績效目標導(dǎo)向下高職院校內(nèi)控一體化建設(shè)實踐

楊微

摘要：2020年，財政部門頒布了《預(yù)算管理一體化技術(shù)規(guī)范（試用）》（財辦〔2020〕13號），《規(guī)范》指出財政預(yù)算管理一體化將從項目儲備、預(yù)算編制、預(yù)算下達與分解、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、會計核算到?jīng)Q算和報告建立全程的管理鏈條，本文從預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合預(yù)算編制流程與內(nèi)部控制績效目標，分析了預(yù)算績效內(nèi)控一體化存在的主要問題及原因，評價了預(yù)算績效內(nèi)控一體化建設(shè)的必要性，并從內(nèi)控一體化整體模式設(shè)計、項目庫平臺建設(shè)、預(yù)算資金及績效目標管理等方面提出改進措施。

關(guān)鍵詞：績效目標；預(yù)算管理；內(nèi)控一體化

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.058

0引言

隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》等一系列指導(dǎo)文件的頒布，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，基于績效目標導(dǎo)向的一體化系統(tǒng)建設(shè)在各地各校緊鑼密鼓地推進著，以期實現(xiàn)教育財務(wù)對業(yè)務(wù)的支撐、助力和引導(dǎo)作用。以相關(guān)管理文件精神為指導(dǎo)構(gòu)建的預(yù)算一體化系統(tǒng)不僅整合了國庫集中支付方式和預(yù)算資金管理方式，將單位收入應(yīng)納盡納，統(tǒng)一編入單位預(yù)算收入，并按預(yù)算批復(fù)嚴格安排資金支出，還將預(yù)算編制與審批、項目績效申報與評價等關(guān)鍵崗位分離，與此同時，對單位資產(chǎn)及實有賬戶的管理方面也進行強化。

1預(yù)算績效內(nèi)控一體化建設(shè)現(xiàn)狀

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)近年已在各地正式上線運行，該系統(tǒng)包含單位基礎(chǔ)信息、項目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會計管理、績效管理七大模塊，集合了項目庫管理、預(yù)算、核算和支付功能，通過系統(tǒng)的一體化集成，極大地規(guī)范了財務(wù)資金管理。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以現(xiàn)代信息化技術(shù)為支撐，結(jié)合新形勢下財務(wù)管理新要求，建立全面規(guī)范的、科學(xué)可行的、引導(dǎo)與約束并行的預(yù)算管理系統(tǒng)，形成事前謀劃，事中監(jiān)控、事后考核的完整格局，從而有效規(guī)范了資金支出，合理規(guī)避財務(wù)風險，提升預(yù)算執(zhí)行力與資金使用效益。

2學(xué)校預(yù)算績效內(nèi)控一體化存在的主要問題及其原因分析

（1）從管理框架上看，高職院校各項目績效目標執(zhí)行與內(nèi)部控制管理之間并未形成有效的協(xié)同機制，部門之間存在組織機構(gòu)壁壘。①高職院校內(nèi)部組織架構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)機制。高職院校預(yù)算項目往往以部門為單元進行申報，而部門之間往往是根據(jù)業(yè)務(wù)分類歸由各個不同的分管校領(lǐng)導(dǎo)分管，各個分管校領(lǐng)導(dǎo)之間為平行關(guān)系，部門之間信息閉塞嚴重。項目執(zhí)行部門往往側(cè)重的是業(yè)務(wù)績效指標，在項目執(zhí)行過程中如遇特殊情況導(dǎo)致項目執(zhí)行受阻時，僅在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)將任務(wù)目標調(diào)整，而將財務(wù)績效指標完全依賴財務(wù)部門填報，因此就容易導(dǎo)致業(yè)務(wù)與財務(wù)脫鉤，資金使用效益不高的局面。②業(yè)財融合不夠深入，制度宣貫不到位。業(yè)務(wù)部門只關(guān)心業(yè)務(wù)層面工作的開展，對政府采購流程和財務(wù)預(yù)算管理制度不了解，經(jīng)常出現(xiàn)事做完了錢卻沒花出去，或者是建設(shè)任務(wù)緊急卻因為政府采購流程環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題而遲遲不能采購的局面。而財務(wù)部門和國有資產(chǎn)管理部門也不深入了解業(yè)務(wù)活動，無法對其資金預(yù)算及支付進行有效的指導(dǎo)與監(jiān)管，不僅容易導(dǎo)致問題項目資金閑置，同時加劇部門關(guān)系緊張。

（2）從管理體系上看，高職院校各項目績效目標執(zhí)行與內(nèi)部控制管理之間缺乏融通的平臺，項目實施監(jiān)控機制不完善。項目績效目標作為項目執(zhí)行的考核指標，是內(nèi)部風險管控的載體與介質(zhì)，促進內(nèi)部風險管控水平的提升，內(nèi)部風險管控作為為學(xué)校整體平穩(wěn)運行保駕護航的措施，直接關(guān)系著項目績效目標的實現(xiàn)，二者相輔相成。

目前，各省財政廳已經(jīng)推出了預(yù)算一體化系統(tǒng)平臺的上線，從基礎(chǔ)信息錄入，到項目申請入庫，再到預(yù)算、支付、核算，形成了一整套集成系統(tǒng)和多功能的實現(xiàn)，但是預(yù)算項目卻因為學(xué)校內(nèi)部缺乏相應(yīng)的項目庫管理系統(tǒng)而無法進行實時監(jiān)控，導(dǎo)致預(yù)算資金支付與項目建設(shè)進展脫節(jié)，項目資金支出監(jiān)控連續(xù)性和有效性較差。項目管理的權(quán)責都歸屬于業(yè)務(wù)部門，項目執(zhí)行情況缺乏必要的過程風險監(jiān)管，預(yù)算一體化平臺在校內(nèi)得不到有效的輔助執(zhí)行，流于形式，加大了校內(nèi)預(yù)算項目執(zhí)行風險。

（3）從管理效果上看，高職院校預(yù)算項目績效考核指標不健全，內(nèi)部控制管理制度流于形式。高職院校預(yù)算項目依舊存在“重申報、輕考核”的現(xiàn)象，項目建設(shè)往往側(cè)重業(yè)務(wù)層面的績效指標考核，對于項目預(yù)算資金執(zhí)行度、資金支出效益考核指標缺失，這容易導(dǎo)致業(yè)財脫節(jié)。然而，在國家或者省級重點項目考核中，財務(wù)績效指標考核往往是一票否決，項目執(zhí)行過程中的業(yè)務(wù)績效指標與資金支出效益相脫節(jié)，無疑增加了學(xué)校重點項目完工驗收通過的難度。

3實施預(yù)算績效目標內(nèi)控一體化的必要性

3.1“大財政、大預(yù)算”理念下財務(wù)管理的需要

在“大財政，大預(yù)算”理念下，國家致力于構(gòu)建“財力統(tǒng)攬、資金統(tǒng)籌、項目統(tǒng)定、預(yù)算統(tǒng)編、監(jiān)管統(tǒng)一、績效統(tǒng)評”為特點的預(yù)算監(jiān)管體系，旨在最大限度上提升財政資金使用效益，避免資金閑置。如何實現(xiàn)這一目標，構(gòu)建以績效目標為導(dǎo)向的內(nèi)控一體化體系是必要的手段。

3.2達成“雙高”建設(shè)項目績效目標，實現(xiàn)職業(yè)教育轉(zhuǎn)型的需要

隨著國家辦學(xué)政策的轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育承擔了為實體經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)高技術(shù)技能人才及高素質(zhì)應(yīng)用型人才的重任，與此同時，也面臨中國特色高水平高職學(xué)校及專業(yè)群建設(shè)、職教本科轉(zhuǎn)型申請等發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)。高職院校如何抓住這一機遇與挑戰(zhàn)，高質(zhì)量完成“雙高”項目建設(shè)，實現(xiàn)質(zhì)的提升與飛躍，構(gòu)建以績效目標為導(dǎo)向的預(yù)算一體化管控體系，是完成這項挑戰(zhàn)的重要載體。

3.3降低學(xué)校內(nèi)部運營風險，提升資金使用效益的需要

高職院校作為行政事業(yè)單位體系內(nèi)的特殊行業(yè)，其業(yè)務(wù)具有綜合性、復(fù)雜性、涉及面廣、專業(yè)性強等特點。在高職院校的預(yù)算項目中，既涉及中國特色高水平高職院校及專業(yè)群建設(shè)這樣專業(yè)性、針對性強的整體性項目，又涉及新校區(qū)建設(shè)等基本建設(shè)性項目，還有學(xué)生公寓家具采購、信息化建設(shè)等各類一般性項目，但高職院校辦學(xué)經(jīng)費來源主要依靠財政生均撥款及教育收費收入，收入總量小、渠道窄，因此，如何根據(jù)學(xué)校中長期發(fā)展目標，合理安排預(yù)算資金，保障重點項目優(yōu)先得到資金支持，預(yù)算資金使用效益最大化，是目前高職院校的迫切需求。

4下一步推進預(yù)算績效內(nèi)控一體化的思考與打算

4.1內(nèi)控一體化整體模式設(shè)計

（1）優(yōu)化學(xué)校組織架構(gòu)，消除部門間信息壁壘。高職院校應(yīng)組建具有預(yù)算項目決策權(quán)的預(yù)算項目管理委員會，領(lǐng)導(dǎo)、決策和協(xié)調(diào)預(yù)算項目申報與執(zhí)行。在預(yù)算編制前期，預(yù)算項目管理委員會應(yīng)該依據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃及申報項目可行性報告，準入下一年可申報預(yù)算項目，同時負責監(jiān)控預(yù)算項目運行及問題協(xié)調(diào)，及時排阻，并負責預(yù)算項目后期績效評價成果運用，以期消除部門溝通壁壘，提高預(yù)算項目運行效率與資金使用效益。

（2）深入業(yè)財融合，努力打造財務(wù)“走出去”，業(yè)務(wù)“融進來”協(xié)作模式。業(yè)財融合首先要克服的就是部門之間的業(yè)務(wù)壁壘，從組織職能上進行變革。財務(wù)人員要一改以往只坐辦公室辦公的模式，積極了解并深入?yún)⑴c業(yè)務(wù)部門的建設(shè)項目，對業(yè)務(wù)部門建設(shè)項目資金預(yù)算與支出提出專業(yè)指導(dǎo)，從而提升預(yù)算資金使用效益；業(yè)務(wù)部門在項目籌劃初期要主動征求財務(wù)模塊意見，合理申報項目年度預(yù)算資金，項目實施工程中遇到突發(fā)狀況導(dǎo)致項目進展受阻時，要積極與財務(wù)部門溝通，以尋求最佳解決方案，實現(xiàn)部門之間的協(xié)同效應(yīng)。

（3）依托項目庫管理平臺，構(gòu)建項目執(zhí)行預(yù)警機。項目執(zhí)行過程是項目實現(xiàn)績效目標的舉措，是對項目績效目標實現(xiàn)的最重要的監(jiān)督環(huán)節(jié)，因此，設(shè)計一套科學(xué)合理的項目庫管理模式既是達成績效目標的迫切需求，又是實現(xiàn)內(nèi)部控制一體化的必要保證。在建立項目庫管理平臺時，高職院校既要結(jié)合自身特有的組織架構(gòu)及業(yè)務(wù)特征，又要兼顧上級主管部門的監(jiān)管要求。就業(yè)務(wù)性質(zhì)而言，高職院校既包含常規(guī)的教學(xué)專項、科研項目、設(shè)備購置專項、基本建設(shè)等一般專項，又包含諸如“中國特色高水平高職院校和專業(yè)建設(shè)計劃”等國家級或省級特定建設(shè)項目，一般專項涉及的子項目任務(wù)往往層級較簡單或者具有通用模板借鑒性，而國家級或省級特定建設(shè)項目通常具備資金成本投入較大，涉及部門較廣、建設(shè)周期較長、建設(shè)內(nèi)容體系龐大等特征，這就要求在構(gòu)建項目庫管理平臺時，要充分考慮一般專項或者特定項目的建設(shè)需求，構(gòu)建不同的子項目任務(wù)架構(gòu)，并合理地分配各個子任務(wù)占整個項目的比率權(quán)重，在執(zhí)行過程中，由各個子任務(wù)責任主體待完成任務(wù)后實時更新項目完成度。與此同時，項目庫管理平臺要與財務(wù)報賬系統(tǒng)相通，保證各預(yù)算項目財務(wù)支出情況與項目庫管理平臺資金執(zhí)行進度同步，當業(yè)務(wù)執(zhí)行進度與資金支出進度偏差超過一定比率時，系統(tǒng)要自動進入預(yù)警模式，從而責令項目執(zhí)行主體進行偏差原因分析，并提交必要的改進舉措，充分發(fā)揮項目庫管理平臺內(nèi)部風險管理與控制效能，從而真正實現(xiàn)以預(yù)算項目績效目標為導(dǎo)向的內(nèi)部控制一體化目標。項目入庫管理及監(jiān)控模式參考如表1。

（4）健全項目績效目標考核體系，完善個人考評機制。構(gòu)建完整的項目績效目標考核體系是項目申報及實施的關(guān)鍵所在，將項目預(yù)算資金績效目標與業(yè)務(wù)績效指標統(tǒng)一起來，實時監(jiān)控項目進展及配套資金支出情況，適時清理低績效項目，及時修正與調(diào)整預(yù)算資金分配，真正發(fā)揮財務(wù)對業(yè)務(wù)的驅(qū)動功效。預(yù)算項目績效考核不僅僅應(yīng)該包含業(yè)務(wù)層面指標，也應(yīng)在納入社會效益、可持續(xù)影響指標的同時，遵循成本效益原則，將資金效益最大化，堅決杜絕項目申報及實施期間，財務(wù)不參與，后期項目驗收時財務(wù)指標“臨時抱佛腳”的現(xiàn)象。

建立健全個人考評機制，將預(yù)算項目績效考核落實到各個部門及人員，直接與職稱晉級及績效發(fā)放掛鉤，從而激發(fā)全員參與意愿，在提高資金的使用效益的同時，更好地完成項目建設(shè)及職業(yè)院校轉(zhuǎn)型升級任務(wù)，最后實現(xiàn)個人價值與院校綜合實力的同步提升。

4.2構(gòu)建預(yù)算資金收縮型管理模式，提升預(yù)算編制流程科學(xué)性

我國預(yù)算流程目前采用的是“二上二下”的管理模式，每年7-8月份開始單位基礎(chǔ)信息更新及預(yù)算項目入庫，10月份提交“一上”，12月提交“二上”。一方面，預(yù)算資金收縮型管理模式要求高職院校在每年的10月初就開始清查當年度剩余預(yù)支出資金規(guī)模，重點盤查重點項目進展情況、政府采購項目進展情況、基本建設(shè)項目進展情況、人員支出計劃等，從而較為準確地預(yù)計當年度還需支出資金情況。另一方面，在預(yù)計當年度剩余預(yù)支出資金規(guī)模的同時，參照預(yù)算年度招生情況、學(xué)校下年度創(chuàng)收規(guī)劃等，合理預(yù)計預(yù)算年度收入情況，從而合理預(yù)計預(yù)算年度可支配資金情況。

在盤清預(yù)算年度可支配資金情況后，在10月份提交“一上”預(yù)算前，高職院校管理層可根據(jù)項目庫當年項目入庫申報及可行性評審情況，結(jié)合預(yù)算年度學(xué)校發(fā)展工作規(guī)劃，將項目去“一般化”后，合理安排預(yù)算資金。待“一下”批復(fù)后，根據(jù)資金安排情況，壓縮公用運轉(zhuǎn)經(jīng)費，合理安排人員支出，編報“二上”。

基于績效目標導(dǎo)向的高職院校內(nèi)控一體化建設(shè)實踐能夠提升高職院校預(yù)算管理水平和資金使用效益，有效防范學(xué)校財務(wù)風險。隨著近幾年高職院校自身規(guī)模的不斷擴大，以及上級主管單位的監(jiān)管需求，傳統(tǒng)的預(yù)算績效及內(nèi)控管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)時代的發(fā)展需求，構(gòu)建集項目管理、預(yù)算、核算、決算與績效評價于一體的預(yù)算管理系統(tǒng)勢在必行。高職院校應(yīng)結(jié)合自身實際，以財政預(yù)算一體化系統(tǒng)構(gòu)建為契機，制定科學(xué)可行的實施方案，遵循成本效益原則，加強預(yù)算管理的配套信息化建設(shè)，以績效目標為導(dǎo)向，落實預(yù)算主體責任，監(jiān)督與激勵并行，推進全程、全方位、全覆蓋的預(yù)算一體化信息建設(shè)，從而提升高職院校內(nèi)部控制管理水平。

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