新時(shí)代社會(huì)治理體制的法治構(gòu)建研究*

段立章，劉淑華，張卉芳

(唐山學(xué)院 文法學(xué)院，河北 唐山 063000)

治理體系現(xiàn)代化與法治中國(guó)建設(shè)是現(xiàn)代化中國(guó)極為重要的政治與法治保障，社會(huì)治理及其法治化又是其中的基礎(chǔ)工程。學(xué)術(shù)界對(duì)此多有探討[1-7]，然而很多學(xué)者沒(méi)有厘清何謂社會(huì)治理這個(gè)基本命題，或者離開(kāi)具體的歷史場(chǎng)域抽象談社會(huì)治理，對(duì)社會(huì)治理與法治的關(guān)系分析實(shí)際上成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。本文首先從社會(huì)治理模式的理論范式及新中國(guó)成立后我國(guó)社會(huì)治理體制的歷史演化兩個(gè)維度對(duì)何謂社會(huì)治理進(jìn)行分析界定，然后探討當(dāng)下我國(guó)社會(huì)治理存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，最后勾勒出新時(shí)代社會(huì)治理的法治建構(gòu)前景。

一、何謂社會(huì)治理——基于范式的一種分析

(一)觀點(diǎn)分歧與問(wèn)題

何謂社會(huì)治理？學(xué)界主要從兩個(gè)基本維度展開(kāi)析：誰(shuí)治理？治理什么？即治理主體與治理對(duì)象問(wèn)題。對(duì)于前者，學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí)，即當(dāng)下我國(guó)的社會(huì)治理是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體(政黨、政府、社會(huì)組織、個(gè)人等)共同治理。對(duì)于治理對(duì)象，學(xué)界則有不同看法，主要有以下幾種：第一，公共事務(wù)治理論。有研究認(rèn)為社會(huì)治理是指各種社會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)處理各種公共事務(wù)所進(jìn)行的活動(dòng)的總和。[5]第二，社會(huì)公共事務(wù)治理論。有研究認(rèn)為所謂 “社會(huì)治理”，就是特定的治理主體對(duì)于社會(huì)實(shí)施的管理。在我國(guó)，社會(huì)治理是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)。[8]第三，社會(huì)問(wèn)題治理論。有研究主張社會(huì)治理是針對(duì)國(guó)家治理中的社會(huì)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾。[9]第四，社會(huì)系統(tǒng)治理論。有研究主張我國(guó)當(dāng)代的“社會(huì)治理”是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。第五，社會(huì)管理創(chuàng)新論。有研究主張社會(huì)治理就是通過(guò)對(duì)社會(huì)管理過(guò)程中權(quán)力格局的分析與判斷，對(duì)社會(huì)管理過(guò)程和模式進(jìn)行的創(chuàng)新。[10]

上述界定，有的(如第一種)將社會(huì)治理籠統(tǒng)地界定為對(duì)公共事務(wù)的治理，實(shí)際上把社會(huì)治理與國(guó)家治理、政府治理混淆；有的將社會(huì)治理界定為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)、社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)系統(tǒng)等的治理，但何謂社會(huì)公共事務(wù)？何謂社會(huì)問(wèn)題？何謂社會(huì)系統(tǒng)？論者多語(yǔ)焉不詳。另外，新時(shí)代的社會(huì)治理也不能簡(jiǎn)單地等同于社會(huì)管理創(chuàng)新。其實(shí)，抽象地談社會(huì)治理沒(méi)有意義，社會(huì)治理的界定必須置于特定的理論范式與歷史場(chǎng)景中，在不同的理論范式下，在不同的歷史場(chǎng)景中，社會(huì)治理的主體、社會(huì)治理的對(duì)象、社會(huì)治理關(guān)系都會(huì)呈現(xiàn)出不同的樣貌。

(二)社會(huì)治理——三種不同理論范式下的解讀

社會(huì)治理從本質(zhì)上看，實(shí)際上是指治理“社會(huì)”。社會(huì)是相互聯(lián)系的人的集合體，先有社會(huì)(最初以氏族、部落、家庭等為存在形式)后有國(guó)家，國(guó)家是最大的社會(huì)、是社會(huì)的高級(jí)階段。自從國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，社會(huì)一般被看作是國(guó)家的對(duì)應(yīng)物，因此必須在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中來(lái)界定社會(huì)及社會(huì)治理。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是歷史性演化的，在不同的歷史條件下大致呈現(xiàn)為三種不同的關(guān)系模式：第一，國(guó)社一體或國(guó)社同構(gòu)模式。在古代社會(huì)，自從國(guó)家產(chǎn)生以后，在非常長(zhǎng)的歷史時(shí)期，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系大致是一體模式。在這種模式下，國(guó)家與社會(huì)不分或所謂國(guó)家吞并社會(huì)，國(guó)家是放大了的社會(huì)，社會(huì)是縮小了的國(guó)家，所謂社會(huì)不過(guò)是國(guó)家內(nèi)部的組成部分，主要以家庭(以婚姻和血緣為紐帶構(gòu)成)為存在形態(tài)，社會(huì)組織極不發(fā)達(dá)。這種關(guān)系模式下的“社會(huì)治理”是以統(tǒng)治權(quán)穩(wěn)固為目標(biāo)的內(nèi)部層級(jí)控制，而控制的手段主要依靠倫理(禮治或德治)和權(quán)術(shù)、權(quán)勢(shì)，法律的作用有限。第二，國(guó)社分離或國(guó)社二元模式。近代以來(lái)，隨著市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大和資本主義的發(fā)展，市民社會(huì)逐步從國(guó)家中分離出來(lái)，這一分離最先是由霍布斯、洛克等人對(duì)個(gè)人與市民社會(huì)(政治國(guó)家)分離的發(fā)現(xiàn)肇始[11]，由黑格爾、馬克思等人對(duì)市民社會(huì)與政治國(guó)家相分離的分析論證完成。在這種模式下，國(guó)家與社會(huì)分屬兩個(gè)不同的場(chǎng)域，遵循不同的運(yùn)行邏輯。所謂社會(huì)是指在國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民及其群體的非國(guó)家組織與關(guān)系的總和。[12]在兩者關(guān)系方面，國(guó)家是為社會(huì)而存在的，是社會(huì)契約的產(chǎn)物，社會(huì)通過(guò)契約賦予國(guó)家一定的政治權(quán)力同時(shí)保有大部分私權(quán)(civil right,是自然權(quán)利在市民社會(huì)中的轉(zhuǎn)化物)。在這種模式下，社會(huì)治理是指國(guó)家通過(guò)盡可能少的社會(huì)干預(yù)為社會(huì)的自發(fā)運(yùn)行創(chuàng)造穩(wěn)定的秩序環(huán)境，即“管得越少的政府越是好政府”，國(guó)家在社會(huì)治理中角色是當(dāng)好“守夜人”，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的維系主要靠法治來(lái)實(shí)現(xiàn)——法治劃定了兩者各自的活動(dòng)疆域及相互關(guān)系規(guī)則。然而，在這種模式下法治所追求的主要是形式正義——即法律面前人人平等、法律之內(nèi)人人自由(消極自由)，無(wú)視弱勢(shì)人群在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的不利處境，忽略實(shí)質(zhì)正義與積極自由。第三，市場(chǎng)、公民社會(huì)與國(guó)家三分模式。二十世紀(jì)以來(lái),人類社會(huì)進(jìn)入福利時(shí)代，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系再次面臨重大的分化與重組，在市場(chǎng)與國(guó)家之間，社會(huì)公域逐漸崛起。在此背景下，以哈貝馬斯為代表的西方學(xué)者對(duì)市民社會(huì)概念作出了新的闡釋。他們認(rèn)為市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域遵循不同的場(chǎng)域規(guī)則，因此主張把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從市民社會(huì)中分離出去。[13]在市場(chǎng)領(lǐng)域，市場(chǎng)資源配置和機(jī)會(huì)的公平原則是“應(yīng)得”，每個(gè)人獲得的資源和機(jī)會(huì)是基于其做出的努力和貢獻(xiàn)而確定的；而在社會(huì)領(lǐng)域，資源和機(jī)會(huì)則是按照需求原則來(lái)配置。14]由此，市民社會(huì)在福利時(shí)代獲得了新的內(nèi)涵，有學(xué)者甚至主張用“公民社會(huì)”稱謂取代“市民社會(huì)”。[15]關(guān)于公民社會(huì)，一般是指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中市場(chǎng)和政治領(lǐng)域中民主的社會(huì)學(xué)意義上的對(duì)應(yīng)物，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán),并由社會(huì)成員自愿地結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值。[16]在國(guó)社關(guān)系三分模式下，市場(chǎng)、(公民)社會(huì)、國(guó)家三者各有各的最佳行動(dòng)疆域，同時(shí)又通過(guò)不同形式的交往與對(duì)話達(dá)致“共享共治”，從而使法治具有了更高的“回應(yīng)性”，法律正義也由形式正義轉(zhuǎn)向?qū)嵶C正義。

二、新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)社會(huì)治理關(guān)系的演化

以上三種不同描述國(guó)社關(guān)系的范式，僅是對(duì)人類發(fā)展史的一個(gè)粗略的描摹，并不一定完全契合所有社會(huì)的發(fā)展情況。如果將這三種關(guān)系范式投射到我國(guó)五千年文明歷史發(fā)展進(jìn)程中，可以看到，我國(guó)夏商周時(shí)代大致算是社會(huì)向國(guó)家演化的“封建時(shí)代”(1)目前學(xué)界主流看法認(rèn)為我國(guó)的封建時(shí)代是指秦漢至明清時(shí)代，但學(xué)界越來(lái)越多的人認(rèn)為這是對(duì)“封建”的誤讀，我國(guó)的封建時(shí)代應(yīng)該是指春秋戰(zhàn)國(guó)以前的夏商周時(shí)代，特別是周代。參見(jiàn)馮天瑜.封建考論[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.，從秦到清的古代社會(huì)則是國(guó)家取代社會(huì)、國(guó)社同構(gòu)的國(guó)家集權(quán)時(shí)代，這種模式歷經(jīng)兩千多年的打磨已鍛造得非常牢固，即使經(jīng)歷了近代百年來(lái)的歷史大變革沖擊，其基本結(jié)構(gòu)雖有所變化但其國(guó)家主義特質(zhì)保持不變。如果將前述范式聚焦于1949年以來(lái)的歷史發(fā)展，我國(guó)社會(huì)治理關(guān)系的演化大致呈現(xiàn)出如下階段性樣貌。

(一)新中國(guó)成立——十一屆三中全會(huì)：“管制型”的社會(huì)治理時(shí)代

新中國(guó)的成立，使我國(guó)擺脫了由于近代政治割據(jù)而長(zhǎng)期無(wú)法完成的現(xiàn)代統(tǒng)一的民族國(guó)家建構(gòu)，執(zhí)政黨憑借強(qiáng)大政治整合能力建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、高度集權(quán)的政治體制與絕對(duì)一元化的意識(shí)形態(tài)控制機(jī)制的“全能主義”(Totalism)結(jié)構(gòu)，使國(guó)家成為真正意義上的超級(jí)“利維坦”，在國(guó)社一體關(guān)系模式基礎(chǔ)上建立起“管制型”的社會(huì)治理模式。第一，國(guó)社一體的治理結(jié)構(gòu)。全能主義的國(guó)家將自己的觸手伸向社會(huì)的方方面面，將社會(huì)牢牢控制，導(dǎo)致社會(huì)細(xì)胞化，社會(huì)的基本單元(企業(yè)事業(yè)、人民團(tuán)體、人民公社等)——單位，是被分割成無(wú)數(shù)小型而且極端分散的國(guó)家的細(xì)胞，個(gè)人亦不是以獨(dú)立的個(gè)體而存在，而是以各種不同的身份人(工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、干部、“四類分子”等)附屬于不同的單位，成了國(guó)家手中的一塊塊“磚”，哪里需要就往哪里搬。第二，以政權(quán)穩(wěn)固為中心的社會(huì)治理觀。這一時(shí)期，社會(huì)治理的目標(biāo)是服務(wù)于鞏固人民政權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。如中共八大政治報(bào)告提出必須繼續(xù)加強(qiáng)人民民主專政，同社會(huì)主義的敵人作斗爭(zhēng)。中共九大報(bào)告提出社會(huì)主義社會(huì)中存在敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾這兩類不同性質(zhì)的矛盾，提出了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論。因此，這一時(shí)期“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政”或“人民民主專政”是社會(huì)治理的主題詞。第三，虛無(wú)主義與工具主義的法律觀。這一時(shí)期，法律在社會(huì)治理中的作用被貶低乃至虛無(wú)化，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“法是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)”，公檢法是政權(quán)的刀把子，甚至一度提出“砸爛公檢法”，政策、指示成為社會(huì)治理的最高原則行動(dòng)，“指示就是法律”“紅頭文件就是真理”成為眾所遵循的共識(shí)[17]，成為國(guó)家組織與動(dòng)員群眾參與社會(huì)管控的基本工具。

(二)十一屆三中全會(huì)至十八大：市場(chǎng)(市民社會(huì))初步確立的時(shí)代

十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)標(biāo)志著我們的國(guó)家治理、社會(huì)治理由原先的以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革開(kāi)放新時(shí)代，相應(yīng)地在社會(huì)治理關(guān)系上也進(jìn)入了國(guó)家與市場(chǎng)(市民社會(huì))逐步分離的時(shí)代。第一，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)服務(wù)于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這個(gè)大局。在這一時(shí)期，政治上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、發(fā)展社會(huì)主義民主法制，但兩者都服務(wù)于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這一大局。如中共十三大報(bào)告提出沒(méi)有全社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞不成，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革也搞不成。第二，國(guó)家與市場(chǎng)二元格局的初步形成。我國(guó)改革開(kāi)放的一個(gè)基本方略就是權(quán)力分離與權(quán)力開(kāi)放：向農(nóng)民分權(quán)——農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體所有權(quán)分離；向企業(yè)分權(quán)——國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離；中央向地方放權(quán)；政府向社會(huì)的初步分權(quán)；開(kāi)放個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)。隨著改革開(kāi)放的深化，市場(chǎng)的力量在不斷發(fā)展壯大，逐步擺脫了國(guó)家的主導(dǎo)，取得了在資源配置中的基礎(chǔ)性地位。第三，形式正義的法治觀。國(guó)家在這一時(shí)期提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制觀。在這種法制理念中，法律的作用被提升到非常重要的地位，但主要還是被作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工具。如中共十五大報(bào)告提出加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，打防結(jié)合，預(yù)防為主，加強(qiáng)教育和管理，落實(shí)責(zé)任制，創(chuàng)造良好的社會(huì)治安環(huán)境。這一時(shí)期每隔幾年就發(fā)起的“嚴(yán)打”斗爭(zhēng)更是這種法制理念的直觀體現(xiàn)。

(三)十八大伊始：多元共治漸成共識(shí)

我國(guó)以“放權(quán)”為核心的改革開(kāi)放最初主要在市場(chǎng)領(lǐng)域展開(kāi)，雖然極大解放了市場(chǎng)活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，但隨著改革的深入，一些深層次的問(wèn)題也日益暴露。第一，國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制依然強(qiáng)勢(shì)，社會(huì)活力不足，而國(guó)家管理的效能不足與濫權(quán)現(xiàn)象同時(shí)存在，導(dǎo)致民眾的不滿情緒增加。第二，民生領(lǐng)域(住房、醫(yī)療、教育等)的過(guò)度市場(chǎng)化，公共服務(wù)供給不足，拉大了貧富分化的距離。第三，以維穩(wěn)為重點(diǎn)的社會(huì)治理遭遇困境，難以為繼。為此，中共十九大報(bào)告提出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。新時(shí)代所面臨的矛盾與問(wèn)題單靠國(guó)家力量是無(wú)法解決的，必須動(dòng)員一切可以釋放的力量，建立多元共建共治共享的社會(huì)治理格局漸成官民共識(shí)。(2)十七大報(bào)告初步提出了四元社會(huì)治理格局，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”；十八大報(bào)告在前者基礎(chǔ)上增加了“法治保障”這一重大內(nèi)涵；十八屆三中全會(huì)決議正式提出“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”，并系統(tǒng)論述了社會(huì)治理方式“四治”，即系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理；十九大報(bào)告提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，并首次提出了社會(huì)治理的“四化”，即社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。首先，新的治理格局在較長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)服務(wù)于以民生建設(shè)為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。(3)十八屆三中全會(huì)決議提出緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革……加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。十九大報(bào)告也提出提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。在新的歷史時(shí)代，民生短板是制約我國(guó)“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”的大問(wèn)題，必須動(dòng)員國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)在內(nèi)的一切力量共建共治，單靠其中的任何一股力量都無(wú)法完成這一歷史難題，反而會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”和“社會(huì)失靈”的問(wèn)題。其次，隨著對(duì)社會(huì)組織漸進(jìn)式、類型化的放松管制(4)如十八屆三中全會(huì)決議要求限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記。,公民社會(huì)獲得初步發(fā)展，但一個(gè)全新的國(guó)家、(公民)社會(huì)、市場(chǎng)三足鼎立的社會(huì)治理格局還有待法治的建構(gòu)。再次，積極回應(yīng)社會(huì)需要、追求實(shí)證正義的法治觀。新的治理結(jié)構(gòu)呼喚新的法治觀，中共十八屆四中全會(huì)對(duì)此作了全新的闡釋：即“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”一體建設(shè)，“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”全面推進(jìn)。新的法治觀對(duì)形式法制進(jìn)行了根本性改造[4]，將更加關(guān)注社會(huì)的公平正義，更加關(guān)注基層民眾的利益訴求。

綜上所述，在不同的范式視角下，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)會(huì)呈現(xiàn)多變的樣貌；在不同的時(shí)代條件下，社會(huì)治理在治理主體、治理關(guān)系、治理任務(wù)等方面各異其趣。因此，社會(huì)治理的內(nèi)涵不是固定不變的，而是隨著時(shí)代而變遷。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，所謂社會(huì)治理是指通過(guò)改革開(kāi)放調(diào)整國(guó)家(執(zhí)政黨、政府)、社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系以形成具有相對(duì)自治的社會(huì)公共場(chǎng)域，通過(guò)對(duì)話與合作，共建共治共享以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的過(guò)程。社會(huì)治理改革的終極目標(biāo)建立是以保障社會(huì)自主權(quán)、尊重社會(huì)自治為基礎(chǔ)，以最大限度激發(fā)社會(huì)活力為指征的社會(huì)治理體制。然而，這一遠(yuǎn)景目標(biāo)的達(dá)成，有賴于對(duì)現(xiàn)代社會(huì)治理體制構(gòu)建過(guò)程中存在問(wèn)題的準(zhǔn)確把脈。

三、當(dāng)下國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力”。從法治視角看，社會(huì)治理的本質(zhì)是將憲法規(guī)定的公民的各項(xiàng)自由權(quán)與參政權(quán)落實(shí)到位，將社會(huì)活力釋放出來(lái)、激發(fā)出來(lái)，并最大限度地保持社會(huì)的和諧有序。黨的十八大以來(lái)，“放管服”在市場(chǎng)領(lǐng)域深入推進(jìn)，在社會(huì)領(lǐng)域開(kāi)始破題并取得了一定成效。然而，當(dāng)下國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理改革依然面臨治理權(quán)力合法性不充分、治理結(jié)構(gòu)失衡、公眾參與平臺(tái)不足、通道不暢導(dǎo)致治理的有效性不足等問(wèn)題，與社會(huì)治理改革的根本目標(biāo)還有相當(dāng)大的距離。

(一)治理權(quán)力合法性不充分

從權(quán)力運(yùn)行角度看，社會(huì)治理實(shí)際上是運(yùn)用權(quán)力構(gòu)建社會(huì)秩序的活動(dòng)。權(quán)力運(yùn)行首要的問(wèn)題是權(quán)力合法性的問(wèn)題：包括權(quán)力來(lái)源、權(quán)力實(shí)施范圍、實(shí)施手段及權(quán)力行使的目的等方面。當(dāng)下我國(guó)國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理首先面臨治理權(quán)力合法性不充分的問(wèn)題。

第一，治理權(quán)力來(lái)源較為單一。在現(xiàn)代治理?xiàng)l件下，治理權(quán)力的來(lái)源是多元的，既需要國(guó)家權(quán)力、也需要社會(huì)公權(quán)力，在特定情形下還需要私權(quán)利的參與。權(quán)力的合法性是對(duì)統(tǒng)治(治理)權(quán)利的承認(rèn)。[18]然而，我國(guó)國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理權(quán)力集中于國(guó)家，主要依賴于自上而下的縱向賦權(quán)，且后者具有科層化與封閉化[19]的特點(diǎn)。此種權(quán)力架構(gòu)導(dǎo)致社會(huì)訴求在由公民社會(huì)向政治國(guó)家、由基層政權(quán)向頂層政權(quán)傳輸?shù)倪^(guò)程中存在通道不暢、信息失真的問(wèn)題，因此，公共治理權(quán)力不易與社會(huì)交往，社會(huì)回應(yīng)性差。即便是本應(yīng)享有社會(huì)自治權(quán)的社會(huì)組織，特別是其中的官辦人民團(tuán)體，其行使的社會(huì)公權(quán)力主要不是來(lái)源于成員的結(jié)社權(quán)與自治權(quán)，而是來(lái)源于國(guó)家的授權(quán)與承認(rèn)，從而在較大程度上成為國(guó)家治理權(quán)力的附屬物，其社會(huì)代表性受到質(zhì)疑。[20]社會(huì)治理權(quán)力來(lái)源的單一性，導(dǎo)致權(quán)力的運(yùn)行無(wú)法滿足社會(huì)成員多樣化的需求。

第二，多元治理權(quán)力的運(yùn)行疆域界限不清。在善治狀態(tài)下，多元社會(huì)治理權(quán)力一方面相互滲透相互協(xié)作，另一方面又各自堅(jiān)守自己的最佳作用場(chǎng)域。然而，在目前的治理格局中，社會(huì)治理主體權(quán)責(zé)界限不夠清晰的問(wèn)題亟待解決：政府在社會(huì)治理中越位、越權(quán)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，社會(huì)組織、公眾等其他主體在社會(huì)治理中缺位、失位情形短期內(nèi)也難見(jiàn)改觀。[21][24]

第三，社會(huì)治理權(quán)力的保障手段剛性有余柔性不足。目前，在社會(huì)治理手段的選擇方面，行政機(jī)關(guān)往往習(xí)慣于任性的人治思維、隨機(jī)的政策手段，較少法治思維、法治手段，“即興式”舉措多于制度規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)治理的法治保障不足[9]；在社會(huì)治理過(guò)程中過(guò)多地依賴于行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政“硬”手段，較少運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行政“軟”手段；較多依賴行政機(jī)關(guān)居高臨下的單方行政命令，較少實(shí)施與社會(huì)主體的平等商談，較多依賴正式的國(guó)家法，非正式的社會(huì)法、民間法沒(méi)有得到充分的發(fā)掘。整體看，在社會(huì)治理權(quán)力的保障手段選擇方面呈現(xiàn)出剛性有余柔性不足的局面。

第四，社會(huì)治理的目標(biāo)有偏頗。公共服務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)[22]，“公共權(quán)力絕不能因?yàn)樗钠鹪炊徽J(rèn)為合法，而只能因?yàn)樗勒辗煞ㄒ?guī)所作的服務(wù)而被認(rèn)為合法”[23]。新中國(guó)成立以來(lái)，政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)穩(wěn)定一直是我國(guó)社會(huì)治理的基本目標(biāo)。這種目標(biāo)的確立在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，有其現(xiàn)實(shí)的合理性，但由于歷史形成的制度慣性與思維慣性，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的今天依然有很多人把社會(huì)治理的目標(biāo)簡(jiǎn)單化為維穩(wěn)[24]，在治理實(shí)踐中“維穩(wěn)”訴求往往大于“維權(quán)”訴求、多于公共服務(wù)的訴求，導(dǎo)致社會(huì)治理的價(jià)值偏離，其根本原因在于將社會(huì)與國(guó)家對(duì)立起來(lái)的理論思維和對(duì)社會(huì)根深蒂固的不信任和防范心態(tài)。[25]這種社會(huì)治理目標(biāo)的價(jià)值偏離在一定程度上也削弱了治理的合法性與合理性。

(二)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不均衡

社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是指社會(huì)治理的參加者之間及各自內(nèi)部各種治理關(guān)系的總和。平衡的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是社會(huì)治理達(dá)致善治的基本保障。目前，我國(guó)不均衡的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)妨礙著社會(huì)治理善治的達(dá)成。

第一，自治與他治的顛倒。任何一種治理都需要正確處理自治與他治的關(guān)系，自治是基礎(chǔ)，是內(nèi)因；他治是外部保障，是外因，社會(huì)治理亦然。社會(huì)治理最終還是要靠社會(huì)主體(社會(huì)組織和公眾)的自治來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府的規(guī)制是必要的、不可或缺的，但也僅是外部條件，不能“喧賓奪主”，取代社會(huì)自治。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告已有初步論述：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理……引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用?！鄙鐣?huì)自治的基本前提是政府與社會(huì)形成一種平等的治理法律關(guān)系，然而，在現(xiàn)實(shí)中，一方面，我國(guó)目前“雙重”規(guī)制(5)即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)社會(huì)組織的成立和運(yùn)作雙重審批、雙重管理的制度，目前我國(guó)正在對(duì)其進(jìn)行局部改革，如對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行直接登記，但雙重規(guī)制模式?jīng)]有根本的改變。的社會(huì)組織管理模式嚴(yán)重制約社會(huì)組織的發(fā)育，使其無(wú)力對(duì)龐雜的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行自治；另一方面，許多地方的黨委和政府往往習(xí)慣于通過(guò)人事、財(cái)政等手段對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行控制，削弱乃至剝奪其自治能力，導(dǎo)致在政府與社會(huì)之間形成了事實(shí)上的“恩庇——扈從”關(guān)系。[17]這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和地方保護(hù)主義造成社會(huì)公共事務(wù)治理中社會(huì)自治有限甚至徒有其表，政府管制反而成為主宰的局面。

第二，政府自身的治理結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。從橫向上看，政府自身的治理結(jié)構(gòu)存在部門分割、職能交叉、多頭管理的問(wèn)題；從縱向上看存在“條”“塊”分割的問(wèn)題，從而將公共事務(wù)被分置于上下左右不同的部門之中，政出多門、邊界不清、相互推諉，治理成本大。[24]

第三，政府規(guī)制權(quán)力與規(guī)制能力、規(guī)制責(zé)任不平衡。首先是政府的規(guī)制權(quán)力與規(guī)制能力不平衡：一方面，政府的社會(huì)規(guī)制權(quán)力寬泛無(wú)邊。如政府部門總是試圖對(duì)社會(huì)實(shí)施全方位的、全過(guò)程的控制；另一方面，由于受人力、財(cái)力等因素的限制，政府有關(guān)部門的規(guī)制能力相對(duì)于復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)來(lái)說(shuō)往往顯得力不從心。[26]而這種權(quán)力與能力錯(cuò)位又導(dǎo)致政府監(jiān)管責(zé)任的不平衡，如對(duì)社會(huì)組織重入口把關(guān)輕事后監(jiān)管、重監(jiān)管輕服務(wù)。

(三)公眾參與社會(huì)治理的平臺(tái)不足、通道不暢

社會(huì)公眾的廣泛參與是社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指征，這需要充足的參與平臺(tái)和順暢的參與渠道作保障。然而目前我國(guó)的社會(huì)治理體制還存在諸多制度性障礙[26]，遲滯了治理平臺(tái)和治理通道的發(fā)育，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足公眾日益增長(zhǎng)的社會(huì)參與需要。

公眾參與社會(huì)治理往往需要以群體身份發(fā)出共同的呼聲，以發(fā)揮人多力量大的優(yōu)勢(shì)，這就需要建立各種供公眾交流、對(duì)話的社會(huì)平臺(tái)。這些平臺(tái)有的是物質(zhì)性的平臺(tái)，如各類社會(huì)組織、群體集會(huì)等；也有虛擬性的平臺(tái)，如微博、微信等各種網(wǎng)絡(luò)交流、討論空間。單就社會(huì)組織這類非常重要的物質(zhì)性的參與平臺(tái)而言，我們目前既有的社會(huì)組織無(wú)論從質(zhì)上還是量上都無(wú)法滿足公眾參與社會(huì)治理的需求。從質(zhì)上看，由于社會(huì)組織行政化傾向嚴(yán)重，無(wú)法擺脫行政機(jī)關(guān)的任性干預(yù)，導(dǎo)致公眾通過(guò)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的有效性大打折扣；從量上看，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量偏少(6)截至 2018 年底，全國(guó)共有社會(huì)組織 81.7 萬(wàn)個(gè)(參見(jiàn)民政部《2018 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》)，每萬(wàn)人僅有6個(gè)社會(huì)組織，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家每萬(wàn)人10社會(huì)組織的平均水平。，覆蓋面窄，無(wú)法滿足不同領(lǐng)域、不同層次公眾參與社會(huì)治理的需求。

公眾還以個(gè)體身份參與社會(huì)治理，而這需要開(kāi)拓多種制度化的社會(huì)治理參與通道作保障。目前，訴訟、復(fù)議、信訪、聽(tīng)證、仲裁等是公眾參與社會(huì)治理的重要通道，但由于通道設(shè)計(jì)自身的原因以及外在的人為干擾，造成通道有“堵點(diǎn)”，無(wú)法充分容納不斷增長(zhǎng)的民眾參與治理的需求。有些參與通道如行政訴訟、行政復(fù)議，在通道設(shè)計(jì)時(shí)容納度(受案范圍)偏窄，許多利益訴求無(wú)法通過(guò)正當(dāng)途徑加以解決，導(dǎo)致訴求制度化通道的外溢或發(fā)泄式參與[27]；有些參與通道如信訪法治化程度低，一定程度上鼓勵(lì)民眾“信訪不信法”，民眾越級(jí)上訪、鬧訪和地方政府截訪、壓訪成為一對(duì)難解的矛盾；有些參與通道如聽(tīng)證在實(shí)踐中流于形式(如各類價(jià)格聽(tīng)證會(huì)被人虐稱為“漲價(jià)會(huì)”)[28]，挫傷了公眾的參與積極性，也降低了參與通道的信度。另外，各種參與通道間協(xié)調(diào)不足、缺乏整合，及通道本身透明度不夠都阻礙著公眾對(duì)社會(huì)治理的參與。

(四)社會(huì)治理的有效性不足

當(dāng)前社會(huì)治理的困境從效果視角看集中體現(xiàn)為社會(huì)治理權(quán)力的有效性不足。從國(guó)家與政府治理權(quán)力角度看，國(guó)家權(quán)力全方位、全流程滲入社會(huì)內(nèi)部(即所謂社會(huì)治理無(wú)盲區(qū)、無(wú)死角，縱到底、橫到邊)必然遭遇兩方面的困難：一方面，由于受客觀條件的限制，政府治理能力總是有限的，正如有人指出的“即使是那些國(guó)家被認(rèn)為無(wú)處不在、壓倒一切和無(wú)所不靈的地方……國(guó)家的觸角也是有限的。”[16]條塊分割的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制本身固有的缺陷，即決策和信息在縱向傳遞過(guò)程中易發(fā)生延誤或扭曲[29]，在橫向傳遞過(guò)程中易發(fā)生推諉扯皮。另一方面，國(guó)家權(quán)力所提供的社會(huì)服務(wù)往往是同質(zhì)化的，無(wú)法有效滿足社會(huì)不同階層、不同領(lǐng)域的多樣化、細(xì)分化的社會(huì)需求，由此造成國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的“治理成本”與“治理產(chǎn)出”不對(duì)等，社會(huì)的實(shí)際治理效果與政府的治理預(yù)期往往有較大差距。

從社會(huì)權(quán)力自治角度看，國(guó)家治理權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)展一方面大大壓縮了社會(huì)自治的空間，另一方面壓制了社會(huì)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)國(guó)家的嚴(yán)重依賴心理[6]，極端情況下有可能造成社會(huì)自治權(quán)的虛化和異化。有學(xué)者在觀察我國(guó)村民自治實(shí)踐時(shí)指出，我國(guó)農(nóng)村村民自治存在諸多被虛置和異化的情況，如存在集體決策中的宗族、派系斗爭(zhēng)，選舉的形式化，公共生活式微等現(xiàn)象[30][33]。

從國(guó)家治理權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力協(xié)作角度看，科學(xué)的社會(huì)治理體制因?yàn)榍‘?dāng)處理國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系從而促進(jìn)相互間的“賦權(quán)”。反之，國(guó)家權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張要么造成社會(huì)產(chǎn)生“依賴性而喪失相互之間的自然合作能力”[29]，要么導(dǎo)致雙方信任的喪失，進(jìn)而失去合作意愿而在實(shí)踐中相互設(shè)防。

四、構(gòu)建法治社會(huì)：社會(huì)治理結(jié)構(gòu)再造的根本保障

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”?！按蛟旃步ü仓喂蚕淼纳鐣?huì)治理格局”最根本的是理順國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，這是我國(guó)社會(huì)治理改革的“牛鼻子”，抓不住這樣關(guān)鍵點(diǎn)可能會(huì)導(dǎo)致治理改革“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，治標(biāo)不治本。這就需要加強(qiáng)社會(huì)治理的制度建設(shè)，然而，“一切人類的集體生活都是由法律直接或間接地塑造的。”[31]要從根本上理順國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，再造社會(huì)治理結(jié)構(gòu)從而解決當(dāng)下社會(huì)治理中的諸問(wèn)題，最終還是要回歸法治。“改革路徑需要法治來(lái)開(kāi)拓，改革的成果也需要法治來(lái)及時(shí)確認(rèn)和鞏固?！盵32]法治體系與國(guó)家治理體系具有同構(gòu)性[33]，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的再造最終要依賴法治社會(huì)的構(gòu)建。作為法治中國(guó)的重要組成部分，法治社會(huì)視閾中的社會(huì)治理具有以下結(jié)構(gòu)性特質(zhì)。

(一)以社會(huì)權(quán)力為基礎(chǔ)，構(gòu)建新型社會(huì)治理的根基

從治理領(lǐng)域角度看，國(guó)家治理可分為政府、社會(huì)和市場(chǎng)三個(gè)特質(zhì)不同的場(chǎng)域；而從權(quán)力視角看，三大場(chǎng)域是由性質(zhì)不同的權(quán)力(利)支撐和構(gòu)建起來(lái)的：國(guó)家權(quán)力支撐和構(gòu)建了政府(大政府，不僅僅是指行政機(jī)關(guān))，個(gè)體私權(quán)支撐和構(gòu)建了市場(chǎng)；而社會(huì)領(lǐng)域則是由社會(huì)權(quán)力(7)社會(huì)權(quán)力不同于作為私權(quán)的社會(huì)權(quán)，它實(shí)際上是一種社會(huì)公權(quán)力，是指?jìng)€(gè)人和社會(huì)組織參與社會(huì)治理的權(quán)力。關(guān)于社會(huì)權(quán)力的界定學(xué)界有一定差異。郭道暉認(rèn)為社會(huì)權(quán)力是對(duì)應(yīng)于國(guó)家權(quán)力的，是在“國(guó)家—社會(huì)”一體化轉(zhuǎn)化為二元化的條件下形成的。作為相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)主體，以其所擁有的社會(huì)資源對(duì)社會(huì)與國(guó)家(政府)產(chǎn)生的影響力、支配力，就是社會(huì)權(quán)力。社會(huì)權(quán)力的主體包括各種社會(huì)群體、社會(huì)組織、社會(huì)勢(shì)力以及公民個(gè)人。支撐和構(gòu)建起來(lái)的。三大場(chǎng)域中的權(quán)力運(yùn)行目的和運(yùn)行邏輯都是有區(qū)別的。國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行以服務(wù)于全體國(guó)民的整體利益為歸依，私權(quán)是個(gè)體實(shí)現(xiàn)私人利益的主要依靠，社會(huì)權(quán)力則是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同體利益服務(wù)的。國(guó)家權(quán)力的主要機(jī)制是科層結(jié)構(gòu)、命令系統(tǒng)以及法律強(qiáng)制，私權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是個(gè)體自治與契約，社會(huì)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是自愿與協(xié)商。社會(huì)權(quán)力不是來(lái)源于國(guó)家權(quán)力的恩賜，而是與國(guó)家權(quán)力一樣，來(lái)源于私權(quán)的讓渡，都是為了更好地“尊重和保障人權(quán)”。社會(huì)治理的基本前提是社會(huì)權(quán)力得到國(guó)家法律的承認(rèn)、尊重和保障。

(二)構(gòu)建平等、合作的伙伴關(guān)系，理順社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)

法治社會(huì)的建立有賴于平等、合作的社會(huì)伙伴關(guān)系的形成。在社會(huì)治理場(chǎng)域，政府與社會(huì)組織等社會(huì)主體之間不應(yīng)是恩庇與臣服的庇護(hù)關(guān)系，也不應(yīng)是你死我活的對(duì)立兩方，而是建立在平等基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系。同為社會(huì)治理的參加者，政府與社會(huì)組織、社會(huì)組織與社會(huì)組織的法律地位是平等的，都享有法律所規(guī)定的權(quán)力，在法律所規(guī)定的限度內(nèi)享有“自治”權(quán)。社會(huì)組織不是政府機(jī)關(guān)可以任意驅(qū)使的“助手”或“工具”，而是基于相互信賴的伙伴。社會(huì)治理的參與者在社會(huì)治理過(guò)程中合作而非對(duì)抗，他們之間的博弈不應(yīng)是零和，而應(yīng)該是共和、共贏。正如有學(xué)者指出，國(guó)家與其他社會(huì)勢(shì)力可以相互賦權(quán)，國(guó)家效能變化的基礎(chǔ)在于他們與社會(huì)的關(guān)聯(lián)。社會(huì)改革目標(biāo)是厘清、修復(fù)和重建社會(huì)中分散的權(quán)力與國(guó)家中集中的權(quán)力之間已遭到侵蝕的聯(lián)系紐帶。[16][19]83

(三)理順社會(huì)自治與他治的關(guān)系，理清社會(huì)治理的疆域

在社會(huì)治理領(lǐng)域正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系必然涉及社會(huì)自治與他治的關(guān)系。在國(guó)家全能主義時(shí)代，社會(huì)不過(guò)是國(guó)家的附屬物，毫無(wú)自治權(quán)可言；在放管服改革的今天，政府依然在很大程度上主導(dǎo)著社會(huì)治理，社會(huì)自治是有限的。但政府的治理能力畢竟是有限的，隨著社會(huì)的成熟，社會(huì)的“自治”能力及其程度會(huì)動(dòng)態(tài)地增加。[34]正如有學(xué)者所指出的：“社會(huì)治理本來(lái)是社會(huì)的事情，應(yīng)該由社會(huì)公眾包括人民群眾發(fā)揮主導(dǎo)作用。”[7]在法治社會(huì)時(shí)代，社會(huì)治理主要由社會(huì)主體自主完成——即社會(huì)自治。政府(包括執(zhí)政黨)在社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)⒅鸩酵司幽缓蠡貧w它的本位，如為社會(huì)的發(fā)展做出宏觀的藍(lán)圖設(shè)計(jì)、提供社會(huì)所必須的制度環(huán)境和必要的公共服務(wù)，以及對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的糾紛進(jìn)行裁斷，即社會(huì)運(yùn)行藍(lán)圖的規(guī)劃者、規(guī)則的制定者、裁斷者及必要公共服務(wù)的提供者。對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，政府是他治者，永遠(yuǎn)不能取代社會(huì)自身的自治。在社會(huì)治理領(lǐng)域，社會(huì)自治與政府他治的界分應(yīng)遵循輔助原則(或窮盡原則)，即只有在社會(huì)自治無(wú)效的地方，才需動(dòng)用政府他治?！霸诳赡艿牡胤剑瑧?yīng)當(dāng)在小的政治單位而不是大的政治單位中組織集體活動(dòng)。在大的政治單位中進(jìn)行組織，只有當(dāng)把集體化予以分散和地方化時(shí)仍然有壓倒的重要性，才能被證明是有道理的?！盵35][38]

(四)促進(jìn)多元規(guī)則和諧共生，增強(qiáng)規(guī)則之治的效能

治理歸根到底是規(guī)則之治，在建設(shè)法治社會(huì)進(jìn)行科學(xué)社會(huì)治理的歷程中，“法律虛無(wú)主義”是有害的，“法律中心主義”[36]是偏頗的。社會(huì)治理的主體是多元的，社會(huì)治理的規(guī)則也是多元的，既需要國(guó)家法——國(guó)家制定法，也需要社會(huì)法——如社會(huì)組織章程；既需要硬法——國(guó)家強(qiáng)制法，也需要軟法——行政指導(dǎo)、行政合同、社會(huì)習(xí)俗等；多元規(guī)則和諧共生，共同構(gòu)成法治社會(huì)的規(guī)范譜系，任何單一的規(guī)范都無(wú)法建構(gòu)完美和諧的社會(huì)治理秩序。如果把硬法比作是行駛在軌道上的高鐵，那么軟法就是滑行在水面上的輪船；如果國(guó)家法是城市的柏油馬路，那么社會(huì)法就是鄉(xiāng)間的羊腸小道。多種交通設(shè)施共同構(gòu)建了完美的交通秩序，多樣化的規(guī)范共同維系著完備的社會(huì)秩序，法治之路固然需要“道路通向城市”[38]，但亦須“城市聯(lián)通鄉(xiāng)村”。多元規(guī)則相互依賴，國(guó)家法的實(shí)施無(wú)法完全依靠自身的強(qiáng)制手段，需要借力軟法和社會(huì)法，同樣軟法和社會(huì)法的實(shí)現(xiàn)往往也要借助于國(guó)家法的庇蔭。多元規(guī)則相互補(bǔ)充，尺有所短寸有所長(zhǎng)，國(guó)家法投射不到的地方就會(huì)有社會(huì)法潛在地發(fā)揮作用，社會(huì)法無(wú)力維系的地方有國(guó)家法在管控。

(五)構(gòu)建、貫通多元參與通道、平臺(tái)，增進(jìn)治理的回應(yīng)性

法治社會(huì)是一種回應(yīng)性的社會(huì)，必須及時(shí)、有效地回應(yīng)社會(huì)各階層的心聲和訴求。為此，需要貫通多元社會(huì)參與通道，夯實(shí)虛實(shí)二元參與平臺(tái)。就參與通道而言，目前存在參與通道不協(xié)同、不貫通的情況，如“信訪不法”“信訴(訴訟)不信議(復(fù)議)”甚至“有冤無(wú)處訴”的情況；就參與平臺(tái)而言，存在實(shí)體性平臺(tái)(社會(huì)組織)放松管制而虛擬性平臺(tái)(網(wǎng)絡(luò)平臺(tái))強(qiáng)化管制的情形。因此，如何進(jìn)一步修改行政訴訟法、行政復(fù)議法，提升信訪、聽(tīng)證、調(diào)解等方面規(guī)范的立法等級(jí)，疏通訴訟、復(fù)議、信訪、聽(tīng)證、調(diào)解等多元社會(huì)參與通道；如何平衡實(shí)體性與虛擬性參與平臺(tái)的發(fā)展是今后一段時(shí)期我國(guó)法治社會(huì)構(gòu)建無(wú)法繞開(kāi)而必須破解的歷史課題。

五、結(jié)語(yǔ)

《孔子家語(yǔ)·賢君》：“吾欲使官府治理，為之奈何？”《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”。在古代，治理一般被認(rèn)為是皇家的事，官府的事，官員的事，黎民百姓僅是被治理的對(duì)象，是被動(dòng)的服從者。這種觀念在今天依然頗有市場(chǎng)，這是與國(guó)家治理、社會(huì)治理現(xiàn)代化的大勢(shì)不相適應(yīng)的，無(wú)論是國(guó)家治理還是社會(huì)治理都不是單純依賴國(guó)家就可以獨(dú)立完成的，釋放全部社會(huì)活力，動(dòng)員一切社會(huì)力量是至關(guān)重要的。為此，必須理順國(guó)家與社會(huì)在社會(huì)治理中的關(guān)系，讓國(guó)家和社會(huì)各歸其位，而這歸根到底還是要靠法治社會(huì)的建構(gòu)。通過(guò)法治的不斷完善，逐步“明”(析)國(guó)家與社會(huì)的“分職”，“序”(順)國(guó)家與社會(huì)的“事業(yè)”。在法治實(shí)踐的不斷推進(jìn)中逐步提升國(guó)家與社會(huì)的協(xié)作能力、治理能力，法治社會(huì)才是社會(huì)治理現(xiàn)代化的根本保障。