應用“未來思維”進行科學決策的國際經(jīng)驗與啟示

洪劍濤，曾露玲（.廈門海事局，福建 廈門 3606；.集美大學，福建 廈門 360）

對充滿不確定性的未來進行探索和預見，是政府部門進行科學決策的基礎和前提。為加快推進交通強國建設，實現(xiàn)海事高質(zhì)量發(fā)展，2022年交通運輸部海事局在《交通運輸部海事局關于加強海事戰(zhàn)略研究工作的意見》（海宣傳〔2022〕2號）中，明確提出加強頂層設計和前瞻性思考的工作原則。國際海事組織（IMO）也基于前瞻性思考，在《2021—2030年能力建設十年戰(zhàn)略》中提出了組織發(fā)展的愿景與特別戰(zhàn)略重點領域。

未來思維作為一種決策理論，日漸成熟、完善，已成為部分國際組織和國外眾多政府部門政策制定的重要依據(jù)。與中國的政策制定理論相比，二者具有相同的理念和目標，但在實現(xiàn)路徑中，未來思維基于更大范圍的實踐，已形成比較系統(tǒng)的方法論和工具組合。另外，這一理論正在被引入國際多邊會議的議事內(nèi)容，因此，加深對其了解并加以應用，有利于進一步提高中國國際事務參與能力，提升海事系統(tǒng)的決策水平。

一、未來思維概述

未來思維，是一種用于戰(zhàn)略發(fā)展、設計和規(guī)劃的理論和方法，是對未來問題的系統(tǒng)性和批判性審查[1]。它強調(diào)通過了解影響政策規(guī)劃領域未來發(fā)展的長期問題及挑戰(zhàn)，幫助確定議程的戰(zhàn)略重點，探索政策制定對發(fā)展的影響，并形成政策建議。它提供了一套研究方法和建模工具，幫助決策者在復雜環(huán)境和分散領域中獲取可靠信息，進行戰(zhàn)略性思考，為政府決策和遠期規(guī)劃的形成提供具體研究路徑和科學依據(jù)。未來思維的主要理念包括：

（一）預見（Foresight）但不預測（Predict）未來[2]。研究對象是多樣化且不確定的未來場景，不追尋肯定或正確的唯一答案和后果[3]。

（二）識別弱信號（weak signals）[4]。有別于提煉和挖掘現(xiàn)有大量信息的預測方法，未來思維更關注科學研究領域或社會實踐中出現(xiàn)的尚未引起廣泛關注的信息。

（三）專注更遠的未來。未來思維關注的是中長期變化，但沒有具體時間跨度限定。根據(jù)研究方向或參考條件，可能是15～20年的預見，也可能是50～60年[5]。

（四）運用系統(tǒng)化視角。不僅要考慮與所定政策直接相關的因素，而且要考慮未來可能影響國內(nèi)外關系的更宏觀的因素。

（五）尋求廣泛參與。不確定的未來場景，需要多層級、多部門、多群體的共同構建與分析，在不確定性中尋找更多可能性。

未來思維，目前已發(fā)展成為獨立的學科，除了成為國家層面的戰(zhàn)略決策思維范式，也推廣應用于行業(yè)規(guī)劃和企業(yè)經(jīng)營策略選擇等領域，并逐漸被認為是個人素養(yǎng)的組成部分。

二、未來思維技術和工具

未來思維指導下的政策制定過程一般可分為五個階段：定義目標—信號監(jiān)測—深入洞察—形成戰(zhàn)略—付諸行動。根據(jù)不同的研究階段和目的，運用不同的工具組合。隨著政策研究項目的豐富，研究人員已經(jīng)發(fā)展出30多種研究工具。其中使用較為廣泛的有：

（一）地平線掃描

地平線掃描（Horizon Scanning）是對處在現(xiàn)行思維和規(guī)劃中的潛在威脅、機會和某種未來可能性的系統(tǒng)化檢驗。這是尋找政策和戰(zhàn)略環(huán)境變化中潛在的重要因素早期跡象的過程[6]，是整個政策制定的起點。該技術起源于20世紀60年代的美國商業(yè)活動研究，并在20世紀末被荷蘭、瑞典拓展至公共政策領域[7]。國內(nèi)情報學科方向已有學者關注并詳細梳理了這一技術的發(fā)展與應用[8]。

（二）未來之輪

未來之輪（Futures Wheel）是一種結(jié)構化的頭腦風暴，能夠幫助參與者構想重要趨勢或事件可能對政策領域產(chǎn)生的影響。該工具由杰羅姆·格倫（Jerome Glenn）在20世紀60年代末開發(fā)，使用創(chuàng)造性和邏輯性思維來構建可能的結(jié)果。

（三）場景描繪

場景描繪（Scenarios）描述的是未來外部環(huán)境可能發(fā)展的各種方式。每個場景都探討了不同的條件是如何支持或阻礙政策的執(zhí)行和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)的。

（四）風洞測試

風洞測試（Windtunnelling）也稱為政策壓力測試（Policy Stress-testing），是在一組場景下測試不同政策方案的穩(wěn)健性的方法，以了解這些政策方案在應對外部條件下是否經(jīng)得起檢驗。

（五）分層因果分析

分層因果分析（Causal Layered Analysis）構建文字表象、系統(tǒng)性原因、世界觀和隱喻四個維度的分析層次，從表面逐漸深入，用于探索政策領域的深層結(jié)構和確定如何協(xié)調(diào)政策反應以實現(xiàn)預期結(jié)果。

（六）其他

回溯法（Backcasting）、驅(qū)動圖譜（Driver Mapping）、不確定因素軸心法（Axes of Uncertainty）、七問法（Seven Questions）、假設測試（Assumption Testing）、德爾菲法（Delphi）、路線圖（Roadmapping）等方法，也經(jīng)常作為組合工具綜合應用于政策制定過程中。

各種工具和技術的開發(fā)，旨在幫助政策制定者確定變化的驅(qū)動因素，探索它們可能的結(jié)合方式以及改變未來政策環(huán)境的各種方式，并考慮什么是最佳政策反應。

三、應用案例介紹

（一）英國

英國對于未來思維理論和技術的研究開展較早，并已長期融入到政府政策制定的流程當中。英國政府科學辦公室（Government office for science, GOS）是英國政府的決策支持部門，通過未來研究，開展地平線掃描和預見工作，向首相和內(nèi)閣成員提供建議，以確保政府在具備充分的科學證據(jù)和前瞻思維的基礎之上進行決策。該部門設有專門的研究小組和地平線掃描團隊（Horizon Scanning Programme Team, HSPT），已持續(xù)開展了20多年的研究，形成體系化的研究方法和相應工具，同時向其他政府部門提供培訓和技術支持。

英國交通運輸部的《海事2050戰(zhàn)略》規(guī)劃，即采用GOS的未來思維技術和人員支持，通過地平線掃描和未來之輪，界定了貿(mào)易、基礎設施、環(huán)境、人員和安全方面的重要議題；通過場景描繪和風洞測試，分析了全球化程度高低和技術吸收率不同的四種場景和相應影響；采用路線圖法制定了不同未來的發(fā)展策略選擇，最終形成英國未來30年的海運發(fā)展方向與指導。

（二）新西蘭

未來思維也是新西蘭政府部門制定政策的必備工具。有別于英國行政部門內(nèi)設研究機構的做法，新西蘭未來思維的研究和技術應用，主要由獨立公司參與運作。麥吉尼斯研究所（McGuinness Institute）作為新西蘭政府智庫，主持“2058項目”戰(zhàn)略規(guī)劃，該項目以促進政府部門綜合性長期思維、領導力和能力建設為目的，以便新西蘭能夠有效地尋求和創(chuàng)造機會，同時探索和管理未來風險。該研究所通過系統(tǒng)回顧新西蘭政府的主要政策和規(guī)劃，從過去的經(jīng)驗中吸取教訓，形成有效的研究方案和技術工具，進而明確和推動未來的研究領域[3]。該研究所還與各級政府部門、國際組織和非政府組織合作，為其提供技術支持和咨詢建議，協(xié)助制定有助于社會發(fā)展的長期政策。

2020年生效的《公共服務法案》，也對所有行政部門提出一項新的要求，即至少每3年制定并公開發(fā)布《長期洞察簡報（Long-term Insights Briefings）》。該簡報并不是政府政策說明，而是部門對于所服務領域的未來思考，用于向公眾展示決策方向，以便公眾更多參與和討論，促進作出更符合國家利益的政策決定。為了支持相關部門完成這一任務，新西蘭總理與內(nèi)閣部（Department of the Prime Minister and Cabinet）編制相應指南，為部門行政長官和簡報編寫人員分別提供不同版本的程序解釋、技術說明和進程控制建議，以形成較為統(tǒng)一的執(zhí)行標準。遵循未來思維指南，新西蘭海事安全監(jiān)督委員會（Maritime Security Oversight Committee, MSOC）基于地平線掃描的信息，于2020年制定了新西蘭的《海事安全戰(zhàn)略》，對未來的職能定位和發(fā)展方向進行闡述。報告強調(diào)了建立跨部門、具有領導性的海事安全策略機構，以期形成足夠的政策協(xié)調(diào)、評估、溝通和活動計劃的能力。

（三）新加坡

運用未來思維進行遠期預見，也是新加坡總理辦公室的主要工作內(nèi)容，下設的戰(zhàn)略集團部、公共服務司、國家安全協(xié)調(diào)秘書處等部門均有相應研究團隊開展此項工作。

隸屬于戰(zhàn)略集團部的戰(zhàn)略未來中心（Centre for Strategic Futures，CSF）成立于2009年，繼承早期政府情景規(guī)劃工作，目前主要通過發(fā)展戰(zhàn)略預見和風險管理的理論和應用工具來強化政府部門的研究能力，對未來趨勢進行洞察，形成決策參考。CSF通過開發(fā)培訓課程和研討會的形式，向新加坡的公務員介紹政府未來展望工作的相關技能和工具，共享和推廣CSF開發(fā)的研究工具“情景規(guī)劃Plus”（SP+）。該中心每隔3～5年編制報告《驅(qū)動未來》探索影響未來20年的關鍵因素，提供對于未來的思考和發(fā)展選擇，是新加坡戰(zhàn)略研究的重要參考。2021年的年度報告《預見》重點分析了新冠肺炎疫情的影響，關注點非常廣泛，除了常規(guī)的國際關系、國家治理、科技和經(jīng)濟發(fā)展等，還涉及民眾心理變化、勞動技能斷層、新弱勢群體等社會性問題。同時，未來思維研究在新冠肺炎疫情中所發(fā)揮的作用和面臨的問題也有相應闡述、經(jīng)驗總結(jié)和改進建議。

新加坡國際海事中心（International Maritime Centre, IMC）2017年向政府提交了名為《IMC 2030》的海事戰(zhàn)略審查報告，圍繞互聯(lián)互通、創(chuàng)新和人才，提出發(fā)展路徑以推動新加坡海事局成為全球性的海事樞紐。在新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，新加坡海事局重新審視了海事領域的發(fā)展變化，主要涉及數(shù)字化、脫碳減排和貿(mào)易方面的影響，但對于長期戰(zhàn)略規(guī)劃有何調(diào)整，還有待于持續(xù)跟蹤。

（四）歐盟

未來思維和預見（Foresight）在歐盟政策制定的過程中具有極為重要的作用。預見能力中心（Competence Centre on Foresight）是歐盟政策支持機構，應用未來思維相關技術，支持歐盟戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展。開發(fā)相關技術工具和培訓課程，如大趨勢中心（The Megatrends Hub）、DLT4GOOD掃描 （DLT4Good Scanning）、遷移討論工具箱（Migration Discussion Toolkit）等，發(fā)展內(nèi)部組織的預見能力。

此外，“地平線歐洲”項目，也是歐盟研究和創(chuàng)新領域的重點戰(zhàn)略計劃，涵蓋了民間應用和國防研發(fā)等眾多細分領域的大規(guī)模地平線掃描和戰(zhàn)略制定。

四、啟示與建議

未來思維，包括預見能力，在國外政府部門和國際組織的實踐應用中，除了政策研究的長期性之外，還表現(xiàn)出一些共同特點，如開發(fā)適合于本組織的應用工具和技術指導、深度融合于各級行政部門、社會參與度高等。通過分析研究相關案例，得到以下幾點啟發(fā)以服務海事領域戰(zhàn)略發(fā)展：

（一）結(jié)合海事戰(zhàn)略研究工作，激發(fā)頂層設計思路

海事戰(zhàn)略研究工作是全面貫徹和響應國家重大戰(zhàn)略，服務海事系統(tǒng)未來發(fā)展的重要工作。未來思維的各種工具順應了國家戰(zhàn)略部署“自上而下、層層遞進”的特點。特別是在頂層設計階段，通過未來思維輔助決策可以加強政策制定的準確性，提前預估政策執(zhí)行的可操作性。通過借鑒主要航運國家戰(zhàn)略規(guī)劃的制定程序、政策邏輯和實現(xiàn)路徑，為中國海事頂層政策制定提供理論參考。

（二）評估現(xiàn)有工作方式，提升海事部門工作效率

作為一種模塊化客觀評估工具，利用未來思維的回溯法（Backcasting）可以直觀回溯各層級工作職能，協(xié)助上級機關合理制定工作指標，體現(xiàn)海事核心工作目標，實現(xiàn)全過程評估，避免出現(xiàn)政策傳達不到位、執(zhí)行不到位。同時，回溯法可以在各層級傳達工作指標時提供清晰脈絡，防止政令斷層。通過持續(xù)評估回顧，可以梳理出各項工作難點和重點，為各項資源分配提供參考。

（三）機制化各部門運轉(zhuǎn)，避免人員流動影響

在開展日常工作時，各部門、各崗位人員時常存在交流更替，在工作交接時容易出現(xiàn)無從下手的情況。未來思維可將前期工作要求系統(tǒng)化、書面化，形成具有指導意義的工作指南，在前端將預見轉(zhuǎn)化成實踐，有助于維持工作思路的穩(wěn)定性和延續(xù)性，減少人員或組織變動造成的人員斷層和工作中斷產(chǎn)生的影響。

（四）提供政策執(zhí)行壓力評估，避免政策發(fā)布出現(xiàn)“反效果”

在近年來的全球抗疫過程中，出現(xiàn)了許多“烏龍”政策，引發(fā)惡劣的社會影響。未來思維的風洞測試（Windtunnelling）工具即是為了避免這樣的情形，無論是政策發(fā)布或是內(nèi)部工作指標的制定，提前通過風洞測試開展沙盤模擬研究，進行政策壓力測試以評估其發(fā)布后的影響，預估工作人員、社會大眾的接受程度，能夠在很大程度上減少不合理的政策或指標。

（五）建立長期穩(wěn)定的研究機制，加強跨部門跨學科合作

作為一種基礎理論和方法，未來思維所關注的是遠期的未來，目標是尋求不同的可能性，制定相應的預案和發(fā)展規(guī)劃，成效并非短期可見。因此應堅持長期投入，保持穩(wěn)定的研究機制，同時確保內(nèi)外部信息及時更新和上下級信息互通，以方案的豐富性作為主要評價指標，接受有風險的未來方案，而不是以預測的準確性來衡量研究成果的成效。未來場景的刻畫，需要更多學科和行業(yè)來共同參與。海事領域涉及部門廣泛，跳出固有思維，借助信息化、數(shù)字化工具，建立簡潔高效的多方聯(lián)絡機制，進行定期的交流和反饋，吸收不同學科或行業(yè)的特點和發(fā)展動態(tài)，有助于提升政策推行效果。

目前政策研究工作主要集中于專職的政策研究室和高層決策者，而政策執(zhí)行者對決策過程和方法論則較為陌生，科學決策經(jīng)驗和過程應適當精煉后，向中層和基層部門進行推廣，以提高政策理解的準確性和執(zhí)行過程的有效性?；鶎硬块T的工作環(huán)境，是產(chǎn)生大量早期弱信號的區(qū)域，通過詳細而明確的應用指南，還可以提升基層工作人員的未來思維能力，增強對環(huán)境信號和發(fā)展態(tài)勢感知的敏銳程度，形成系統(tǒng)化向上的工作建議，豐富高層決策信息庫。