淺析日本中央政府機構(gòu)編制管理（上）*

●暢紅

日本是以三權(quán)分立原則為基礎(chǔ)的議會內(nèi)閣制國家，實行地方自治制度。行政權(quán)歸屬政府，內(nèi)閣擁有國家最高行政權(quán)。以內(nèi)閣為首的中央政府代表國家全面參與社會各領(lǐng)域的管理。①中央政府機構(gòu)編制管理是由內(nèi)閣把握戰(zhàn)略方向，內(nèi)閣人事局統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)配置，總務(wù)省督促推動，所有中央行政機關(guān)共同參與的長期系統(tǒng)工程。機構(gòu)編制管理與政府行政改革緊密配合，很好地控制了政府組織規(guī)模和國家公務(wù)員數(shù)量，具體情況如下。

一、機構(gòu)編制管理法律制度

日本中央政府機構(gòu)編制管理基本實現(xiàn)了法制化。從機構(gòu)設(shè)置、職能和領(lǐng)導(dǎo)配置、編制管理到政府改革基本方針都要通過立法來確定。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、政府職能的消長和行政體制的不斷調(diào)整，日本在機構(gòu)編制管理方面逐漸形成了涵蓋憲法、法律、政令（也稱內(nèi)閣令）、府（?。┝畹炔煌ЯΦ燃壍摹⑤^為完善的法律法規(guī)體系。

（一）憲法

《日本國憲法》是國家的根本大法，明確行政權(quán)歸屬內(nèi)閣，規(guī)定了內(nèi)閣的組成、內(nèi)閣的職權(quán)及其與國會和天皇的關(guān)系。

（二）機構(gòu)編制管理相關(guān)法律

中央政府機構(gòu)編制管理相關(guān)法律由國會立法，總定員數(shù)量的變動、省級機構(gòu)的新設(shè)、重組、撤銷及職能變化都必須經(jīng)內(nèi)閣提案、國會批準(zhǔn)、法律修改之后才可以加以實施。

1.《國家行政組織法》。它是中央行政機關(guān)設(shè)置和管理的基本法。一是規(guī)范內(nèi)閣所轄中央行政機關(guān)的組織架構(gòu)并確定其職責(zé)配置和副部級以上領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置應(yīng)遵循的原則；二是限制中央行政機關(guān)局級、課（含室）級機構(gòu)的總數(shù)；三是規(guī)定中央政府新設(shè)、重組、撤銷由政令設(shè)置的機構(gòu)時，必須向下一屆國會報告情況，并每年至少一次以官方形式將中央行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置及其所轄事務(wù)情況向公眾公示。

2. 《內(nèi)閣法》《內(nèi)閣法制局設(shè)置法》《內(nèi)閣府設(shè)置法》。它們分別規(guī)定了內(nèi)閣官房、內(nèi)閣法制局和內(nèi)閣府的職責(zé)范圍以及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置和所轄事務(wù)。

3. 各省、廳《設(shè)置法》。這些法律根據(jù)《國家行政組織法》制定，詳細、具體地規(guī)定內(nèi)閣所轄中央行政機關(guān)的設(shè)置目的、職責(zé)權(quán)限、所轄事務(wù)、長官職權(quán)，以及審議會的組成及其職責(zé)范圍和特別機關(guān)、設(shè)施機構(gòu)、地方分支機構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)范圍。

4.《國家公務(wù)員法》和《國家公務(wù)員改革基本法》。前者確定了國家公務(wù)員管理和標(biāo)準(zhǔn)官職設(shè)立的基本準(zhǔn)則；后者規(guī)定了特別職國家公務(wù)員和干部職員的任用、管理，并規(guī)定了中央政府機構(gòu)編制主管機構(gòu)及其職責(zé)。

5.《行政機關(guān)職員定員法》（以下簡稱《定員法》）。它規(guī)定了中央行政機關(guān)國家公務(wù)員總定額的上限，并規(guī)定了各機關(guān)的具體定員數(shù)由政令規(guī)定。

6.《中央省廳改革基本法》。它以立法形式全方位指導(dǎo)行政體制改革和國家公務(wù)員制度改革，確立了強化內(nèi)閣職權(quán)、發(fā)揮各府省綜合性行政職能、推進中央、地方分權(quán)、分離并強化決策職能和執(zhí)行職能、縮減中央政府機構(gòu)及其行政事務(wù)等改革基本方針。

（三）機構(gòu)編制管理相關(guān)政令

機構(gòu)編制管理相關(guān)政令由內(nèi)閣制定，大致相當(dāng)于我國的行政法規(guī)。

1.《組織令》。根據(jù)各府、省、廳《設(shè)置法》和相關(guān)法律制定的各府、省、廳和內(nèi)閣府《組織令》，詳細規(guī)定其內(nèi)部官房、局、部等機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)和局級干部職的設(shè)置和權(quán)限，確定其審議會、設(shè)施機構(gòu)、地方分支機構(gòu)、外局的基本組織框架。

2.《定員令》。根據(jù)《行政機關(guān)職員定員法》制定的《行政機關(guān)職員定員令》，規(guī)定了各中央行政機關(guān)的具體定員數(shù)。

3.《制定標(biāo)準(zhǔn)官職的政令》。它根據(jù)《國家公務(wù)員法》制定，確定了中央行政機關(guān)不同類別一般職國家公務(wù)員的職級的標(biāo)準(zhǔn)官職名稱。

（四）機構(gòu)編制管理相關(guān)府（省）令

機構(gòu)編制管理相關(guān)府（?。┝钣筛鱾€府省級的中央行政機關(guān)制定，大致相當(dāng)于我國的部門行政規(guī)章。

1.《組織規(guī)則》。各府省根據(jù)本府省《設(shè)置法》和《組織令》制定的《組織規(guī)則》，詳細規(guī)定其內(nèi)部課、室及其設(shè)施機構(gòu)和地方分支機構(gòu)的課級機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)和管理職的設(shè)置和權(quán)限。

2.《定員規(guī)則》。有的省還根據(jù)《行政機關(guān)職員定員令》制定本機關(guān)的《定員規(guī)則》，規(guī)定本機關(guān)內(nèi)部組織的定員數(shù)量。

日本中央政府嚴格依照法律程序設(shè)置機構(gòu)，配置職責(zé)職權(quán)，限定領(lǐng)導(dǎo)職位職數(shù)，進行定員管理，指導(dǎo)行政體制改革和國家公務(wù)員制度改革，并接受國會和民眾監(jiān)督。較為完善的法律法規(guī)體系為機構(gòu)編制管理提供了法律依據(jù)和規(guī)范，保證了機構(gòu)編制管理的權(quán)威性和強制性。

二、機構(gòu)編制管理的機構(gòu)及其職責(zé)

二戰(zhàn)結(jié)束以來，日本中央政府機構(gòu)編制管理職能一直屬于內(nèi)閣的管轄范疇，其重要性不斷加強，主管部門幾經(jīng)變化。隨著內(nèi)閣和首相職能的強化，機構(gòu)編制管理職能逐漸歸口到內(nèi)閣和首相的直接控制之下。

（一）機構(gòu)編制管理機構(gòu)的歷史沿革

按照時間先后，日本承擔(dān)中央政府機構(gòu)編制管理職能的機構(gòu)依次是：

1. 總理廳行政調(diào)查部。1946年10月，總理廳設(shè)立行政調(diào)查部，承擔(dān)機構(gòu)編制管理職能。

2. 總理廳（總理府）行政管理廳。1948年7月，行政調(diào)查部與中央行政監(jiān)察委員會合并組成行政管理廳，1949年6月，總理廳升格為總理府，行政管理廳成為總理府的外局②。

3. 行政管理廳行政管理局。1957年8月，行政管理廳升格為由國務(wù)大臣擔(dān)任長官的“大臣廳”，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)——行政管理局承擔(dān)機構(gòu)編制管理職能。

4. 總務(wù)廳行政管理局。1984年7月，行政管理廳與總理府的人事局、恩給局、統(tǒng)計局合并，組建總務(wù)廳，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)——行政管理局承擔(dān)機構(gòu)編制管理職能。

5. 總務(wù)省行政管理局。2001年1月6日，總務(wù)廳、自治省和郵政省合并，組建總務(wù)省，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)——行政管理局承擔(dān)機構(gòu)編制管理職能。

6. 內(nèi)閣官房內(nèi)閣人事局。2014年5月，內(nèi)閣官房設(shè)立內(nèi)閣人事局，承擔(dān)由總務(wù)省行政管理局劃轉(zhuǎn)而來的機構(gòu)編制管理職能。

（二）機構(gòu)編制主管機構(gòu)——內(nèi)閣人事局及其職責(zé)

內(nèi)閣人事局是根據(jù)《國家公務(wù)員改革基本法》設(shè)置的內(nèi)閣官房內(nèi)設(shè)機構(gòu)，由首相和內(nèi)閣官房長官領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)閣人事局長由內(nèi)閣官房副長官兼任。內(nèi)閣人事局還設(shè)有人事政策統(tǒng)括官、審議官、參事官、人事企劃官、企劃官、調(diào)查官、參事官助理、總務(wù)專門官、總?cè)耸沦M專門官、女性活躍促進調(diào)整官、心理健康官、總務(wù)專門職、人事系長、預(yù)算系長、主查等。

內(nèi)閣人事局全面接管了原先由總務(wù)省行政管理局主管的機構(gòu)編制管理職責(zé)，成為內(nèi)閣大政方針指導(dǎo)下的機構(gòu)編制管理主管機關(guān)。其主要職責(zé)包括：統(tǒng)籌機構(gòu)和定員③管理的規(guī)劃、決策和運行；審查各府省的機構(gòu)設(shè)置、合并、撤銷以及定員編制的增減；戰(zhàn)略性地推進各府省跨部門的機構(gòu)和定員配置；實施國家公務(wù)員人事管理、各府省干部職員④的人事一元化管理。

注釋：

①本文所指日本中央政府是指狹義的中央政府，即包括內(nèi)閣、內(nèi)閣機關(guān)及內(nèi)閣直接統(tǒng)轄的內(nèi)閣府和13個?。◤d）在內(nèi)的中央行政機關(guān)。這些行政機關(guān)大致相當(dāng)于我國國務(wù)院的部委級機關(guān)。

②日本中央政府各府省的外局相當(dāng)于其直屬機構(gòu)，具有相對的獨立性。外局的形式主要包括委員會和廳。委員會采取合議制，要求政治中立、高度專業(yè)性和相對獨立性；廳采取首長制，職能側(cè)重于政策的實施和執(zhí)行。以國務(wù)大臣為長官的外局級別與省相當(dāng)，組織規(guī)模較大，可以設(shè)置廳或者委員會；普通外局的級別一般相當(dāng)于我國的局級，其內(nèi)部組織按照局的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，組織規(guī)模有大有小。

③定員是日本政府用法律規(guī)定中央行政機關(guān)國家公務(wù)員數(shù)量的上限來控制國家公務(wù)員數(shù)量的一種法制化的人事管理，類似我國的編制管理。

④干部職員（日語：幹部職員）是指中央各行政機關(guān)本府省課長級、室長級以上的一般職國家公務(wù)員（包括課長級、室長級）。