新《海安法》涉及海事管理機構(gòu)的條款解讀

郝紅乾，程小波（楊浦海事局，上海 楊浦 200090）

一、引言

83版《海安法》施行以來，有效穩(wěn)定了海上交通安全形勢，促進了我國海運業(yè)的發(fā)展。然而，“隨著國際海事新條約的出臺以及海上交通安全形勢新問題、新情況的出現(xiàn)，目前《海安法》已不能適應(yīng)海上交通安全管理和海洋權(quán)益維護的新需要以及依法治國的新要求，迫切需要進行修訂”[1]。因此，原交通部自2002年開始啟動修訂。經(jīng)過近20年深入研究論證、反復(fù)征求意見、多次修改完善， 2021年4月29日，十三屆人大常委會第二十八次會議表決通過了《海上交通安全法（修訂草案）》[2]。

新《海安法》共10章122條，18 000余字，相比83版《海安法》增加69條、14 500余字，增加了船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置、海上交通資源規(guī)劃等 8 項全新法律制度，進一步充實完善 6 項法律制度。新《海安法》凝聚了無數(shù)法治工作者以及海事人的心血，也拉開了海事發(fā)展新階段的序幕。

二、新《海安法》對海事管理機構(gòu)產(chǎn)生的影響

新《海安法》建立健全了新的海上交通安全監(jiān)管體系、完善了海事執(zhí)法條件和程序、規(guī)范了海上執(zhí)法行為，并且明確與海警機構(gòu)等其他海上執(zhí)法機關(guān)建立有效的銜接制度[3]，這將對促進海事管理機構(gòu)轉(zhuǎn)變海上交通執(zhí)法監(jiān)管方式、轉(zhuǎn)變安全管理理念、提升我國海事管理與國際海事管理對接水平產(chǎn)生深遠影響。

（一）深化"簡政放權(quán)”，推動落實國務(wù)院“放管服”改革要求

為落實黨的十八大提出的簡政放權(quán)改革和便民高效的要求，2016年對83版《海安法》進行過一次“微調(diào)”，取消了船舶進出港簽證制度，改為報告制。這種便民利企、服務(wù)行業(yè)的理念，在此后的《海安法》修訂過程中也得以繼承和發(fā)揚。從單一“管制型”海上交通安全管理，到落實“放管服”改革要求[4]，傾力構(gòu)建營商環(huán)境新局面，現(xiàn)代海上交通安全管理越來越注重管理的公益性要求，在有效管控的同時充分發(fā)揮社會公共服務(wù)功能，這些在新《海安法》中均有體現(xiàn)。

新《海安法》第9條第2款明確了船檢機構(gòu)的設(shè)立“由交通主管部門批準”調(diào)整為“經(jīng)海事許可”。第2章第44條對應(yīng)了83版《海安法》第15條和第22條第1款的規(guī)定，一是明確了船舶不得違反規(guī)定進入或者穿越禁航區(qū)，主管機關(guān)不再有特別許可的權(quán)力；二是明確了船舶進出報告區(qū)要向海事管理機構(gòu)報告；三是對禁止從事養(yǎng)殖、種植、捕撈的范圍進行了調(diào)整。

此外，對通過嚴格執(zhí)行現(xiàn)有管理手段和措施能夠解決或者通過技術(shù)標準、管理規(guī)范能夠有效管理的事項等不再設(shè)定為許可事項，取消了大型設(shè)施、移動式平臺、超限物體水上拖帶審批等許可，有助于減輕企業(yè)負擔(dān)，保護企業(yè)合法權(quán)益[5]。

（二）完善制度設(shè)計，進一步明確海事管理機構(gòu)應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)

83版《海安法》以及《海安法（2016修正）》關(guān)于海上交通安全管理的規(guī)定較為原則，制度內(nèi)容也較為概括，在具體監(jiān)管和執(zhí)法時出現(xiàn)了法律依據(jù)不夠明確、制度規(guī)定不夠具體、監(jiān)管措施難以落實等問題，新《海安法》在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完善制度設(shè)計，明確了海事管理機構(gòu)等政府部門在服務(wù)航運企業(yè)、保障海上交通安全方面的相關(guān)職責(zé)，立法技術(shù)更加精細，法律規(guī)定更為科學(xué)，法律責(zé)任更加清晰[5]，增強了監(jiān)管措施的針對性和實效性。

新《海安法》第47條第3款為新增條款，明確了超長、超高、超寬的船舶或者操縱能力受到限制的船舶進出港口、港外裝卸站可能影響海上交通安全的，海事管理機構(gòu)有對船舶進出港安全條件進行核查的職責(zé)。

第51條關(guān)于礙航物的清除規(guī)定，由《海安法（2016修正）》第40條中的“主管機關(guān)有權(quán)采取措施強制打撈清除”調(diào)整為“海事管理機構(gòu)應(yīng)當組織設(shè)置標志、打撈或者采取相應(yīng)措施”，不僅增加了礙航物的所有人、經(jīng)營人或者管理人設(shè)置警示標志，并向海事管理機構(gòu)報告礙航物情況的義務(wù)；同時明確了對不能確定礙航物的所有人、經(jīng)營人或者管理人的礙航物，海事管理機構(gòu)有組織設(shè)置標志、打撈或者采取相應(yīng)措施的義務(wù)。當海上發(fā)生碰撞、溢油等事故后，污染海域的清理可能涉及航道的調(diào)整與劃定，海事管理機構(gòu)需要對影響海上交通安全的情況及時發(fā)布航行通告，必要時應(yīng)當行使港口國監(jiān)督職能。

（三）理清權(quán)責(zé)關(guān)系，打造共建共治共享新格局

為發(fā)揮多重國家戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢，聚力打造共享共治新格局，新《海安法》不僅理清了海事管理機構(gòu)與人力資源、漁業(yè)漁政、海洋資源等部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，也明確了應(yīng)深化與海警、公安、交委、漁政、海關(guān)、海事法院等部門的協(xié)作，構(gòu)建共建、共治、共享的水上治理新格局。

一直以來，海上交通功能區(qū)的劃定權(quán)責(zé)不夠清晰，第3章第19條第2款明確規(guī)定海事管理機構(gòu)根據(jù)需要劃定、調(diào)整并及時公布船舶定線區(qū)等海上交通功能區(qū)域，但事權(quán)層級在規(guī)范中不明確，如是否仍需要上級批準等。同時與漁業(yè)漁政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、軍事管理等部門之間的權(quán)責(zé)更加清晰。

第4章第46條一是將“港口”的表述調(diào)整為“口岸”，明確主管機關(guān)為海事管理機構(gòu)及其他口岸查驗機構(gòu)，增加申請許可要求和辦結(jié)期限；二是新增外國籍船舶臨時進入非對外開放水域的規(guī)定；三是增加國內(nèi)航行船舶進出港外裝卸站報告的規(guī)定，明確向海事管理機構(gòu)報告。第14條第2款為新增條款，規(guī)定了海事管理機構(gòu)應(yīng)當商人力資源社會保障行政部門，按照各自職責(zé)對申請人及其船舶是否符合申請海事勞工證書規(guī)定條件進行審核。在事故調(diào)查方面，新《海安法》第82條第3款作為修訂條款，明確了事故調(diào)查組的構(gòu)成，明確指出若事故涉及執(zhí)行軍事運輸任務(wù)的，應(yīng)會同軍事機關(guān)共同調(diào)查；事故涉及漁業(yè)船舶的，漁業(yè)漁政主管部門、海警機構(gòu)參與調(diào)查。

（四）優(yōu)化海上交通條件，提高安全保障水平

新《海安法》從優(yōu)化海上交通環(huán)境著手，落實“國家依法保障交通用?！钡脑瓌t，新增海上交通資源規(guī)劃制度，明確由國務(wù)院交通運輸主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃和管理海上交通資源，促進海上交通資源的合理開發(fā)和有效利用。新《海安法》在完善海事監(jiān)管方式和手段、優(yōu)化航海保障建設(shè)等方面做出重大修改完善[6]，為提高海事執(zhí)法服務(wù)水平、優(yōu)化海上交通條件，提高安全保障水平、提升海上交通安全治理能力營造了良好的法治環(huán)境[4]。

一直以來，海事管理機構(gòu)對危險貨物的運輸監(jiān)管從未放松，而對儲存、轉(zhuǎn)運、裝卸等環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)相對模糊。2015年“天津港危險品儲運倉庫爆炸案”和2020年“貝魯特港口爆炸案”也給主管部門敲響了警鐘，新《海安法》也明確了海事管理機構(gòu)應(yīng)當加強對船舶或海上設(shè)施載運危險品的事前、事中與事后全過程監(jiān)管，這在海上客貨運輸安全第64條與65條進行了明確。

第52條為新增條款，明確了海事管理機構(gòu)可以對海上實施交通管制措施，劃定交通管制區(qū)。對比原有《中華人民共和國海事局水上交通管制管理辦法》，提升了法律效力層級。關(guān)于監(jiān)督管理，第89條為新增條款，其中第1款明確了海事管理機構(gòu)實施監(jiān)督檢查的具體方式，尤其需要注意可采用電子監(jiān)控方式，豐富了海事人員執(zhí)法手段的同時，也為非現(xiàn)場遠程執(zhí)法提供了法律保障；第2款首次在法律層面明確了海事管理機構(gòu)開箱查驗的權(quán)力，將海事執(zhí)法人員開箱查驗手段合法化，同時也提高了海事人員執(zhí)法信心和底氣。第91條擴充完善了海事管理機構(gòu)針對船舶、海上設(shè)施可采取的行政命令及行政強制措施。其中第1款在83版《海安法》第18條基礎(chǔ)上，將“有權(quán)”改為“應(yīng)當”，更加強調(diào)職責(zé)，并增加了責(zé)令立即或者限期改正、限制操作、責(zé)令駛往指定地點等命令內(nèi)容；第2款較原法第19條增加了對無證上船任職的強制措施，增加了對船舶超載的強制減載。

（五）轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理理念，提升公共服務(wù)水平

秉承便民高效、發(fā)揮公共服務(wù)功能原則，新《海安法》的實施為海事管理機構(gòu)提升服務(wù)理念指明了方向，從單一“管制型”海上交通安全管理，到落實“放管服”改革要求，現(xiàn)代海上交通安全管理越來越注重管理的公益性要求，新《海安法》著力優(yōu)化通航環(huán)境，傾力構(gòu)建安全監(jiān)管新局面，在有效管控的同時充分發(fā)揮社會公共服務(wù)功能，海事管理機構(gòu)將提供更多的海上交通安全公共產(chǎn)品。

關(guān)于船舶載運危險貨物進出港口的規(guī)定，第64條第3款為修訂條款，一是明確海事管理機構(gòu)予以許可的，應(yīng)當由海事管理機構(gòu)通報港口行政管理部門，與《中華人民共和國港口法》的有關(guān)規(guī)定保持一致；二是對于定期申報的審批時限由原來的7日縮減為5個工作日。第65條明確過駁作業(yè)相關(guān)規(guī)定，在《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》有涉及過駁作業(yè)相關(guān)要求，在本法中審批時間由7天改為5個工作日。另外，對于部分海事行政審批期限的壓縮，在第14、46、85條中也有所體現(xiàn)。第87條為新增條款，該條款從法律層面新增了海事管理機構(gòu)對海事聲明簽注申請應(yīng)當提供簽注服務(wù)的義務(wù)性規(guī)定。

新增關(guān)于提供安全信息服務(wù)的條款第3章第29條，一是明確了海事管理機構(gòu)應(yīng)當向船舶、海上設(shè)施播發(fā)海上交通安全信息；二是明確了船舶、海上設(shè)施在定線區(qū)、交通管制區(qū)或者通航船舶密集的區(qū)域航行、停泊、作業(yè)時，海事管理機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)其請求提供相應(yīng)的安全信息服務(wù)。

（六）契合國際公約規(guī)定，賦予海事管理機構(gòu)維護國家主權(quán)新職責(zé)

港口國監(jiān)督也稱港口國控制，是指海事管理機構(gòu)依照我國法律以及加入的國際條約對停靠我國港口的外國籍船舶、海上設(shè)施實施監(jiān)督檢查。海事管理機構(gòu)是我國行使港口國管轄的主要部門，因此在《海安法》中對港口國管轄條款進行擴充完善，新增了港口國監(jiān)督內(nèi)容。目前全球航運中選擇“方便旗”的船舶不在少數(shù)，其船旗國出于經(jīng)濟發(fā)展、增加稅收等因素考慮往往對船舶安全監(jiān)管不夠嚴格，港口國監(jiān)督很大程度上肩負起了發(fā)現(xiàn)船舶技術(shù)缺陷等違法行為，維護海上交通安全的使命。通過港口國監(jiān)督發(fā)現(xiàn)違法行為也為港口國管轄創(chuàng)造了條件。這一規(guī)定明確了我國海事管理機構(gòu)執(zhí)行港口國監(jiān)督的法律依據(jù)[3]。

新《海安法》完全符合《聯(lián)合國海洋法公約》和國際海事相關(guān)國際公約規(guī)定[7]。新法出臺后，美、澳等國頗為關(guān)注，如：“要求外籍特定船舶，包括潛水器、核動力船舶等其他可能危及我國交通安全的船舶，進出中國領(lǐng)海時應(yīng)當向海事管理機構(gòu)報告。”第4章第54條和第8章第92條為新增條款，一是明確了特定類型的外國籍船舶在滿足特定條件下進出我國領(lǐng)海應(yīng)當向海事管理機構(gòu)報告的法定義務(wù)；二是從法律層面明確了海事管理機構(gòu)對外國籍船舶存在可能威脅安全或者違反法律法規(guī)時責(zé)令離開或行使緊追權(quán)的執(zhí)法手段。第55條第2款為修訂條款，對外國籍船舶因緊急情況進入我國內(nèi)水的情況，明確應(yīng)向海事管理機構(gòu)報告，接收海事管理機構(gòu)的指令和監(jiān)督。海事管理機構(gòu)應(yīng)當將相關(guān)情況向管轄海域口岸部門通報。

《聯(lián)合國海洋法公約》第21條規(guī)定，沿海國可依公約規(guī)定和其他國際法規(guī)則，自行制定關(guān)于無害通過的法律和規(guī)章，其中就包括涉及航行安全及海上交通管理的事項，無害通過領(lǐng)海的外國船舶應(yīng)遵守所有這種法律規(guī)章和相關(guān)國際規(guī)章。第53條為新增條款，本條從法律層面明確了海事管理機構(gòu)有聯(lián)合有關(guān)主管部門防止和制止外國籍船舶在領(lǐng)海非無害通過的權(quán)利和義務(wù)。但目前缺乏對領(lǐng)海水域日常管轄的手段和發(fā)現(xiàn)外國籍船舶非無害通過時可采取措施的種類、程序、聯(lián)合行動機制。

對于我國已經(jīng)批準加入的國際公約和目前通行的國際習(xí)慣法，新《海安法》進行了恰當?shù)膰鴥?nèi)法轉(zhuǎn)化，為維護我國海上交通安全提供了內(nèi)容具體明確、可操作性強、具備國際海洋法治視野的監(jiān)管方案。

三、建議進一步明確的幾個問題

新《海安法》確立了海事管理機構(gòu)在海上交通安全管理工作中的核心地位。依據(jù)“法無授權(quán)即禁止”的原則，之前海事管理機構(gòu)開箱查驗、強制減載等未免存在爭議，現(xiàn)如今新法一方面保護了海事執(zhí)法者，另一方面也從法律層面明確了海事管理機構(gòu)權(quán)力來源。

（一）特定條件下進出我國領(lǐng)海

海上交通安全作為總體國家安全觀的重要組成部分，海事管理機構(gòu)在領(lǐng)海范圍內(nèi)通過對外國籍船舶的海上交通安全管理維護國家主權(quán)，在專屬經(jīng)濟區(qū)水域通過對船舶海洋環(huán)境污染的管轄體現(xiàn)維權(quán)，在公海通過船旗國管轄以及普遍管轄行使維權(quán)職能。新《海安法》明確了特定類型的外國籍船舶在滿足特定條件下進出我國領(lǐng)海應(yīng)當向海事管理機構(gòu)報告的法定義務(wù)。建議海事管理機構(gòu)進一步明確：（1）該種類型報告的方式、所需材料、是否同意的判斷標準、審批的層級等內(nèi)容；（2）需明確特定船舶通過領(lǐng)海需持有的證書類型、需采取的具體防范措施；（3）需明確海事管理機構(gòu)對特定船舶是否符合條件的核實監(jiān)督方式和指令內(nèi)容。

（二）因緊急情況進入我國內(nèi)水

對于外國籍船舶因緊急情況進入我國內(nèi)水的情況，明確應(yīng)向海事管理機構(gòu)報告，接收海事管理機構(gòu)的指令和監(jiān)督。海事管理機構(gòu)應(yīng)當將相關(guān)情況向管轄海域口岸部門通報。因此，建議下一步一是需明確緊急報告的渠道、方式，以及進入后補報的要求；二是需建立對未經(jīng)口岸許可的外國籍船舶緊急進入內(nèi)水信息通報的機制。

（三）事故調(diào)查組的構(gòu)成

對于事故調(diào)查組的構(gòu)成，明確事故涉及執(zhí)行軍事運輸任務(wù)的，應(yīng)會同軍事機關(guān)調(diào)查；事故涉及漁業(yè)船舶的，漁業(yè)漁政主管部門、海警機構(gòu)參與調(diào)查。建議下一步對相關(guān)情形的事故調(diào)查主體作調(diào)整，同時增加制定聯(lián)合調(diào)查的程序規(guī)定。

四、結(jié)語

新《海安法》的實施對海事管理機構(gòu)產(chǎn)生了重大影響，新法適當減少了行政許可和非許可審批項目，嚴格控制行政許可事項，強化事前事中事后監(jiān)管，不斷改進服務(wù)機制和監(jiān)管手段，實現(xiàn)了由重事前審批向重事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，我國海上交通安全管理的方式也會因此發(fā)生改變。在管理理念上，新《海安法》更加注重提升公共服務(wù)，這也將加快海事管理機構(gòu)由重監(jiān)管向監(jiān)管與服務(wù)并重的轉(zhuǎn)變步伐，進一步促進海上交通安全管理理念的轉(zhuǎn)變。此外，國際公約管理制度的確立，明確了海事國際公約的地位，也將進一步提升我國海事管理與國際海事管理對接的水平。