財政項目預(yù)算績效管理存在的問題及對策

○山西省林業(yè)和草原局核算中心 楊秀花

預(yù)算績效是預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和效果。2018年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出要建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，更加強調(diào)了績效管理的全面推進、結(jié)果導(dǎo)向及責任約束。全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，是推動黨中央、國務(wù)院重大方針政策落地見效的重要保障。預(yù)算績效管理作為創(chuàng)新預(yù)算管理的重要抓手和關(guān)鍵舉措，在各級部門和單位的執(zhí)行中還存在績效理念未牢固樹立、績效管理基礎(chǔ)不夠扎實、績效評價機制不太完善、績效管理隊伍比較薄弱等問題。

一、 財政項目預(yù)算績效管理存在的主要問題

1.未樹立牢固的預(yù)算績效理念。各部門(單位)是預(yù)算績效管理的責任主體，在實際工作中，雖然財政部門對項目預(yù)算績效管理非常重視，但很多單位對預(yù)算績效管理處于一種完成財政任務(wù)的被動狀態(tài)，主動性差、工作質(zhì)量不高，績效管理理念還未從根本上牢固樹立。一方面，有的單位認為預(yù)算績效管理就是一種形式，沒有太多實質(zhì)內(nèi)容。有的單位認為在全面實施預(yù)算績效管理要求下，預(yù)算項目不分資金大小都實施全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理，并且每個環(huán)節(jié)都需上報相關(guān)資料，這個過程太過繁雜，存在工作不實不細情形。另一方面，單位的年度目標任務(wù)考核都是考核當年的任務(wù)完成情況，對于科研項目、生態(tài)建設(shè)項目等建設(shè)期在一年以上的跨年度項目，對項目的后續(xù)情況、項目整體實施情況關(guān)注較少，項目的整體績效情況未得到應(yīng)有的關(guān)注。

2.績效管理基礎(chǔ)比較薄弱?？冃Ч芾砉ぷ骷壬婕柏攧?wù)又涉及業(yè)務(wù)，管理環(huán)節(jié)包括事前績效評估、績效目標申報、績效目標審核、績效監(jiān)控、績效自評價、績效評價、績效評價結(jié)果反饋和評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要計劃財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門密切配合才能完成?？冃Ч芾砉ぷ鲗I(yè)性、綜合性都很強，但目前各單位大多沒有專門的績效管理機構(gòu)，該項工作幾乎全部落到單位計劃財務(wù)部門。在部分單位內(nèi)部，預(yù)算績效管理的職責關(guān)系還未完全理順，計劃財務(wù)部門日常工作量大、人員編制有限、人手嚴重不足，績效管理工作只能是勉強完成財政下達的任務(wù)，根本做不到精細化、規(guī)范化管理。有的部門委托第三方中介機構(gòu)開展績效目標審核、績效自評及部門績效評價工作，但對第三方中介機構(gòu)開展績效管理缺乏統(tǒng)一的管理辦法，無法保證第三方中介機構(gòu)開展績效管理工作的質(zhì)量?；鶎訂挝豢冃Ч芾碇贫润w系不健全，未結(jié)合自身實際制定本部門(單位)的績效管理制度，缺乏系統(tǒng)性、可操作性強的績效管理辦法，操作起來規(guī)范性較差，難以保證績效管理工作質(zhì)量。

3.績效指標設(shè)立不規(guī)范。2013年，財政部出臺了《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，為績效目標的設(shè)立、相應(yīng)指標解釋和評價要點的設(shè)置提供了樣板。2019年以來，省級財政部門和相關(guān)主管部門共同制定分行業(yè)個性的績效指標體系，為項目的產(chǎn)出類、效果類、滿意度績效指標的規(guī)范設(shè)立提供了指導(dǎo)。但在實際工作中，設(shè)立個性績效指標時存在未按績效指標體系設(shè)立指標、定性指標多定量指標少、成本指標與數(shù)量指標嚴重不匹配，設(shè)立績效指標時避重就輕，只根據(jù)項目中一小部分資金的支出內(nèi)容設(shè)置整個項目的績效指標，造成項目績效指標設(shè)立不規(guī)范，直接影響了后續(xù)績效運行監(jiān)控、績效評價工作的有效性。

4.績效評價機制有待完善?，F(xiàn)行的預(yù)算績效評價機制是績效自評與績效他評相結(jié)合的模式。在預(yù)算年度結(jié)束后，各預(yù)算部門根據(jù)財政部門要求開展項目績效自評價。自評價結(jié)束后，各部門可以自行抽取重點項目組織績效評價，同時財政部門抽取一定比例的項目委托第三方機構(gòu)進行績效評價 。從評價獨立性上來說，財政抽取項目委托第三方進行績效評價獨立性最強，評價結(jié)果更為客觀。在實際工作中，財政每年抽取的績效評價項目比例較低，有的部門連續(xù)多年財政未抽取項目進行績效評價。由各部門組織開展的績效自評價和績效評價，大都由部門或單位內(nèi)部的計劃財務(wù)管理機構(gòu)牽頭組織實施。計劃財務(wù)管理機構(gòu)既安排項目又進行績效評價，不同程度存在維護部門或單位一些實施績效不太好的項目，評價主體獨立性較差，績效評價結(jié)果的客觀性、公允性較低，不能客觀真實地反映出項目的實際績效情況。

5.績效人才隊伍建設(shè)需加強。在各部門、單位大多未設(shè)有專門績效管理工作機構(gòu)的情況下，績效管理工作主要由計劃財務(wù)機構(gòu)牽頭完成。計劃財務(wù)機構(gòu)日常工作任務(wù)量大、人員繁忙，績效管理工作沒有專職人員，人員不穩(wěn)定更換比較頻繁?？冃Ч芾硎窍到y(tǒng)性、常態(tài)性工作，涉及財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門，綜合性較強，但現(xiàn)在績效管理環(huán)節(jié)中相關(guān)方績效管理知識比較缺乏，特別是基層單位績效管理人員相關(guān)專業(yè)知識缺乏，基層項目實施單位對績效管理的要求了解甚少，業(yè)務(wù)技能亟需加強。

二、加強財政項目績效管理的對策

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，明確職責分工。全面實施預(yù)算績效管理是一項長期的系統(tǒng)工程，建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，需要業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門緊密配合，各級項目單位整體聯(lián)動才能完成好。該項工作必須得到各級領(lǐng)導(dǎo)重視，成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)組，明確職責分工，按照積極主動、重點突出、有序推進的方針開展績效管理工作，將績效理念和方法全面融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，全面推動績效管理各項工作高效運行。

2.完善制度，夯實管理基礎(chǔ)?？冃Ч芾砭C合性較強、管理鏈條長，需要一系列管理制度支撐才能有規(guī)可依、操作有序。各級部門建立健全績效管理制度，應(yīng)將項目預(yù)算績效管理納入內(nèi)部控制建設(shè)體系，編制績效管理流程圖，明確職責，夯實管理基礎(chǔ)。隨著中央全面實施預(yù)算績效管理的意見出臺，財政部門相關(guān)預(yù)算績效管理制度的修訂，各部門要健全涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果反饋及應(yīng)用管理、績效信息公開等環(huán)節(jié)的管理流程。完善預(yù)算績效管理制度、制訂預(yù)算績效管理實施細則、建立專家咨詢機制、引入第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理、出臺第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的管理辦法，從制度層面將預(yù)算績效管理責任層層分解和落實到相關(guān)責任單位和責任人，確?？冃Ч芾碓陬A(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用和問責等各個管理環(huán)節(jié)的有序高效開展。

3.規(guī)范管理，建立實施細則。預(yù)算績效管理是預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的閉環(huán)管理，內(nèi)容涵蓋績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。不同行業(yè)的項目各有特點，同一個項目涉及多個實施單位，分布在不同地區(qū)的情況很普遍，績效管理參與方涉及項目管理單位、項目實施單位、有關(guān)專家、社會中介機構(gòu)、服務(wù)對象等。由于各方對績效管理的認知不同，績效管理工作基礎(chǔ)參差不齊，造成績效管理難度很大。因此建立涵蓋各環(huán)節(jié)的績效管理實施細則是績效管理規(guī)范化的高效手段。

績效管理實施細則應(yīng)涵蓋事前、事中、事后整個績效管理鏈條，涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等5個環(huán)節(jié)的流程，并對每個環(huán)節(jié)進行模塊化規(guī)范管理。每個環(huán)節(jié)應(yīng)細化工作流程、時間節(jié)點和操作細則，規(guī)定必備的資料清單及資料內(nèi)容，使每個績效管理環(huán)節(jié)的執(zhí)行方操作起來有章可循、標準統(tǒng)一、結(jié)果可比。

4.重視結(jié)果，科學(xué)評分設(shè)置。為充分體現(xiàn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算績效管理機制，在預(yù)算部門和財政部門組織的績效評價中，應(yīng)科學(xué)設(shè)置績效評分體系中投入、過程、產(chǎn)出、效益、滿意度各類指標的分值權(quán)重，特別是應(yīng)加大產(chǎn)出類指標所占的分值權(quán)重，充分突顯產(chǎn)出類指標下數(shù)量指標、質(zhì)量指標、成本指標、時效指標對績效評價結(jié)果的重大影響，使績效評價結(jié)果更能體現(xiàn)預(yù)算資金使用的效率性和效益性。

5.齊抓共管，完善評價機制?？冃гu價結(jié)果是預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟性、效率性、效果性的體現(xiàn)，績效評價主體的獨立性是績效評價結(jié)果客觀公允的前提。在現(xiàn)行績效評價機制下，績效自評價的質(zhì)量不高、自評結(jié)果不客觀，部門組織的績效評價因評價主體的獨立性不強影響了績效評價結(jié)果的客觀性和真實性。在聘用第三方機構(gòu)實施績效評價的機制不斷成熟的情況下，應(yīng)由財政部門組織實施預(yù)算績效評價的項目范圍和比例，切實提高預(yù)算績效評價結(jié)果的真實性和公允性，并帶動整個績效評價工作質(zhì)量和水平的提高。

6.嚴肅問責，確保實施成效?！盎ㄥX必問效，無效低效必問責”是預(yù)算績效管理的原則。在建立完善并實施績效報告機制、績效反饋機制、預(yù)算安排與績效評價結(jié)果有機結(jié)合的基礎(chǔ)上，建立績效問責機制，細化問責范圍和問責方式，使績效問責有規(guī)可依。如對績效評價結(jié)果為“差”的項目(績效評價結(jié)果為0-59分)應(yīng)予取消，并對項目立項和項目實施情況進行專項調(diào)查，對在項目立項環(huán)節(jié)違規(guī)或項目執(zhí)行中瀆職、失職而導(dǎo)致項目執(zhí)行無效的，對績效監(jiān)控、績效評價結(jié)果弄虛作假的，應(yīng)追究相關(guān)責任人的責任；對績效評價結(jié)果為“中”的項目(績效評價結(jié)果為60-79分)，應(yīng)對項目相關(guān)負責人進行約談，查找項目績效存在問題的原因，加大績效問題整改落實的監(jiān)督力度，提高財政項目的執(zhí)行效率和效果。

7.強化監(jiān)督，加大績效公開。推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結(jié)果隨同預(yù)算、決算向社會公開。各預(yù)算部門和單位應(yīng)當按照預(yù)、決算信息公開要求，將預(yù)算績效目標隨同部門預(yù)算向社會公開，將績效管理情況及績效自評和重點績效評價結(jié)果隨同部門決算向社會公開。通過績效公開加大社會各界的監(jiān)督力度，提高預(yù)算績效信息的透明度，促使項目執(zhí)行達到預(yù)定的目標和效果，不斷提高項目管理水平。

8.加大培訓(xùn)，加強人才建設(shè)。積極參加財政部門和上級部門組織的績效管理培訓(xùn)，大力開展本部門內(nèi)部的預(yù)算績效管理培訓(xùn)，舉辦預(yù)算績效管理專業(yè)知識培訓(xùn)班、現(xiàn)場觀摩交流等方式，重視績效人才隊伍建設(shè)，建立本部門的預(yù)算績效管理專家?guī)?，配備專職人員保持人員隊伍穩(wěn)定，不斷提高績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平。