、成本償付、盈余分配、積累、核查監(jiān)管和可持續(xù)運維。最后，從管理機(jī)制、科技創(chuàng)新、資金成本收益、重點資產(chǎn)配置工程項目等方面提出規(guī)劃保障措施要點。

5 結(jié)論與展望

編制全民所有自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是“兩統(tǒng)一”的必然要求，有助于解決當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理、配置、收益的“碎片化”問題。規(guī)劃兼具民事和行政性質(zhì)，本質(zhì)上是包含了資產(chǎn)選擇和搭配規(guī)劃、資產(chǎn)運營規(guī)劃和資產(chǎn)管理制度建設(shè)規(guī)劃的自然資源資產(chǎn)權(quán)益管理頂層設(shè)計，是用途管制基礎(chǔ)上的國有資產(chǎn)運營規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)以國家發(fā)展規(guī)劃為指引，以國土空間用途管制為基礎(chǔ)，對接經(jīng)濟(jì)社會多元化需求，統(tǒng)籌資產(chǎn)收儲、管護(hù)、臨時利用、更新盤活等各類工作。規(guī)劃應(yīng)以整體性統(tǒng)領(lǐng)下的自然資源資產(chǎn)分區(qū)、分類、分級配置作為編制思路。

未來，自然資源資產(chǎn)規(guī)劃研究的首要任務(wù)是深化理論基礎(chǔ)研究，首要命題是厘清資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)差異對規(guī)劃編制和實施的影響，闡明權(quán)力差異下規(guī)劃事權(quán)邊界和規(guī)劃任務(wù)的差異，還需要解決如何在所有權(quán)“分權(quán)”體制下實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)“整體性治理”的問題。同時，應(yīng)該繼續(xù)深化自然資源資產(chǎn)多元化權(quán)益實現(xiàn)形式、非經(jīng)濟(jì)價值核算等研究，制定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程，讓地方對資產(chǎn)非經(jīng)濟(jì)價值的規(guī)劃受認(rèn)可、有動力。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃編制和實施的管理基礎(chǔ)、信息基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)，在所有權(quán)“委托—代理”體制下，按照自然資源資產(chǎn)整體性保護(hù)和使用要求，搭建多層級、多部門協(xié)同機(jī)制；建設(shè)完善自然資源資產(chǎn)數(shù)量、分布、質(zhì)量、權(quán)利、價值、收益“六位一體”信息資源；綜合多學(xué)科方法探索資產(chǎn)規(guī)劃中的潛力測算、需求估算、規(guī)模和結(jié)構(gòu)測定、空間布局、成本收益測算、實施時序評價等技術(shù)方法。

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Functional Position and Technical Path of the Nationally-owned Natural Resource Assets Protection and Use Plan

CHAI Duo1， YANG Hong2

（1. School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China； 2. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of the study is to analyze the nature， functional orientation， connection relationship with the relevant planning， technical path and main contents of the nationally-owned natural resource assets protection and use plan. The research methods include induction and deduction based on property rights theory， natural resource value theory and asset planning theory. The research results show that the natural resource assets protection and use plan has both civil and administrative attributes， and there should be differences in the plan contents based on ownership and regulatory power. The nature of this plan is the top-level design of natural resource asset revenue management that includes asset selection and collocation planning， asset operation planning， asset management work planning， and is the operation plan of state-owned assets under the control of territorial space use. Natural resource assets planning and territorial space planning support and complement each other. In conclusion， the plan should be prepared according to the technical idea of “zoning， classification and grading”， and the main content should include two main components of the asset management system construction and the asset protection and use scheme.

Key words： natural resource assets； asset planning； legal nature； functional positioning； cohesion； technical path

（本文責(zé)編：張冰松）

①這以默認(rèn)國土空間規(guī)劃的科學(xué)性為前提。