開發(fā)區(qū)：本質(zhì)·功能·體制

● 張銳

近些年來，各級各類開發(fā)區(qū)發(fā)展迅速，已成為我國推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要載體。同時，開發(fā)區(qū)發(fā)展中存在的體制不順、過度競爭、土地浪費、債務(wù)嚴(yán)重等問題，也使人們對它的爭論一直沒有停止過。

一、開發(fā)區(qū)的本質(zhì)

1984年，中央決定開放14個沿海港口城市。當(dāng)時我國還是以計劃經(jīng)濟(jì)為主的國家，為了控制引進(jìn)外資對經(jīng)濟(jì)體制的影響，中央決定在這些城市設(shè)置經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，作為引進(jìn)外資的承載地，簡稱“開發(fā)區(qū)”。由于開發(fā)區(qū)是改革開放的“試驗田”，當(dāng)時主要選址在離開主城區(qū)，空間上易于隔離、便于封閉的地方，比如天津開發(fā)區(qū)選在離市區(qū)50公里的鹽堿灘、大連開發(fā)區(qū)選在離市區(qū)30公里的金州灣、連云港開發(fā)區(qū)選在離市區(qū)22公里的朝陽鄉(xiāng)、青島開發(fā)區(qū)選在遠(yuǎn)離市區(qū)的黃島、福州開發(fā)區(qū)選在馬尾、寧波開發(fā)區(qū)建在北侖等。設(shè)置初期政治、經(jīng)濟(jì)影響都很小，直到1991年，天津、大連的開發(fā)區(qū)生產(chǎn)總值在本地區(qū)占比都不到2%，技術(shù)含量高的國外企業(yè)基本沒有①。

1992年鄧小平同志的南方談話掀起了我國進(jìn)一步改革開放的熱潮。此后，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持兩位數(shù)增長，國際資本和產(chǎn)業(yè)大規(guī)模向我國投資。在全球資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大潮中，各種投資和產(chǎn)業(yè)沿著東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部漸次轉(zhuǎn)移、梯度推進(jìn)，在市郊區(qū)另劃出一塊區(qū)域?qū)ｉT用于招商引資，既有利于“改革”又有利于“開放”的辦法得到了各級的重視。由是，開發(fā)區(qū)由點到線、由線到面迅速鋪展，地域由沿海推進(jìn)到沿邊、沿江乃至內(nèi)陸，開發(fā)區(qū)的層次由國家迅速擴(kuò)展到省、市、縣甚至鄉(xiāng)、村，形成了席卷全國的開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮。雖然經(jīng)過2004年國務(wù)院清理整頓，“開發(fā)區(qū)熱”有所控制，但熱度很快又升起來，目前已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、城市新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)等多種類型。經(jīng)過近40年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已經(jīng)從初期的改革開放“試驗田”，轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的“加速器”和GDP的增長點。

開發(fā)區(qū)——開發(fā)特定區(qū)域，需要有特殊開發(fā)者運用特殊的開發(fā)措施，它包含三個要素：一是特殊管理體制；二是特殊經(jīng)濟(jì)政策；三是特定區(qū)域。概括言之，開發(fā)區(qū)是國家或地區(qū)為配置生產(chǎn)要素、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。

在上述意義上，開發(fā)區(qū)并非當(dāng)代中國獨有。一般認(rèn)為，1547年意大利雷格亨自由港是世界最早的現(xiàn)代開發(fā)區(qū)。二戰(zhàn)后，世界經(jīng)濟(jì)自由區(qū)加速發(fā)展，到1990年代初，全球設(shè)立開發(fā)區(qū)的國家和地區(qū)已有100多個，開發(fā)區(qū)總數(shù)增加到900余個，這些經(jīng)濟(jì)性特區(qū)的貿(mào)易額占世界貿(mào)易總額的20%左右②。但是，在開發(fā)區(qū)建設(shè)機(jī)制上，我國與歐美國家有重要差異。歐美國家的開發(fā)區(qū)，一般以市場為主導(dǎo)，即先市場機(jī)制作用下的產(chǎn)業(yè)和人口聚集，而后政府加以規(guī)范；而我國，則一般以政府為主導(dǎo)，政府先劃出一定區(qū)域“筑巢引鳳”，然后推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口聚集，主要原因是歐美國家的土地多為私人所有，政府在征集土地方面作用有限；而我國實行土地公有制，政府有能力大規(guī)模征地拆遷。

從國家推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的載體角度看，改革開放前我國也有“開發(fā)區(qū)”。新中國成立初我國實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，建立了一批工業(yè)企業(yè)，如落實蘇聯(lián)援助的156個工業(yè)項目，相應(yīng)形成了一批城市；1950年代中后期依托重點礦藏資源開發(fā)，建立了一批工業(yè)城市或城鎮(zhèn)，如大慶油田和大慶市；1960年代開始的“三線”建設(shè)，跟隨產(chǎn)業(yè)集聚興建了一些城市，如東風(fēng)汽車制造廠和湖北省十堰市，這些作為產(chǎn)業(yè)承載地的城市，也可以視為當(dāng)時的“開發(fā)區(qū)”，只是建設(shè)過程全由政府控制，與當(dāng)代政府與市場相結(jié)合的建設(shè)方式不同，從“筑巢養(yǎng)鳳”到“筑巢引鳳”，反映了我國經(jīng)濟(jì)管理體制的變遷。

新中國成立以來，我國踏上了追趕型現(xiàn)代化之路。現(xiàn)代化是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為主要特征的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程。當(dāng)代我國開發(fā)區(qū)是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要載體，是繼承改革開放前工業(yè)承載地經(jīng)驗，借鑒國外開發(fā)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，實施追趕型現(xiàn)代化戰(zhàn)略的產(chǎn)物。這就是開發(fā)區(qū)的本質(zhì)。

二、開發(fā)區(qū)的功能

與功能相對穩(wěn)定的行政區(qū)不同，開發(fā)區(qū)的功能是發(fā)展變化的。

在開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，它的主要功能是“筑巢引鳳”——選址、征地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資。從各地實踐看，開發(fā)區(qū)一般選址在城市郊區(qū)，這樣征地成本低。為了協(xié)調(diào)征地中涉及的各種矛盾，選址后一般要從縣級政區(qū)劃出若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村歸開發(fā)區(qū)管轄，有的國家級新區(qū)從地市劃出若干縣級政區(qū)歸新區(qū)管轄。征地完成后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資階段的基本策略為“經(jīng)營土地，建設(shè)開發(fā)”，一般有四步：（1）先以土地為抵押向金融機(jī)構(gòu)貸款；（2）用所貸款項進(jìn)行土地“七通一平”開發(fā)，將“生地”變成“熟地”；（3）然后以較高的價格將“熟地”出售或出租給投資者，從土地差價中獲得贏利；（4）用贏利投資開發(fā)區(qū)其他基礎(chǔ)設(shè)施，實行“滾動式開發(fā)”。越滾越大，開發(fā)區(qū)的面積隨之不斷拓展。

隨著進(jìn)區(qū)企業(yè)增加，物流、人流、資金流、信息流通過各種方式向此聚集，開發(fā)區(qū)管理和服務(wù)駐區(qū)企業(yè)的職能開始大量增加，用地結(jié)構(gòu)也從早期的單一性變?yōu)槎鄻踊扔泄I(yè)用地，又有居住用地、商業(yè)用地、公共服務(wù)用地以及生態(tài)用地，并且每種地塊各有規(guī)劃，這些都意味著開發(fā)區(qū)功能結(jié)構(gòu)的重要變化，標(biāo)志著開發(fā)區(qū)進(jìn)入發(fā)展中期。

隨著開發(fā)區(qū)進(jìn)一步拓展，它從原來地處市郊逐漸融入主城區(qū)，例如大連開發(fā)區(qū)，1984年初建時選址在離市區(qū)30公里的金州灣，到2000年已經(jīng)從原來的3平方公里拓展到300多平方公里，全方位融入市區(qū)；合肥高新區(qū)，1991年設(shè)立時選址在距合肥城區(qū)約5公里的西部郊區(qū)，到2012年已經(jīng)從原來的20.8平方公里拓展到68平方公里，“零距離”融入合肥城區(qū)。這樣，開發(fā)區(qū)與主城區(qū)逐步融為一體，成為城市拓展的新興區(qū)域。大量人口在此就業(yè)居住，區(qū)內(nèi)生產(chǎn)和生活活動高度聚集，必然引致開發(fā)區(qū)功能的進(jìn)一步變化。這時開發(fā)區(qū)的發(fā)展進(jìn)入中后期。

開發(fā)區(qū)從單純經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向城市化的復(fù)合功能區(qū)甚至新城區(qū)演變，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，是工業(yè)化拉動城市化的必然過程。王一鳴研究發(fā)現(xiàn)，國家級開發(fā)區(qū)經(jīng)過15年左右的建設(shè)，就會碰到產(chǎn)城融合和社會管理的問題③。因為隨著工業(yè)發(fā)展，就業(yè)人口大量進(jìn)入，開發(fā)區(qū)的居住功能不斷增長，從而引發(fā)商貿(mào)、通勤、教育、醫(yī)療、休閑、公共服務(wù)等一系列社會功能的需求，進(jìn)而使開發(fā)區(qū)從郊外走向城市，呈現(xiàn)出新城區(qū)的特征。據(jù)宋宏對東、中、西部數(shù)十個開發(fā)區(qū)的考察，各地開發(fā)區(qū)均經(jīng)歷了這樣的發(fā)展軌跡，表明這種演變是一個必然進(jìn)程④。筆者通過查閱寧波大榭開發(fā)區(qū)、長沙開發(fā)區(qū)、貴陽高新區(qū)等開發(fā)區(qū)編纂的《開發(fā)區(qū)志》，也得出了相近的結(jié)論。

三、開發(fā)區(qū)管理體制

開發(fā)區(qū)建設(shè)初期“經(jīng)營土地，建設(shè)開發(fā)”的運營模式，客觀上要求開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。比如“七通一平”基礎(chǔ)建設(shè)，必須在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一組織施工、統(tǒng)一使用資金的組織領(lǐng)導(dǎo)下，同時將電纜、燃?xì)?、電訊、自來水、雨水、污水等管道埋入地下，一次施工完畢，路修到哪里，地下管道就鋪到哪里，路燈亮到哪里，花草樹木也種到哪里，才能避免返工浪費，而這些涉及供電、電訊、金融等多個垂直管理部門，以及土地、建設(shè)、房產(chǎn)、規(guī)劃、園林、拆遷等多個本級政府部門。如果管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足，開發(fā)區(qū)的工作就很難展開。而提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的重要手段，就是提升機(jī)構(gòu)或者主要領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)格。

開發(fā)區(qū)建立之初的主要職責(zé)是經(jīng)濟(jì)開發(fā)，功能簡單，各地一般按照“小政府、大社會”原則設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。但是，隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展和功能拓展，受我國社會中介組織和市場力量薄弱的現(xiàn)實制約，大量應(yīng)該用社會手段和市場手段解決的問題，都要由管理機(jī)構(gòu)包攬，結(jié)果不是“大社會”支持下的“小政府”，而是“小政府管理大社會”，“小政府”捉襟見肘的問題很快會凸顯出來。于是，管理機(jī)構(gòu)的“膨脹”成為共同現(xiàn)象。

開發(fā)區(qū)發(fā)展進(jìn)入中期之后，駐區(qū)企業(yè)已有一定規(guī)模，上級部門必然要加強(qiáng)管理和控制，否則很難保證行政的“統(tǒng)一性”。比如，社會保障部門要維護(hù)職工權(quán)益、生態(tài)環(huán)境部門要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理、稅務(wù)部門要督促各種經(jīng)濟(jì)組織依法納稅等等，開發(fā)區(qū)不可能成為“法外之地”。于是，各種各樣的會議、文件和檢查紛至沓來，不斷增加的社會管理和公共服務(wù)職能，迫使開發(fā)區(qū)管理體制作出適應(yīng)性調(diào)整。

以2014年國務(wù)院批復(fù)設(shè)立的貴安新區(qū)為例。貴安新區(qū)涉及貴陽、安順兩市所轄4縣（市、區(qū)）20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃面積1795平方公里，核心區(qū)470平方公里。貴安新區(qū)設(shè)置之初，管委會直轄四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人員編制很少，只設(shè)6個部門，2015年增加到12個，2017年為14個（貴州省其他州市一般設(shè)七、八十個部門）。但省級各部門卻往往將新區(qū)等同于其他9個州市，采取“9+1”模式，幾乎所有政令都會向新區(qū)下達(dá)。這樣，新區(qū)政治部要對應(yīng)上級39個部門，社會事務(wù)局對應(yīng)上級17個廳局，每個部門領(lǐng)導(dǎo)開會都開不過來，疲于奔命⑤。

到了開發(fā)區(qū)發(fā)展的中后期，隨著產(chǎn)城融合的發(fā)展，公共服務(wù)和社會管理任務(wù)進(jìn)一步增加，開發(fā)區(qū)管理體制越來越“行政區(qū)化”，有的則與行政區(qū)合并，如上海浦東開發(fā)區(qū)與浦東新區(qū)、青島經(jīng)開區(qū)與黃島區(qū)、寧波開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)、沈陽經(jīng)開區(qū)與鐵西區(qū)等。

管理體制應(yīng)是一種相對穩(wěn)態(tài)，而開發(fā)區(qū)的管理體制卻要隨著開發(fā)區(qū)功能的發(fā)展變化而不斷調(diào)整，處于不同發(fā)展階段的各地區(qū)、各層級、各種類型開發(fā)區(qū)，因功能不同而管理體制有別，很難概括出一種相對穩(wěn)定的模式。這是研究開發(fā)區(qū)管理體制中最大的難點。

現(xiàn)實中，還有一些具體的矛盾和問題。一是開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)引發(fā)行政層級的混亂。有的開發(fā)區(qū)為廳級，而所在地的縣區(qū)為處級；有的開發(fā)區(qū)為處級，但所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為科級。這樣，地域空間上行政區(qū)包含開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)域隸屬于行政區(qū)；而管理機(jī)構(gòu)的行政層級卻反過來，開發(fā)區(qū)高于行政區(qū)。二是開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限不清。土地是開發(fā)區(qū)最重要的資源，開發(fā)建設(shè)是開發(fā)區(qū)最重要的職能，但管理機(jī)構(gòu)對這兩個方面卻沒有法定的規(guī)劃、管理、監(jiān)督權(quán)，開發(fā)區(qū)出售“熟地”的行為也存在是否合法的爭議。三是開發(fā)區(qū)與所在地行政區(qū)的矛盾。比如發(fā)展空間的矛盾，開發(fā)區(qū)占用了所在地行政區(qū)的資源；資源配置和利益分配的矛盾，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)業(yè)績和財政收入不屬于所在地行政區(qū)，而很多社會事業(yè)的責(zé)任卻在所在地行政區(qū)。

四、分析與體會

改革開放以來，各級各類開發(fā)區(qū)通過“政府建市場”，推動產(chǎn)業(yè)集聚，在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著重要引擎作用。中國開發(fā)區(qū)發(fā)展的成功實踐，與傳統(tǒng)分清政府與市場界限的理論有明顯差異，是獨特的中國創(chuàng)造。但是，關(guān)于開發(fā)區(qū)的理論探索，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐創(chuàng)新。

我國獨特的開發(fā)區(qū)發(fā)展模式，基于中國特有的政治經(jīng)濟(jì)體制。比如，新中國成立后經(jīng)過社會主義改造建立起來的土地公有制，是開發(fā)區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式，是開發(fā)區(qū)發(fā)展的政策基礎(chǔ)；“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，是開發(fā)區(qū)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

還要看到，開發(fā)區(qū)的“開發(fā)”行為，是一種有生命周期的階段性任務(wù)，為此賦予開發(fā)區(qū)的特殊權(quán)力和特殊政策，需要隨著形勢的變化而調(diào)整，否則就可能造成過度開發(fā)、資源浪費等問題。當(dāng)前，我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)發(fā)展中有兩個突出問題：

一是土地問題。糧食安全是國家的生命線，這要求我國必須堅守18億畝農(nóng)業(yè)耕地“紅線”。開發(fā)區(qū)是近30年來占用土地最多最快的國土開發(fā)載體，對維持農(nóng)業(yè)耕地面積構(gòu)成嚴(yán)重威脅。中央和各省市多番清理整頓開發(fā)區(qū)，重要原因是控制開發(fā)區(qū)過度占用耕地。

二是地方政府債務(wù)問題。開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)資金主要源于兩塊：一是土地出讓收益，俗稱“地根”；二是舉債融資，俗稱“銀根”，舉債融資一般以土地為抵押，所舉之債主要靠土地出讓收益償還。據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，2019年我國地方政府債務(wù)余額28.7萬億，而地方財政收入10.1萬億，債務(wù)余額是財政收入的近三倍；據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》，2019年國有土地使用權(quán)出讓金收入為7萬億，僅為債務(wù)余額的1/4。開發(fā)區(qū)債務(wù)是地方政府債務(wù)的重要組成部分。近年來，我國不斷收緊“地根”“銀根”，重要目的是防控債務(wù)風(fēng)險，抑制過度開發(fā)。

從管理體制看，目前一些開發(fā)區(qū)與行政區(qū)交叉、重疊在一起，確實存在一系列政治、經(jīng)濟(jì)、法律上的矛盾，但由此認(rèn)為它是行政體系中的“孤島”以及它處于“生存還是死亡的十字路口”，卻是片面的。開發(fā)區(qū)是以政府為依托、以政策為導(dǎo)向、整合各方資源的一種發(fā)展模式，體現(xiàn)了行政資源和政府規(guī)劃對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大推動力，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為這種發(fā)展模式中按照效率優(yōu)先原則建構(gòu)起來的任務(wù)性組織，其運行中蘊(yùn)含著充滿活力的管理方式和有生命力的探索。比如，已經(jīng)完成階段性開發(fā)任務(wù)并轉(zhuǎn)為行政區(qū)的浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、青島黃島區(qū)等，在管理體制和運行模式上與其他行政區(qū)就有一些重要區(qū)別，仍然保留了一些原開發(fā)區(qū)的特點，這些或是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中需要特別關(guān)注的。

注釋：

①皮黔生等：《走出孤島：中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)概論》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004年版，第43-45頁。

②朱永新等：《中國開發(fā)區(qū)組織管理體制與地方政府機(jī)構(gòu)改革》，天津人民出版社，2001年版，第74-75頁。

③王一鳴：《中國開發(fā)區(qū)實踐與思考》，中國商務(wù)出版社，2016年版，第64頁。

④宋宏：《十字路口的選擇：開發(fā)區(qū)治理體制研究》，安徽人民出版社，2016年版，第53頁。

⑤吳曉林：《模糊行政：國家級新區(qū)管理體制的一種解釋》，《公共管理學(xué)報》，2017年第4期。