轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的政府規(guī)制

易斯怡

摘 要：隨著轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的迅速發(fā)展，轉(zhuǎn)基因食品在我們的日常生活中越來越常見。有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人體健康、生物多樣性和環(huán)境安全等是否會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響的爭論也一直沒有停息。正是由于這種安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行標(biāo)識(shí)成為世界各國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行規(guī)制的一項(xiàng)制度。對(duì)我國轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析和對(duì)政府規(guī)制工具進(jìn)行選擇，有利于進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的政府規(guī)制。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因食品；標(biāo)識(shí)制度；政府規(guī)制

一、轉(zhuǎn)基因食品潛在風(fēng)險(xiǎn)

顧名思義，轉(zhuǎn)基因食品即是以轉(zhuǎn)基因作物為主要原料加工而成的食品。轉(zhuǎn)基因作物的出現(xiàn)不可避免地采用了一些發(fā)展時(shí)間并不長的科技手段，將某些生物的基因進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，從而改變了原產(chǎn)物的某些性質(zhì)。[1]從日常生活的角度來看，轉(zhuǎn)基因食品往往更具有優(yōu)越性。例如，我們平時(shí)在市場上見到的轉(zhuǎn)基因玉米，就比普通玉米顆粒更為飽滿，保存時(shí)間也更長，更進(jìn)一步來講，轉(zhuǎn)基因玉米在種植過程中抗病性也較普通玉米更強(qiáng)。由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)人為地改變了生物的穩(wěn)定基因結(jié)構(gòu)，因此仍存在一些不確定因素。轉(zhuǎn)基因食品與一般食品相比，具有較大的不同，它主要有以下特征：

（一）危害的不明確性。針對(duì)一般食品來說，由于發(fā)展時(shí)間足夠長，相關(guān)研究也十分充分，所以一般食品安全產(chǎn)生的危害往往能更早更明確的被預(yù)見。即使發(fā)生了具體的危害結(jié)果，也能基于過往經(jīng)驗(yàn)，更有效的應(yīng)對(duì)。因此，一般食品在食品安全角度對(duì)人類的影響更小。反觀轉(zhuǎn)基因食品，由于人類對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的把握尚不充分，轉(zhuǎn)基因食品安全的危害將是潛在的、不確定的。

（二）可能發(fā)生的危害后果嚴(yán)重。由于轉(zhuǎn)基因食品往往改變了原作物的基因組成，一旦發(fā)生損害結(jié)果，其危害往往是不可逆的。不僅僅會(huì)重挫區(qū)域生態(tài)環(huán)境，更會(huì)對(duì)人類的生存產(chǎn)生不良影響。

（三）法律保障的特殊性。基于上述特征，轉(zhuǎn)基因食品安全的法律保障要區(qū)別于一般食品安全，要更加注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。因此，更應(yīng)確立嚴(yán)格的法律制度。其中，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度不可忽視。

二、我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度存在的問題

近期曾引發(fā)較大關(guān)注的關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的法規(guī)是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局2009年修訂的《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》，該規(guī)定明確凡是屬于轉(zhuǎn)基因食品或者食品中含法定轉(zhuǎn)基因原料的，都必須依規(guī)定標(biāo)注中文說明在其標(biāo)識(shí)上。不少公眾誤以為我國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)制近年才開始，而事實(shí)上我國對(duì)轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的規(guī)制早在2001年便已開始，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的研究和規(guī)制則可以追溯到更前。對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度具有里程碑意義的法律是2006年11月1日起實(shí)施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。這是第一次明確在我國現(xiàn)行法律體系中出現(xiàn)了轉(zhuǎn)基因生物食品的標(biāo)識(shí)制度的提法；此后，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)制進(jìn)入更細(xì)致清晰的階段。從立法層面而言，毫無疑問，我國已經(jīng)明確建立了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度。但是，由于轉(zhuǎn)基因食品的特性和轉(zhuǎn)基因食品市場的不斷發(fā)展，當(dāng)前對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)制制度仍存在不小進(jìn)步空間，許多重要問題亟待解決：

1、標(biāo)識(shí)內(nèi)容混亂

衛(wèi)生部第28號(hào)令僅僅規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)使用規(guī)范的中文漢字標(biāo)注”，沒有詳細(xì)要求，其他法律法規(guī)也未對(duì)轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)作更細(xì)致詳盡的要求。當(dāng)前，我國對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)內(nèi)容要求還比較簡單與粗糙，許多關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品中具體成分的信息沒有要求標(biāo)明。比如對(duì)轉(zhuǎn)基因食品中的轉(zhuǎn)基因成分比例、轉(zhuǎn)基因原料具體情況以及對(duì)新的營養(yǎng)和功效等基本情況的說明。這種管理上的缺陷容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱，難以保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。

2、法規(guī)的調(diào)整范圍有待擴(kuò)展

根據(jù)2002年頒布管理辦法的規(guī)定，我國目前僅有五類十七種產(chǎn)品被納入到轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)管理的生物目錄中，許多常見品類的產(chǎn)品不在此范圍內(nèi)。這個(gè)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)目錄的覆蓋范圍相較于龐大的轉(zhuǎn)基因食品市場而言明顯是不夠的，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。例如，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定大豆種子、大豆、大豆油、豆粕需要標(biāo)識(shí)，但對(duì)許多大豆制品如豆?jié){、腐乳、醬油等沒有要求，這就會(huì)造成管理上的漏洞。

3、消費(fèi)者認(rèn)知度低

很多人對(duì)轉(zhuǎn)基因食品究竟是否安全很困惑。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品對(duì)人體健康的短期、直接危害并不明顯，但間接效應(yīng)仍不確定。作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的公眾，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度較為保守。不少調(diào)查表明，消費(fèi)者對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)及轉(zhuǎn)基因食品缺乏了解，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的接受度受到很大影響。部分公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品產(chǎn)生的不信任心理正是公眾參與不足的后果。

4、相關(guān)管理制度缺位

從法律上而言，我國已經(jīng)初步建立了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)規(guī)制的管理框架，也已經(jīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)規(guī)制的重要性有所提及。但遺憾的是，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)制還沒有較為清晰明了的管理原則。管理原則的缺失導(dǎo)致我國目前轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)管理目標(biāo)不明確。此外，無目標(biāo)的管理也造成管理成效評(píng)估上的困難，盡管已有某些轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的管理制度，但這些制度的實(shí)際運(yùn)行效果如何難以得出定論。除此之外，轉(zhuǎn)基因食品的研究在我國本就起步較晚，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)制就更加缺乏經(jīng)驗(yàn)。因此，一些已在國際上推行時(shí)間較長且有較顯著效果的管理制度還未能在我國推行并發(fā)揮積極作用。這也影響了我國轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)規(guī)制制度的整體運(yùn)行效果。

三、外國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的規(guī)制

轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)規(guī)制的一個(gè)難點(diǎn)在于，轉(zhuǎn)基因技術(shù)出現(xiàn)的時(shí)間不長，技術(shù)上仍存在不少不成熟之處。而且轉(zhuǎn)基因技術(shù)的推廣時(shí)間也較為短暫，即使是在科學(xué)界，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的爭論都不曾休止。關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人體是否會(huì)造成危害，以及這種危害究竟在何種條件下、什么時(shí)間可能出現(xiàn)都不確定?；谶@種科學(xué)技術(shù)上的不確定性，以及轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展程度的差異性，各國都會(huì)綜合考慮本國國情和法律法規(guī)現(xiàn)狀，采取不同的管理模式。目前世界上對(duì)轉(zhuǎn)基因的管理大致可分為三種類型：

（一）強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度

采用該制度的代表為歐盟。歐盟遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的管理規(guī)定較為全面。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提出的目的是在環(huán)境急劇變化的背景下，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對(duì)環(huán)境惡化給人類生存帶來的挑戰(zhàn)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心理念是：（1）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的目的是處理科學(xué)不確定問題；（2）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害被懷疑已經(jīng)達(dá)到一定程度；（3）政府不能因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)尚具有不確定性而不采取行動(dòng)或者拖延采取行動(dòng)，這種不行動(dòng)或者拖延采取行動(dòng)的行為從法律角度而言至少是非正當(dāng)?shù)摹2]當(dāng)采取預(yù)防原則審查一項(xiàng)新產(chǎn)品時(shí)，總是側(cè)重于其可能引發(fā)的破壞與危害，避免過于強(qiáng)調(diào)一項(xiàng)產(chǎn)品的收益與優(yōu)勢，這樣的審查偏向能更有效地規(guī)避高新技術(shù)可能隱含的巨大風(fēng)險(xiǎn)，避免技術(shù)失控而給生態(tài)環(huán)境和人類造成不可逆的負(fù)面影響。歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制正是基于這一原則。盡管包括“世界衛(wèi)生組織”（WHO）、“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”（OECD）和“聯(lián)合國糧農(nóng)組織”（FAO）在內(nèi)的權(quán)威組織的研究報(bào)告，甚至歐盟自己的科學(xué)調(diào)查都表明目前上市的所有轉(zhuǎn)基因食品是安全的，歐盟仍然認(rèn)為：科學(xué)是存在局限的。全面評(píng)估轉(zhuǎn)基因食品所需的完整數(shù)據(jù)要等待多年方可獲得；現(xiàn)階段針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的科學(xué)研究得出的結(jié)論具有某些不確定性，而政府必須提前采取預(yù)防措施，不能等到損害結(jié)構(gòu)發(fā)生后才采取行動(dòng)。因此，歐盟對(duì)采用轉(zhuǎn)基因技術(shù)生產(chǎn)的食品從最初的階段開始就采取不同于非轉(zhuǎn)基因食品的管理措施。此外，歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)如何表述有詳盡的規(guī)定。只要該食品為轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)品或者該食品中含有轉(zhuǎn)基因成分，就必須根據(jù)要求進(jìn)行標(biāo)識(shí)。且標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)清晰醒目，對(duì)于沒有包裝的轉(zhuǎn)基因食品，應(yīng)當(dāng)制作標(biāo)志牌，并附于該商品上或置于鄰近位置。

（二）自愿標(biāo)識(shí)制度

自愿標(biāo)識(shí)制度不同于強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，食品提供者而不是政府，有權(quán)決定其提供的食品是否加貼轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。采用該制度的代表為美國。美國沒有針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制的專門法律法規(guī)，政府對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的管理模式與對(duì)非轉(zhuǎn)基因食品的管理模式無異，轉(zhuǎn)基因食品被直接納入美國已有的食品監(jiān)管體系中。轉(zhuǎn)基因食品與非轉(zhuǎn)基因食品存在諸多區(qū)別，全部標(biāo)注不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。因此只有存在營養(yǎng)特質(zhì)顯著改變、對(duì)消費(fèi)者健康可能產(chǎn)生不利影響等情形下才必須加注披露食品的全部重要事實(shí)的標(biāo)識(shí)。美國采用這種管理制度的基礎(chǔ)是“可靠科學(xué)原則”。這項(xiàng)原則更傾向于相信科學(xué)的穩(wěn)定性，而不強(qiáng)調(diào)科學(xué)尚未發(fā)現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的標(biāo)識(shí)制度

日本是采取自愿與強(qiáng)制相結(jié)合制度的代表國家。日本的轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制既參考了可靠科學(xué)原則，也綜合考慮了預(yù)防原則強(qiáng)調(diào)的轉(zhuǎn)基因食品存在的潛在危害。日本采取的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)和自愿標(biāo)識(shí)相結(jié)合的規(guī)制手段，一方面嚴(yán)格管理轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)使消費(fèi)者能更直觀地了解到轉(zhuǎn)基因食品的信息，作為消費(fèi)時(shí)進(jìn)行選擇的參考，規(guī)范了轉(zhuǎn)基因食品的市場，一定程度上保證了轉(zhuǎn)基因食品的安全性。另一方面，這種管理措施避免了對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行太過嚴(yán)格的管控，從而打擊轉(zhuǎn)基因技術(shù)研究的積極性，延緩轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展。有區(qū)別的規(guī)制手段給了轉(zhuǎn)基因食品一定的發(fā)展空間，為提供豐富多樣的食品、解決現(xiàn)階段的食品問題創(chuàng)造了條件。

四、政府規(guī)制手段的選擇

（一）信息規(guī)制

轉(zhuǎn)基因技術(shù)發(fā)展時(shí)間相較于其他業(yè)已成熟的食品生產(chǎn)技術(shù)十分短暫，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的普及程度不容樂觀。且由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)存在巨大的潛在安全風(fēng)險(xiǎn)，公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品普遍不太信任，他們相信傳統(tǒng)的非轉(zhuǎn)基因食品更為安全，因此不愿意政府大規(guī)模推行轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)。這種對(duì)新興技術(shù)的偏見可以理解但這種偏見卻會(huì)給國家推行先進(jìn)技術(shù)帶來阻力。因此，針對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)、轉(zhuǎn)基因食品的科普宣傳是刻不容緩的。公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品有了較為客觀、準(zhǔn)確的認(rèn)知后，社會(huì)上的不安情緒就能顯著減少。政府的權(quán)威性在公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因食品態(tài)度的產(chǎn)生與變化過程中扮演重要角色。因此，政府也應(yīng)提高管理能力，進(jìn)而提高自身權(quán)威性。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制

政府應(yīng)為轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)設(shè)立更為明確、細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)。比如可以借鑒我國目前采取的“企業(yè)食品生產(chǎn)許可”標(biāo)簽制度。為轉(zhuǎn)基因食品增貼專門食品標(biāo)識(shí)，并盡量直觀醒目。引導(dǎo)消費(fèi)者注意該專門標(biāo)識(shí)，詳細(xì)了解標(biāo)注內(nèi)容。

（三）經(jīng)濟(jì)誘因規(guī)制

轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)企業(yè)不愿意加貼標(biāo)識(shí)的原因之一是出于生產(chǎn)成本的考慮。政府可以考慮給予生產(chǎn)企業(yè)專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼或者適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)企業(yè)主動(dòng)加貼轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，利用經(jīng)濟(jì)誘因規(guī)制轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)，可以有效推進(jìn)標(biāo)識(shí)制度快速向前發(fā)展。我國可以借鑒國外做法，結(jié)合本國實(shí)踐，制定行之有效的鼓勵(lì)政策，推廣轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的應(yīng)用，使轉(zhuǎn)基因食品市場更加規(guī)范與安全。（作者單位：暨南大學(xué)）

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