我國(guó)消耗臭氧層物質(zhì)備案管理制度體系研究及對(duì)策建議

胡俊杰，滑雪，李倉(cāng)敏，王祖光*

(1.生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029；2.生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心，北京 100035)

為了使人類避免受到因臭氧層破壞而帶來(lái)的不利影響，并在國(guó)際間采取適當(dāng)?shù)暮献髋c行動(dòng)措施，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1985 年組織召開(kāi)了“保護(hù)臭氧層外交大會(huì)”，會(huì)上通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)臭氧層的維也納公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)；1987 年，通過(guò)了《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱《議定書(shū)》)[1]。經(jīng)過(guò)三十多年的不懈努力，我國(guó)較好地履行了《公約》和《議定書(shū)》所規(guī)定的各項(xiàng)國(guó)際義務(wù)。2001 年，國(guó)家消耗臭氧層物質(zhì)(ODS，Ozone Depleting Substances)進(jìn)出口管理辦公室成立，對(duì)ODS 進(jìn)出口實(shí)施有效監(jiān)管。我國(guó)制定了《消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)以及100 多項(xiàng)政策措施，對(duì)ODS 生產(chǎn)、使用、進(jìn)出口實(shí)施了以總量控制制度和配額許可證管理制度為核心的法規(guī)政策體系，為履約工作提供法律保障和政策支持[2]。在31 個(gè)省區(qū)市開(kāi)展履約能力建設(shè)，將履約行動(dòng)覆蓋到全國(guó)(除香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)外)?；どa(chǎn)、家用制冷、工商制冷、泡沫、煙草、糧食等十多個(gè)行業(yè)先后實(shí)施了31 個(gè)行業(yè)計(jì)劃，累計(jì)淘汰受控ODS 物質(zhì)約28 萬(wàn)噸，占發(fā)展中國(guó)家總量一半以上[3]。與國(guó)內(nèi)民眾和國(guó)際社會(huì)一起，共同分享政策管理、替代技術(shù)、行業(yè)發(fā)展等各方面信息，提高全社會(huì)保護(hù)臭氧層意識(shí)，切實(shí)推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式。

2013 年，為履行《議定書(shū)》相關(guān)規(guī)定，我國(guó)實(shí)施含氫氯氟烴(HCFCs)淘汰計(jì)劃，原環(huán)境保護(hù)部根據(jù)《條例》發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)含氫氯氟烴生產(chǎn)、銷售和使用管理的通知》(環(huán)函〔2013〕179 號(hào))，提出含HCFCs 生產(chǎn)、銷售、使用要求的配額和備案管理要求[4]。隨后，部分地方省級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門陸續(xù)出臺(tái)ODS 備案管理相關(guān)管理文件，對(duì)含包括HCFCs 在內(nèi)的ODS制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報(bào)廢處理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提出備案管理要求。

1 ODS 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案管理制度體系現(xiàn)狀

目前，在31 個(gè)省區(qū)市中，除新疆和西藏外，其余29 個(gè)省區(qū)市均以制度、通知等文件形式對(duì)從事含ODS 制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報(bào)廢處理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及從事ODS回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提出備案管理要求。

1.1 備案管理部門

從備案管理部門看，對(duì)從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，除浙江、湖南和青海要求在縣級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門備案外，北京、天津、遼寧等地均要求在省級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門備案；對(duì)從事含ODS 制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報(bào)廢處理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，天津、上海、廣東、四川等地要求在省級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門備案，遼寧、浙江、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、青海等地要求在縣級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門備案，北京要求在各區(qū)生態(tài)環(huán)境管理部門備案，安徽要求在地市級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門備案。參見(jiàn)表1。

表1 主要省區(qū)市ODS 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案管理部門概覽

1.2 備案時(shí)間

從備案時(shí)間看，主要分為事前備案和事后備案兩種類型。在要求事前備案的省區(qū)市中，天津要求企業(yè)每年10 月31 日前申請(qǐng)下一年度備案，遼寧要求企業(yè)每年9 月底前申請(qǐng)下一年度備案；在要求事后備案的省區(qū)市中，四川、安徽要求企業(yè)每年1 月15 日前備案上一年度情況，北京、上海、浙江、江西要求企業(yè)每年1 月底前備案上一年度情況，廣西要求企業(yè)2 月底前備案上一年度經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，山東要求企業(yè)每年3 月備案上一年度經(jīng)營(yíng)情況，河南要求企業(yè)每年7 月17 日前備案上一年度經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，廣東要求企業(yè)每年11 月31 日前備案上一年度經(jīng)營(yíng)情況。

1.3 備案申請(qǐng)條件

從備案申請(qǐng)條件來(lái)看，遼寧、湖南在備案管理文件中明確要求申請(qǐng)辦理含ODS 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案的企業(yè)，除具備法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)有合法使用相應(yīng)ODS 的業(yè)績(jī)，有使用相應(yīng)ODS 的場(chǎng)所、設(shè)施、設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員，有健全完善的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度。此外，遼寧還要求企業(yè)備案經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門驗(yàn)收合格的環(huán)境保護(hù)設(shè)施。

1.4 備案審核程序

從審核程序來(lái)看，對(duì)于從事含ODS 制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報(bào)廢處理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)備案，主要以縣級(jí)審查備案為主；對(duì)于從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)備案，北京、上海、安徽、江西等地主要以省級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門審查為主，天津、遼寧、廣東等地主要是市級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門初審、省級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門審核。

1.5 備案申請(qǐng)材料

從備案申請(qǐng)材料要求來(lái)看，除ODS 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案表外，不同省區(qū)市對(duì)于企業(yè)資質(zhì)證明復(fù)印件，危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證/安全許可證，環(huán)評(píng)文件和環(huán)?？⒐を?yàn)收?qǐng)?bào)告，工藝、設(shè)備等技術(shù)材料和人員情況，污染防治設(shè)施設(shè)備以及包裝容器等材料，崗位責(zé)任、環(huán)境保護(hù)和操作規(guī)程等管理制度，經(jīng)營(yíng)記錄、臺(tái)賬等相關(guān)材料的要求各不相同。

1.6 信息公開(kāi)

從信息公開(kāi)來(lái)看，天津、遼寧、上海、廣東等地在ODS 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案管理文件中提出了備案企業(yè)信息公開(kāi)要求，天津、上海和廣東等地在實(shí)際工作中落實(shí)備案企業(yè)公開(kāi)要求。

1.7 日常管理

從日常管理要求看，北京、天津、安徽、江西、湖北、廣東等地均提出規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，完整保存有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)原始材料3 年以上的管理要求，備案企業(yè)應(yīng)當(dāng)接受并配合各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)已備案的企業(yè)執(zhí)行情況和報(bào)送的數(shù)據(jù)臺(tái)賬進(jìn)行不定期檢查等。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 備案管理工作整體滯后

國(guó)務(wù)院早在2010 年就在《條例》中明確提出對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)單位實(shí)行備案管理的規(guī)定。原環(huán)境保護(hù)部2013 年也發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)含氫氯氟烴生產(chǎn)、銷售和使用管理的通知》，對(duì)HCFCs 生產(chǎn)、銷售、使用提出配額和備案管理要求。各地方從2014 年至2019 年陸續(xù)出臺(tái)管理文件。截至目前仍有少數(shù)地方未出臺(tái)相關(guān)管理文件，相關(guān)備案管理工作整體滯后。

2.2 備案管理規(guī)定差異較大

各地備案管理規(guī)定各不相同，不利于國(guó)家層面的統(tǒng)一管理。各地在備案管理部門、備案時(shí)間、申請(qǐng)條件、審核程序、申請(qǐng)材料、信息公開(kāi)和管理要求等七個(gè)方面的要求大多不相同。各地規(guī)定不一致，國(guó)家層面無(wú)法統(tǒng)一調(diào)度，不利于ODS 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案統(tǒng)一管理。

2.3 備案信息整合難度較高

根據(jù)目前各地的備案管理工作實(shí)際，有關(guān)部門并未掌握相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中回收、再利用和無(wú)害化處置的ODS 種類、數(shù)量等信息和物質(zhì)的流向信息。因此ODS 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在底數(shù)不清、流向不明、無(wú)害化處置不暢等問(wèn)題。

3 相關(guān)政策建議

一是從國(guó)家層面提出統(tǒng)一備案管理制度體系規(guī)定。減少備案資料要求，簡(jiǎn)化備案管理流程，實(shí)施承諾性備案管理，對(duì)備案材料完整齊全的直接發(fā)送備案回執(zhí)。

二是構(gòu)建國(guó)家ODS 管理信息系統(tǒng)。相關(guān)單位在統(tǒng)一管理平臺(tái)上備案，便于規(guī)范相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)備案單位和ODS 流向的信息化環(huán)境管理，摸清經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中ODS 使用和流向等底數(shù)，保證各省區(qū)市信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

三是明確企業(yè)主體責(zé)任。備案單位按規(guī)定進(jìn)行備案申報(bào)，對(duì)備案材料的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性和合法性負(fù)責(zé)，按要求保存經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)原始資料，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。

四是提高事中事后監(jiān)管能力。地方生態(tài)環(huán)境主管部門加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)備案單位的監(jiān)督檢查，根據(jù)監(jiān)管能力按比例進(jìn)行符合性審查，對(duì)未按規(guī)定向生態(tài)環(huán)境主管部門備案，未按時(shí)申報(bào)，謊報(bào)、瞞報(bào)有關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)數(shù)據(jù)資料等違反《條例》的行為進(jìn)行依法查處。