從法規(guī)到法律
——《體育法》修改增設(shè)專章反興奮劑內(nèi)容

馬宏俊

1 “零出現(xiàn)”“零容忍”的目標

近年來,中國持續(xù)規(guī)范和加強反興奮劑工作,已然成為全球領(lǐng)域?qū)εd奮劑問題最為重視、成效也最為明顯的國家之一。黨的十八大,黨中央高度重視反興奮劑工作,習近平總書記在多次講話中指出,中國政府對待使用興奮劑問題堅持“零出現(xiàn)”“零容忍”。黨和領(lǐng)導人對反興奮劑工作的重視,充分彰顯了反興奮劑工作的重要性,它不僅是體育戰(zhàn)線的重中之重,也是建成體育強國的必要條件。

在“零出現(xiàn)”“零容忍”目標的指導下,我國反興奮劑的預防及治理取得了明顯的成效。已初步形成一套完備的反興奮劑法律規(guī)則體系。2022 年6 月24 日,由第十三屆全國人大常務委員會第三十五次會議修訂的《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)增設(shè)“反興奮劑”專章,對國家反興奮劑制度的建立、規(guī)范的制定、反興奮劑機構(gòu)的設(shè)立以及反興奮劑教育、科研和國際合作等問題都做了綱領(lǐng)性規(guī)定,解決了我國反興奮劑治理主要依賴法律性文件位階較低、重點難點問題存在立法空白的問題。此外,國家體育總局(以下簡稱“總局”)制定了《反興奮劑規(guī)則》等部門規(guī)章,并完善了一系列配套的反興奮劑規(guī)則與法律文件。從組織體系看,我國目前已基本建成“縱橫交叉、上下聯(lián)動”全覆蓋的反興奮劑網(wǎng)絡(luò)體系。在反興奮劑教育方面,形成了具有中國特色的反興奮劑教育體系,為國際反興奮劑治理提供了中國智慧。

盡管如此,當前我國反興奮劑工作形勢仍然比較嚴峻。競技體育及學校體育中的興奮劑事件頻發(fā),運動員面臨的食品、藥品、營養(yǎng)品風險依然較高,反興奮劑教育接收程度不足,社會體育參與者反興奮劑意識不足,等等。鑒于此,我國仍需加強反興奮劑法治治理,全面推進反興奮劑斗爭。

2 不斷完備反興奮劑法律規(guī)則體系

2.1 反興奮劑法律規(guī)則體系已初步形成

反興奮劑實踐中不斷涌現(xiàn)的新問題,客觀上要求反興奮劑法律規(guī)則亦要不斷更新,逐漸完備。近年來,我國先后制定頒布了30 余項法規(guī)性文件,逐漸形成以《體育法》為龍頭、以《刑法修正案(十一)》及興奮劑刑事案件司法解釋等刑事法規(guī)為堅實保障、以《反興奮劑條例》以及《反興奮劑管理辦法》《反興奮劑規(guī)則》等行政法規(guī)和部門規(guī)章為支撐、以《興奮劑違規(guī)聽證實施細則》等一系列反興奮劑法律文件為輔助的反興奮劑法律規(guī)則體系,為我國反興奮劑工作的全面推進提供了有力的法治保障。

1995 年8 月29 日頒布實施的《體育法》,作為我國體育領(lǐng)域的首部法律,第一次將反對使用興奮劑寫入其中。1999年,總局發(fā)布《關(guān)于嚴格禁止在體育運動中使用興奮劑行為的規(guī)定(暫行)》,規(guī)范了不同興奮劑違規(guī)主體的處罰內(nèi)容及處罰程序。2003 年,中國政府正式簽署了《反對在體育運動中使用興奮劑哥本哈根宣言》(以下簡稱《哥本哈根宣言》),承諾擁護《世界反興奮劑條例》在全球范圍內(nèi)的全面實施。在此背景下,國務院于2004 年3 月頒布實施了《反興奮劑條例》,界定了興奮劑概念及目錄,明確了體育社會團體、運動員管理單位和運動員輔助人員等主體的反興奮劑義務。2006 年8 月,我國簽署聯(lián)合國教科文組織《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》,允諾通過采取國家級反興奮劑措施及國際合作致力于全球反興奮劑治理。為將上述法律及國際法律文件落實到位,總局先后制定了《反興奮劑管理辦法》《體育運動中興奮劑管制通則》及一系列配套的規(guī)范性文件,對興奮劑的檢查與調(diào)查、結(jié)果管理、違規(guī)聽證、反興奮劑教育等具體問題作出細致規(guī)定,并且對興奮劑違規(guī)行為的處罰進行了全面規(guī)定。

隨著我國在國際反興奮劑治理中的作用日漸凸顯,在國際反興奮劑斗爭的經(jīng)驗總結(jié)和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上,我國也逐步從嚴筑牢法律責任體系,通過構(gòu)建反興奮劑刑事責任體系、推動興奮劑入刑,向全世界展示了我國在反興奮劑問題上的決心。2019 年11 月18 日,最高人民法院發(fā)布了我國首個審理興奮劑問題刑事案件司法解釋,為我國將反興奮劑違規(guī)行為進一步納入刑法規(guī)制邁出了實質(zhì)性的第一步,也為打贏反興奮劑斗爭攻堅戰(zhàn),加快推進體育強國建設(shè)營造了最堅實的法治環(huán)境。2020 年12 月26 日,全國人大常委會表決通過的《刑法修正案(十一)》)增設(shè)了妨害興奮劑管理罪,對于組織、強迫運動員使用興奮劑,以及引誘、教唆、欺騙運動員使用興奮劑等行為予以刑法規(guī)制,顯著提高了運動員背后相關(guān)人員的違法成本,提升了威懾力度,為反興奮劑斗爭提供更為有力的法治保障。[1]

為了適應反興奮劑工作的進展及要求,2021 年7 月,總局修訂了《反興奮劑管理辦法》,調(diào)整了興奮劑違規(guī)的懲處主體,補充明確了不同反興奮劑主體的反興奮劑職責,尤其對青少年、同一團體及重大賽事期間的興奮劑違規(guī)作了詳細規(guī)定。與此同時,制定并印發(fā)了《興奮劑違規(guī)責任追究辦法》,明確了興奮劑違規(guī)責任范圍、責任追究方式及程序問題,健全了反興奮劑管理工作制度體系,加大了興奮劑違規(guī)責任追究力度。2020 年12 月,總局按照2021 版《世界反興奮劑條例》要求,全面整合吸收了《體育運動中興奮劑管制通則》《興奮劑違規(guī)聽證規(guī)則》《運動員行蹤信息管理規(guī)定》《運動員治療用藥豁免管理辦法》的相關(guān)內(nèi)容,制定了《反興奮劑規(guī)則》,為反興奮劑工作的實施提供技術(shù)性、操作性的規(guī)范和要求。[2]

2.2 現(xiàn)行《體育法》關(guān)于反興奮劑重要問題的缺失

解決我國體育領(lǐng)域改革過程中不斷涌現(xiàn)的新問題,客觀上要求體育管理制度不斷作出調(diào)整,體育法律法規(guī)亦應予以及時更新。我國現(xiàn)行《體育法》雖明確了反興奮劑的態(tài)度,但是對一些重點難點問題仍缺乏綱領(lǐng)性規(guī)定。這導致我國反興奮劑治理主要依賴的法律文件多為行政法規(guī)和規(guī)章,甚至是政策性文件,而非效力等級更高的法律。因此,反興奮劑立法缺乏權(quán)威性、嚴肅性和穩(wěn)定性。[3]

法律位階低、立法空白、職責不明確等問題,是體育執(zhí)法不規(guī)范、體育權(quán)利得不到保障的最大禍根。我國現(xiàn)行《體育法》缺乏關(guān)于建立健全反興奮劑制度機制及反興奮劑綜合治理的表述,沒有明確相關(guān)部門制定反興奮劑規(guī)范的具體義務,對于參加體育運動人員接受興奮劑檢查義務、提高體育活動參與者和公眾反興奮劑意識的義務不夠清晰,對于開展反興奮劑教育、對外交流以及科學技術(shù)研究的態(tài)度不夠明朗,對于反興奮劑工作的法律責任不夠明確。《反興奮劑條例》作為我國主要的行政法規(guī),相應規(guī)范已經(jīng)滯后,無法適應反興奮劑工作的最新發(fā)展等。為確保反興奮劑有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究,我國有必要根據(jù)已有法治背景通過自身途徑完善反興奮劑法律法規(guī),另一方面對國際反興奮劑立法保持極高的敏銳度,及時與國際反興奮劑法律體系尤其是《世界反興奮劑條例》連接貫通,唯有如此,才能使雙方在認定反興奮劑違規(guī)方面保持一致性,在世界范圍內(nèi)就反興奮劑工作形成合力。

3 《體育法》增設(shè)反興奮劑專章的價值

雖然近年來,我國反興奮劑工作取得了喜人的成績,然而反興奮劑機構(gòu)查處的一系列嚴重興奮劑違法違規(guī)案件,背后都折射出興奮劑源頭治理不力,違規(guī)懲處力度不夠,違法成本過低,行業(yè)、行政和刑事處罰難以銜接等問題。這些惡性興奮劑事件的發(fā)生,對我國體育事業(yè)和國家形象造成了嚴重的負面影響。為此,《體育法》作為體育領(lǐng)域的基本法律,第53 條至60 條對反興奮劑問題進行專門規(guī)定,明確禁止任何主體在體育運動中使用興奮劑,體現(xiàn)出對興奮劑的“零出現(xiàn)”“零容忍”態(tài)度;明確規(guī)定建立國家反興奮劑制度和機制及相關(guān)行政機關(guān)的職責,體現(xiàn)出協(xié)調(diào)統(tǒng)一強力打擊反興奮劑的決心和實際行動,形成相應的治理體系;此外,對反興奮劑的檢查教育、科學研究及國際合作均作出綱領(lǐng)性規(guī)定。這一舉措一方面彰顯了我國對于反興奮劑問題的鮮明態(tài)度,另一方面也為我國反興奮劑工作提供了基本遵循。

3.1 關(guān)于禁止使用興奮劑,禁止提供或變相提供興奮劑的規(guī)定

公平公正是體育運動的基石,是體育競賽的內(nèi)在要求,也是奧林匹克精神的重要內(nèi)核。它要求每一位體育競賽的參加者,都要在同樣的起點、同樣的高度、同樣的條件下,按照同樣的規(guī)則進行平公平競爭,而不使用興奮劑便是其應有之義。因此,可以說,禁止在體育運動中使用興奮劑是保障體育運動健康發(fā)展的根本前提。新修訂的《體育法》第53條規(guī)定意在從供給端發(fā)力,試圖從源頭遏制興奮劑的使用和擴散。作為使用興奮劑的主體,體育運動參加者,不僅包括專業(yè)運動員、業(yè)余運動員,還包括參加學校體育比賽的學生、參加群眾體育運動的公民等一切參與到體育運動中來的個體。使用興奮劑的形式則包括為組織、強迫、欺騙、教唆、引誘、提供或變相提供,體現(xiàn)出對興奮劑的“零出現(xiàn)”“零容忍”態(tài)度。

3.2 關(guān)于建立健全反興奮劑制度機制及反興奮劑綜合治理的規(guī)定

強調(diào)堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。[4]實踐表明,制度優(yōu)勢能夠在社會治理中發(fā)揮重大作用。近兩年新冠疫情肆虐全球,世界各國均遭受了重大的生命和財產(chǎn)損失,然而中國卻以成功的抗疫戰(zhàn)果彰顯了“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。我國要推進反興奮劑長效治理體系,同樣要充分發(fā)揮制度優(yōu)勢,積極統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)衛(wèi)生健康、教育、公安、工信、商務、藥品監(jiān)管、交通運輸、海關(guān)、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管等各項資源,建立興奮劑綜合治理協(xié)調(diào)機制,形成多部門各負其責、協(xié)調(diào)配合、綜合治理、動態(tài)調(diào)整的長效機制,充分發(fā)揮各政府職能部門的主導作用。因此,國家建立健全反興奮劑制度和機制既是優(yōu)化我國反興奮劑治理的必然選擇,亦是實現(xiàn)反興奮劑工作高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

3.3 關(guān)于制定反興奮劑規(guī)范的規(guī)定

總局作為國務院體育行政部門,肩負著組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督體育運動中的反興奮劑工作的各項職能,同時還負責擬訂體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策,起草有關(guān)法律法規(guī)草案并督促實施,因此,由國務院體育行政部門制定反興奮劑規(guī)范便是國家體育總局職責范圍內(nèi)的應有之義。近年來,我國體育主管部門先后制定頒布了30 余項文件,形成大體以國家《體育法》為龍頭,以國務院行政法規(guī)《反興奮劑條例》為核心,以國家體育總局反興奮劑部門規(guī)章和單項運動協(xié)會反興奮劑章程、紀律等為基礎(chǔ)的法律與規(guī)則體系及一系列配套管理辦法,共同構(gòu)建起中國反興奮劑法律規(guī)范體系。

3.4 關(guān)于制定、公布、動態(tài)調(diào)整興奮劑目錄的規(guī)定

“興奮劑”是一個約定俗成的概念。無論是國際法律文件還是國內(nèi)法律法規(guī),均未對興奮劑的概念作出明確的規(guī)定。在反興奮劑實踐中,國際反興奮劑組織及世界反興奮劑機構(gòu),均是依據(jù)相關(guān)法律文件中一個指引性、開放性、綜合性的名錄(包括禁用藥物和禁用方法)加以認定興奮劑的范圍。因此,《體育法》第56 條明確國務院體育行政部門、藥品監(jiān)管、衛(wèi)生健康、商務部門和海關(guān)總署等各部門對于制定興奮劑目錄義務,要求各部門相互協(xié)同、相互配合、共同制定、聯(lián)合發(fā)布,以為反興奮劑執(zhí)法提供明確的法律依據(jù)。

3.5 關(guān)于建立反興奮劑機構(gòu)的規(guī)定

近年來,國外反興奮劑管理體制都呈現(xiàn)出強化政府管理,建立獨立的反興奮劑機構(gòu),以立法的方式確保反興奮劑機構(gòu)的權(quán)威性,權(quán)力分立、相互制衡等特點。中國于2007 年建立國家反興奮劑機構(gòu),即中國反興奮劑中心。近年來,中國反興奮劑中心肩負了組織與開展國家及各類組織興奮劑檢測調(diào)查、宣傳教育、對外交流及科學實驗工作,不僅為我國反興奮劑的預防及治理奠定了基礎(chǔ),而且為國際體育賽事的順利舉辦以及發(fā)展中國家反興奮劑治理貢獻了中國力量。新修訂的《體育法》第57 條明確規(guī)定國家有必要設(shè)立反興奮劑機構(gòu),并明確機構(gòu)及其檢查人員的相關(guān)職責,既是對我國已有反興奮劑反興奮劑機構(gòu)工作的肯定,也是通過法律的形式予以固化,使其工作職責更加權(quán)威。

3.6 關(guān)于提高體育活動參與者和公眾反興奮劑意識的規(guī)定

興奮劑“零出現(xiàn)”“零容忍”目標的實現(xiàn),需要加強反興奮劑宣傳教育,使體育運動參與者和公眾意識到興奮劑對人尤其是青少年身心健康的危害,從而主動抵制興奮劑的侵蝕。地方體育行政部門作為公共機構(gòu),擁有較為充足的資源和財力,具備開展公共宣傳和教育的條件?；诖?以法律的形式賦予各地方體育行政部門組織開展反興奮劑宣傳教育的義務就顯得十分必要。因而,新修訂的《體育法》第58條明確了地方體育行政部門組織開展反興奮劑宣傳、教育的義務,從而提升反興奮劑的全民意識。

3.7 關(guān)于國家鼓勵開展反興奮劑科學技術(shù)研究的規(guī)定

當代科學技術(shù)的進步為興奮劑的研制和應用提供了廣泛的可能性,興奮劑與反興奮劑的對決勝負很大程度取決于科學技術(shù)的研發(fā)水平,科學技術(shù)不斷發(fā)展,使用興奮劑的方式也呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。因此,體育競賽要想實現(xiàn)公平競爭,需要不斷完善興奮劑檢測手段和檢測技術(shù)。我國近年來一直鼓勵反興奮劑科學技術(shù)研究,不僅擁有專門的興奮劑檢測中心與實驗室,其率先研發(fā)的干血點檢查檢測技術(shù)還為北京冬奧會的成功舉辦作出重要貢獻。為了保護運動員的身體健康、維護公平公正的體育精神,國家應對有關(guān)于反興奮劑的科學技術(shù)研究明確鼓勵的態(tài)度,并通過立法的方式進一步鞏固科技研究成果。鑒于此,新修訂的《體育法》第59 條明確了國家對開展反興奮劑科學技術(shù)研究的態(tài)度,為反興奮劑的科學研究指引了方向。

3.8 關(guān)于反興奮劑國際合作的規(guī)定

在過去的幾十年中,國際反興奮劑事業(yè)得到了很大發(fā)展。世界反興奮劑機構(gòu)建立了反興奮劑基金,《世界反興奮劑條例》在全球領(lǐng)域的普遍實施,各國政府及各國際體育單項聯(lián)合會根據(jù)《哥本哈根宣言》以及《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》的相關(guān)規(guī)定,制定更為具體的反興奮劑規(guī)則并予以全面執(zhí)行,標志著一個嚴密的反對興奮劑的全球性法治秩序已經(jīng)形成。然而,反興奮劑工作是一項長期且艱巨的任務,此項任務需要國內(nèi)和國際的通力合作。在這樣的背景下,我國應根據(jù)所締結(jié)或者參加的國際條約的規(guī)定,與其他國家開展反興奮劑國際合作。這種合作不僅要求我們學習并了解世界反興奮劑法治體系和防控機制,總結(jié)其先進經(jīng)驗,為我國反興奮劑工作提供借鑒,另一方面,我們還應積極增強我國在世界反興奮治理體系中的話語權(quán),為世界反興奮劑防控工作貢獻中國智慧。

4 結(jié)語

經(jīng)過各界多年艱苦卓絕的努力,《體育法》終于在十三屆全國人大常委會第三十五次會議中審議通過。鑒于《體育法》反興奮劑立法在我國反興奮劑法律體系的重要位置,反興奮劑章節(jié)的內(nèi)容都是統(tǒng)領(lǐng)我國反興奮劑法律體系的綱要性條款,主要反映反興奮劑的基本性、原則性的規(guī)定。[5]《體育法》的全面修訂,助力和保障體育強國建設(shè),全面推進反興奮劑治理,為國內(nèi)反興奮劑工作保駕護航,為全球反興奮劑治理貢獻中國智慧。