督促條例貫徹實(shí)施依法推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

■ 趙福禧

《上海市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)市十五屆人大常委會第四十三次會議通過，從2022年9月1日起正式施行，這是本市“三農(nóng)”領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性的法規(guī)。為了更好地貫徹實(shí)施《條例》，現(xiàn)就《條例》的立法背景、立法過程、核心要義和特色亮點(diǎn)等方面作簡要解讀。

一、深刻認(rèn)識《條例》的立法背景

（一）立法背景

2021年4月29日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，于當(dāng)年6月1日起施行，這是我國第一部以鄉(xiāng)村命名的法律，對促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化具有重要作用。栗戰(zhàn)書委員長要求各地“結(jié)合地方實(shí)際，及時制定地方法規(guī)，完善鄉(xiāng)村振興地方立法”?！稐l例》的出臺主要基于三方面考慮。

首先，制定《條例》是深入貫徹落實(shí)黨中央、市委關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策部署的需要。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。在黨的十九大精神指導(dǎo)下，黨中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022)》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，確定了鄉(xiāng)村振興的一系列重大政策舉措。市委、市政府制定了《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》和《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018-2022年）》，明確了本市鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)、任務(wù)和政策措施。本市制定《條例》，是貫徹落實(shí)上位法的要求，將中央和市委關(guān)于鄉(xiāng)村振興的重大決策部署，包括鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)、方針、原則、內(nèi)容、工作機(jī)制、職責(zé)分工等固化下來，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、做好頂層設(shè)計(jì)，確保不松懈、不變調(diào)、不走樣，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興落地落實(shí)。

其次，制定《條例》是與建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市相適應(yīng)的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村的需要。習(xí)近平總書記指出，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化。市委書記李強(qiáng)說，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是上海建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的重要組成部分?？陀^現(xiàn)實(shí)說明，沒有鄉(xiāng)村的全面振興，上海就不可能實(shí)現(xiàn)全面的現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興是上海實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。必須貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于人民城市人民建、人民城市為人民的發(fā)展理念，將上海鄉(xiāng)村的發(fā)展納入到上海城市發(fā)展的總體規(guī)劃之中，把鄉(xiāng)村作為稀缺資源，作為城市核心功能的重要承載地?！稐l例》的制定，正是立足超大城市特點(diǎn)，彰顯鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、美學(xué)價值，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市的繁華與農(nóng)村的繁榮交相輝映，讓鄉(xiāng)村成為上海現(xiàn)代化國際大都市的亮點(diǎn)和美麗上海的底色。

再次，制定《條例》是推進(jìn)本市鄉(xiāng)村振興工作固化經(jīng)驗(yàn)、破解難題、補(bǔ)齊短板的需要。近年來，本市深入實(shí)施以美麗家園、綠色田園、幸福樂園為抓手的“三園工程”建設(shè)，堅(jiān)定不移推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、堅(jiān)定不移深化農(nóng)村改革、堅(jiān)定不移開展農(nóng)村生態(tài)文明和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，取得一定成效，但同時，本市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較薄弱、農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題依然存在，一定程度上制約了超大城市鄉(xiāng)村發(fā)展。因此，有必要通過制定《條例》將本市鄉(xiāng)村振興實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新成果上升為法規(guī)制度，并且針對各方最關(guān)注、農(nóng)民最關(guān)心的土地、人才及資金等問題作出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機(jī)制壁壘，進(jìn)一步健全完善推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的制度體系、體制機(jī)制和具體舉措，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供制度保障和法律遵循。

（二）立法過程

市委、市政府高度重視鄉(xiāng)村振興工作，將此項(xiàng)立法列為今年重點(diǎn)工作。市人大常委會始終堅(jiān)持依法立法、科學(xué)立法、民主立法，立法過程充分反映民意、集中民智、凝聚民力，是全過程人民民主的集中體現(xiàn)。

一是高度重視，提前介入，開展充分的立法課題研究。市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)高度重視，將制定《條例》列為立法重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目，從2021年下半年開始啟動調(diào)研。蔣卓慶主任十分關(guān)心《條例》立法工作，多次專題聽取立法推進(jìn)情況匯報，親自帶隊(duì)赴浙江臨安和桐廬開展考察調(diào)研。周慧琳、蔡威、陳靖副主任，彭沉雷副市長等市領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)開展立法調(diào)研，深入基層聽取立法意見建議。立法課題調(diào)研形成了《關(guān)于本市鄉(xiāng)村振興立法階段性調(diào)研情況的報告》，為立法工作打下了較好的前期基礎(chǔ)。

二是形成合力，平行研究，認(rèn)真梳理匯總有關(guān)工作成果。立法過程中，市人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、常委會法工委提前介入，堅(jiān)持平行研究、協(xié)調(diào)推進(jìn)的原則，自2021年下半年正式啟動立法研究，牽頭開展農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)民建房、金融資本支持、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村養(yǎng)老和鄉(xiāng)村民宿等10個方面重點(diǎn)課題調(diào)研，形成調(diào)研報告，提出許多有價值的針對性法規(guī)條款，為《條例》的起草奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時，重點(diǎn)梳理本屆委員會履職以來，在監(jiān)督檢查和調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)的問題，市人大代表提出的相關(guān)議案和建議，人代會專題審議時代表的建言等，通過梳理，提出了56條重點(diǎn)立法建議條款。

三是多方參與，群策群力，數(shù)易其稿完成起草工作。今年，常委會將《條例》制定列為正式立法項(xiàng)目。年初，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委、市人大常委會法工委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市司法局成立立法起草小組，四方協(xié)同，啟動立法起草工作。起草組認(rèn)真聽取村鎮(zhèn)代表、涉農(nóng)區(qū)政府、相關(guān)政府部門、涉農(nóng)企業(yè)、專家學(xué)者等各方意見建議，多次征求各相關(guān)部門和單位意見，梳理相關(guān)重點(diǎn)問題和立法條款，反復(fù)研究論證，不斷修改完善，形成《條例（草案）》征求意見稿。市司法局將《條例（草案）》征求意見稿書面征求相關(guān)部門、各區(qū)人民政府、市政協(xié)社法委及基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見，還專門征求了長三角三省司法廳的意見，根據(jù)各方意見進(jìn)一步完善《條例（草案）》。6月15日，市人大常委會周慧琳副主任和彭沉雷副市長組織召開鄉(xiāng)村振興立法工作雙組長會議，聽取立法情況匯報，提出有關(guān)要求。7月11日，市政府常務(wù)會議審議后形成立法議案。7月20日，市十五屆人大常委會第四十二次會議進(jìn)行了初審。根據(jù)審議意見，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委配合常委會法工委對條例草案再次進(jìn)行修改完善，并向社會公開征求意見。8月27日，市人大常委會二審表決通過了《條例》。

《條例》表決通過以后，常委會領(lǐng)導(dǎo)要求加大《條例》宣傳貫徹力度，切實(shí)落實(shí)法定責(zé)任，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作。

二、準(zhǔn)確把握《條例》的核心要義

《條例》共12章75條，包括總則、城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居、人才支撐、文化繁榮、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、保障措施、崇明世界級生態(tài)島建設(shè)、監(jiān)督管理、附則。條文立足鄉(xiāng)村振興實(shí)際需要，與各涉農(nóng)法規(guī)有效銜接。

（一）貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求

《條例》第一章總則部分共九條（第1～9條），明確立法目的、總體要求、職責(zé)分工、規(guī)劃引領(lǐng)、長三角一體化等規(guī)定，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了五個方面：一是著力做到“六個堅(jiān)持”原則，即堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，堅(jiān)持因地制宜、規(guī)劃先行。明確實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總目標(biāo)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，實(shí)施路徑是美麗家園、綠色田園、幸福樂園建設(shè)。二是建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、黨委農(nóng)村工作部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；建立鄉(xiāng)村振興考核評價、工作年度報告和監(jiān)督檢查制度；明確各級政府及相關(guān)部門的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)區(qū)人民政府承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作第一責(zé)任；鼓勵社會各方共同參與，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)示范引領(lǐng)作用。三是體現(xiàn)規(guī)劃先行，明確鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與國土空間規(guī)劃相銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。四是突出農(nóng)民富裕在“三農(nóng)”工作中的重要地位，從經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入等方面建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機(jī)制，探索建立生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民增收相銜接的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。五是貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、糧食安全戰(zhàn)略和長三角一體化戰(zhàn)略，推動建立長三角鄉(xiāng)村振興協(xié)同工作機(jī)制，打造區(qū)域品牌，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)上海域外農(nóng)場高質(zhì)量發(fā)展。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局

《條例》第二章共七條（第10～16條），從公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方面作出規(guī)定，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展：一是根據(jù)上海2035城市總體規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮新城集聚功能和賦能作用，體現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、美學(xué)價值，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。二是加大鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)力度，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈；建立完善教育衛(wèi)生領(lǐng)域城鄉(xiāng)一體、均衡推進(jìn)的發(fā)展機(jī)制，教育經(jīng)費(fèi)年度增量部分優(yōu)先用于遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)教育；健全城鄉(xiāng)一體的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村勞動力就業(yè)。三是持續(xù)提高農(nóng)村社會保障水平，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，推動農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展。四是依托城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)農(nóng)村數(shù)字化建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域數(shù)據(jù)匯集和應(yīng)用，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平。

（三）扎實(shí)推進(jìn)“五大振興”

《條例》第三章到第七章（第17～51條），共五章三十五條，重點(diǎn)圍繞“產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織”五大振興要求，提出了具體措施。

一是關(guān)于產(chǎn)業(yè)興旺（第17～27條）。緊緊圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，這是新時代做好“三農(nóng)”工作的重要任務(wù)，不僅事關(guān)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，而且會在更深層次上對整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的要素流動、產(chǎn)業(yè)集聚、市場形態(tài)乃至城鄉(xiāng)格局產(chǎn)生積極影響，為經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展注入新動能。《條例》第三章分別從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技、種業(yè)發(fā)展、品牌建設(shè)、鄉(xiāng)村休閑旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)等方面進(jìn)行明確。一要強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃“作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目審批的重要依據(jù)”。二要提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推動糧食生產(chǎn)功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給能力。明確開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動，發(fā)展種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推動資源化利用和無害化處理；扶持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體和服務(wù)主體，支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公共品牌培育，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。三要加強(qiáng)種質(zhì)資源庫和良種繁育基地建設(shè)，強(qiáng)化種質(zhì)資源保護(hù)和利用，提升種業(yè)科技創(chuàng)新能力，完善種業(yè)發(fā)展激勵機(jī)制，建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先支持研發(fā)型種業(yè)企業(yè)和種業(yè)科研機(jī)構(gòu)，建立完善良種選育、繁育、推廣體系，促進(jìn)種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。四要支持鄉(xiāng)村休閑旅游發(fā)展，建立完善鄉(xiāng)村民宿發(fā)展推進(jìn)機(jī)制和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興工作的重要內(nèi)容，發(fā)掘鄉(xiāng)村多元價值。

二是關(guān)于生態(tài)宜居（第28～33條）。農(nóng)業(yè)是生態(tài)產(chǎn)品的重要供給者，鄉(xiāng)村是生態(tài)涵養(yǎng)的主體區(qū)，生態(tài)是鄉(xiāng)村最大的發(fā)展優(yōu)勢?！稐l例》第四章重點(diǎn)從鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境提升、農(nóng)民相對集中居住、村民建房、土地整治和生態(tài)修復(fù)等方面加以規(guī)定。一要科學(xué)編制、調(diào)整郊野單元村莊規(guī)劃；按照策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施的步驟推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)村莊風(fēng)貌引導(dǎo)，推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化提升，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊。二要在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住，要優(yōu)先保障農(nóng)民相對集中居住用地，農(nóng)民相對集中居住騰出的空間優(yōu)先用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。三要采取多種方式解決農(nóng)民居住需求，保障農(nóng)民依法新建、改建、擴(kuò)建和翻建住房的權(quán)利，鼓勵通過統(tǒng)建、聯(lián)建等方式因地制宜改善村民居住條件和環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村村民節(jié)約利用土地資源；建立農(nóng)村住房設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等全過程建設(shè)管理制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村村民辦理建房審批事項(xiàng)提供便利服務(wù)。

三是關(guān)于文化繁榮（第34～37條）。習(xí)近平總書記指出，文化自信是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信。中華文明根植于農(nóng)耕文化，鄉(xiāng)村是中華文明的基本載體。《條例》第五章從鄉(xiāng)村文化建設(shè)、文化資源供給、文化遺產(chǎn)保護(hù)、文化傳承等方面作出規(guī)定。一要將具有本市特點(diǎn)的滬韻鄉(xiāng)村文化建設(shè)納入“上海文化”品牌建設(shè)。二要加大公共文化供給，推動公共文化資源向鄉(xiāng)村傾斜，鼓勵開展形式多樣的群眾性文化體育、節(jié)日民俗等活動。三要在保護(hù)傳承的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展農(nóng)耕文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，不斷賦予時代內(nèi)涵、豐富表現(xiàn)形式，推進(jìn)鄉(xiāng)村文化生態(tài)整體性保護(hù)。

四是關(guān)于鄉(xiāng)村治理（第38～45條）。鄉(xiāng)村振興離不開和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，要加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，讓農(nóng)村社會既充滿活力又和諧有序。《條例》第六章著重規(guī)定了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力、村民自治、群團(tuán)組織和志愿服務(wù)、城中村治理、法治鄉(xiāng)村、精神文明建設(shè)、平安鄉(xiāng)村、清廉鄉(xiāng)村等方面。一要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸下沉，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化。二要在進(jìn)一步總結(jié)抗擊新冠肺炎疫情經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、上下聯(lián)動的應(yīng)急體系；強(qiáng)化城中村治理，統(tǒng)籌建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)、土地供應(yīng)等資源，加強(qiáng)政策供給集成，實(shí)施城中村改造和治理。三要尊重村民自治，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力，建立組織化和社會化相結(jié)合的志愿服務(wù)動員機(jī)制，持續(xù)加強(qiáng)精神文明建設(shè)；推進(jìn)法治鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村、清廉鄉(xiāng)村建設(shè)。

五是關(guān)于人才支撐（第46～51條）。鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人。農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的基石，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的重要保障?！稐l例》第七章明確提出人才振興項(xiàng)目、人才培養(yǎng)、人才引進(jìn)、人才交流、干部隊(duì)伍建設(shè)、人才評價與激勵等舉措。一要實(shí)施鄉(xiāng)村人才振興項(xiàng)目，加大農(nóng)村專業(yè)人才培養(yǎng)力度，引進(jìn)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)科技頂尖人才、農(nóng)業(yè)領(lǐng)軍人才，鼓勵各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，健全完善城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作交流機(jī)制。二要建立健全涉農(nóng)工作隊(duì)伍的選拔、培養(yǎng)、配備、管理、使用機(jī)制，注重選配熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的干部進(jìn)入?yún)^(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。三要健全完善技術(shù)技能人才評價制度，支持和引導(dǎo)各類人才通過多種方式服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

（四）支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

《條例》第八章專門設(shè)立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)專章（第52～56條）。集體所有制經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)?？紤]到本市已頒布《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，對規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理有明確要求，因此，《條例》從促進(jìn)發(fā)展角度作出規(guī)定：一是完善財(cái)政引導(dǎo)、多元化投入的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑和收益分配機(jī)制。減量化后的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生的收益主要?dú)w集體經(jīng)濟(jì)組織所有。二是完善統(tǒng)一公開、規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。三是提升農(nóng)村集體資金、土地、項(xiàng)目統(tǒng)籌能級，鼓勵盤活利用集體資產(chǎn)資源，推動集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供多渠道資金支持，提供金融產(chǎn)品和保險服務(wù)。四是在同等條件下，優(yōu)先安排農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)和公益性服務(wù)項(xiàng)目。

（五）加大鄉(xiāng)村振興保障力度

《條例》第九章為保障措施（第57～63條），加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持保護(hù)，既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求，也是世界各國的通行做法和基本經(jīng)驗(yàn)，《條例》立足上海改革探索的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對鄉(xiāng)村振興的支撐和保障。一是加大財(cái)政投入。明確財(cái)政投入優(yōu)先保障和持續(xù)增長機(jī)制，要求“投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加”，與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)；要求設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金，加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，優(yōu)化資金配置，提高資金使用效益；加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)绒D(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)向遠(yuǎn)郊純農(nóng)地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)域、經(jīng)濟(jì)相對薄弱地區(qū)傾斜。二是加大金融扶持。支持建立鄉(xiāng)村振興基金，完善政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，創(chuàng)新惠農(nóng)金融產(chǎn)品和服務(wù)，建立完善多層次農(nóng)業(yè)保險體系。三是要求制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目投資指南，鼓勵引導(dǎo)社會資本參與鄉(xiāng)村振興。四是加大用地保障。針對本市在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、村民住宅用地困難的問題，《條例》強(qiáng)調(diào)要節(jié)約集約用地，支持全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，完善新增建設(shè)用地保障機(jī)制。明確要求編制相關(guān)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)安排不少于百分之十的建設(shè)用地指標(biāo)；制定土地利用年度計(jì)劃時，應(yīng)當(dāng)安排至少百分之五新增建設(shè)用地指標(biāo)。村民住宅建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單列管理。五是支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可以依法使用集體建設(shè)用地，依法有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，要求市、區(qū)人民政府在土地利用年度計(jì)劃中對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作出合理安排。六是依法推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。要求開展宅基地資格權(quán)認(rèn)定、不動產(chǎn)登記頒證和宅基地統(tǒng)計(jì)管理等工作。

（六）建設(shè)崇明世界級生態(tài)島

崇明世界級生態(tài)島建設(shè)是市委、市政府作出的重大決策和戰(zhàn)略部署，是習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想在上海實(shí)踐的具體體現(xiàn)。在建設(shè)世界級生態(tài)島的背景下，如何推進(jìn)崇明島的鄉(xiāng)村振興，是一個重大課題。為此，《條例》第十章設(shè)立崇明世界級生態(tài)島建設(shè)專章（第64～69條），對目標(biāo)定位、生態(tài)島保護(hù)、特色產(chǎn)業(yè)融合以及相關(guān)政策支持作出規(guī)定。一是圍繞建設(shè)崇明世界級生態(tài)島的戰(zhàn)略目標(biāo)，在空間管控、用地管理、產(chǎn)業(yè)融合、社會發(fā)展、人才支撐等方面加強(qiáng)政策支持，支持崇明島打造國家全域旅游示范區(qū)和世界級休閑旅游度假島。二是科學(xué)規(guī)劃崇明島生態(tài)保護(hù)空間和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間，統(tǒng)籌優(yōu)化設(shè)定灘水林田湖等生態(tài)保護(hù)指標(biāo)。建立生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測評估體系，支持崇明區(qū)開展碳達(dá)峰碳中和示范試點(diǎn)。支持崇明區(qū)建立一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)灘水林田湖精準(zhǔn)管控。三是支持支柱型、功能型、聚集型的鄉(xiāng)村振興重大生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目優(yōu)先布局崇明。大力發(fā)展“康、養(yǎng)、體、游”等特色產(chǎn)業(yè)，打造長江三角洲區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)新高地。四是支持崇明島相關(guān)空間規(guī)劃和土地管理工作，建立并完善與崇明世界級生態(tài)島建設(shè)相匹配的多元化投入機(jī)制。

（七）加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作的監(jiān)督管理

為了將法律要求切實(shí)落到實(shí)處，《條例》第十一章專門提出了監(jiān)督管理的要求（第68～73條）。一是設(shè)立鄉(xiāng)村振興指數(shù)，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村有關(guān)工作情況的統(tǒng)計(jì)、評價、考核。二是要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政監(jiān)督，對下級人民政府鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況開展監(jiān)督檢查。三是強(qiáng)化人大監(jiān)督，要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)向本級人大報告鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作情況，各級人大常委會采取聽取和審議專項(xiàng)工作報告、開展執(zhí)法檢查等方式，加強(qiáng)對本條例執(zhí)行情況的監(jiān)督。

此外，《條例》在附則中明確：街道辦事處履行鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作相關(guān)職責(zé)的，適用本條例中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

三、《條例》的主要特色亮點(diǎn)

《條例》體現(xiàn)上海特色，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，彰顯法律剛性，主要具有以下特色亮點(diǎn)。

（一）創(chuàng)設(shè)上海特色專章

一是設(shè)立崇明世界級生態(tài)島建設(shè)專章。崇明是上海最為珍貴、不可替代、面向未來的生態(tài)戰(zhàn)略空間，崇明世界級生態(tài)島建設(shè)，事關(guān)本市建設(shè)具有世界影響力社會主義現(xiàn)代化國際大都市發(fā)展大局，是上海鄉(xiāng)村振興的底板和亮色。為此，條例設(shè)立“崇明世界級生態(tài)島建設(shè)”專章，就促進(jìn)崇明島經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，創(chuàng)建生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)制度體系，推動高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等方面進(jìn)一步明確目標(biāo)定位和政策支持。二是設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)專章。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是增加農(nóng)民收入的重要途徑。針對本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的造血功能不足、資源要素統(tǒng)籌不夠、發(fā)展能級不高等突出問題，《條例》進(jìn)一步從完善扶持機(jī)制、統(tǒng)籌資源要素、盤活集體資產(chǎn)、推動轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)收益分配等方面作出更加明確的規(guī)定。

（二）緊密結(jié)合上海鄉(xiāng)村振興工作實(shí)際

《條例》注重與上位法的有效銜接和國家戰(zhàn)略部署的貫徹落實(shí)，在立法精神、原則和根本任務(wù)等方面與上位法保持了高度一致，對落實(shí)糧食安全、耕地保護(hù)、長三角一體化發(fā)展、長江生態(tài)保護(hù)和長江流域禁捕等國家戰(zhàn)略方面，細(xì)化體現(xiàn)上海工作特點(diǎn)。同時，法規(guī)注重結(jié)合本市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作實(shí)際，把促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展擺在突出位置，在法規(guī)章節(jié)布局上把城鄉(xiāng)融合發(fā)展放到總則之后的第二章，提出要進(jìn)一步彰顯鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、美學(xué)價值，推動構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。本市在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中積累的一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過法規(guī)的形式加以固化和提升。如立足上海超大城市特點(diǎn)，把本市鄉(xiāng)村振興工作的主要抓手美麗家園、綠色田園、幸福樂園“三園”工程建設(shè)寫入法規(guī)。又如，要求對鄉(xiāng)村治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)字化賦能，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平；要求構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈，提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)等。在金融扶持方面，明確提出設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金、完善信貸擔(dān)保體系、鼓勵金融產(chǎn)品創(chuàng)新等，充分發(fā)揮上海金融中心的功能作用，帶動與支持鄉(xiāng)村振興。這些近年來行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，以地方立法的形式加以固化凝練，將更好地發(fā)揮示范引領(lǐng)功能，推進(jìn)上海鄉(xiāng)村振興工作的進(jìn)一步深化提升。

（三）聚焦解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)難點(diǎn)問題

《條例》體現(xiàn)上海特色，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對“三農(nóng)”工作中存在的短板問題，特別是基層干部和農(nóng)民群眾普遍反映的農(nóng)民建房問題、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地困難問題、農(nóng)民增收問題、鄉(xiāng)村治理問題等都作出了回應(yīng)。在農(nóng)民建房方面，強(qiáng)調(diào)采取多種方式滿足農(nóng)村村民居住需求,保障農(nóng)村村民依法新建、改建、擴(kuò)建和翻建住房的權(quán)利；在用地保障方面，要求建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑和收益分配機(jī)制，減量化后的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生的收益主要?dú)w集體經(jīng)濟(jì)組織所有；在促進(jìn)農(nóng)民增收方面，提出要建立健全有利于農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機(jī)制，推動集體經(jīng)濟(jì)組織年度收益分配，支持農(nóng)民共享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益；在鄉(xiāng)村治理方面，針對上海疫情防控中發(fā)現(xiàn)的問題，專門對加強(qiáng)城中村治理作出了規(guī)定。

（四）強(qiáng)調(diào)發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)功能

《條例》充分體現(xiàn)規(guī)劃先行的要求，多處對各類規(guī)劃的編制實(shí)施作出明確規(guī)定。在總則中，明確提出市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系；在城鄉(xiāng)融合中，強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用；在生態(tài)宜居中，強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制原則，并要求科學(xué)編制、調(diào)整郊野單元村莊規(guī)劃，優(yōu)化村莊布局。

（五）體現(xiàn)法規(guī)制度的剛性要求

《條例》對一些制度性的規(guī)定，能定性的采取定性的表述，能定量的盡可采取定量的表述，形成剛性指標(biāo)和要求，使法規(guī)更加具有可操作性。法規(guī)內(nèi)容表述中，有 91 處“應(yīng)當(dāng)”、6 處“嚴(yán)格”、2 處“禁止”。如保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，明確要求編制相關(guān)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，制定土地利用年度計(jì)劃時，應(yīng)當(dāng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)。對解決農(nóng)民建房用地困難，明確村民住宅建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單列管理。要求加大財(cái)政投入，建立健全鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財(cái)政投入優(yōu)先保障和持續(xù)增長機(jī)制，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加，這一規(guī)定，對財(cái)政投入是一項(xiàng)硬性的指標(biāo)要求，對于穩(wěn)定和增加鄉(xiāng)村的投入力度意義非常之大；同時要求按照國家規(guī)定，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興。

四、全面貫徹實(shí)施《條例》

全面貫徹實(shí)施《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和《上海市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》，對本市深化實(shí)施“三園工程”建設(shè)、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要的引領(lǐng)、促進(jìn)、支撐和保障作用。為貫徹好法律法規(guī)，市人大常委會作出示范，蔣卓慶主任親自帶隊(duì)赴崇明區(qū)開展宣貫調(diào)研，常委會副主任也分頭赴涉農(nóng)區(qū)開展宣貫調(diào)研。本市各級各部門，都要認(rèn)真貫徹實(shí)施好法律法規(guī)。

（一）切實(shí)抓好法規(guī)宣傳培訓(xùn)

學(xué)法知法是尊法守法用法的前提和基礎(chǔ)。各級人大、政府，特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要把學(xué)習(xí)宣傳貫徹《條例》作為當(dāng)前最重要的普法任務(wù)抓緊抓好。加強(qiáng)對“三農(nóng)”領(lǐng)域干部職工的教育培訓(xùn)，推動干部群眾深入理解法規(guī)核心要義和精神實(shí)質(zhì)，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的能力。廣泛開展面向管理服務(wù)對象和社會公眾的法治宣傳，推動農(nóng)民群眾自覺尊法學(xué)法守法用法。要豐富學(xué)習(xí)宣傳方式，進(jìn)行全方位、多層次、立體式宣傳，為全面推進(jìn)上海鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化營造良好的法治氛圍。

（二）加快建立健全配套制度文件

把實(shí)施國家法律和上海條例融合貫通、有機(jī)結(jié)合起來，各級政府及有關(guān)部門要按照《條例》規(guī)定，加快制定相應(yīng)的配套文件，確?！稐l例》精神得到全面貫徹落實(shí)。同時，要對照《條例》要求，全面梳理現(xiàn)行政策文件，及時廢止、修訂與法律法規(guī)精神不符的相關(guān)制度文件，為上海鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

（三）依法全面推進(jìn)上海鄉(xiāng)村振興

各級政府及有關(guān)部門要自覺把鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)確定的精神、原則和要求貫徹落實(shí)到“三農(nóng)”工作方方面面，依法健全鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)體制、工作體系、考核評價制度，認(rèn)真履行職責(zé)、強(qiáng)化要素保障，共同推動鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作落地落實(shí)。

（四）加強(qiáng)法規(guī)實(shí)施情況監(jiān)督檢查

各級人大要按照《條例》的要求，發(fā)揮好職能作用，切實(shí)履行好法定職責(zé)，通過聽取和審議專項(xiàng)工作報告、執(zhí)法檢查、監(jiān)督調(diào)研等多種形式，加強(qiáng)對法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，推動上位法和本市《條例》的落實(shí)落地。